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原文标题：清末“保路运动”的再反思

自辛亥革命以来，几乎第一部研究清末历史与辛亥革命史的历史着作均涉及到清政府的铁路国有政策以及由此引发的“保路运动”。传统观点认为，清政府以铁路国有来出卖铁路主权，爱国的士绅商人与民众纷起反抗清政府的卖国行径，以“商路亡，中国亡”为口号，发起“保路运动”，最终导致辛亥革命并使清政权走向灭亡。
然而，重新来研究与反思这段历史，就会发现问题决非如此简单。本文将对清末的铁路现代化政策的演变过程作一历史的回顾，并进而分析清政府与主张商办的士绅商民在路权国有与商办的问题上出现的分歧，以及由此引起的铁路风潮与政治冲突，通过研究清政府的铁路国有政策失败原因，发现许多发人深省的东西。
从官办到商办：清政府铁路政策的演变
自近代以来，中国人在铁路问题上经历了思想观念上的几次重大转变。
如果说，直到19世纪70年代，相当一部分的中国士绅官僚还把拆毁铁路视为是反对列强侵略的一种必要手段的话，那末，到了19世纪和20世纪之交，尤其是庚子事变以后，上自朝廷下至士绅平民，已经越来越清楚地认识到铁路对于经济发展与民族振兴的重要性。这就使得“赶造铁路为治内御外之唯一良策”成为中国社会各阶层的普遍共识。
大体上，自甲午战争以后，清末的铁路政策经历了合股官办、商办与路权国有这三个阶段。
第一阶段是“合股官办”。甲午战争之后，清政府鉴于铁路对于国防的重要性，决定由国家筹集资金自办铁路。然而，由于民间资金短少，清政府主要还是通过向国外贷款为主的筹资方式兴建铁路，从1896年到1904年间，一共兴建铁路一万三千余里。这种“合股官办”建路模式，在实际运行中也存在着相当的问题。由于商股与官股不易筹集，清政府办的铁路总公司不得不依靠洋债作为主要资金来源。作为回报，就把铁路的管理权、用人权、稽核权、购料权拱手让给外国的借款公司。此外，外国公司从中获取的各种回扣、经纪费、余利，为数也十分巨大，导致了中国铁路利权的严重流失。更为严重的是，根据合同规定，中方必须以全路产业作为借款抵押，如果到期不能还本付息，外方将把铁路占为己有。这种苛刻的合同与重利盘剥，显然是中国人难以长期忍受的。
正因为考虑到上述“合股官办”的铁路建造方式存在的种种弊端，以及主权丧失可能导致的后果，清廷在朝野的压力下，后来便越来越倾向于鼓励通过民间集资的方式，由中国人独立建造铁路。1903年四川总督锡良关于铁路商办的秦议自发表以后，从朝廷、商部、户部、外务部到各省的绅商，均空前一致地表示了赞同，从洋人手中收回路权，由中国商绅集资，通过中国人自己的力量来建设铁路，几乎成为全国上下的共识。于是，由中国民间自主地筹措资金来建造铁路的商办模式，便应运而生。1904年，随着经济上的民族主义思潮的勃兴，“拒外债、废成约、收路自办”成为全国士绅的鲜明口号。
要实现铁路商办，就必须收回由外国公司发行的铁路股票。1904年，张之洞听从湖南士绅王先谦的建议，用650万美元的巨资，亦即以高于原价近一倍的资金，从美国人那里赎回原先由美国合兴公司发行的股票，从而赎回粤汉铁路的修筑权。这一赎回利权的成功，又进一步鼓励了1905年至1908年各省商绅争取赎回沪宁铁路、苏甬杭铁路、广九铁路承办权的社会运动。这一时期可以说是铁路商办运动进入高潮的时期。
商办铁路政策的三大弊端
然而，清政府的铁路商办政策自1904年推行以后不久，就出现了人们原先不曾预料的严重问题与弊端。事实上，收回利权运动更多地是激于道德义愤与爱国情绪。中国处于长期与外世隔绝、缺乏资金、技术、管理经验的情况下，要通过商办方式独立建造遍及全国各地的数以万里计的铁路决非易事。困难主要有三个方面。
首先是，民间无法筹集到修路所必须的巨额资金。中国作为一个传统的农业国家，缺乏工业化所需要的资金来源，这可以说是任何后发展国家所面临的共同问题。根据1909年邮传部察勘各地自办铁路实况的报表，川汉、西潼、洛潼、江西、安徽合计估算资金应为7200万两，而实际到位的资金仅为1310万两，仅占应集资金的16.6%。这些铁路估算里程为3420里，而实际建成仅为89里，仅为应建里程的2.6%。而且，在已经筹措到的资金中，实际上也主要为租股、土药股、盐茶股。[1]
在所有绅商自办的铁路中，川汉铁路问题最为严重。自商办以来，时间已经过去了数年，集款只及全路所需款数的1/10，有人估计，按此集资速度与建路速度，须90-100年时间才能完成。用当时人们的话来说，如此下去，后路未修，前路已坏，前款不敷逐年路工之用，后款不敷股东付息之用，款尽路绝，民穷财困。
