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原文标题：试论晚清边疆、内地一体化政策

本文所讲的“一体化”，是相对于“因俗而治”和“分而治之”政策而言的。在统一边疆的过程中，清朝对新疆、蒙古和西藏等边疆民族地区实行“因俗而治”、“分而治之”政策，建立了以伯克制度、盟旗制度和政教合一制度为主的多元化管理体制。正是由于这些制度的建立和与之相适应的政策的实施，清朝在广阔的西、北边疆地区保持了长期稳定而有效的统治。但是，进入近代以后，由于国际和国内形势的剧烈变动，清政府为了确保在边疆地区的统治，抵御外来势力的入侵，不得不改变“因俗而治”的传统政策。就西、北部边疆而言，一体化就是改变新疆、蒙古和西藏等地区多元化的行政管理体制，逐步建立行省体制，以达到“治同内地”的目标。其主要途径是，以移民开垦为先导，广设州县，进而建立行省。19世纪60年代以后，清政府开始放弃和放松对东北、蒙古地区的“封禁”，逐步解除各种“边禁”，鼓励内地汉民移居关外，开垦土地；19世纪80年代在新疆、台湾相继建省；清末“新政”期间，将东北三将军辖区改建行省。随之，在蒙古和西藏也实行“改制”并开始筹划设省。这些措施标志着清朝传统的治边政策已发生根本转变。这一转变对上述边疆地区历史的发展、演变产生了重大影响。
一、推行一体化政策的历史原因
（一）帝国主义入侵造成的边疆危机是清朝政府放弃“因俗而治”、“分而治之”政策，推行一体化政策的首要原因。
清廷与蒙古、西藏和回部（即新疆南部维吾尔族地区）的政治隶属关系是在清朝统一全国的过程中逐渐建立起来的。清兵入关，清朝确立对中原的统治之后，在西、北边疆地区，除漠南蒙古已纳入清朝的统治范围外，其它边疆民族政权尚未与清朝建立隶属关系。当时在中国的西、北边疆地区有以下边疆民族政权：北部的喀尔喀三汗部；西北地区的卫拉特——准噶尔汗国，叶尔羌汗国；青藏地区的蒙藏联合政权——和硕特汗廷。这些民族政权，占据着自漠北喀尔喀，经天山南北路至青藏高原的广大地区，统治着蒙、维、藏等民族。在17世纪中叶至18世纪末的百余年时间里，清朝经过康、雍、乾三朝的不懈努力，最后完成了西、北边疆的统一大业，把蒙、藏、回各部置于清朝中央政府的统治之下。
在统一过程中，清朝对西、北各民族的政策主要遵循了以下两个基本方针：一是“因俗而治”，即所谓的“修其教不易其俗，齐其政不易其宜”。二是“分而治之”，即“众建而分其力”。清朝统治者在承认民族地区特殊性，同时又防止对己产生不利因素的基本原则下，在蒙古、西藏和回部分别建立盟旗制度、政教合一制度和伯克制度等不同类型的行政管理制度，从而确立了中央政府的有效管辖权。
嘉、道以后，清朝国势日趋衰落，在边疆地区的统治也日益松弛。1840年爆发的鸦片战争和西方资本主义势力的入侵，更给中国社会各个方面造成猛烈的冲击，使中国进入了一个剧烈动荡的时代。严重的内忧外患，使清朝政府深深地陷进了统治危机。它再也无法像往常一样维持与边疆民族上层之间的传统关系了。
在19世纪的最后几十年内，随着东西列强的不断侵略，中国边疆地区出现了普遍危机。远离内地、清朝统治相对薄弱的蒙古、新疆和西藏等边疆地区日益成为俄、日、英等帝国主义的主要侵略目标。于是，清代前期形成的“因俗而治”、“分而治之”的治边政策已经不能抵御帝国主义的入侵，不能确保边疆的安定和国家领土完整。随着边疆危机的不断加深，国防压力的日益加重，清朝统治者逐渐意识到，只有大量移民于边疆，并全面建立起州县体制，将边疆与内地一体化，才能得以巩固边防、稳定边疆，保住在全国的统治。清政府终于不得不改变“因俗而治”、“分而治之”的传统治边观念，开始推行边疆、内地一体化政策。
（二）国内人民的反抗斗争与统治阶层内部关系的嬗变也是促成清政府改变传统治边政策的重要原因。
内因是事物变化的根据，外因是事物变化的条件，外因必须通过内因而起作用。无疑，列强入侵造成严重的边疆危机，是清朝边疆政策转变的主要原因之一。但是，清朝传统治边政策的转变还有深刻的内因。对此，可以从几个方面分析：
