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原文标题：浅析清代中期工赈工程项目的几个问题

浅析清代中期工赈工程项目的几个问题
牛淑贞
【原文出处】《内蒙古大学学报：哲社版》(呼和浩特)2008年4期第48～51页
【作者简介】牛淑贞，内蒙古大学历史与旅游文化学院，讲师；中国人民大学清史研究所，博士生。
【内容提要】 清朝中期政府为了获取工赈效益的最大化，在平时就对地方上需要兴修的工程区分轻重缓急，造册备案，一旦地方遭灾，就根据灾情选取合适的时间、地点，兴修以水利工程为主要项目类型的工程，实行工赈。这样，工赈实施起来及时、快捷、有序，政府和灾民都能从中得到实惠。这表明当时已经形成了比较规范但又不失灵活务实的工赈救荒机制。
【关 键 词】清代/救荒/工赈/工程
工赈，即以工代赈，是赈济对象通过出工投劳来获得赈济的一种特殊的赈济方式。清代中期的政府在具备了经济和制度保障的情况下，在灾发较集中的地区多次大规模实施工赈救荒，其直接目的是补充其它赈济方式的不足、满足更多待赈者的需求，使政府获得更多的经济收益；深层目的是抑制社会动乱、发展农业经济以及培育民风。[1] 工赈工程不同于一般工程，预先筹划才能保证其及时、有序、有效地进行，从而保证其诸多目的之实现。《辛酉工赈纪事》称：“豫筹民食于工赈之中，似宜先事讲求者也。”[2](卷29) 当然，预先的筹划既有对其所需资金的筹措、劳动力的组织以及材料的备办，又有对其工程兴修时间、地点及其项目类型的确定。因其他问题笔者已经另文做了探讨，所以本文仅对工赈工程项目实施时间、地点及类型等问题进行初步的分析研究。
一
乾隆皇帝认为，“年岁丰歉难以悬定，而工程之应修理者，先有成局，然后可以随时兴举。”[3](360) 所以，他要求地方官员对辖地有哪些工程需要兴修心中有数、对所有应修工程区分轻重缓急，造册备案。这样，在灾年就可以有针对性地及时、快捷、有序地实行工赈救灾。乾隆二年谕令：“一省之中，工程之大者，莫如城郭，而地方何处为最先，应令各省督抚一一确查，分别缓急，豫为估计，造册报部。将来如有水旱不齐之时，欲以工代赈，即可按籍而稽，速为办理，不致迟滞，于民生殊有裨益。”[3](360) 乾隆六年（1741年），巡视西城兵科给事中钟衡也称，各省工程所有应修工程，“定限年内先行查明咨部，俟次年春融农隙，有以工代赈者，立即发帑办理。倘有兴修迟延，辗转贻累民生者，该督抚即将承修之员，据实参处。如此，则工程得受实效，而小农不致苦累。”① 在清廷的要求下，地方政府预先造册备案，按照勘查的轻重缓急工程记录有计划地进行工赈。乾隆九年（1744年），直隶总督高斌据乾隆三年（1738年）勘查的缓急工记录，兴修大城县的城工，实行工赈。同年，天津府和河间府修理下属10个县的城垣，进行工赈。因其中的静海、东光等县靠近运河，百姓生活困苦，先行修理这些县的城垣，而其余县的城垣随后再修。乾隆二十六年（1761年），河南有36个州县的城垣坍塌，而首先兴修了符祥等10州县最为紧要的城垣与河堤。
实行工赈时，首先要区别轻重缓急，逐次进行。因为灾情轻重有别，工程缓急有别，如果不分轻重缓急，所有工程一起上马，就会加重百姓负担，招致民怨。乾隆四年（1739年），宁夏地震，需要重建、补修的大小城垣共24处，宁夏道阿炳安“办理急迫，人多贪怨，且向各府调集夫匠，甚属劳民”。于是，川陕总督尹继善将其办理不妥之处，逐一更正，区分工程之缓急，逐次兴修，“自是民力渐得舒徐”。②