第二是，商办铁路公司不但缺乏合格的工程技术人才与经营管理人才，而且也同样缺乏经营管理的监督机制。这两方面因素相结合，必然导致商办铁路公司经营管理不善，任人唯亲，挪用贪污严重，效率低下。例如，就以川汉商办铁路而言，在已经收到的少量的路款，约1000万元，又层层被经管铁路的人员贪污挪用达200余万之巨，以致全蜀绅民追讨无门。事实上，当后来粤汉铁路移交时，政府才发现，该铁路公司实际收入的资本为1600万元，其中花了大约1000万元，只铺设了40英里的铁路，这样低下的效率，加上高层职员的浪费贪污成风，致使商办公司的信誉扫地。
问题的严重性还在于，商办公司的被侵蚀的股款，绝大多数是普通民众按亩加捐而来的脂膏汗血，可以说是小民一家数十年心血所聚，民众所蒙受的这种巨大的损失，必将引发民愤民怨，一旦发作，后果不堪设想。[2]清政府显然也意识到由此引发社会政治危机的可能性。
第三是，由于商办铁路各自为政，各省和地区在干线上的统筹和协调难以解决。各省所定路线，各有畛域，无法使一条贯穿各省的铁路有效地建造起来。枝线与干线铁路如何衔接，轨道如何贯通，这些重大问题，事先均没有统筹全局的规划。其结果必然会形成路线交错，重复建设，造成惊人的浪费。
事实上，不少士绅与商民力求把铁路筑路权收为民办，并非出于单纯的爱国动机的驱使，相当一部分地方商绅，把兴办铁路看作一桩一本万利地捞取好处与发财的好机会。由着名劣绅王先谦于1905年冬组建的“粤汉铁路筹款购地公司”便是一个典型例子。王先谦虽然以爱国为号召，要求全省绅民购买商办铁路公司的股分，而他本人却不愿在公司出资购股。其理由是，作为经理，他理所当然接受免费“干股”。
一些外国在中国的观察家也认识到铁路商办政策出现的严重问题。一位日本驻东北的领事在给国内的报告中写道：“中国的危机迫在眉睫，人们相信，必须发展地方工业，必须抵制外国商品的进口。但是，人们却没有进行过社会经济形势、供求关系的调查，没有对于收支进行全面性的综合考虑，准备工作也付诸厥如。这些模糊的不成熟的实践，可能是为了满足较高层官吏的要求，或者为了回应民众的喧闹呼声，然而对工业的本质特点却是一无所知。”这位作者尖锐地指出，这种收回铁路利权运动，“把官员们轻信易欺与半通不通的士绅的愚昧观点结合起来了。”[3]
清廷铁路国有政策的形成
1907年至1908年间，政府与民间地方士绅之间在建路问题上的立场开始出现分歧。
清政府认为，为了解决铁路商办的种种弊端，铁路路权应该收归国有，由国家统一筹划，向西方银行借贷资金，并聘请西洋工程技术人员来建造铁路。另一方面，相当多的士绅商人则继续主张由民间自办铁路。他们担心，让洋人出资兴建铁路，不但会丧失利权，而且会引狼入室，产生更为严重的后果。
清政府的铁路政策几经反复，在对全国商办铁路进行了15次调查与反省之后，到了1909年（宣统元年），政府的铁路国有政策大体成形。其主要思想可以概括为以下几个方面：
首先，清政府认为，由于中国经济与商业不发达，国内资金缺乏，因而通过筹集内债来积聚经济建设所需要的资金，只能是杯水车薪，无济于事。正因如此，不得不通过向外国银行借债，来获得铁路建设所需要的资金。
中国向外国大举借债，有无还债能力？清政府认为，由于国债主要用于生产交通这样一些可以赢利的项目，而非用于消费与军事这样一些非赢利的项目，铁路开通所带来的利润，足以使国家在十年或稍长的时间内，偿还全部债务本息。事实上，从中国通过贷款方式建成的铁路已经还本付息的事实来看，还是有成功的先例的。
第三，任何一个外国银行决不可能把如此巨额的资金借贷给任何私人。只有国家与政府，才有能力对借贷巨款承担责任并具有足够的信用。这也正是路权收为国有的原因。正因如此，贷款筑路与路权国有互为前提。
事实上，从各国交通现代化的发展历程来看，铁路筑路权国有，几乎是后起的各国的通例。俄国、日本、德国、墨西哥均是如此。如果说，其他各项商务活动可以由民间自行经营，那么，铁路工程这样的大型事业，则应该而且必须由政府来统一经营。因为只有政府，才具有足够的权威和能力，来集中并协调使用各种资源，而且，也只有政府有权力要求私人出让建设铁路所需要的沿途所经地区的土地。民办公司建造铁路，难以统一规划。例如，富裕地区可能会出现多条铁路重复建设，而贫困地区则会根本没人乐意投资建造铁路，哪怕那儿的铁路对于国计民生十分重要。[4]
商办派对铁路国有政策的反抗
宣统元年四月十九日（1909年6月6日），张之洞代表中国政府与美、英、德、法四国银行签订了借款合同，总计借款为550万英镑，利息五厘，以建造湖广境内粤汉与川汉铁路。
这一草约的签定当时并没有引起民间社会强烈的抵制。如果没有意外情况出现，那么，清政府确定的铁路建造权收为国有的方针，将从此确立。然而，当时却出现了两件事，使清政府推行这项政策出现了严重的困难。