第一，国内反抗斗争与清政府在边疆地区的统治危机。1851年爆发的太平天国运动的迅猛发展，不仅沉重打击了清朝在内地的统治基础，而且对边疆地区各族人民的反封建斗争的发展也产生了重大影响。陕甘回民起义是在太平天国和北方捻军起义的直接影响下掀起的，是当时全国反清运动的一部分。1864年陕甘回民起义的战火波及到新疆，爆发了规模空前的反清起义，清朝在新疆大部分地区的统治已被推翻。但是，由于新疆地区特定的宗教和民族结构，起义领导权落入了宗教、民族上层之手，使起义的性质迅速复杂化，形成地方割据势力。这些割据势力，称王称汗，为扩大地盘，相互攻杀，严重破坏了新疆的社会安定，为外部势力的入侵提供了可乘之机。
陕甘回民起义爆发后，清政府为了彻底镇压回民起义，命令内外蒙古所有十个盟全部出兵“剿回”。受到回民军直接进攻的西部盟旗出兵“剿回”自不必说，相隔数千里的内蒙古东三盟和外蒙古各盟也被迫派出兵马，卷入战争。这是准噶尔平定以来，清政府在全蒙古范围内进行的第一次大规模的军事调动。战争的破坏和频繁的军事征调严重地影响了蒙古地区的社会生产，加重了人民的负担，导致阶级矛盾、民族矛盾的日益加剧。回民起义期间，在伊克昭盟地区爆发了旨在反对封建压迫和剥削的“独贵龙”运动；内蒙古东部地区爆发了白凌阿、弥勒僧格等人领导的大规模的反清起义。从此，蒙古地区便进入了更加动荡不安的时代。回民军起义和清政府“剿回”战争的硝烟，终于打破了蒙古高原百余年的平静。蒙古地区再也不是清王朝稳定的后方了。
第二，湘淮军的兴起与“满蒙联盟”的逐渐解体。咸、同以后，湘淮军等汉族地方武装集团逐渐成为清朝政府的主要倚重力量，清廷与蒙、藏等藩部上层在清前期建立的密切关系逐渐松弛乃至趋于解体。其中最为显着的是，支撑清朝政权的重要支柱之一的“满蒙联盟”被满族贵族与汉族军事官僚集团的联合专政所取代。
满族贵族同蒙古贵族之间的联盟关系早在后金时期就开始形成。入关以后，清廷使联姻、封爵、朝贡以及尊崇喇嘛教等政策制度化、系统化，从而进一步巩固和扩大了满蒙联盟。然而，无论这种盟友关系如何亲密，对于控制着一个庞大的王朝而又高度中央集权的清廷来说，这种关系的存在与否完全以王朝的利益需要为转移。
1840年鸦片战争以后，西方列强接踵而至，国内人民的反抗斗争风起云涌，清王朝面临着严重的统治危机。清政府曾寄希望于蒙古王公及其骑兵。内蒙古哲里木盟科尔沁左翼后旗扎萨克亲王僧格林沁率领的蒙古骑兵，曾先后参与镇压太平天国北伐军、抵抗英法联军侵略，围剿捻军起义等战争。但是，蒙古骑兵毕竟不能抵挡西方列强的洋枪洋炮，也无力平息国内人民的起义。1865年僧格林沁与其蒙古骑兵一同覆灭后，清政府终于不得不依靠曾国藩、李鸿章等汉族地方武装来镇压国内人民起义，以维护其摇摇欲坠的统治。于是，以湘、淮军为主的汉族地方武装便成为支撑清朝统治的新兴武装力量。至此，满蒙贵族联盟实际已为满族贵族与汉族军事官僚集团的联合专政所取代。从此，汉族官吏在政治上日渐活跃，并且越来越多地参与到边疆政策的决策中，纷纷主张改变藩部的原有政治制度，以广设州县，建立行省。
第三，晚清时期统治阶层内部关系的演变中，还有一个问题须纳入视野，这就是蒙藏宗教上层与清廷关系的疏远。有人说：“清朝利用喇嘛教政策形成以后，至鸦片战争前，随着清朝政治利益的需要，这一政策也有个曲折变化的过程。从清政府方面说，可分利用、抑制、疏远等几个阶段”。（注：赵云田：《清代蒙古政教制度》，中华书局1989年版，第240页。）这是符合实际情况的。清政府对喇嘛教政策的转变，是从乾隆朝前半期开始的。这种“演变的主要关键，则以准噶尔势力的消长而定。方准噶尔势力正强，清廷为与准噶尔争取喀尔喀，对于喇嘛教笼络多于抑制。迨准噶尔势衰，清廷对于喇嘛教即抑制多于笼络”。（注：李毓澍：《蒙事论丛》，台北1968年印行，第5页。）清朝统治者当初极力推崇喇嘛教不是因为他们信奉喇嘛教，而是为了“安众蒙古”。现在清朝既然已经把蒙古各部置于其统治之下，无需再利用喇嘛教来绥服蒙古，于是决定将喇嘛教完全控制起来，以防尾大不掉，对其统治产生不利影响。1792年清廷正式实行金瓶（奔巴）掣签制度，控制了蒙藏地区呼图克图呼毕勒罕的转世制度。清政府通过金瓶掣签制度，把确定蒙藏地区宗教领袖的权力完全掌握在自己手中，从而也就完全控制了喇嘛教。此后，清朝对喇嘛教逐渐采取疏远的政策。嘉、道以后，对喇嘛教的态度更是日渐冷漠。1840年以后，哲布尊丹巴从未受到清帝的召见。（注：参见《蒙古及蒙古人》第1卷，内蒙古人民出版社1989年版，第604页。）至于西藏的达赖喇嘛则直到1908年，从未入京朝觐。可见，喇嘛教的利用价值的确今非昔比了。
