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原文标题：清代地方乡村治理的传统特征

中国自古以农立国。清末民初，中国城市与农村人口之比为3.5％比96.5％[1]412，农业、农民、农村一直都是中国社会自然与人事的主体，因而旧时“我国地方政府，素重乡治而忽市政”[2]43。长期以来，学术界有一种主流观点：中国封建政治、官治行政只到县级政权为止，即所谓“王权止于县政”，县以下之广大乡村社会，统治者采无为而治之策，听民自为、自营①。中国历代封建王朝修纂的卷帙浩繁的典籍记述的大多是朝政和州县以上的官治行政，州县以下广大的乡村社会，其权力结构、运行机制，往往略而不记，或廖廖几笔，语焉不详，以致广大乡村社会的实情在官方文献中堙而不彰。这种情形支持了上述观点。上世纪三十年代以来，一些学者开始关注封建时代州县以下乡村社会的情形，考察其权力结构、权力生成与运行机制、及其对乡村社会的影响等诸多方面的内容②。费孝通先生在上世纪四十年代即认为从县衙门到(乡问)每家大门之间的一段情形是最有趣、也最重要的，不明白这个关键，就无法理解中国的传统政治[3]338。
实际上，在传统中国社会，维系和支撑国家的是两种秩序和力量，一种是县以上的官治行政秩序和力量，另一种是县以下的的乡土秩序和力量，只是后一种秩序和力量没有像前一种秩序和力量那样受到统治者的重视罢了，而后一种秩序和力量，性质和情形更为复杂。
清代的乡村社会既在传统乡村社会轨道上继续滑行，深深地孕含着传统基因，同时也呈现出鲜明的时代特色。清代乡村社会可从自然和社会两个角度进行考察。就自然属性而言，清代乡村社会结构由小而大、由低而高，大体依次为村、市(集、场、墟)、镇，这些都是由来已久、自然形成[4]214。就社会属性而言，由于封建国家“编户齐民”的人为措施，清代县以下乡村社会又形成了乡、都、保、庄四级行政区域，或乡、都、庄三级行政区划，或乡、庄二级行政区划(因地区不同，又有图、里、堡等各种不同名称)③。这种人为法定的乡村行政区划即构成了乡里组织，它们与乡村自然结构有重合的一面，也有歧异的一面，由此构成了乡间复杂的生态结构网络。由社会性角度言，决定乡村社会性质、基本面貌、发展趋向的主要因素，是存在于乡村社会的权力与权威。长期以来人们对传统乡村社会(包括清代)之权力结构、运行机制有多种大同小异的描述。费孝通认为传统乡村社会存在四种权力：皇权、绅权、邦权和民权，其中民权最不发达[5]430-431。秦晖认为传统乡村的认识范式是：国权不下县，县下惟宗族，宗族皆自治，自治靠伦理，伦理造乡绅[6]3。于建嵘认为，清代地方政治制度的基本事实是：在成文制度方面，国家行政权力的边陲是县级，县以下实行以代表皇权的保甲制度为载体，以体现族权的宗族组织为基础，以拥有绅权的士绅为纽带而建立起来的乡村自治政治[7]52。准确描述、概括乡村社会的权力结构及其运作机制，是正确认识乡村社会的关键。笔者认为，清代是族权、绅权、官权共治乡村，互为影响；族权主要以血缘关系确立其在乡村社会的权力与权威；绅权主要以其对知识的垄断及其与官府的关系来确立其在乡村的权力与权威；官权则倚恃皇权，主要以保甲制作为其在乡村的延伸；而源于皇权的封建教化引导着族权、绅权在乡村的活动，成为国家控制乡村的主要精神手段；民权则被严重压抑，以至于基本不存在。
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①参见孙海泉：《清代中叶直隶地区乡村管理体制》(见《中国社会科学》2003年第3期)；贺跃夫：《晚清县以下基层行政官署与乡村社会控制》(见《中山大学学报》1995年第4期)。当代学者温铁军、秦晖认为“国权不下县”，仍持这种观点(见秦晖：《传统十论》，上海，复旦大学出版社，2003版，第3页)。