第一件是，当张之洞正准备上奏请求清廷批准之际，美国也在继四国之后，要求为中国铁路贷款，此事因牵涉美国与四国银行关系等诸多方面，也就拖延了下来。第二件是，4个月以后，张之洞本人作为铁路国有政策的主持者突然逝世。由于张之洞本人在士绅与民众中有着较高的威信，张的逝世，使湖北商办派士绅不再受到张的牵制，他们要求民办铁路的呼声日益强大起来。
此外，一个不利的因素是，自慈禧与光绪死后，清廷的权力中枢本来已经变得非常软弱无力并缺乏权威。在张之洞死后，继任主持铁路国有的是盛宣怀，尽管作为一位商务方面的专家，对铁路的具体事务比张之洞更为在行，然而却在社会上声名不佳。各省士绅商民对他主张国有政策的动机抱着相当的怀疑。这就极大地影响了在铁路问题上的分歧双方之间的沟通与信任。
另外还有一个不利于清政府推行铁路国有政策的因素，那就是，到了1909年之后，地方谘议局与中央的资政院已经相继建立，并具有相对于清政府的独立地位。各省谘议局恰值开设的时机，而地方谘议局正是地方士绅、商人与激进青年留学生的政治大本营。这意味着，如果政府缺乏足够的办法与权威来说服各省的士绅商办派，那么后者就可以利用省谘议局这个现成的合法政治舞台，与清政府的铁路建设的中央集权政策分庭抗礼，并利用这个政治舞台进行反对铁路国有的广泛社会动员。
正是在这种背景下，民间的反对铁路国有政策运动开始发展起来，并在湖北形成声势浩大的抗争运动。湖北谘议局全体会议通过决议，后来又进一步提出拒款方案十项，其中包括劝勉各房主以其两月房租收入购买股票，开设铁路彩票，不用外国技师以节省经费。并进而决定由各府县分担股额，各县从5万元到10万元不等。此外要求湖北全省教育会成员每人以每月俸1/10购股由此合计可达420余万元。他们进而估计，湖北各地的商会、军人会、及其它团体，均深受舆论刺激，分担股分不成问题，估计可达二千数百万元。[5]
毫无疑问，这些士绅民众是民族主义者，他们的爱国之心无可置疑。然而，事实上，这些人们对铁路商办的乐观前景的估计显然是不切实际的，他们并没有针对国有派所指出的商办铁路的三大弊端，即资金不足、管理困难与缺乏统筹，提出有力的反驳并提出相应的解决问题的措施。他们所采取的办法，仍然是与以往一样，即从道义与感情上来激发民众与商绅的排斥洋款的民族主义情绪，其思路实际上相当简单，那就是，只要中国每个人的良知觉悟激发起来，人人各尽所能，有钱出钱，有力出力，中国就会众志成城，2000万元资金是可以通过国内集资实现的。他们的充满激情的号召，实际内容却相当空洞，对于如何筹款并没有具体的落实办法。
从宣统元年初到宣统二年中期（1909至1910年）一年半的时间里，在铁路国策上左右摇摆并软弱无力的清政府，陷于进退维谷的两难境地。在此关键而敏感时期，清政府各部及摄政王本人都对此采取相互推诿的态度。从摄政王到邮传部诸大员，既不愿意得罪国内为数众多的商办派士绅，也不愿得罪于四国银行与政府。
清政府铁路国有政策的正式出台
到了宣统二年（1910年）七月，清政府在铁路政策上的犹豫不决局面发生了变化，最重要的原因是，盛宣怀这位强硬主张铁路路权国有政策的官僚接掌了邮传部大权。这位新上任的邮传部尚书，在受摄政王召见时，明确地表示了铁路筑路权必须收为国有的施政观点。
首先，他明确指出，湘、鄂两省设立拒款会，不借外债，筹款自办，实际上，只不过是“与实事毫无补救”的“徒托空言”而已。而粤汉铁路赎回已经达3年之久，而迄今却一无成效。他认为，这一事实足以说明那些坚决主张商办的士绅们是何等地清谈误国。他还讲而指出，事实上，按目前拒款派的办法，即使再过30年，所集之款也不足建造铁路，因为，迄今所谓集款达到多少，完全是不可靠的数字。
其次，他认为，向外国借债虽然并非万全之策，但是，对于中国这样一个财政困难，资金严重不足的国家，凡是举办开矿、修建铁路与其他兴利事业，只要政府在与外国谈判并签定合同时，能做到“严定限制，权操于我”，使外人只有投资得息之利，无干预造路用人之权，在这种条件下借洋款利大弊小，是可行的。
盛宣怀的这番谈话，确实把铁路国有论的观点表达得言简意赅，对拒款派的不切实际，也可说是切中要害。摄政王闻奏后“大为动容”，便命令盛宣怀与外务部与度支部妥商办理。[6]这位当政已经两年多的摄政王显然也希望以雷厉风行之势，来推行在他看来利国利民的铁路国有政策，以此来树立自己的威信，改变世人认为他当政以来过于优柔寡断的印象。
从1910年秋至1911年初，清政府感觉到，商办派的拒款风潮稍趋缓和，并认为在这种情况下，铁路国有政策出台，可能不会像两年前那样引起民间强烈反弹。另一方面，盛宣怀在与美、英、法、德四国代表之间，经过20余次的艰苦谈判之后，终于使四国代表进一步作出若干让步，让步的主要内容包括，四国银行允许中方在借款期间有权将借款之半数存于交通银行与大清银行（原先规定只能存于四国银行）；删除了原定四国有权参与建造的若干枝路的条款。邮传部在修改了张之洞与英法德三国所定的铁路借款草约之后，已经进入最后签约阶段。
