捐纳制度与晚清吏治的腐败

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原文标题:捐纳制度与晚清吏治的腐败


庚子之后的10年,清朝国势垂危,曾大力推行新政,进行改革,企图以此来实现王朝的自救。结果,事与愿违。1911年,统治中国长达260多年的清朝被孙中山领导的辛亥革命一举推翻。清朝灭亡的原因很多,但其中捐纳制度的开办造成吏治的严重败坏,直接加速了它的灭亡。
鸦片战争后清朝捐纳的开办
清朝官吏的来源主要有3个途径:科举考试、荫袭保举、捐纳。捐纳,又叫赀选,有时也称捐输、捐例、开纳,即人们所说的卖官鬻爵。它通常由政府条订事例,定出价格,公开出售,并形成为制度。
捐纳的开办并非始自清朝,早在秦汉时就已出现。据史书记载,秦汉两代,每逢军兴、河工或灾荒,统治者每多举卖官爵,以解决有关经费。清朝捐纳的开办,始于顺治,完备于康、雍、乾3朝,冗滥于咸丰、同治两朝,终于宣统朝,前后存在了200多年。
鸦片战争之前,清朝捐例的开办主要是用于筹措西北用兵的战费和河工的经费。此外,由于人口膨胀,地主官僚子弟增多,而3年一度的乡会试录取名额有限,为了保持地主阶级内部的稳定,在科举考试之外,特另开捐纳途径,使相当一批地主阶级子弟能有一条获得一定官阶职衔的途径。当时统治阶级认为这样做,具有“补科目所不及”的作用。另外,在国家正常的赋税之外,另辟财源,还可以增加政府的收入。所以,即使在康乾那样经济繁荣的“盛世”,统治阶级也广开捐纳。乾隆年间,捐纳一名道员,需银1万多两,捐纳一名知县,需银4、5千两不等。雍正年间,经办捐纳的官员竟公开“卖官卖法,贪污中饱”,而捐纳出身的官吏大多“收受陋规为职事”。部分捐有官衔的纨绔子弟更是依“官”仗势,横行不法。捐纳开办的原意是要消除社会的不安定因素,保持社会秩序的稳定,结果反而激化了社会矛盾,造成了社会动荡。
乾隆末年,乾隆帝已看出这些问题。1793年(乾隆58年)乾隆帝颁谕:“为治之要,首在用人,而人才究以正途为重。前因军需、河务支用浩繁曾开捐例,……以致铨选壅滞,人才不兴,可见捐纳一事竟当不必举行。”下令停止。他甚至要求子孙永远“奉之为法”,不再开办。然而历史的发展并不以他的主观愿望为转移。乾隆以后中国人口激增,地主阶级人口的大量增长,文化人过剩现象日趋严重,仕途日益狭窄,捐纳制度早已成为大批地主阶级子弟跻身统治阶级行列的捷径,统治阶级已无法将其停止。1797年(嘉庆元年),嘉庆帝即位的当年,爆发了席卷川、鄂、陕、甘、豫5省的白莲教大起义。为了筹措镇压起义的经费,嘉庆帝只好违背祖训,重开捐例,于次年开办了《川楚善后条例》。道光帝即位后的第七年,也参照嘉庆年间的作法开办捐例。
咸同年间,中国社会阶级矛盾空前严重,农民起义连年不绝,清政府为了筹措镇压农民起义的经费,只得再次开办捐例。1851年咸丰帝即位当年,爆发了洪秀全领导的太平天国起义,为了筹措军饷,咸丰帝仿照道光朝的办法,开办了《筹饷事例》。《筹饷事例》原定1年,但因太平天国起义规模越来越大,一时无法扑灭,遂宣布无限期地开办下去。这次开捐同以往开捐不同的是它是实官捐纳,即所谓大捐。捐纳人员在交付所捐官职的银两、领到户部凭照后,即可由吏部直接签发到任。由于条例纷繁,银数参差不一,经手官吏侵蚀贪冒,以致在推行中弊窦丛生,“侵蚀勒派,私行减折,诸弊并作”。清军在扬州设立江北大营后,“钱江与同幕五人赴里下河督劝捐纳,不从者胁之以兵,时人畏之,目为五虎”。捐纳自此冗滥。同治改元后,对筹饷事例重新进行增删,并继续无限期地开办下去。