②例如：杨开道的《中国乡村制度》(1933年)、闻钧天的《中国保甲制度》(1936年)、江士杰的《里甲制度考略》(1944年)、费孝通的《乡土重建》(1948年)、《乡土中国》(1949年)、肖公权的《十九世纪之中国乡村》(1960年)、朱勇的《清代宗族法研究》(1987年)、赵秀玲的《中国乡里制度》(2002年)等等，以及数十篇专题论文。
③张研：《试论清代的社区》(见《清史研究》1997年第2期)。孙海泉认为清代县以下地方基层组织基本上是乡(保)、甲(村)二级结构(见孙海泉：《清代中叶直隶地区乡村管理体制》，《中国社会科学》2003年第3期)。
一、保甲制度与官治行政的延伸
清代的乡里组织承前代而有新的发展，主要为保甲。乡里组织系指存在于乡间，管理、经办乡间有关重要事务的组织。上占、中古时代，中国乡里组织多含民治色彩。宋以后乡里组织的官治因素日重，渐衍生为官衙在乡间的派出机构或承官衙意旨的办事机构。保甲制度始于北宋，为王安石首创，而为后世沿用和发展。顺治元年(1644年)，清廷即在直隶、山西、山东推行保甲制，以整顿、稳定战乱后的秩序。之后，康、雍、乾三朝都对保甲制度有大的发展。康熙四十七年(1708年)，保甲组织被扩大，由原来的保、甲二级变为牌、保、甲三级，且组织监控更为严密。雍正四年(1726年)对保甲制度又作进一步发展，实施范围扩大到“熟苗熟僮”、棚民、寮民、蛋户、甘肃回民，特别是“绅衿之家”也一律编入保甲。乾隆二十二年(1757年)又作了大的改进，实施范嗣更为扩大，稽查更为严密，并明定“甲长三年更代”、“保长一年更代”。至此，清代保甲制度被基本固定下来。
清初尚有里社制与保甲制并行，分别承担征收赋役和维持治安的职能。里社制基于“因田定赋，订丁授职”的原理、目的，编组丁户。康雍之时，土地兼并加剧，人口增加且流动趋频，主要以丁口计征赋役的里社制渐渐难达其目的。鉴此，康熙五十一年(1712年)二月清廷宣布“滋生人丁永不加赋”。雍正年间又逐步在全国各地推行“摊丁入亩”的重大赋役制度改革。这些改革确定了只按土地纳税的单一征税标准，人丁编审不再受到重视。乾隆三十七年(1772年)，清廷终于下令停止人丁的编审，里社制因里甲编组无从维持而逐渐驰废，其征收赋役的职能转为保甲制兼担，保甲制因此而愈加受到封建国家的重视。
清代保甲制度是封建国家在基层社会的一项重要的制度安排，是官治行政末梢在乡村社会的廷伸。所谓“王权止于县政”仅在县官由朝廷任命、薪俸由国家支付这个意义上才能成立。自宋代以还，封建国家对乡村社会的控制呈步步增强之势，至清代达致顶峰。清代官府直接干预乡间事务的方式主要为两项：一为县衙胥吏差役下乡催征钱粮、揖捕人犯；再就是在乡间设立保甲制度。清代保甲制度定型后其职掌主要为三大项：户政、治安与赋役，其中治安又为重中之重，即所谓“保甲之设，所以弥盗安民”[8]。为实现上述职能，清统治者沿用历代编户齐民的政策，大体以十进制编组民户，以每户门牌为基础，编造保甲名册。其步聚大致为：先由各州县官将“循字簿”和“环字薄”二册及门牌纸交予保正，保正交予牌长，牌长发给各户门牌纸，令其将户口详情填记而张贴门上。牌册由各户填记交予甲长，甲长将十牌名册汇编而制成循环两册，由保正转呈县府。县府对照之后，将循册保存，环册则发还甲长保存。若户口变动时，牌长应改填环册，定期(约每季一次)将修改的环册由保正转县，同时将循册带回。循册改正送县后再将环册携回，如此循环应用[9]294-295。