就在即将签约的关键时刻，一位名叫石长信的专管驳正政令违失的监察官员（给事中），在宣统三年四月七日，呈交了一份颇有创意的奏折。石长信的这份奏折把铁路划分为“干路”与“支路”两种类型，主张把贯通全国的主要线路的干路归由政府借款兴办，而其余支路，则由各省绅商集股商办。奏折还列举了德、法、奥、日本、墨西哥等国的铁路均归国有。而中国能把支路让民间自办，已经属于其他国家民众难以享有的特殊权利。
最后，这位给事中画龙点睛地指出，如果当年不是张之洞听信王先谦的错误建议，以巨款为代价，向美国合兴公司废约并赎回路权，以及由此造成的反复折腾，7年至今，粤汉铁路早已建成并交付使用了。而京汉铁路则到了10年还本期了。[7]
这一建议确有其独创性。它为朝廷打破僵局提供了一条新的思路。石长信的着名奏折呈交之后，立即引起了摄政王的重视，犹豫不决的清廷统治者茅塞顿开，几天以后，清廷上谕称赞其“不为无见”，交邮传部评议。
盛宣怀则立即以邮传部的名义，对石长信的奏折予以积极呼应与补充，盛宣怀在该奏折中称，欲使铁路纵横四达，则非国家出全力，断难办到。盛氏的奏折还进一步以德国作为例子：数十年前，德国民间亦要求自办铁路，而且也是聚讼多年，一路不成，由于德国政府认识到如此重大要政，决不能因民间牵制而受到耽误，于是决然定策，铁路路权全部收归国有，正因为如此，才有今天德国铁路的四通八达，星罗棋布。德国的经验可以作为中国的前事之师。
盛宣怀奏折还进而批评了民疤（商办）铁路之不当。他认为，民办铁路有着一系列难以克服的困难。他指出，各省商办铁路，如能随时集款，随时兴建，自今六七年来，也多少应有所成就，然而，由于民办铁路缺乏国家控制，经理之人，或者是结党营私，或者是蹈虚而不务实，而从老百姓那儿搜括来的巨款，又虚糜坐耗，甚至侵挪倒账。其结果是“路工濡滞，耗费浩繁，皆出意料之外”。他还指出，铁路不能完工，则所入必不能敷所出，亏损反过来又使民众受苦，“是欲利地方，而适所以害地方也”。[8]
在收到石长信的奏折后的第6天，清廷就正式发布上谕，向全国发布了干路国有的定策。
1911年5月9日发布的这份上谕，可以说是对以往政府的商办铁路政策的自我清算。该上谕指出，以往路政，不分枝干，不量民力，一纸呈请辄行批准商办，导致路政的错乱纷歧。这种商办政策的结果是，在广东“收股及半，而造路无多”；在四川“倒帐甚巨，参追无着”；而在湖南与湖北，则是“设局多年，徒资坐耗”。上谕称，如果这种状况旷日持久，民累愈深，后果何堪设想。该上谕最后宣布，全国各省集股商办的干线铁路，一律收为国有。而枝路则仍许商民量力酌行。至于如何收回之详细具体办法，则由度支部与邮传部根据这一宗旨，悉心筹划。[9]
此诏书宣布之后10天，即同月20日，盛宣怀就与英、法、美、德的银行财团缔结了借款合同。
四国银行借款合同及其评价
应该说，相对于过去清政府与外国所签定的铁路借款条约而言，这份合同还是较为有利的。盛宣怀于1911年5月20日代表清政府与四国银行签定条约的基本内容是：
一、清政府向德、法、英、美四国银行借款1000万英镑，年利息为五厘。用于建造1800华里的铁路以及车辆设备，铁路将在3年内完工，贷款则须在40年内还清。
二、受贷款方则以两省的百货厘金、盐厘金等合计520万两作为抵押。此项贷款本利，如能按期偿还，则贷款方不得干预各省之厘捐。
三、条约还明确规定，铁路建造与管理的全部权力归中方所有，并由中方自行选派三名洋人总工程师，外国银行对所聘总工程师有否决权，但须说明否决理由。总工程师听命于中方督办大臣。其委任、辞退有关人员须经中方总办同意，如有分歧，由中国邮传部作最终裁决，对此裁决，不得提出异议。
四、所用铁轨，必须使用中国汉阳铁工厂自行制造的产品。价格则由邮传部比较他路欧美产品价格而定。所需从外国购入的重要原材料与产品，须通过招标方式进行，经理之人须通过公共市场，择价格最廉者或货料最佳者购买，定购材料及支取费用，须由中方督办大臣或总办核准签字。进货时须由中方所聘者验看后才能进货。如中国的原料或产品与各国原料或产品相比，质同价低，或价同质高，则应优先购买中国原料或产品。以鼓励中国工艺。而购置中国工厂生产的产品，均不用给钱。[10]
特别要指出的是，盛宣怀在其给朝廷的奏折中，声称，为了使条约尽可能对中国有利，他已经尽了最大的努力。他在例举了该条约谈判中所争取到的各种有利于中国的让步之后，声称，“以上各节，磋商数月，会晤将及二十次，辩论不止数万言。于原约稍可力争者，舌敝唇焦，始得挽回数事。实已无可再争。”[11]
