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原文标题：戴鞍钢：清末的地方自治

1901清末新政推行后，曾试行地方自治，虽各地进度、实效不一，并因强行摊派所需经费而不时激怒民众，但其毕竟标志着中国基层社会治理的近代化开始起步，其间的教训也很深刻。
地方自治的范本
新政期间的地方自治，以1909年1月18日清朝政府仿照日本《市町村制》颁布的《城镇乡地方自治章程》和《城镇乡地方自治选举章程》为界，可分为前后两个阶段，前者多为地方官绅自发联手推行，以直隶为代表。
1906年8月，天津自治局设立。留日归来的凌福彭为督办，毕业于日本早稻田大学的翰林院检讨金邦平协同办理。他们以日本民间自治为模式，招募毕业于日本法政大学速成科的乡绅为宣传员，广为散发白话宣传资料。1907年至1908年间，直隶先后有百余人赴日考察地方自治，参观日本的参事会、市区役所、町村役场和议会，以及公立学校、警视厅、消防署、水利、卫生、农工等组合、劝业储蓄银行、酿造所等。
1907年3月，天津自治局起草的《试办天津县地方自治章程》，经仿照日本设立的天津县自治期成会的批准，规定设立天津地方议事会和董事会，议员由选举产生。在经过对参选人资格的审查后，同年6月16日，举行了天津历史上也是中国历史上首次自治选举，共收回有效选票12461张，确定有选举资格者2572人，初选出135人，再从中选出30人当选为议事会议员。次月，以李士铭为议长、王劭廉为副议长的议事会召开第一次会议。
1908年，以天津自治局为基础，成立了自隶自治总局，负责直隶全省的地方自治事宜。《城镇乡地方自治章程》和《城镇乡地方自治选举章程》颁布后，地方自治进展更快。
地方自治的开展
1909年颁布的《城镇乡地方自治章程》和《城镇乡地方自治选举章程》所规定的地方自治范围相当广泛，主要有以下几个方面：1、地方文教。包括经办中小学堂、蒙养院、教育会、劝学所、宣讲所、阅报社以及“其他关于本城镇乡学务之事”。2、地方卫生。包括清洁街道、蠲除污秽，设立医药局、医院、医学堂、公园、戒烟会，办理“其他关于本城镇乡卫生之事”。3、地方公共设施。包括改正和修缮道路，建造桥梁，疏通沟渠，建筑公用房屋，设置路灯及“其他关于本城镇乡道路工程之事”。4、地方实业。包括改良种植、牧畜及渔业，设立工艺厂、工业学堂、劝工厂，改良工艺，整理商业，开放市场，防护青苗，筹办水利，整理田地以及“其他关于本城镇乡农工商务之事”。5、地方公益。包括救贫、救荒、育婴、施衣、放粥，成立救生会、救火会，采取义棺义冢、保护古迹以及“其他关于本城镇乡善举之事”。6、地方公共营业。包括开办电车、电灯以及自来水等业务。7、地方自治经费的筹措。
上述内容，大体涵盖了现代国家基层政权所承担的公共职能，与中国传统社会里甲、乡地组织主要以支应官差、为官府催粮征赋、报案传人等为职责不同，它主要承担兴办新式教育、提供公共卫生服务、发展近代实业、建设近代公共设施、提供社会保障等公共职能，开启了中国基层社会治理结构的近代化进程。
1909年4月，直隶自治研究所成立；10月，直隶宪政研究会成立，始于天津的地方自治向直隶全省各县推广，其间所孕育的政治民主、民权自治等意识，引人注目。同年2月1日的《申报》载文指出：“立宪之事千端万绪，而皆基于地方自治。立宪国，一曰法治国，自治即法治之肇端。故有自治之材，斯有代议士之人材。”
清末江南城镇的地方自治活动，开展得也很活跃。在《城镇乡地方自治章程》和《城镇乡地方自治选举章程》颁布前，可以1905年成立的上海城厢内外总工程局为代表，多为地方绅商自发举办地方自治。由李平书等人主导的上海地方自治运动，颇具规模和成效。其间，在江南各城镇相继出现一些自发成立的自治团体，除上海城厢内外总工程局外，还有镇江中区议事会、常熟昭文地方自治会、苏州苏省地方自治研究会、宝山自治研究会、吴县自治会、嘉兴公益会、鄞县鄞邑自治会、奉化自治会、镇海自治会、长兴公益社、湖州地方会议公所、嘉兴公益社、孝丰自治公益社、山阴公益会、秀水王江泾公益社、杭州自治会等。