保正、甲长、牌头一般由当地民众公举，报县官点充。其任职资格为诚实、识字、有身家。上述职务，限年更代，轮流充任，以均劳逸。实际任斯职者多为普通中等民人，尤其是甲长、牌头。乡保和牌甲人役均要向县衙递交保状，并要有保证人一同画押[10]。而乡保更是须定期赴县衙述职，即“点卯”。各府厅州县保甲事务，其指挥监督之责，由州县官掌之，而按察使总其成[11]25-26。可见，保甲制度确为官治行政在基层社会的延伸，承载着封建国家管制基层社会的重要职能。保正、甲长、牌头虽不是在编官吏，不领官俸，但却是“在官人役”，“以供县吏之役使，”其虽“流品卑低，并不齿于齐民”[12]，但却受到统治者的重视，日趋职役化。时人言保甲制之重要性有称：“保甲之设，所以使天下之州县，复分其治也。州县之地广，广则吏之耳目有不及，其民众，众则行之善恶有未详，保长甲长之所统，地近而人寡，其耳目无不照，善恶无所匿，从而闻于州县，平其是非，则里党得治，而州县亦无不得其治……天下无一家一人不治焉。”[13]
按一定数量编组民户，在中国由来已久，代代而有。西周即行比闾族党之六乡及六遂制。商鞅变法，励行什伍连坐制，使这种民户编组增加了民人相互监视、纠举、连带负责的法家精神。而后历代统治者均奉行内圣外王之道，沿用不替。王安石变法，创保甲制，使之更趋严密、制度化。清承前制，又使之大为发展。这种以人民居住地为基础，按一定规则将高度分散聚居的基层人民组织起来，是封建政权实现其对基层社会有效统治的重要措施。清代地广人众，交通、信息条件差，正式官吏不足3万，州县之“亲民官”更不足2千[14]25。受这些主客观条件制约，清统治者必然如同前代一样采行保甲制，并予发展。这样，一方面可避免在州县之下再设正式官僚机构、委派正式官吏所带来的统治成本的巨增，另一方面又可博得不扰民、“无为而治”的美名。而本乡本土的保甲人员熟知当地情况，保甲制所设计的民人相互间共同担保、连带负责的机制，使官府可通过对保甲人员的督责达到对基层社会的有效监控和统治。有学者称：“以保甲和连坐为重要内容的连带责任，是小政府在有限的信息约束下控制大国家的有效手段。”[15]即是此理。这种上下相维、左右相联、以民(实为半官半民)治民的制度，从统治者一面来说，确是良法美意。而保甲制的精髓即在“共同担保及共同责任之制，”[16]300“以为检举非为之制，此甲牌保正之精意也，”[17]在保一方安宁这点上，保甲制或能起一定作用，但有关改善人民生产、生活却全然无涉。可见其实质全在役民与制民。
清代的乡里组织较重要的还有乡约，但清之乡约职能已趋狭窄，重在教化，宣化上谕，成为朝廷、官府的御用工具[18]。
二、族权、绅权与土着自治
中国是个素重家族、宗族的国度，为海内外所公认，这也构成了中国传统社会的一个鲜明特征。传统中国社会最小、最基本的构造单位是家或同财共居的家庭，它基于血缘关系和尊卑长幼的伦常原则而存在和活动，具有极强的凝聚力和坚固性。同时，根据血缘关系的亲疏远近，它又具有极强的扩张性，由家族而宗族。家族以“家”统族，宗族以“宗”统族。人们在聚族而居、各家各灶“家”的基础上，通过“立宗收族”组成宗族[19]。宋以后宗族得到长足发展，清代则更为昌盛，不但宗族数量增加，族产、族祠、族谱等都有大的发展。基于地缘关系和共同需要，家族、宗族又发展成了乡族。乡族是地方各家族、宗族为实现共同利益和目的(包括政治、经济、军事、文化)而形成的联合组织[19]。这种基于血缘、地缘关系的家族、宗族、乡族构成了基层社会的一个个小共同体，每个社会成员都在也只有在这种小共同体中才能确定自己的社会身份和社会地位。就某一具体地方的公共事务而言，多以宗族或乡族的形式经营。“吾国之施治于全国也，以县为起点，其施治于人民也，以族制为起点。”