如果把该条约与张之洞于1909年与三国银行所签定的草约相比，盛宣怀所签定的这项合同，其条件确实更为有利。盛氏也确实为此付出了相当的心血。可以相信，作为一个成功的精明的商人，盛氏在与四国银行所进行的艰苦的谈判中，他确实有机会发挥了自己的讨价还价的经商谈判才能。盛宣怀相信，只要采取上述办法，粤汉铁路分段赶造，限定三年内接通，而在10年之内准可还本。而且，新颁布的铁路国有政策，不会与民争利，只要商民愿意，可以附股，与国家同受利益。[12]
事实上，这种国有铁路也是后发展国家现代化事业中常例。俄国在19世纪60年代，铁路多数是由私人公司建造，到80年代以后，政策则变为由政府承建，把民办铁路赎归国有。[13]其次，德、日、墨西哥以及许多其他国家，均有过允诺商办，然后又改为国有的阶段。
为什么必须收归国有？除了本章前面所提及的商办铁路建设面积的种种弊端与困难外，还因为，中国作为一个落后的农业国家，在现代化初期阶段，与其他所有后发展国家一样，都面临着建设资金极度匮乏的困难。农业剩余对于从事工业化所需要的巨额投资本说，只能是杯水车薪，而这些都是现代人所了解的简单经济知识。关键不在于可不可以向外国银行借款筑路，而在于是否因为借款而丧失利权。事实上，通过自主的合理的谈判，以不附加政治条件作为前提，向当时发达国家的商业银行货款筑路，不失为一种可以考虑的办法。
下面，让我们来看一看这份条约本身的内容。
首先，从利率来看，平心而论，这项年利息为5%的贷款应属于低利率的。清末中国国内钱庄的平均利息高达12.5%至14.8%。西方各国之所以能以此种低利率贷款给中国政府作为铁路建设经费，并非是因为西方资本家和食利者慈善过人，而是因为，工业化国家有足够的剩余资本与游资，对于西方国家的食利者们来说，其在国内银行存款获取的利息更低，正因为如此，以接近5%利息借贷给中国，比放在银行生利更有利可图。
第二，贷款抵押，乃是获得经济贷款的条件，这可以说是经济学的常识，在当时的条件下，任何国家都不愿在没有抵押的前提下，把大宗款项贷给一个经济落后的穷国。这项借款合同与中国以往的铁路借款合同相比，不是以铁路管理权或铁路所有权作为抵押，而是以百贷杂类与盐厘捐为抵押品，其风险性要低得多。
第三，在当时中国缺乏铁路建造技术能力的情况下，雇用西方国家工程技术专家乃是应有之义，雇用有经验的外国工程师，能够尽可能地避免返工，保证工程质量，并可以避免由于雇用经验与专业水平不足的本国人所造成的巨大的经济损失。在中国当时缺乏自己培养的有实际经验的工程师的现实条件下，拒款派以节省经费为理由，要求拒骋洋人工程师，显然是不切实际的空谈。必须指出的是，该合同在用人权上，严格地限制了洋人总工程师的数量、职权范围，明确规定了其听命于中方总办或督办，并接受邮传部的最终仲裁。应该说，这是在吸取以往条约的教训后，在保障中方利益方面的一种进步。
第四，本合同还明确规定了优先使用中国工业产品与原材料。此外，对所采用的贷款国的产品与原材料，规定了中国所拥有的监控权利。
第五，最为重要的一点是，本合同规定了四国银行及其政府为贷款方，并不拥有经济利益以外的政治附加条件。这个商业性铁路建造借款合同，与过去在云南、山东与东北严重损害中国主权的铁路建筑合同有所不同。
如果把这项铁路贷款合同，与清王朝被推翻两年以后由民国政府与六国银行所签定的“善后大借款”相比，就可以十分清楚地看到两者大不相同。后者加之于中国的政治经济条件是如此地苛刻，以至于连美国新任总统威尔逊都认为，西方从这项“善后大借款”的所获得监督权利与措施，已经“近乎侵犯中国本身的行政独立”，因而撤消了对美国银行团的支持。
清政府赎回商路政策的出台及各省的反应
这里值得注意的是，清廷的铁路国有政策出台以后，并没有在全国各省引起一致的反对，各省的反应迥然不同。有的省表示积极支持清政府的国有政策，而在有的省则表示强烈的反对，并斥责政府“卖国”。各省的态度之所以有如此大的分歧，与其说是各省的“爱国程度”有高低，不如说是各省　在考虑自身利益上各有打算。
对国有政策表示支持的省份有云南、贵州、广西这些边远省，这些省份甚至希望政府尽快宣布本省铁路国有。他们认为，即使国家经济力量不足，仍然不妨及早宣布国有，以便安定民心。边远各省与内地各省对清政府的铁路国有方针，态度是如此泾渭分明，云贵总督李经羲对此认识得很清楚，他认为，其原因是，“滇、黔、桂以无力，望国有，非若湘、粤、蜀为私利而妒国有”。
在铁路路权国有问题上，在四川、湖南、湖北与广东，士绅中反对国有的势力则更为强大，而这四省中，湖南、湖北与广东反对国有的声浪又相对温和一些，反对最激烈的是四川士绅。这种态度上的差异同样可以从这些省份的利益差异上得到解释。正是这些省份出现的反对国有的风潮，发展为强大的政治反抗运动，导致清王朝的最终崩溃。