自《城镇乡地方自治章程》和《城镇乡地方自治选举章程》颁布后，参与地方自治的江南绅商更多。上海城厢内外总工程局改组为上海城厢内外自治公所，致力于疏浚河道、修筑道路、推动新式教育、倡导清洁卫生等地方公益事务。热心地方自治的苏州绅商“联合同志，组织团体，以专办地方公益事宜”，并以街道为行政区划，成立了名为市民公社的基层自治组织，“凡关于道路、卫生、保安等类，集思广益，实力施行”。其重点，先是清洁街道、挖井通沟、修桥筑路等，渐而涉及地方经济和政治，旨在“扩大市面，扩张权利，不惟增无量之幸福，更且助宪政之进行”。此后，又有阊门外渡僧桥四隅市民公社、金阊下塘东段市民公社等成立。
清末浙北各市镇的自治活动也有展开，至1911年大多经市民选举产生了镇自治机构议事会、董事会，设立了办事机构自治公所。其中，1909年双林镇开始举办自治，次年由该镇士绅设立筹备自治公所，着手分划自治区域，调查人口和选民人数。1911年春，基本完成各项筹备工作，并投票选举成立了议事会和正副议长，以及董事会和总董。议事会和董事会随即行使城市自治议决和执行机构的职权，在不到半年间，“议事会议决案不下十余起，究以时间过促，董事会执行者止清道、路灯、禁烟数项而已”。《双林镇志》载，同年该镇成立了公益清洁所，承担镇上街道的整修、清扫和路灯管理等事务。
江苏宝山的实践
19世纪20世纪之交，与上海毗连的江苏省宝山县，涌现了一批热心于桑梓改革的新乡绅。他们藉“地方自治”，以创办新式教育入手，多方启迪民智，同时进行水利、交通、田赋、警政乃至于社会习俗等改革，掌握了地方社会变革的主导权。
自上海开埠，声光电学等近代科技文化日渐传播。影响所及，与上海毗连的宝山，“海外文明，输灌最早，一切劝商兴学，凡关地方自治公益,足以构造共和基础者，皆得风气之最先”（《宝山共和杂志》第5期）。宝山人的思想观念为之变化，许多人为上海的新文化、新职业所吸引，从19世纪六七十年代开始就“闯上海”，或进入新式学堂、书院求知，或进入工商企业“学生意”。如1871年至1873年招生的清政府最早的公派留美幼童中，就有5名宝山县人，他们是目前所知的宝山最早的留学生。
在19世纪末20世纪初成长起来的宝山县的新知识群体百余人，构成了宝山县新一代的知识群体。他们的特点是能够顺应晚清社会变革的时代潮流，在甲午战后，不满清朝专制统治的腐败，向往立宪、民主，除了袁希洛、邵曾锷等少数几个人在日本或杭州武备学堂参加同盟会，主要在国外或其他地区活动以外，其余的绝大部分都在宝山县及其相邻的上海等地奔走呼吁救亡图存，相继参加地方社会改革事业。
戊戌维新前后，废科举兴学校创办新式教育，是当时先进的中国人救亡图存的一种重要的社会思潮，同时又是两个世纪之交中国社会变革的一项重要内容。得风气之先的宝山县新知识群体在甲午战争后不久，“慨念救国自强，非先兴教育不为功”（民国《宝山县再续志》卷14，人物），即开始在家乡兴办新式教育。汪元裙毅然弃官回乡里江湾任教。在罗店，他们促进老乡绅李钟瀚创设菁峨学堂。1901年开始，潘鸿鼎、袁希涛等人更多方集资，积极筹办新式学校，到1905年，全县已创立学校20所（民国《宝山县续志》卷7，教育）。
1906年清政府宣布预备立宪之后，宝山的新知识群体踊跃地投入争取立宪，以及作为立宪运动重要组成部分的地方自治之中。他们富有历史责任感，乐于对家乡承担一定的社会职责，“视自己家乡的福利增进和利益保护为己任”（张仲礼：《中国绅士》，第48页）。通过长期在故乡的活动或与故乡保持的各种联系，宝山新知识群体逐渐与原有绅士群体彼此加深理解，互有让步，互相接纳，并且推动后者追随时代潮流前进。