咸同年间,因为捐例广开,加上军功、荫袭、保举,以致社会上“官多如鲫”,出现了大量的冗官冗员。“花翎红顶,几遍城市”。因官缺有限,还形成了庞大的候补队伍。以江苏为例,1874年(同治13年)道员可由外补之缺不过二、三员,府、州、县、同(知)、通(判)可由外补之缺不过数十人;而此时候补道约有六、七十员,候补府、州、县、同、通约有一千余人。“夫以千余人补数十员之缺,已遥遥无期,即循资按格而求署事,亦非数十年不能得一年”。文官如此,武官亦如此。江苏有“借款补缺,有以提镇而权千总、把总者”,由于武职候补人员众多,以至一、二品大员无法安置。因补缺无期,一旦署事,犹如饿虎入羊群,其贪得无厌,可想而知。大量的冗官冗员还造成铨选壅滞,严重影响正途出身的官员即补升迁。“正途人员几无到班之日,即补人员不但终身无补缺之望,几无终身差委之期,贫苦穷饿莫能名状,至有追悔不应会试中式者”。
捐例广开,以致捐员成份复杂,造成吏治严重败坏。清政府也承认:“非但仆隶概与出结,以致市侩之徒,皆成暴贵。……并闻有众商伙捐,一人出名赴任,众人随同牢利”。同光年间,随着洋务新政的开办,大批捐员又进入各类洋务企业。大批候补、候选捐员参与洋务新政,这对洋务运动的兴起固然起了一定的促进作用,但也给洋务企业带来了浓厚的封建性。由于历史条件和自身知识的限制,许多捐员仍用传统办法管理企业,把企业衙门化,使这些企业成效甚微。不少捐员不学无术,对于洋务一窍不通,问其“何者为条约,何者为公法,何国为民主,何国为君主,何国为君民共主,均茫然莫应,又遑问天算机器之精微,国俗民风之同异”。更多的候补、候选捐员把经办洋务当作贪污中饱的利薮,讲究排场,挥霍浪费,安插亲信,挂名支薪。以福州船政局为例,“岁糜数百万帑金,徒供千百万委员开支中饱之用”。在官办、官督商办、官商合办的企业中,蠢币病公,假公肥己,钻营趋避现象尤为严重,捐纳人员的腐败行动不仅为守旧官僚提供了攻击洋务的口实,而且也造成洋务企业的经营腐败,“不但不能兴利,复多亏损,大多数企业最后沦于失败”。
在晚清捐纳制度的推行中,有一个值得注意的现象,那就是民族资本家捐官的现象比较普遍。中国是一个官本位的国家。在中国,官员的作用不仅是政治权威,而且也是教化的楷模,作养率教于先,是民众的榜样。很多事情是老百姓仿效做官的。民族资本家投身洋务活动,兴办近代新式工业大多是仿效洋务官僚的。然而他们经营新式企业,却困难重重,外遭外国资本的排斥,内受本国各级封建衙门的干扰、刁难、勒索,各种捐税的摊派,使中小企业难以应付。为了改变自己的身份,便于同官场打交道和求得减免各种厘税的优惠,他们中多数人纳赀捐官。据对1863——1885年间开设的32家民族资本企业的创办人政治身份的不完全统计,其中候补道2人,候补知府、候补知县、候补同知、候补通判4人,候补郎中1人。甲午战争后,民族工业有了进一步的发展。民族资本企业创办人、主持人捐官的人数比战前更多。1895——1900年间新开办的64家民族资本企业的创办人中,有卿、寺、布政使衔的5人,候补道9人,候补、候选知府、知州、知县17人,其他佐贰杂职28人。众多的民族资本企业创办人、主持人捐官,虽然为他们的经营活动带来了诸多方便,如与官府办理交涉可省去不少麻烦,可以从官府那里获得有关工商业经营方面的信息,甚至还可以获得减免厘税的种种优惠,对民族资本的发展起了一定的有益作用。但它同时也给民族资本企业的发展,带来了很多的不利因素。大量的资金用来为自己、为儿孙捐官以及用于官场应酬、交际,使企业的资金不能用来购买新的生产资料、扩大再生产,既妨碍了资本积累,又严重阻遏了民族资本的发展。事实证明:不少民族资本企业经营不善、严重亏损,与企业创办人、主持人捐官有很大关系。此外,捐官也扭曲了民族资产阶级的形象,使中国民族资产阶级从一开始就产生了对封建官府的依赖和屈从。中国民族资产阶级同封建主义的广泛联系,中国民族资产阶级先天的软弱性和妥协性的品格,在一定程度上同民族资本企业创办人、主持人纳赀捐官、自身官僚化有关。
捐纳制度加速了清朝的灭亡
光绪年间,清政府应洋务官僚的要求,开办了海防捐,以所得捐资作为北洋舰队主力舰只的常年维修费。1887年(光绪13年)黄河在郑州决口,堵塞决口的费用一时无着,遂将海防捐停办,改为《郑工事例》。此外,一些地方官僚,如江苏、福建等省也因开办新政,经清政府批准开办了捐例。