不久后，清政府发布了对铁路干线国有的具体措施。清政府要实现铁路路权国有的目的，就必须从商办铁路公司手中赎回原属于商办公司股民的股票。然而，由于各省的情况并不相同，清政府采取的办法也因而有所区别。从政府拟定的办法来看，湖北湖南所受待遇最优，广东次之，四川最下。清政府之所以采取这种区别对待的态度，乃是因为它认为，各省商办公司的股票，由于亏损情况有所不同，因而其实际价值并不相同。由于湖南、湖北商办铁路公司的股票亏损数并不太大，因此，清政府对湖南、湖北两省所采取的办法，是以国家保利股票，按两省商办铁路公司股票的票面价额，来换取商民手中持有的这些商办铁路股票。至于广东，由于公司股票实际亏损过多，其真实价值不及票面价额的五成，清政府提出的解决办法是，从优发给六成的国家保利股票，其余四成，发给国家无利股票。清政府认为，对于处于破产边缘的广东商办公司的股民来说，政府的这一赎买方案无疑还是大为有利的。一位外国研究者曾就此一作法指出，“鉴于情况的复杂，以及每一个铁路公司实际上已经破产的事实，政府的建议看来不仅是合理的而且是宽宏大量的。”
然而，政府对四川的解决办法则是，仅仅换回实际上用于铁路建设的股款，而并不换回全部股款。四川铁路公司总共募集了1400万两的股款。据估算，其中的一半，即大约700万两，可以用来换取政府的股票。而其余的另一半，即700万两中，几乎有一半是由于该公司的一位经理施典章，在从事上海的墨西哥的橡胶股票投机时亏空净尽。[14]因此，政府只同意发给四川铁路公司股东大约400万两的国家保利股票。至于被施典章挪用到上海钱庄去从事投机而全部亏空的300万元，则政府认为没有必要对此负责。盛宣怀明确指出，政府的钱来自全国百姓，政府没有权力慷全国百姓之慨，来弥补四川商办铁路公司自己造成的投机损失。[15]
保路运动中的温和派与激进派
清政府将川汉商办铁路收为国有的上谕，于五月初到达成都。成都商办铁路公司召集在成都的股东，举行临时会议，共同商议对策。
一开始，在商办铁路公司内部，确实存在着温和与激进这两派意见。
商办派中的温和派，以在京的资政院川籍议员萧湘为代表。这些人已经现实地认识到，商办铁路可以说实际上已经破产，此路行不通已是无庸置疑的事实，尤其在政府已经明确广发告示取消各商办公司向老百姓摊派的租股之后，民间势必不再认购租股，而租股本来就是本公司股金的主要来源，既然连这种租股来源都成了问题，更不用说：“募股有名无实，全不可恃”了。但他们认为，虽然继续坚守商办立场已经没有意义，但是，人们表面上仍然应反对国有，这样做的目的是向政府提出更高的要价，以争取更多的补偿金，这一实际利益才是保路运动的基本目标。用他们的话来说，那就是，“以索还用款为归宿，以反对国有为手段”。[16]
另一派是保路运动中的激进派。罗纶可以说是其中的代表人物。由罗纶等2400余人共同签名并由王人文代奏的奏折，反映了商办派中的激进派人士的基本观点。他们首先认为，铁路国有就是与民争利。其次，认为即使铁路收回国有，但也不能借外债筑路。因为“借外债是明明导外人干预财政也”。第三，即使不得不借外债，那么，也只应使外人仅对中国拥有债权而不能拥有抵押权，因为外人一但拥有抵押权，铁路无疑将直接或间接地断送给外人，“中国将步印度之后尘”，“外人占人干路，扼我财权，足召亡国之祸”。他们还认为，按铁路借款合同规定，聘用洋人为总工程师，就是间接地受各国银行的控制，认为即使因铁路建设所需，必须向外国购货，由于四国银行所在国（法德美英）有优先售卖货物之权，那就是受洋人束缚，等等。
构成保路运动中的激进派的，主要是一些热血青年学生与中下层的士绅人士。他们并不是腰缠万贯的大股东，他们对如何从政府那里获得更多的还款问题，至少不是主要的兴趣所在。而且，他们对商办铁路过程中的种种困难内情，也并不如何清楚，与其说他们是受一些实际的个人利益的驱使而反对国有政策，不如说是出于对洋债抱有强烈的怀疑与不信任的态度。在他们看来，任何与外国商人与银行相联系的经济合同，都会被洋人利用来对中国进行经济侵略和敲榨。他们所认为的合理的借款，应该是没有抵押的，应该是没有洋人作为总工程师的，在他们看来，给外人以优先购货权，就是受外人控制，而受外人控制就是路权尽失。
在他们的论断中，现代中国人可以依稀地感受到自两宋以来中国传统的士大夫知识分子中的清议派的影子。清议从字面上理解，指的是公正不阿的舆论力量。在中国传统政治中，它基本上包含着两重意义，一是遵循并效忠于刚正的道义原则而形成的议论，二是指在野的负有时望的人士对权贵的抗争态势。清议对政治权贵的抗争，主要不是通过对上层政治人物的私下游说活动来影响政策，而是通过社交集会、发表文章、通过奏折以及地方舆论形成的压力来影响政策。可以说，清议是中国特殊的文化历史条件下一种特殊的政治参与方式。