[20]此语意指旧时官治行政以县为基础、起点，对人民的日常、具体管治则以族为基础、起点，可见封建时代家族、宗族、乡族在基层社会的重要地位。在这种小共同体中，基于由来已久、根深蒂固的宗法观念和传统习惯，形成了牢固、势大的权威和行为规范。拥有这种权威的多为族中之长者即族长、族正，另外还有凭功名而成地方精英的乡绅。小共同体中的行为规范即家法族规，为官府所认可，其在乡问的实际效力常在国法之上。可以说，旧时尤其是清代，家族、宗族、乡族是基层人们生存和活动的最主要的载体，没有人能离开它而存在。家长、族长恃其权威，操家规族法管治着家人、族人生活、生产的方方面面。
清代族权的强盛固然有基于血缘、地缘关系的历史传统原因，而官府对家族、宗族、乡族的认可、引导、利用不能不说是又一重要原因。清朝历代君王都实行扶植族权“以补王政所穷”、依靠族豪以收“约束化导之功”的政策。康熙时颁《圣谕十六条》教化万民，其中就有“笃宗族以昭雍睦”一条。雍正四年(1726年)国家更以立法形式明确族权在社会基层管理中的法律地位：“地方有堡子大村，聚族满百人以上，保甲不能编查，选族中有品望者立为族正，若有匪类令其举报，倘徇情容隐，照保甲一体治罪。”[21]扶植族权，正是因为它对统治者控制基层社会有可资利用的大好处。由于官府的利用扶植，族长获得了广泛而牢固的权力，这主要包括：族籍的认可权、承嗣权、祭祀主持权、教化权以及族内其他公共事务的组织权、决定权，对外事务的交涉、处理权，纠纷的调处、裁决权，某些违法行为(包括违反家法族规和国法)的惩处权。“吾国大族有讼事，先由族长听断，然后告官。或守望相助，有盗警则群起而斗却之。是二者亦无烦官。所谓官者，不过收钱粮而已。”[22]这样一来，权大势重的家族、宗族、乡族就又与乡里组织发生了紧密的联系。在多数地方、多数情况下，昔日的家长、宗子、族长变成了宗法地主而成为了乡里组织的头领，族长由治宗事、族事自然延伸到了治乡事，使乡里组织烙上了浓厚的宗法色彩，成为了与保甲制并行于乡间的权力实体。
在研究中国旧时乡村社会时，人们对家族、宗族、乡族重要性的认识由来已久。上世纪四十年代以来，随着研究的深入，人们日益认识到有一种能量颇大的神秘人物存在、活动于乡间，这就是乡绅(又称绅士、缙绅等)。乡绅主要由两类人物构成，一类是拥有科举功名、尚未为官的在乡土大夫，一类是致仕回乡的人士。这两类人物都与文化和官宦有着紧密联系。中国是个素重文教和官本位的社会，乡绅正是凭借着对知识的垄断和与官府的密切关系确立了自己在乡间的权威。“绅为一乡之望，士为四民之首”，是长期流行中国乡间社会的一种牢固的价值观。在中国近代白话文运动、文化启蒙以前的很长时期内，统治者实行的是一种精英文化政策，知识文化只为社会少数有一定条件(如经济等)的人所掌握。这些人中的一部分进入了官僚队伍，另一部分则作为官僚队伍的后备力量留在乡间。历代封建统治者主要就是依靠这两部分人管理国家、统治基层社会。对目不识丁、智识未开的广大乡民来说，他们一直被几种神圣的权威偶像威服着，即神权、皇权以及代表皇权的官权、族权、文化权，而乡绅则兼有文化权和官权，并籍此渗透着族权。“绅士乃是由儒学教义确定的纲常伦纪的卫道士、推行者和代表人，这些儒学教义规定了中国社会以及人际关系的准则。绅士所受的是这种儒学体系的教育，并由此获得管理社会事务的知识，具备这些知识正是他们在中国社会中担任领导作用的主要条件。”[23]做乡绅在乡间社会具有特殊的身份、地位。统治者对乡绅的利用，优其待遇，崇其地位，更加剧了这种情形。清代州县官履新，常是先拜访地方有名望的乡绅，询其意见，联络感情。遇有大事，则常召集重要乡绅权衡得失。特别是在法律上赋予乡绅种种特权，这主要是经济特权和司法特权。统治者对绅士优待有加，就是因为绅士是其统治的重要阶级基础。