清代中期，不论是缓工，还是急工，其工赈施工时间、地点，都是本着“待赈之穷民得沾实惠，国家之经费不当虚糜”③ 的原则而确定的。作为直接赈济方式的一种补充，工赈施工时间往往定在直接赈济之后到夏粮收获之前的几个月之内，这段时间既是开春农闲时节，又是青黄不接的时候。选择这个时候施工，既便于政府招募工赈所需劳动力，又不影响随后农忙时所需劳动力；既不扰累贫民，使其可以“藉工糊口”，安抚其不稳定情绪，保持社会秩序的正常状态，又能保证工程的质量。如果工程实在紧要，需要在农忙时节兴修，则“三丁抽一”。[4](乾隆五年七月初二上谕)
在封建社会，把农民限制在“本地”土地上，不致离开“本地”迁徙流移，对于当政者来说，是至关重大的事情，因为这关系到社会的稳定。历史上许多社会动乱的发生往往有一定的灾害背景，因此历代对灾民的迁徙流移都要大力防范，清朝政府也不例外。因而，选择在什么样的地方进行工赈就显得尤为重要。笔者考察档案等史料后发现，清朝中期工赈主要分布在直隶、山东、安徽、江苏、河南、浙江、福建、江西、湖北、湖南等东部、南部省区，此外，还有甘肃、陕西两省区。工赈的地域分布之所以呈现出这种不平衡的格局，主要因为东部、南部省区是当时经济最发达的区域，在政治上和财政上对国家有着重要意义；甘、陕二省尽管属于贫困地区，但它们具有重要的战略地位——清王朝以这两个省为据点，对蒙古和中亚地区实行控制。而具体的工赈地点总是尽量设置在受灾较轻的地区，让灾民就近参加工赈，既避免其流徙，也便于其作息、照顾家人，有利于社会的稳定。
二
清朝中期在进行工赈时，除了要区分工程的轻重缓急之外，还要根据灾情选择合适的工程项目。一般在首选水利工程的同时，也会根据实际情况选取修城、修路桥和衙署等工程项目。
第一，水利工程。在水利工程中，不但有官修、民修河防堤坝沟渠等水利设施，而且有诸如避水土墩这样直接用于救灾的水利工程。清代苏松淮扬各府所属的沿海州县，风潮为害最大，沿海居民只知道通过打鱼晒盐谋生，“但有沙洲，相率居住，罔知自卫，一遇风潮。升屋抱木，求生不得，漂没之害惨不忍言”。④ 于是，河东河道总督白钟山先后于雍正十年（1732年）和乾隆三年（1738年）主持修筑躲避风潮的大型土墩，让附近贫民赴工修筑。
工赈工程之所以首选兴修水利工程，原因如下：
首先，水利工程可以吸纳较多无特殊技能的灾民。水利工程属于工多料少的简单的劳动密集型工程，大多数人都能胜任，吸纳的劳动力比其他工程多。正所谓“广赈莫过于兴工，而兴工之中莫善于沟渠堤防”⑤。另外，“小民至困苦中，工力必贱”[5](731)。此时兴工，可在一定程度上降低政府在人工费上的投入。
其次，水利工程在抵御水旱灾害中具有重要作用。兴修水利可“救目前之灾荒，弭将来之水患”⑥。乾隆谕令，对有关农事之水利工程平时就应注意修缮维护，“斯蓄泄得宜，则有疏导之方，旱则资灌溉之利。非可委之天时，丰歉之适然，而以临时赈恤为可塞责。”[6](3) 山西道监察御史柴潮生也称，灾年兴修水利“既可接济赈民，又可潜消旱涝”[5](2625)。
最后，作为农业基础设施的水利工程，对于保证农业生产的正常进行有积极意义。因此，灾年，国家利用工赈不但要修复遇灾受损的官修水利工程，而且会修复一些民修水利工程。乾隆十年（1745年）谕：“凡有修建重大工程，小民力不能办者，国家自不惜帑金为之经理。”[7](乾隆十年三月初七上谕) 国家之所以将这些民修工程进行官修，是基于体恤民力艰难和保证农业生产正常进行两方面的原因。这些民修工程平时是由其直接受益者——堤坝附近的平民自筹经费维护。灾年，对于民力实在不能负担的较大的民修工程，国家提供部分经费，具体比例为乾隆五年（1740年）以前3／10，以后5／10。