在清末立宪运动和地方自治等社会改革事业中，两者大体能保持合作关系。旧乡绅李钟瀚、张宝鉴、告老还乡的兵部郎中朱诒烈等，都在地方改革和自治中给予理解、合作，不少人还在自治团体中担任职务。这样，经过几年时间的努力和各类革新事业的实践，宝山新知识群体不仅增长了处理社会事务的实际才能，而且进一步加深了对全县各类事务的了解和参与，巩固和扩大了在宝山社会改革中的主导地位。钱淦就是他们的一位代表。清末宝山城镇社会改革，就是在以钱淦为代表的新乡绅的领导和推动下，克服种种困难，努力开展的。
1906年春至1909年夏，新乡绅在宝山县成立团体，创设机构，举办若干自治性质的革新，为正式开展地方自治铺路奠基。他们仿效上海绅商自办机构、团体，筹措经费、整顿地方，以立自治之基础的思路，最初以学务公所，继之以教育会和劝学所，随后又创办清丈局，作为主要领导机构，促进宝山的改革事业。
1907年后，宝山新乡绅以学务公所、劝学所和教育会为主要机构，广泛联络旧乡绅和工商、学界人士，多方位筹措经费，从推广学校教育入手，创办师范学校，培养小学教师，又创办了一批小学校和职业学校；在城厢和吴淞创办巡警局，初步建立起近代警政。同时又创办通俗教育社和戒烟会，对民众进行科学知识包括鸦片烟的危害和戒烟的方法的启蒙。而体操学校的开办，则为尔后筹设商团、民团提供了条件。
1909年初，清政府颁布《城镇乡地方自治章程》。同年7月，宝山新乡绅即成立筹备自治公所，领导全县推行自治的各项活动。清末地方自治，主要是在府州县及其下属自治体内推行。当时分为两级，府州县的自治称为上级自治，城镇乡的自治称为下级自治。城镇乡自治先实行，府州县自治后实行。实行这两级地方自治的首要任务，则为设立推动机关和训练自治人才两项。
宝山县筹备自治公所为推动该县正式开展地方自治的总机构，是由清丈局、教育会、劝学所和地方自治会、地方公益会、戒烟总会、罗店吴淞两个商会以及各厂主要绅董的共同筹备而成立的，其领袖和基本骨干也是由上述组织经协商后推举产生的。因此，上述组织的主要成员也就成为自治公所的领袖或骨干。
宝山自治公所成立后，在钱淦等人的努力下，组织了自治研究所，创办了《宝山自治杂志》，作为对本县自治问题的调查研究，普及自治知识、交流各城乡自治情况和指导自治运动正常开展的机构。与此同时，组织人力分赴全县乡村，深入进行了持续一个多月的地方自治宣讲，并着手分期筹设城镇乡自治机关。
宝山自治公所不仅积极筹设各市、乡自治机构，而且推动原有的清丈局、教育会、劝学所等机构继续开展各项改革和建设事业。在两年多时间里，清丈和兴学两项工作，在经费短绌的情况下，取得新的成就。到1911年，清丈完成了十分之八，并新办10余所小学。禁、戒鸦片烟的工作也取得新成绩。其他如浚河、筑路等，也有新的进展。
地方自治的经费难题
各地在推行地方自治的过程中，普遍面临所需经费严重短缺的问题。当时办理新政和地方自治，州县学务、卫生、善举、实业等事项，均被清朝政府定位为国家政务以外的地方自治事务，其所需经费不许动用国家租税，几乎完全由地方自筹。由于数目巨大，无法采取传统的私人募集、私人经理的方法运作，于是各城镇乡纷纷设立地方财务机构，筹措地方公共收入，从而产生了乡镇地方自治财政。
由于乡镇地方公款公产和罚金很少，实际上清末乡镇财政经费主要来源于各种名目的公益捐，国家财政没有提供支持，几乎完全依靠乡镇社会自身的财力。这就导致一系列的社会问题，如基础教育所需经费，理应由政府提供，当时却是政府强制性地要求各地开设中小学堂、蒙养院等，并规定其费用完全由民间自筹，这势必招致民众的不满和对立情绪，加上一些地方主持其事者克扣贪污、中饱私囊，各地频发“毁学”即捣毁学堂的事件。1909年，《东方杂志》以“毁学果竟成为风气耶”为题刊文指出：“自无锡毁学之事起，四川、江西旋亦有毁学之事，今则广东毁学之事见矣。考其原因，无非为抽捐而起”。
据统计，在清末发生的170起毁学事件中，有94起由教育经费问题引起；在浙江发生的256起乡村教育诉讼案件中，有162起与教育经费有关。诚如有学者指出的，当时发生的各种自治风潮，其矛头具体指向各城镇乡基层自治组织，实质上则是民众对新政改革举措使他们未及享受其益，却先饱尝其苦的严峻现实的抵抗。其教训，无疑是很深刻的。