综合上述，回民起义引发的激烈动荡严重动摇了清朝在整个西北边疆地区的统治，传统的治边政策已经无法满足清政府维持统治、度过危机的政治需要了。与此同时，清朝统治集团内部满汉权利格局的嬗变，清廷与蒙古王公、喇嘛教上层关系的松弛和疏远，使原先制定边疆政策的机制与信息来源发生了重要改变。这便是清政府逐渐放弃传统的“因俗而治”、“分而治之”政策，开始推行一体化政策的深刻内因。
（三）推行一体化政策的历史前提——内地化。
所谓内地化，是边疆地区各个民族区域在政治、经济和文化诸方面出现的与内地汉族地区逐渐趋同和接近的趋势。内地化与一体化有密切的联系，内地化是一体化的重要前提，而一体化是内地化的必然结果。清朝统一全国后，由于出现了大一统的政治局面，西、北边疆地区割据状态结束了。大一统的政治形势，为各民族相互交往和经济、文化交流创造了有利的客观条件。经过清代200余年的发展，在经济上，广大边疆地区发生了很大变化。内外蒙古以及天山北路等原先以游牧为主的地区变成了既有牧业，又有农业、商业和手工业的多种经济并存的地区；以农业为主兼有畜牧、狩猎和渔猎等各种经济成分的东北、西北和西南民族地区，与内地建立起更加紧密的经济联系，从而有利地促进了本地区的发展，进一步缩小了同内地的差距。
自清初以来，经汉族自发移民和清廷招民屯垦、放垦等计划移民，边疆地区人口结构发生了巨大改变。比如，东北三省由清初几万人、十多万人增到清末几百万人到一千多万人，当然是汉族人口大量迁徙的结果。（注：参见赵文林、谢淑君：《中国人口史》，人民出版社1988年版，第477页。）据估算，清中叶内蒙古地区蒙古族人口总数在130万左右，（注：参见王龙耿、沈斌华：《蒙古族历史人口初探》，《内蒙古大学学报》1997年第2期；另见乌云毕力格、成崇德、张永江：《蒙古民族通史》，第4卷，内蒙古大学出版社1993年版，第329页。）而当时汉族移民人数至少在100万以上。（注：参见马汝珩、马大正主编：《清代边疆开发研究》，中国社会科学出版社1990年版，第40页。）西北、西南等边疆地区的移民人数亦在不断增加。只有高山阻隔、气候寒冷的西藏，除随驻藏大臣进驻西藏的少量官兵外，尚未有内地汉族移居。
汉族人口聚居区的日益扩大，引起边疆地区原有人口结构和政治制度的变化，为清廷将内地州县制推广到边疆地区创造了条件。继西南民族地区改土归流之后，清廷设置州县较集中的边疆地区是东北和天山北路。在内蒙古东、南部的汉族聚居区和蒙汉杂居区也设立了厅、县。至清中叶，东北地区除黑龙江将军辖区外，各地都有了府、厅、州、县建置，尤其盛京将军辖区已是州县遍布，形同内地。内蒙古东三盟、察哈尔八旗和归化城土默特的部分地区也设立了厅。上述设厅的蒙旗地方，一般由东北三将军及沿边各省派官治理或受理诉讼。从政治和经济关系上看，这些设厅的蒙旗地方，分别成为东北三将军辖区和直隶、山西等省的延伸部分。新疆北疆的厅和州县则成为甘肃布政司的辖区。府厅州县的设立和不断增加，冲击了上述民族地区传统社会结构和管理体制，加快了这些地区行政建置的内地化。这便是晚清边疆、内地政治一体化的历史前提。
二、推行一体化的不同结局
就西、北边疆地区而言，“一体化”的核心是改变蒙、藏、维各族地区多元化的管理体制，使之与内地行省一体化，以达到“治同内地”的目的。蒙古、西藏和新疆虽同处边疆，但不同的地域、不同的民族及不同的历史背景造成了各种不同的复杂局面，一体化的推行也出现了不同的结局。
进入19世纪以后，新疆多次发生变乱，最后经过同治年间的大动乱，清朝在新疆的统治秩序几乎“荡然无存”。伊犁将军所统辖的军政系统，伯克与扎萨克两种民政制度，受到严重的冲击和破坏，已无法满足当时的政治需要。清政府只有建立一个更集中、严密的统治体制，才能保证新疆的长期稳定，才能维护国家领土主权的完整。对当时的清政府而言，达到这一目标的最现实的办法就是，将中央集权式的行省体制移植过来，使新疆在政治制度上与内地一体化。1884年，清政府在新疆正式建省。
新疆建省后，军政管理体制与旧的军府制比较，发生了很大的变化。归纳起来，主要有以下几个方面：
第一，改变原有的以军府制为主体的多元化的行政管理体制，推广单一的州县制。在南疆普遍设立道、府、州、县，在行政建置上，使之基本与内地一体化。同时改变哈密、乌鲁木齐等地属驻兰州的陕甘总督管辖的不合理现象，将上述地区划归新疆巡抚管理，结束了把新疆人为地划分为两部分进行管辖的状况。从此，新疆便有了完整的行政建置，军政大权统归于巡抚。