⑦ 当然，对重灾区民力无法修治的急重工程，国家会提供全部经费。江南总督德沛称：“查民堤民埝，原系民力自行修筑、不动帑项，如遇灾歉后，民力实不能办者，照以工代赈之例，动用公项。”[8](398) 乾隆二十二年（1757年），河南卫辉等府遭水灾，民力艰难，政府把本应民修的沟塍，“于派拨民夫，每日按名量给饭钱。”[9](乾隆二十二年七月四日上谕) 嘉庆元年（1796年），湖北荆门“教匪滋事之初，既被扰累，其未经被贼地方，又复猝遇水灾”，[3](360－361) 政府出资修建了例应官督民修之堤工。这些民修工程都是与农业生产有紧密关系的水利工程，为了保证农业生产的正常进行和来年的收成，必需及时修复。乾隆三年（1738年），沧州漫口淹浸严重，“若不速行堵筑，则秋田既伤，明春麦又失望”，[4](乾隆三年七月二十二日上谕) 而且该地两年来屡遭水灾，民力艰难，于是，国家出资修筑了较大的民修堤埝。乾隆七年（1742年）南昌、新建二县“圩堤冲溢，田禾被淹，亟宜修筑”，江西巡抚陈宏谋奏：“豫为春耕之计，其工程浩大灾民难以修筑者，请动充公银，照以工代赈之例，加以夯硪，一律兴修”，[8](399) 得到了乾隆的批准。
第二，修城。较之水利工程，城工并不是很理想的工赈工程，因为城工与农业生产无关，技术性的活多，大多数人不能胜任。同时，城工又是一种需要资金多、劳力少的工程。直隶总督李卫称：“每城工一座动逾数万不等，大约砖灰木石之料居其六七，而匠作支工之价居其三四。彼嗷嗷待哺之民，其所能为者，仅供畚镰力作搬运之役。则在今日而广修城工固觉壮观，惟恐不能遍及。似应如部臣所指，将各处之沟渠堤岸多为疏浚修筑，使穷民既藉以食力，而又得资水利以益农功。其便民为更有俾也。”[1] 直隶总督梁肯堂也说城工“工钜费繁，办理难容草率，且灾民藉工糊口，固属有益，而不谙工作，究难养赡多人”；“小民挖沟叠道又易为力，一经兴办，趋事赴工，尤可普沾恩泽”。⑦
城有砖城、土城之分。土城较之砖城，费用和技术含量低，用工较多。直隶总督高斌称：“砖城工大费繁，惟修筑土工，小民得以力作糊口，为合以工代赈之意。”[6] 尽管城工吸纳的劳动力较少，但城工“工钜费繁”，对于灾后市场的激活有一定的作用。
第三，修路桥等交通工程。灾年，尤其是水灾造成道路冲毁，雨水造成道路泥泞，都会引起粮食等物资的运输困难，从而引起物价上涨。而修路桥不仅可以恢复交通，便利商民往来及物资运输，降低物价，而且可以救济穷民。因此，灾年改善交通状况是与改善灾民生活直接相关的重要工程。如乾隆十六年（1751年），浙江萧山、会稽一带夏旱，造成河流淤塞，船只难行，一时又没有别的旱路可通行，以致米价频涨。乾隆帝下令疏浚河道，以工代赈，“足垂永久之利。”[7](乾隆十六年八月二十六日上谕) 乾隆二十七年（1762年），京城德胜门外至清沙一带，大雨之后，道路泥泞，车马往来不便。乾隆帝认为“现在物价较昂，未必不由于此”，[3](360) 于是，命步军通领衙门组织穷民修治这条道路和其他需要修治的道路。
有时修路桥与修水利结合进行。如乾隆五十七年（1792年），直隶总督梁肯堂主持挑挖畿辅往来驿路两边的沟渠，把从沟渠挑挖出的土铺垫在驿路上。同年，在山东巡抚吉庆与藩司江蔺主持下，利用济南、东昌二府的主要道路两旁的壕沟挑挖出的土铺垫路面。这样，不但道路平坦、积水可以宣泄，而且参加劳动的贫民可以获取饭食，一举两得。
由于运河不但保护民居，而且关系到南粮北运的顺畅，因此，政府时常组织人力挑浚运河，实行工赈。雍正元年（1723年），山东省连年薄收，国家雇募穷民，给以工食，挑浚运河。嘉庆七年（1802年），修浚运河，“俾穷黎佣趁藉以糊口，而运河之水亦可畅达”[2](卷34)。