与中国传统的与近代史上的清流派相比，各路运动中的激进派的清流遗风表现在，他们也是同样地“陈义甚高”，并热衷于不切实际的大言高论，清流派人士在这种慷慨激昂的高论中，感受到一种宣泄长期压抑感的快感。所不同的是，两宋式的士大夫，与清末中法战争与甲午战争中的清议派或清流党，均是以理学作为自己崇高原则的价值基础，而保路派中的清流士绅，则以经济排外的民族主义的封闭原则，以无条件地排斥外国贷款，以及“路亡国亡”的激进口号，作为他们所理解的爱国主义的信念支柱。
清政府与保路运动冲突的两极化
事实上，四川商办公司原先就存在着温和派与激进派的观点的分歧，清政府的所作所为，却起到了“为渊驱鱼”的作用。邮传部大臣盛宣怀坚持对四川商办铁路公司亏空部分股资不予承认的僵硬态度，激起各方强烈不满，从而使商办派内部的分歧态度反而趋于统一。保路运动中的上层温和派原先主张，只要政府如数还款，就同意把商办改为铁路官办，此时，由于清政府不愿全数还款，他们感受到自己的利益受到损害与威胁，于是一反原来的态度，也跟着激进派一样，变得强硬起来。他们说政府“不但夺路，并且谋财”，这正是他们的心里话。
在这种情绪化的紧张氛围中，农历五月十七日，政府与四国银行的正式合同文本到达成都，这一合同书经过激进派在报刊上加以曲解的“诠释”与猛烈抨击，立即被市民们视为丧权辱国的“卖国契书”，在报刊的煽动下，民情更加激昂。激进派则成为保路运动中的主流。
农历五月二十一日，四川商办铁路总公司召开动员大会，讨论决定，川路为光绪皇帝批准川人自办，不能收回国有，四国银行条件太苛，要求政府收回成命，如不同意，川人将死争到底。大会以后，成都正式揭出“保路同志会”的招牌。各州县的保路组织也公开活动。保路运动开始在四川广泛开展起来。报章舆论在鼓动民众参与保路运动方面起到巨大的作用，整个社会很容易被热血、激情、道义、国人的苦难与洋人的卑劣这样一些充满煽情性的语辞鼓动起来。人们在现实生活中经历了太多的不幸，人们的情绪太需要宣泄了。在一个充满不满与怨愤的社会氛围中，情绪化的舆论本身就会成为一种主宰人心的巨大力量。
这种群情激昂的场面，当然给四川护督王人文以极为深刻的影响。为了避免出现局面更大的失控，他以四川护督的名义，向朝廷请求应顺川民的要求，收回成命。
面对复杂化的情况，清政府是如何作出反应的呢？
一贯被人们认为平庸无能的摄政王载沣，此时则一反常态，显得颇为刚决。他认为，政府决不能作出让步，他的看法是，铁路国有是于民于国都有利的事，道理实在也很明白，在这种情况下反对铁路国有，只能理解为无理取闹，对于无理者让步，朝廷威信又如何保持？如果其他省也来效法四川，朝廷的统治又如何维持下去？于是他发出严辞斥责。
摄政王载沣之所以一反过去的优柔寡断，在民众的反抗面前变得强硬起来，乃是因为这位主政者认为，政府在此关键时刻不可过于示弱，民气嚣张之时，为求得妥协而一味退让，只能使政府丧失威信，这会使政府将来办事“更难措手”，以致一事无撋。[17]用他的话来说，铁路国有、民有、急办、缓办，均属无妨，但政策既定，就不能反复。
两天以后，即农历五月二十三日，王人文再次向朝廷表明自己的意见，而且态度更为坚决明朗，他甚至指名道姓地指斥盛宣怀“欺君误国”，认为借款合同丧失利权太大。在电文中他还向摄政王具体地描述了两天前在成都召开的铁路总公司大会的人心激奋的场面：“大会到会一千余人，一时哭声震天，坐次在后者多伏案私泣。臣饬巡警弹压，巡兵听者也相顾挥泪。日来关于铁路合同攻难之文字演说纷纷四出，禁不胜禁，防不胜防。
而在政府方面，态度也同样变得越来越强硬。整个形势剑拔弓张，并迅速两极化，农历六月二十九日成都全市罢市。而革命党人则在其中进一步在保路同志会中策划革命煽动。
在被称为“赵屠夫”的赵尔丰到任取代王人文以后，他同样感受到成都市民民情激昂。一开始，他所具有的现实感也促使他认识到，对川民中强烈的抵制情绪决不可硬行压制。他也采取与王人文同样的态度，要求清廷收回川路国有的诏令，以避免事态进一步扩大，但清政府在盛宣怀与端方这两个强硬派的影响下，态度一直十分强硬，清政府不但不肯作出丝毫让步，而且还对赵尔丰进而施加压力。
农历七月一日，成都全面罢市，学校停课，各街供光绪牌位，表示对现行政策的抗议。七月初五，四川将军玉昆，总督赵尔丰直至司道各官等均联名电奏，以现在四川民气甚固，事机危迫万状，恳求曲顾大局，准予暂归商办，以免激生意外。7天后，又发出第二次联名电奏。可以说，这是处于危机四伏中的地方官员们作出的最后努力。但仍然无济于事。十三日，铁路公司会场出现川人自保之商榷书，提出不纳税的主张。矛盾进一步激化。