第二，伊犁将军不再有统辖全疆军政事务的职责。伊犁将军虽保留下来，但只管八旗军事，不干预地方民政。其下“设副督统二员，以改照驻防制”，原先伊犁将军统辖的各城驻扎大臣一律裁撤。建省后的新疆驻军制度，与内地各省驻军制度基本一致。这样，新疆便结束了长期以来由武官统辖的历史，开始了文官治理的新时期。这是重大改革和进步。
第三，取消伯克制度，为新体制的建立消除了日后可能造成的隐患，并促进了维吾尔族中长期存在的农奴制的瓦解。伯克制度取消后，其原来占有的土地变为国家所有，也增加了清政府的税收，在一定程度上减少了新疆财政对内地的依赖性。
第四，在基层广泛确立起以汉官为主体的统治，打破西、北边疆事务不准汉员涉足的定制，改变了长期实行的民族间分而治之的隔离制度。随着新疆各城的收复，汉族军官与幕僚都参与了善后局的工作，事实上掌握着新疆各地的统治权。建省时，这些人大部分改任道、府、厅、州、县的官吏。
新疆改设行省，无论从理论上还是实践上都证明清朝政府已经开始放弃“因俗而治”、“分而治之”的传统治边政策，采取将边疆民族地区与内地一体化的政策。通过建省，清政府最终成功地实现了新疆与内地的政治一体化，将19世纪初以来因发生多次变乱而一直处于动荡不安的新疆首先纳入行省体制，从而达到了重建秩序、稳定局势、强化统治的目的。从当时西、北边疆地区的内外形势来看，新疆建省，对于维护国家统一，巩固国防，以及开发、建设西、北边疆，无疑具有重要意义。
清政府在蒙古地区推行一体化政策是以放垦蒙地为先导，遍设州县，进而建立行省的一套变革措施。由于一体化政策关系到蒙古社会各阶层的切身利益，加上传统的“因俗而治”的深远影响，这项政策的实施并不顺利。在一些地区引起了上自王公贵族下至平民百姓的抵制和反抗。
首先，下层牧民群众反对放垦蒙地，出现了普遍而激烈的反抗。招民放垦对于广大下层蒙民来说，除丧失牧场、土地而外并无任何其他意义。因此，清末放垦蒙地从一开始就遭到蒙古族群众的反对。此外，清政府放垦蒙地还有一个更具体、更现实的目的，那就是通过放垦蒙地来搜刮大量押荒银，以筹措战争赔款。清政府恰好在与列强签订《辛丑条约》决定交纳庚子赔款之后，才批准山西巡抚岑春煊的奏请，开始推行放垦蒙地，便是明证。所以放垦蒙地自然就有了强制性和掠夺性。随着放垦蒙地的规模越来越扩大，内蒙古东西部各盟旗群众的反垦情绪越来越高涨，逐渐形成了武装抗垦的潮流。
其次，清政府在蒙古地区增设州县、筹划设省的举措引起了蒙古王公上层的疑虑和普遍抵制。蒙古王公抵制置县设省的目的，是维护以扎萨克分封制为基本特征的传统的自主体制——盟旗制度。盟旗制度是清前期“因俗而治”、“分而治之”治边政策的产物，也是蒙古各部归附清朝的政治基础，这一制度的建立对于我国广阔的北部边疆地区保持长期的平静和稳定发挥过重要作用。但到近代以后，由于西方列强的不断侵略和清朝国力日益衰萎，蒙古地区同其他边疆地区一样出现了严重的危机。因此，在清政府内外，不断有人主张废除扎萨克分封制，进而将州县制度推广到整个蒙古地区。如姚锡光所言：扎萨克与郡县不能并存，因为“势分力薄，不相统一，不足捍御外侮，势不能其久存。自非易封建，而郡县不能为治”，而改为郡县制度则“非收回扎萨克人民、土地之权不可”。（注：姚锡光：《筹蒙刍议》上，“实边条议”。）这种思想也逐渐为清朝最高统治者所接受，并积极采纳地方督抚及将军、都统等的意见，在盟旗辖区内增设了一大批新州县，并且开始筹划建省。它预示着建立在蒙古游牧封建制社会基础上的盟旗制度将被内地行省制度所取代，这自然引起蒙古王公上层的惶恐和反对。
清政府在当时的形势下，实行移垦设治，筹划设省，不能说没有巩固边疆、维护国家主权的主观动机。但是，清政府放弃“因俗而治”的合理因素，试图将蒙古与内地完全划一，全面改设行省的想法却是脱离实际的。蒙古王公对新政产生疑虑、恐惧的根本原因在于蒙古地区内地化基础薄弱，在经济、文化以及生活方式等各个方面，都与内地存在很大差异。广大的牧区仍然处于封建领主制社会，较之回部的伯克，蒙古王公上层的统治较为稳定。他们通过传统的人身依附关系，牢牢地控制着各自的属民。造成这种局面的原因除了上述地区与内地经济文化类型不同等客观因素以外，清朝长期推行的“封禁”和“隔离”政策是重要的原因。正如理藩院所指出：“虽由各蒙风气未开，亦缘平日抚绥无术，往往新例未行而流弊已见，朝廷纵有体恤蒙艰、改良藩政，而该藩等转不胜其惊恐”，（注：《宣统政纪》卷61。）难以达到预期的效果。在当时的历史条件下，全面废除蒙古王公扎萨克的传统自主权，是不现实的；在内地化基础极薄弱的广大牧区推行郡县制，更是行不通的。