第四，修筑衙署、监仓及军事工程。如嘉庆六年（1801年），直隶遭水灾较重，政府选择其中倒塌厉害的监狱、仓廒，动用国家正项兴修。这样做“不惟慎重监仓，且以工代赈，更于灾黎有济”[4](卷13)。修筑军事工程的形式比较少。如乾隆三十五年（1770年），潮河暴涨，冲塌了古北口边墙，由内库拨发银两，修复边墙，以工代赈。乾隆末年，湖南三厅八属不断遭到苗人的滋扰，乡民倍受蹂躏。湖广总督毕沅主持在严门镇等地扼要通衢处所修筑石堡，既抵御了苗人的滋扰，又让无事可做且缺衣少食的难民可以赴工糊口。
此外，还有一些很少实行的诸如卸漕粮等工赈形式。如乾隆五十九年（1794年），让一些贫民在北仓截卸漕粮，按日支付给工价。
总之，工赈之所以首选与农业生产紧密相关的水利工程，是因为它不但吸纳劳动力多，能够使众多灾民度过水旱灾害，而且有助于灾民尽快复业，从而促进农业生产的恢复和发展。农业是古代最重要的生产部门，以农富国是古代传统的思想，所以，清朝中期用水利工程工赈就把消极的救荒变为固本的措施，最终达到重本务农、富国利民的宗旨。而其他工赈工程尽管不能使百姓直接受益，但正如乾隆所说，只要兴工，百姓都可以赴工劳动，挣取工钱，用以糊口。这样会稍微减轻百姓的困苦，有利于他们度过灾荒。当然，政府尽力兴办诸多工赈工程，也有预防灾民迁徙流移造成社会秩序不稳定的政治意义；有抑制粮价上涨、激活灾后市场等经济意义。也就是说，清代中期政府尽量使工赈工程与社会再生产和社会秩序的稳定运行联系起来，最大限度地实现其“一石二鸟”之目的。
清代中期的政府为了获取工赈效益的最大化，对地方政府提出制度性要求：在平时就对地方上需要兴修的工程区分轻重缓急，造册备案，一旦地方遭灾，就根据灾情选取合适的时间、地点，兴修以水利工程为主要项目类型的工程，实行工赈。这样，政府和灾民都能从中得到实惠。从政府方面来说，不但可以方便、快捷、有序地实施工赈救灾，而且可以有效避免众多灾民迁徙流离造成社会秩序的不稳定。从灾民方面来说，及时就近参加工赈劳动，挣取工钱，满足自己及家人的饭食需要，顺利度过灾荒，避免迁徙流离之苦。这表明清代中期已经形成了比较规范但又不失灵活务实的工赈救荒机制。
注释：
① 中国第一历史档案馆藏录副档荒政类档案（以下此类档案仅标“档案”二字，不另详注），乾隆六年正月二十六日钟衡奏折，缩微号：020－2551。
② 档案，乾隆七年四月二十四日尹继善奏折，9306－012。
③ 档案，乾隆二年六月十七日李卫奏折，020－2439。
④ 档案，乾隆三年十月十四日白钟山奏折，0310－013。
⑤ 宫中档朱批奏折内政类，乾隆三年十一月十四日朱凤英奏折，缩微号：001－2798。
⑥ 档案，乾隆九年二月二十九高斌奏折，005－0830。
⑦ 档案，乾隆五十七年八月二十七梁肯堂奏折，022－0510。【参考文献】
[1] 牛淑贞．18世纪中国实施工赈救荒的原因[J].内蒙古大学学报．2005,(5):68－72.
[2] 庆桂．辛酉工赈纪事[M].嘉庆七年（1820年）刻本
[3] 清会典事例[M].北京：中华书局，1991.
[4] 乾隆朝上谕档：第1册[Z].北京：档案出版社，1991.
[5] 贺长龄，魏源．清经世文编[C].北京：中华书局，1992.
[6] 黄彭年，等．畿辅通志[Z].台北：华文书局，1911.
[7] 乾隆朝上谕档：第2册[Z].北京：档案出版社，1991.
[8] 陈振汉，等．清实录经济史资料：农业编（第2分册）[Z].北京：北京大学出版社，1989.
[9] 乾隆朝上谕档：第3册[Z].北京：档案出版社，1991.