旧时中国乡间本是个牢固的宗法社会，但自明清以降，因乡绅势力的坐大，渗透甚至控制着宗族、乡族组织，使这种草根式的乡里组织烙上了乡土文化精英的色彩。在多数情况下，族权与绅权融为一体，许多宗族、乡族的头领即由乡绅担任或为其控制。“族长以贵贵为主，先进士，次举贡生监，贵同则长长，长同则序齿，无贵者或长长，或贤贤，族约以贤为主，皆由合族公举。”[24]乡绅正是凭其高贵的身份在乡里社会中居优越之地位。一些地方的宗族法还直接赋予本族乡绅优越特权。如咸丰十一年(1861年)，浙江姚江沈氏宗族制定《宗规》，其第十四条规定：“尊贤与亲亲并重，故出仕、受封绅衿更加优待。”[25]28从某种意义上说，绅权在乡里社会中又实在超越着族权，主持经营着地方重要的公共、公益事务，如学务、教化、公产、水利、桥梁、津渡等等。如清代惠州府所建桥梁，官修10座，官绅合修3座，绅修34座，民修18座。容县桥梁，官修1座，绅修52座，民修32座；津渡，绅修21处，民修22处，官府则未修一处[26]12。学务、教化等文化精神活动则更为乡绅所独担，社学、私塾普遍为乡绅主办，乡约等教化活动亦常由乡绅主持。特别是乡绅以其特殊身份承担着联系官府与乡民的中介、桥梁作用。旧时，官与民悬隔，乡民一般都不敢或不熟悉与官府打交道，乡绅则正好充当着与官府打交涉的角色。他们一方面将官府的意旨、指令传达给乡民，一方面又常将地方情形、乡民的意见反映给官府，在一定程度上维护着本乡本土的利益。乡绅这种特殊功能作用，清代知县汪辉祖说得很真切：“官与民疏，士与民近，民之信官，不若信士。朝廷之法纪不能尽谕于民，而士易解析，谕之于士，使转谕于民，则道易明，而教易行。”[27]外国学者也看到了中国乡绅的重要作用：“实际上，皇帝任命的任何县官只有获得当地士绅的合作才能进行治理。”[28]57
旧时的中国乡村社会是朴素、宁静的，对“天高皇帝远”的广大乡民来说，朝廷、官府是遥远、模糊的。一般乡民与官府发生关系的主要只有两件事：完粮纳税与科举考试。乡民们一生面朝黄土背朝天，仰事俯蓄，乡里的公共事务听由宗族、乡族长老特别是乡绅打理、操办。而官府只要乡民完粮纳税，乡里不闹出大事，也一听族长、乡绅自为、自办，由此形成了一幅族权、绅权合治乡村的自治景象。
三、无形的精神箝制：封建教化
在专制国家，统治者对臣民的统治手法主要有二：暴力压服与精神麻醉，古今中外无一例外。中国古代礼法并用、恩威兼施、德主刑辅都是这种治术的具体运用。而在承平时期，精神麻醉式的封建教化对统治者来说显得更为重要。满清以少数民族入主中原，为求长治久安，有效地统治以汉族为主体的江山，极力吸取历代统治之术，对精神教化尤为重视。清开国不久，顺治帝即宣称：“教化为朝廷首务。”[29]顺治九年(1652年)，清帝仿明代“圣训六谕”，颂布“六谕卧碑文”。康熙九年(1670年)，清廷又颂“上谕十六条”，即：“敦孝弟以重人伦，笃宗族以昭雍睦，和乡党以息争论，重农桑以足衣食，尚节俭以惜财用，隆学校以端士习，黜异端以崇正学，讲法律以做愚顽，明礼让以厚风俗，务本业以定民心，训子弟以禁非为，息诬告以全良善，诫窝逃以免株连，完钱粮以省催科，联保甲以弭盗贼，解仇忿以重身命。”[30]雍正二年(1724年)清世宗对圣祖“上谕十六条”详加阐释达万余言，称为《圣谕广训》，刊刻颁行各省督抚学政，转行各府、州、县地方文武官员及教职衙门，晓谕军民生童人等，通行宣讲。以皇帝钦定的“圣谕”作为教化的核心和主要内容，是清代教化的重要特点。除此之外，儒学经典、律令、礼仪以及乡规民约等也是教化的重要内容。