与新疆、蒙古相比，在西藏推行的一体化政策无论从深度、广度上来说，都远远不够。张荫棠和联豫在西藏经营数载，颇有作为。然而，清末新政期间西藏地区的一体化政策仅仅触动了一下传统的西藏社会，并没有真正引起西藏社会的变革。
如果说西藏也出现了行政体制一体化的苗头，那么与新疆的行政体制改革相比，还是有很大的不同。西藏的行政与内地一体化，尤其是建置方面，原无任何基础。这注定了它的这一过程是缓慢而曲折的。
联豫对藏政的改革，在一定程度上加强了驻藏大臣的主事权力，对于恢复驻藏大臣的统辖权，改变往日“大权旁落”的局面，产生了积极的影响。正如联豫自己所说：驻藏办事大臣衙门的事务日益繁忙，“几与边小省无异”。（注：《联豫驻藏奏稿》，西藏人民出版社1979年版，第168-169页。）
但是，联豫所推行的改革，也存在着很多弊端。就体制改革而言，即有单纯模仿内地和试图将藏官完全排挤出西藏地方政府决策层的倾向。西藏不同于内地，即使与新疆、蒙古等边疆地区相比也有很大的差别，它有延续数百年之久的政教合一的政治权力结构，生产力水平和社会发展程度与内地相去甚远。若无视这种差距，将清政府在内地实行的新政措施照搬到西藏，企图“以行省之实治之”，显然是行不通的。再则，进行改革，首先应争取西藏地方上层的理解与支持，而不应采取以武力“镇慑”的手段。但联豫不采取缓和的政策，不重视疏导以求得妥善解决，而极力主张派兵入藏“镇慑”，他说：“要之西藏之事，不用压力，则一事均不能办”；“一日无兵，则一日受侮，一处无兵，则一处梗化”。（注：《联豫驻藏奏稿》，第168-169页。）当时英、俄日益觊觎西藏，而西藏上层内部已经出现分离倾向，清政府派兵入藏，以维护国家主权的统一，是完全有必要的，是无可非议的。但联豫请兵入藏的主要意图并不在于防英、俄，而在于“收回”西藏地方上层的权力。他在奏文中明确地提出：“藏中之事，惟有徐徐布置，设官驻兵，借防英、俄为名，而渐收其权力。”（注：《清末川滇边务档案史料》（上），中华书局1989年版，第71页。）此外，为摆脱西藏地方政府的牵制，达到“事权归一”的目的，联豫很少吸收西藏地方上层人士参与新政。西藏地方上层人士感觉到不能从新政中获得任何好处，反而面临着失去固有权力的威胁，于是他们对新政采取消极抵制的不合作态度，甚至以武力抵抗。通过强制手段“收回政权”，不能不说是清末治藏新政的一大失误。
综上所述，新疆、蒙古和西藏虽同处边疆地区，但由于地域、民族特点各异，清前期的内地化程度不同，所以推行一体化的结局也不尽相同。新疆改革、设省，一体化最为成功；蒙古与内地相接的局部地区实现了行政建置的一体化；西藏推行新政，试图改革，但一体化远不及新疆和蒙古。这表明，边疆民族地区与内地的政治一体化是一个长期的历史过程，有其自身的发展规律，不可强求一律，否则必将适得其反。
三、一体化政策的历史思考
边疆民族地区与内地的一体化是一个复杂的历史过程，本文只是探讨了政治制度的一体化问题。实际上，一体化不仅仅是一个纯粹政治发展进程，还包含着经济的、社会的和文化的多种成分。在晚清政府推行一体化的过程中，正是在这种多种因素的交织作用下，出现了复杂的后果。为了进一步认识和理解推行一体化过程中出现的问题，下面主要在经济和文化两个层面上，对一体化政策作一些分析。
经济上，由“厚往薄来”转向“开浚利源”是推行一体化的内在驱动力。
根据儒家传统观点，帝王是天下的共主，“普天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”。所以抚绥“四夷”是“天子”的神圣职责。而“四夷宾服，万国来朝”也常常是人们评价一位“真命天子”的标准。清朝实现大一统后，严格来讲，国内各少数民族已经不属于“夷”的范畴，但清朝统治者仍然继承了历代中央王朝的抚夷思想。所以无论对少数民族部落还是属国，都积极地布“德”来展示自己的形象，从而使藩属悦服，使其积极主动地归附“天子”。而布“德”的主要方式之一是“厚往薄来”，即少数民族部落或属邦来朝，给他们一定的经济实惠，以便让他们看到“天朝”的富有，并体察到“天子”的博大胸怀。被视为天朝“屏藩”的蒙古、西藏和回部等各边疆民族部落在与清廷的交往中基本上都享受着“厚往薄来”的特殊优待。在清代前朝，朝廷的这种“恩赐”，对于加强藩部对清廷的向心力、保证皇权的至高无上产生了极为重要的作用。