十五日赵尔丰逮捕谘议局议长蒲殿俊、罗纶等人。成都市民闻讯后，纷纷聚集于总督府前，此刻，四川省府的巡防军开枪射杀民众数十人。这一血案的造成，使局势更是一发不可收拾。革命形势迅速成熟。十七日，清廷令赵尔丰剿办四川“逆党”。二十日，又进而令端方带兵入川，而端方在半途被起义士兵所杀，与此同时，武昌起义也趁机爆发，清政府的铁路国有政策也因清政权的崩溃而告终。保路运动则作为埋葬清王朝的革命的导火线而载入史册。
铁路国有政策失败的原因与启示
基于上述分析，我们可以认为，单纯从一个后发展国家交通现代化的逻辑来看，政府所采取的铁路路权国有政策，是在对过去商办铁路失败作出反思之后形成的，是合乎一个后发展国家的经济逻辑的。然而，这样一种合理的政策为什么在实际中遭到失败？甚至最终导致这个政权的灭亡。
首先，即使是合理的政策，只有在得到民众充分理解的基础上，才具有现实可行性。对于一个推行现代化实业政策的主政者，作出某种政策选择，不但需要合乎经济发展的逻辑性，而且需要合乎政治运作的逻辑性，必须考虑到天时、地利、人和等多方面的条件制约。
一个政府要推行一项与民意相左的或民众尚不能充分理解的政策（即使这项政策最终是对国家民族有利的），就必须充分考虑到，自己是否具有足够的权威资源来支持这项政策的推行。权威合法性的意义在于，它是一种促进或控制社会认同的重要资源，它能有效地减少决策实施所必须支付的各种社会成本和政治成本。
然而，当时的清政府却没有足够的权威资源。事实上，到1908年以后，这场新政运动已经陷入严重的困境之中。政治腐败、地方主义的膨胀。谘议局与资政院的离心力量的发展，财政上的危机，摊派苛捐杂税引起的社会中下层阶级不满情绪的迅速滋长，立宪派士绅的激进化趋势，从排满革命风潮到农村的抢米运动，各种政治与社会反抗运动的崛起，这些改革综合症引发的社会问题，不断削弱了清政权的政治权威，并使政府陷入四面楚歌的困境。而且，自1908年慈禧与光绪死后，清政权缺乏足够权威的强势政治核心来控制局面。
尽管如此，对于清政府来说，推行社会分歧较大的新政策，并非必然导致失败的命运，在这种“民气尚固”情况下，是否懂得适当的妥协与让步，避免矛盾的激化，就显得尤为重要。灵活性是任何一个推行改革的政府作出政策决定时必须具备的重要因素。而清政府恰恰是一个缺乏足够的权威，又在矛盾与分歧相当激化的条件下过于固执，缺乏应变弹性的政府。
事实上，清政府在推行铁路国有政策时，地方官员对本地的社会民情的了解更为直接真切，也深知由此可能引发动乱的危险。前文提到的四川都护王人文，就曾多次发出电报，建议政府收回成命，他甚至在受到摄政王严厉斥责之后，反而更加强烈地继续坚持已见，这正是因为他作为地方大员，亲身感受到保路思潮在动员民众方面所具有的巨大影响力。
而一向以态度强横着称的赵尔丰，受命伊始也同样主张妥协，直到后来受到摄政王的强烈压力，才为了保全禄位而变得强硬起来。此后准备接替赵尔丰的岑春宣，也是一名以作风强硬粗犷着称的官僚，他在尚未入川以前，就已经发表了富有强烈个性与灵活性的政见。
所有这些亲临前台的重要地方大员处理四川铁路问题的态度，都与朝廷僵硬的做法相左，这不是偶然的。然而，他们所表现出来的灵活性均没有受到政府的肯定，相反，他们的态度反而被清朝主政者视为是这些地方官员无能的表现。在如此关键的危机时刻，处于庙堂之上的朝廷主政者已经完全丧失了对现实民情的感知能力。
这里还应特别提及的一点是，盛宣怀拒绝偿还四川商路公司中亏空的300万元，这一关系到四川股民切身利益的处理办法，是激起四川反对铁路国有风潮的导火线，并进一步引发先是在四川，后来又蔓延到湖南、湖北与广东的反对国有的风潮。对于盛宣怀的这一做法，究竟应该怎么看？
盛宣怀拒绝由政府支付四川商办铁路公司原先亏空的部分股资，不能说完全没有道理。盛氏曾明确表示过，政府不能把从全国老百姓聚集到国库的钱，用于补偿民办铁路公司由于自己经营不善所造成的亏损。这话听上去也可以说振振有词。然而，政治决策的逻辑并不等同于经济的逻辑。
盛宣怀本人是一个相当成功的商人，他有着过人聪明。但政治家的智慧并不等同于商人的智慧。政治家的精明首先表现在对民众心理有切实的洞悉，政治家需要有一种对复杂的问题进行协调的能力。从某种意义上说，商人需要的是精明的斤斤计较，而政治家则恰恰需要的是在“识大体”基础上的“模糊”，需要着眼于政治上的大局。质而言之，需要的是一种“大智若愚”的胸襟。
正因为如此，张謇后来在评论清末铁路国有失败的原因时，曾批评盛宣怀完全不懂得国家对于人民应怀有一种“涵复之义”，当一个精明的商人在承担政府官员角色，并面对政治大局时，如果仍然没有摆脱经商时那种单纯的“算盘思维”，他就是大愚若智了。这里实际上还涉及到一个重要问题：一个政治人物原有的社会角色以及受这种社会角色制约而形成的?

（资料来源：《战略与管理》1996年第6期）