在“教化为朝廷首务”思想指导下，清代形成了较前代更为系统、发达的教化组织与形式。有学者认为清代形成了官方教化组织与形式和非官方教化组织与形式两个系统。前者包括社学、书院、保甲、旌表等内容；后者包括宗族、乡约、私塾、义学、宗教、戏曲等内容[14]215-212。这其中乡约具有特别重要的地位和意义，它是对广大乡民进行社会性教化的主要形式，当时和其后的许多地方志书都对此有记述。
乡约是一种乡规民约，它是在封建纲常伦理的指导下，给合本地实际，由本乡民众在族长、乡绅的主持下制定，对人约的本乡人士均有约束力的一种清规戒律。它上合封建统治秩序，下保一方安宁，是民间的自律、自治组织与规范，颇着土着自治色彩。乡约分宗法性乡约和地域性乡约两类。乡约起源甚早，上古乡间借一定仪式对乡民行教化，如乡饮酒礼，可视为乡约之滥觞。但乡约成一固定的形式、有固定的内容，则始于北宋陕西蓝田“吕氏乡约”。“吕氏乡约”约文共四条：德业相劝，过失相规，礼俗相交，患难相恤。其基本主张在树立共同道德、礼俗标准，使个人行为有所遵守，不致溢出标准范围以外[31]。“吕氏乡约”引起了其时的大儒朱熹的极大兴趣，多加阐释、发展，极力推广，遂为后世所沿用。而真正在全国普遍推行的则为清代[32]206。顺治十六年(1659年)，清廷令各直省、府、厅、州、县在乡村普遍设立乡约，由60岁以上、已由官府颁给顶带、行覆没有过失、德业素着的生员，统摄乡民，于每月朔望日集中宣讲《六谕》。从顺治九年颁布“六谕”到光绪十七年(1891年)的239年内，清帝共颁布过有关乡约的谕旨32道[33]，可见对乡约之重视。讲约以圣谕为核心，是清代乡约的特点。在清廷的大力提倡、督促下，各直省地方多设立了乡约组织，制定有乡约条文。这些组织、约文虽因各地情形不一而不尽相同，但其精神实质则一，都是以封建纲常、礼法为其灵魂、统率，是封建纲常、礼法与当地具体实际相结合的产物。各地约文内容大多为禁止性规定，并有惩罚措施。民国广西《信都县志》云“……其例禁之大者如为匪、通匪及勾结窝藏等，贻害地方不浅，其乡老或家族将犯者綑送官府惩办。小者如误火烧山、偷窃生理或纵畜践食青苗，一经巡守捉获，倘别人报到，当连同证人到约所问明，果人证、物证确有可据者，亦酌量处罚。俾各自检束，恪守约规，以保公共安宁。”讲约是乡约的重要内容，讲约有严格、繁复的礼仪、程式，常配有童生歌诗、击鼓肃敬、五拜三叩、进茶点、圆揖等仪式。“圣谕”宣讲完后，即讲评乡人善恶，并书于善、恶二簿中，以为褒扬与惩诫的依据。受褒扬者受到人们的尊敬，无形中提高了自己的地位，并可获得其他诸多的好处。受惩诫之重者常被逐出约外，为同约人所不齿，“生则不许人会，死则不许入祠”。可见这种善恶簿具有极大的人生命运导向功效。
清代除乡约外，社学、书院、私塾、义学以官方和非官方的组织形式、以主要为儒家经义的教育内容推行教化，而保甲、旌表、宗族、宗教、戏曲等均各以其自身特有的功能推行教化。
封建时代，就思想统治而言，统治者常施两手，一为思想文化的高压，一为潜移默化的教化，而教化一手对统治者来说作用常常更大。它以温情脉脉的外形、繁复的礼仪、日积月累的功夫，将统治者的思想、统治者为大众设计的生活方式、行为规范无声无息、潜移默化地灌输到受治者的脑海心中，从而构建、维持着维护统治者特权、私利的统治秩序，即所谓从“诚心、正意、格物、致知”到“修身、齐家”，再到“治国、平天下”。