进入19世纪以后，由于“天朝”的日益衰败和藩属体制的彻底崩溃，清朝再也没有以“天朝”的名分与周边国家保持君臣关系的实力了。即使对于国内诸民族部落，也因财政竭蹶而难以继续其“厚往薄来”的优待政策。经过了咸、同时期大规模农民起义之后，清政府的财政困难更是有增无减，于是用于藩部的正常开支都无法保证了。比如，西藏番官应领俸缎自咸丰三年至光绪十三年拖欠30年余之久；青海蒙古王公俸银也自同治十年起至光绪五年止，欠发81900两之多。类似的现象在内外蒙古亦屡见不鲜。（注：《光绪朝朱批奏折》第116辑，第333页有“文硕、昆冈奏为藏属番官应领俸缎积欠至三十年之久不得不酌拟章程分别清理恭折”，光绪十三年五月二十二日；同上，第113辑，第791页有：“喜昌奏为青海蒙古王公恳求领积年俸银情词哀切理合恳请饬不核议另由就近省分筹拨以济困苦折”，光绪五年四月。）
另一方面，由于列强的步步侵逼，边疆地区的安全日益受到严重威胁。然而藏、维、蒙等民族所居住的西、北边疆地区皆人烟稀少、财力、物力严重匮乏，仅仅依靠他们自身的力量，难以抵御帝国主义列强的侵略。于是，改变边疆地区人烟稀少，边备空虚的现状，便成为清政府必须加以考虑的问题。
在这种情况下，清廷不得不改变只注重边局稳定而不重视边地开发的传统观念，开始考虑“移垦设治”、“开浚利源”的问题。19世纪六七十年代以后，清政府逐渐废弃和放松对东北和蒙古的“封禁”，允许并鼓励内地汉民到关外从事农耕，以图“开浚利源”，增加财政收入。边禁的废止，官府的倡导，使移民垦殖活动展现出前所未有的发展态势。在19世纪末至20世纪初的短短几十年内，由于垦殖事业的迅猛发展，边疆地区尤其是内蒙古东、南部和新疆北部、川滇边区等民族地区的社会面貌发生了很大的变化。在局部地区，原先的单一游牧经济区域变成了半农半牧区，而半农半牧区则过渡到了纯农业区。边疆地区农业的迅速发展，刺激了工矿、交通各业的兴起，内外蒙古、新疆纷纷开办金矿、银矿、铁矿和煤矿等。
农业经济的长足发展，工商业的兴起，人口的聚集定居，“使原来十分荒芜的土地兴起了许多新的城镇，商业贸易随之发展兴旺起来。边疆地区行政建制发生很大变化，府、厅、州、县的设置，既有利于开发建设，又便利于内地和边疆地区人口进一步流动，及经济、文化的交流，成为抵御外敌入侵，维护国家统一更深厚持久的内在力量”。（注：马汝珩、马大正主编：《清代的边疆政策》，中国社会科学出版社1994年版，第126页。）与此同时，由于内地与边疆地区经济联系的进一步加强，对于抵制列强的经济侵略，促进国内统一的民族经济和民族市场的建立也产生了积极的影响。
但是，在以垦殖为主的开发活动中也出现了一系列问题。当时由官府组织进行的垦殖活动，主要意图是移民实边和扩大清政府的财政收入，因此此类垦殖活动并不同于纯粹经济学意义上的开发，其中存在着明显的局限性。以内蒙古为例，放垦活动主要是以侵占牧地的方式开展的。“首先它是以牺牲这些地区的传统畜牧业为代价的。放垦的地区，基本上是内蒙古各蒙旗水草丰美、地势平缓的沿河流域，而这些地区本来是蒙古族经营畜牧业的优良牧场。清政府强垦这些丰美的草场以后，蒙古族牧民赶着牲畜被迫迁往山陵、沙漠、碱滩等贫困地区，极大地破坏了传统畜牧业。其次，由于清政府在放垦过程中只顾征敛押荒银而不重视垦种、生产的管理，再加上垦务官员和地商等包揽垦务，营私舞弊，从中肥私，实际上也存在着放而不垦的现象，没有完全达到发展农业的目的。”（注：郝维民主编：《内蒙古近代简史》，内蒙古大学出版社1990年版，第32-33页。）
强行和盲目开垦，对边疆地区社会和自然环境均带来了严重后果。在内蒙古东、西部各地，以及川边康区，抗垦斗争此起彼伏，造成边疆局势的动荡和族际关系的紧张。在不少地区，由于无组织、无计划，垦殖活动失去控制，造成草原沙化、水土流失，使生态环境受到严重破坏。