长期开办捐例,出售官爵职衔和实官,如前所述不仅造成了社会上存在大量的冗官冗员,而且对晚清社会的政治、经济、新政等带来了巨大的危害。改良主义思想家冯桂芬在其着作《校邠庐抗议》一书中曾一针见血地指出:“数十年来,捐途多而吏治益坏;吏治坏而世变益亟,而度支益蹙;度支益蹙而捐途益多,是以乱召乱之道也”。文人孙兆熊则进一步指出,咸、同、光三朝以来,广开捐例,捐员“视民生之休戚,地方之理乱,漠然不动于心,而日朘月削,惟一已之囊橐是肥,吏治之坏,半由于此”。他还把捐纳制度病国害民之弊,归纳为害国体、害民生、害政事、害人才、害官方等5个方面:“绾符可买、夷袒官吏,轻量朝廷,……名器滥,有损圣朝体制,害国体也;惟知剥民,竭民之脂膏,敛民之货财,侵挪吞用以饱私囊,害民生也;市侩无赖,目不识丁,或胸无点墨,一旦出膺道府州县,于民事政事懵然无知,惟赖胥吏幕友舞文弄墨,肆行无忌,而政事不可问,害政事也;造成正途及保举人员拥挤,豪杰未免灰心,有志者竟不得舒展其志,官不安于末秩,士不安于读书,开侥幸之风,害人才也;纨绔子弟,不学无术,一旦捐纳得官,朝犹白丁,暮已列于仕版,俨然握印,律例不悉,民事不知,害官方也”。
因为捐纳制度弊多害重,所以一直遭到社会舆论的批评。鸦片战争以后,早期资产阶级改良主义者从清朝在反侵略战争中一败再败,看到中国政治制度的腐朽,强烈要求变革封建政治,停止捐纳制度。指出:“捐纳十羊九牧,官多民少,最为无策”。“不废捐纳,天下终不得治”。1898年戊戌维新变法期间,维新派再一次强烈呼吁停止捐纳制度。“多论中国变法必自官制始,而官制改革首在重人才,而人才之兴,首在停捐纳”。是年7月9日,光绪帝接受维新派和部分官僚的建议,下令停止海防捐。光绪帝指出:“一面裁员,一面卖官,有此政体乎?”但军机大臣借口北洋防费无着表示反对。由于守旧大臣阻挠反对,捐纳最终未能停办。
1901年,清政府宣布实行新政。两江总督刘坤一和湖广总督在其联衔会奏折中指出:中国积贫积弱不振的原因很多,捐纳制度是其一。捐纳“碍民生”、“丧国体”、“败纲宪”、“坏吏治”,“捐纳实官最有妨于新政,娉乱吏治,阻格人才,莫此为甚。今欲整顿,请即下诏,永远停止。”同年,清政府正式宣布停止捐纳。但谕令颁布不久,又因各省赔款摊派数额巨大,新政经费无着而再行开捐。当时正逢宣布废八股、停科举,大批生员仕途受阻,因此争抢购买官衔爵位几乎达到了高潮。有人形容当时捐官者犹如“微生物滋蔓,所在皆是矣”。甚至富贵之家“北角之岁(幼儿),隶名天官;胎妊小儿,预营仕牒,吏道沦丧,莫此为甚”。吏治败坏使清朝到了无法挽救的地步。1909年(宣统元年)新成立的度支部甚至还正式地将日常捐例所得,列为国家“必要的财政收入”。1910年度支部制订的次年财政预算岁入表中,规定捐纳一项收银应为565万两。只是由于武昌起义爆发,清朝垮台,这项预算计划才未实现。
晚清最后10年,清政府一方面效法西方,推行新政,预备立宪,裁并机构,精减冗官冗员;另一方面,又不停地开办捐纳,大肆卖官鬻爵,以致吏治严重败坏。大批捐员借办“新政”,假公济私,巧立名目,摊派勒索,收受贿赂,专务肥己,中饱私囊,蠹国殃民。吏治的败坏直接引起下层民众的不满,作为一种自发的反抗,晚清最后10年的民变风起云涌,迤逦相属。据不完全统计,从1902年到1911年,全国各地起伏生灭的民变多达1300余起,平均每两天半一起。这些民变与孙中山的领导的资产阶级革命斗争互相影响,互相推动,在时间上、空间上并存,勾画了20世纪初年,中国社会一派乱世的景象和加速清朝灭亡的催命符。
1911年辛亥革命爆发,清朝被推翻。随着清朝的灭亡,捐纳制度也随之成为历史的陈迹。然而捐纳制度所带来的社会负面影响,因资产阶级革命的不彻底,在中国社会上仍长期残留着。因此,总结和吸取晚清因滥开捐纳、造成吏治败坏、加速清朝灭亡的教训,对于我们今天反腐倡廉不无启示和教益。
(资料来源:《探索与争鸣》2000年第4期)