清代的乡村社会一如前代，完全处于以保甲制为载体的官权和受官权引导、扶植的族权、绅权以及深刻体现统治者意志的封建教化的统治之下，广大的普通民众就是在这诸权交织的铁网笼罩下默默地生活，繁衍生息。这有形无形的诸种权力、权威构成了乡村社会的价值观、行为规范与秩序。普通乡民之与官府虽然隔膜而遥远，但完粮纳税的国家责任和神圣威严的族权、绅权、封建教化无时无刻不重压在乡民的头上。智识未开的乡民们只能听天由命，其生产、生活从未为国家和地方的“公权力”所重视而加以认真发展。乡民们以家庭为单位、近似单干般地经营着生产、生活，受着封建国家和地方豪强的剥削，多数人是“乐岁终身苦，凶年不免于冻馁”。乡问的民生长期处于一种低水平状态。而民权因着民生则是被压抑到几至于无的地步。乡里组织如保甲、宗族、乡族、乡约等头领之产生，史籍文献虽多云乡民“公举”，但实际上多由乡里有身份、地位的长老、乡绅等推举产生，并经常须得到官府的认可或批准，钤印勒后方为有效。乡里公共事务的议决权也多操之于这些长老、族长、乡绅之手，平民百姓无权与闻，只有服从的份。“清国之村政，委于村民自治。然其实际能任事务者，非村民全体也，仅二三人耳……各村有一人之长，称之乡老，或称乡长，或又称守事人。其就职，固系村民公选，知县认可之，与保甲长同……若长于文艺者，大抵皆有资产及德望，为村民所拥载者，即不须选举而就其职也。”[16]301官权、族权、绅权与封建教化的精神强制权牢牢地统治着乡村社会，民生低下，民权无有，这些就是清代地方乡村治理的传统特征和真实写照。
地方治理是清代整个国家政治的重要组成部份，其地方官治与乡治之种种特征，皆源于封建国家的一个根本：专制集权。这个根本直接导致了两个突出的后果：其一是中央有权，地方无权，地方上级有权下级无权；其二是官(包括官府扶植、作为官在乡村代表的族长、乡绅等)有权而民无权。因此，整个封建政治的重心在上不在下，在官不在民。就乡治系统而言，官权、族权、绅权和精神教化权盛行乡里，该诸权存在的主要目的就是保证封建国家赋役的征收和维持地方的安宁秩序，乡间许多有关民生、地方发展的事务，至多只关注水利、桥梁等几项，其他许多重要事项毫不重视，乡治中的行政权能狭窄、低下。而“为人民者，租交粮完，饱食以嬉，以不识不知、顺帝之则为原则，此外无所事事”[34]。由此而来的是乡村社会长时期缓慢延续，得不到应有发展。专制集权裹挟族权、绅权横行乡里，与民生的低下、民权的无有，又导致了中国封建社会的一个重大后果：官与民的隔阂、国家与民众社会的分离。“……人民既因有家而可不顾自己之权利，又以托庇家庭之保护，转觉国为赘旒……夫人民既不以要求人权与扩张国权为其生活上必要条件，自不能有参政之兴味与举代表之责任……国之与家，治者与被治者俨成两种社会，治者既以不干涉为理由，受治者以服从为原则。一国之事，士大夫之所讲也，天下有道则庶人不议。”[35]327统治者既不重民、爱民、惠民而是轻民、愚民、压民，人民当然就忽视政府的存在，爱国之心也就无由而生。“……中国的政府对其人民来说其重要性远不如西方国家的政府，即使在税收和司法方面，如果政府不横征暴敛，也不大兴刑狱，滥用刑罚，那么对普通百姓而言，政府的存在与否，对于他们自给自足的农业生活并无重要的影响。”[36]84
清代是中华帝国的最后一个封建王朝，聚集着这个帝国由盛而衰的一切特征。满清统治者视国家为私物，视人民如奴仆，使用刽子手与牧师二手宰制人民。如果仍在闭关锁国、与世隔绝情况下，这种违背世界进步潮流的专制统治，继续存在若干时日，是完全可能的，其变化至多也是如中国历史上屡屡发生的封建王朝的更替。但人类社会进入19世纪中叶时，已发生极大变化，欧美列强及后来居上的东洋帝国，挟其以优势经济、政治为后盾的强悍武力和强盛的文化渗透力，终于撞开了紧闭数千年的中华帝国大门，在集聚已久的内因和这强大的外力综合作用下，终于造成了“三千年未有之变局”。

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