19世纪末，边禁的废止，官府对垦殖活动的大力提倡，的确不失为缓解内地人口压力，促进边疆开发的有效途径。但是，清政府以“开浚利源”为目的，单纯追求短期效益的垦殖活动是值得深入分析的。当时人们认识和掌握自然规律的能力低下，固然是导致垦殖活动失去控制和无序发展的重要原因，然而清朝官僚头脑中的“天下大利必归于农”的农本主义思想也是一个重要的导因。例如，一贯主张放垦蒙地的黑龙江将军恩泽曾说过：“天下大利，首在兴农，边塞要区，允宜开土，盖土开则民聚，民聚则势强，此实边之要道，兴利之良法。”当时对蒙、藏问题颇有见地的姚锡光也曾预言：“诚使国家，奖励有法，提倡得人，不出五年，漠南诸部，凡可垦之地，可全数放垦。”（注：姚锡光：《筹蒙刍议》上，“实边条议”。）内阁中章启槐亦指出：“大漠南北，虽素称荒凉之区，而东部辽河滨岸，恰克图以南之地，皆膏腴可耕。徒以土人专事游牧，不讲稼穑，故荒地甚多，殊可惜也。似应广招内地农民，前往开垦。”（注：《东三省蒙务公牍汇编》卷5，“内阁代奏中书章启槐请整顿内外蒙古折”。）
垦殖不是所有地区都适合的，若无视自然环境的差异，强行推广垦殖，不仅会大量浪费人力、物力，而且会破坏生态平衡，结果是非但农业不能够发展，反而破坏了其它经济类型的进步、发展。
总体上讲，在近代以前的边疆开发，或者说清代前期的农业发展，基本上是以自然的、渐进的方式发展起来的。但近代以后，特别是到了清末情况发生了变化，由于移民人数的急剧增加和政策的导向作用，边疆地区农业开发中盲目性和掠夺性的一面不断增长，造成自然资源的浪费、破坏，甚至在局部范围内造成了灾难性的后果。此外，在边疆地区的开发中，由于开发者基本上是内地汉族移民，因此在开发者与被开发地区居民之间必然形成错综复杂的利害关系。倘若统治者能够公正而有效地协调有关方面的利益要求，那么不仅能够有利地推动边疆地区的开发进程，而且能够促进各民族之间的团结、互助与共同发展；如果开发政策失当或不能够恰当地协调有关方面的利益要求，那就会播下民族关系不和的种子，甚至直接触发族际冲突。清政府在这一点上是犯过严重错误的。
文化上，由“从俗从宜”转向“启发民智”也是推行一体化的重要推动力。
清朝入主中原以后，出于不同的政治需要，对国内各民族采取了不同的文化政策。满族贵族在完全没有儒生官僚的辅佐之下对中原地区实施统治是不可能的。清统治者始终以儒家的伦理道德作为指导满汉人民行为的中枢指向，从而使满族各阶层的价值观与儒家文化趋于一致，导致满族传统文化的变异，为满、汉人民达到高度的文化共识，进而实现真正融合奠定了意识基础。入关之初，满族统治者也曾想把旧俗保留下来，但最终不得不放弃，以适应新的社会环境。
满族贵族尽管崇尚、提倡儒家文化，但并没有想把它推向边疆民族地区。对于经济文化类型与中原内地截然不同的蒙古、西藏和新疆等边疆地区，清统治者采取了“从俗从宜，各安其俗”（注：《乾隆会典则例》卷80《理藩院、理刑清吏司》。）的政策，即让上述地区的民族保持各自的文化传统和宗教信仰。为了让各民族保持其“旧俗”，清政府不主张国内各民族之间进行文化交流，而且还制定严格的民族文化隔离制度，以限制或阻止各民族之间尤其汉民族与边疆少数民族间的文化交流。例如，蒙古人不得学习汉族文化，蒙古王公不得请内地书吏，违者治罪等。在边疆，采取了将清朝驻军与维吾尔族居民隔离、汉族百姓与维吾尔族百姓隔离的政策。甚至对于内地汉族商人进入天山南北维吾尔地区也规定了种种限制。
在清前期，与“因俗而治”相辅相成的“从俗从宜”的文化政策，对加强边疆民族地方对中央政权的向心力，维护多民族国家主权的统一和完整产生了积极的影响。同时对保持各民族文化的独特性并按照自身规律发展也起到了促进作用。但是，“从俗从宜”尤其是统治者的文化隔离政策，也有消极的一面。其突出的表现是，阻碍了边疆民族与内地汉族之间的文化交流，延缓了边疆地区文化落后局面的改变和社会的进步。
到了晚清，随着边疆与内地经济往来的加强，特别是大量汉族移民的到来，边疆地区开始具有了儒家文化生根发芽的土壤，为儒家文化圈向四周伸展提供了必要的条件。另一方面，边疆与内地政治、经济一体化进程的加快，对于打破各民族之间的文化壁垒，使民族超逾各自狭隘的族群的限制，实现相互间的社会、文化的渐次整合提供了必要的前提。在时势的迫使下，清政府也逐渐认识到，边疆地区封闭落后的状态并不利于其统治，于是放弃以民族隔离为目的“从俗从宜”政策，开始考虑“开启民智”的问题。“开启民智”首先由兴办教育开始。
清政府对于边疆地区教育的关注，较之政治制度的改革要迟缓一些。随着新政在边疆地区全面推行，并取得显着成效，各路将军、都统、大臣等逐渐认识到“非广兴教育不足以绥边，非变通旧例不足以兴学”，遂纷纷倡导废除旧有的各种禁令，兴办学堂，以发展教育。查办西藏事件的张荫棠曾表示：“本大臣奉命来藏查办事件，首以启发民智，日进富强为唯一之目的。”（注：《清季筹藏奏牍·张荫棠奏牍》卷2，第39页。）姚锡光在《筹蒙刍议》中亦称：“所以启智慧而疗愚蒙者，自以学堂为急。”东三省总督锡良奏称：“蒙古接壤东三省，屏蔽东北，利害攸关，闭塞既深，强邻日逼，非浚其智识，无以救亡图存”，“民智日开，边圉日固”。（注：《宣统政纪》卷24，第2页。）
这表明清廷逐渐废止原先各种文化隔离政策，鼓励边疆地区兴办教育，以期“启发民智”。于是在废除科举制度、倡办新式学堂的热潮中，蒙、藏和新疆等地相继出现了第一批新式学堂。
从“从俗从宜”到“启发民智”，是清朝治边政策发生转变的一个表象，实际上，这也是一体化政策的重要组成部分。因此，如同政治制度的一体化一样，由“从俗从宜”向“启发民智”转化的过程中也出现了许多问题。其中，最突出的是，清政府及其驻边将军、大臣等片面强调汉族传统文化、伦理道德的优越性，并以此来开启“边民”的“智慧”，从而引起了各少数民族人民的误解乃至反感和抵制。
新疆收复后，左宗棠曾奏称：“将欲化彼殊俗，同我华风。非分建义塾，令回童读书识字，通晓语言不可。”（注：《左文襄公全集·奏稿》卷56。）他还饬令各局员防营，设立义塾，并刊发《千字文》、《三字经》、《百家姓》、《孝经》、《小学》，令回童诵读。刘锦棠后来奏称：“‘缠头’语言文字本与满汉不同，遇有讼狱征收各事件，官民隔阂不通，阿奇木伯克、通事人等，得以从中舞弊，是非被以文教，无由除彼锢习。自全疆勘定以来，各城分设义塾。……所有原设各塾，应由各厅、州、县延师训课”，（注：《刘襄勤公全集·奏稿》卷3。）并招收回童，授以《千字文》、《百家姓》等。很显然，清政府在回疆建立义塾的目的主要是灌输汉族封建正统文化和伦理道德，以同化维民。正由于存在强迫同化的倾向，刘锦棠等人在回疆建立义塾的举措，未能取得预期的效果。“‘缠民’闻招入学，则皆避匿不往，富者或佣人以代”。即使入学者，对于《千字文》、《百家姓》等“茫然不知所谓，逾益厌苦之”，故“开学二十年，所造者‘毛拉’而已”。（注：《新疆图志》卷38。“毛拉”指识字者。）
随着新政在边疆地区的推行，清政府在民族语言文化政策上逐渐走向了另一个极端。例如，从严令禁止蒙古人学习汉文汉语一变而将蒙古语文从国家政治生活中排斥出去。在推行宪政、设立地方咨议局时，清廷明确规定蒙旗人士只有“能通汉语”者才能有选举和被选举权。当有的省请示在蒙旗很难找到通汉语文的人，能否酌情变通时，清朝宪政编查馆虽允许个别变通，但强调下不为例，并称“仅识满蒙文者仍以不识文义论”。（注：参见《内蒙古近代简史》，第29-30页。）这种不承认少数民族语言文字的做法，显然是一种民族压迫和歧视，所以引起了少数民族的反感和抵制。
实现边疆民族地区与内地的一体化，是晚清边疆民族政策的历史性转折。应该说，这一政策的制定和实施，既是现实政治形势的需要，也在一定程度上反映着历史发展的必然趋势。在清朝统一多民族国家这一政治前提下，200余年来，边疆和内地各民族，以各种形式突破了清朝隔离、限制政策的束缚，在人员往来、经济交换和文化交流诸方面都取得了历史上前所未有的进展。边疆民族地区星罗棋布的城镇，纵横交错的商路，络绎不绝的商旅和驼队，无不展示着内地与边疆经济交流的繁盛。对于蒙古、新疆和西藏地区而言，内地的茶叶已成为“养命之源”，丝绸布匹等已成为生活中必需之物；反过来，边疆地区的皮毛、药材等珍稀物品也长期维持着宫廷乃至权贵官员的奢侈生活。边疆和内地在国家经济体系中扮演的角色不同，但却同等重要。游牧经济区比以往的任何时候都更加需要内地的人员、技术和产品；内地也更需要边疆吸纳多余的劳动力，缓解人口压力。双方的互补性越来越强。这一趋势是晚清一体化政策的前提和基础。当然，由于民族地区各自复杂的自然环境和社会历史条件，经济和政治发展呈现出不平衡性，这些都制约着清朝一体化政策的执行及其效果。必须看到，清朝的一体化政策是在遭遇到全面边疆危机、旧的统治体系难以维持的紧急形势下仓促出台的，明显地带有强制性和僵硬性。因此，在结果上有成功，有失败，成败参半，也就是必然的了。
（资料来源：《中国边疆史地研究》2001年第3期）