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原文标题：明清以来苏北水患与水利探析
明清以来苏北水患与水利探析
张红安
【原文出处】《淮阴师范学院学报：哲社版》2000年06期第62～66页
【作者简介】张红安（1964—），女，江苏淮安人，淮阴师范学院政治系讲师，主要从事中共党史、民国史研究。淮阴师范学院 政治系，江苏 淮阴 223001
【内容提要】 自黄河夺淮，苏北沦为“黄泛区”、“洪水走廊”。频仍的水灾摧毁了苏北农业经济，使生存环境恶化，这是导致苏北落后的一个重要因素。明清、民国政府从不同认识层面治理苏北水患。但时代及自身的局限使之无法进行根治。建国50年，苏北水患得到前所未有有效治理，水利事业获得长足发展。但其中也经历了曲折。
【关 键 词】苏北/水灾/水利
江苏经济在全国处于领先地位，但其地区之间的发展极不平衡。据1994年统计，苏南三市与苏北四市人均国内生产总值相差4倍之多[1]（P.7）。苏北落后由多种因素造成。如果从历史的角度加以考察， 那么，明清以来频仍的灾荒特别是水灾乃是导致经济脆弱不堪的重要因素。
一
苏北境内水源丰富，可称头顶三盆水（微山湖、骆马湖、洪泽湖），身穿四条河（淮河、沂河、沭河、运河），足踏一大海（黄海），大部分地面在河、湖洪水位线以下。但这一水系及地理面貌是在12世纪以后逐渐形成的。苏北境内原有水系主要为发源于桐柏山，由豫、皖流入苏北，“经清河（今淮阴）、山阳（今淮安）、安东（今涟水）由云梯关入海”（《清史稿·河渠志·淮河·永定河·海塘》）的淮河水系，沂、沭、泗三水自鲁南流入苏北后，泗水在清口（今淮阴）汇淮，沂、沭在下邳（今睢宁古邳镇）汇泗再汇淮，均成为淮河下游支流。淮河古时很少有决溢成灾现象，“淮流顺轨，畅出云梯，南北支川纲纪井然”（《淮系年表·叙例》）。灾变起自12世纪黄河的南侵。
“华夏水患，黄河为大。”黄河因流经土壤疏松的黄土高原而含沙量极高。战国时黄河已有“浊河”之称[2]（P.41）， 西汉人称之“一石水而六斗泥”（《汉书·沟洫志》）。“善淤、善决、善徙”的黄河历史上多次发生改道，其中，南宋建炎二年（1128）东京留守杜充为阻金兵在河南滑县扒黄堤导致人为的决口对苏北遗患无穷。此后，黄河汇泗入淮或直接入淮[2]（P.225）。明嘉靖年间，为保障漕河水量，阻断黄河由北清河入海去路，黄河“全河经徐、邳汇淮入海”[2]（P.228）。清咸丰五年（1855）六月黄河在兰阳铜瓦厢再次决口后（《清史稿·河渠志·黄河》），由山东利津重入渤海，黄河才离开苏北。
黄河进入苏北，尤其明清全河自苏北入海，给苏北带来莫大影响：
第一，黄河下游决溢频繁给苏北带来严重水患。黄河水裹沙而行，到苏北平原后由于河流变缓，泥沙淤积加速，乃至到明万历时“徐、邳、泗三州和宿迁、桃源（今泗阳）、清河三县境内河床都已高出地面”（《河防一览》卷十二《河上易惑浮言疏》），洪水很容易从薄弱处溃决。据统计，作为入海口的安东一县仅在明嘉靖三十一年（1552）至万历二十六年（1598）间，河决达10次之多（周群《解放前涟水一带的黄淮水患》，《淮阴文史资料》第二辑）。清初到康熙二十七年（1689）间，徐州到清河段上计有“徐州潘家堂决口一次，邳州决口三次，睢宁五次，宿迁四次，桃源七次，清河高达13次”[2]（P.192）。1689年中运河开通后，河床负担减轻，河患有所减少，但仍有“宿迁决口五次，桃源九次，清河三次”[2]（P.193）。
第二，黄河夺淮破坏了苏北原有水系面貌，使淮河由“利河”演变为“害河”。黄河南侵后，黄淮在清口交会，因黄强淮弱，淮河入海水道遂为黄河侵占。淮河失去出路后，上中游来水遂在盱眙、清河间潴积，并最终使破釜塘、白水塘、富陵湖等陂塘、小湖相通扩大为洪泽湖。淮水一面屯为巨浸，另一面寻地势流淌，里下河地区的零星湖泊洼地也渐潴为高邮、邵伯等湖。黄河夺淮后，沂沭泗河也无法汇淮，泗水渐潴为山东的南阳、独山、昭阳、微山四湖，沂水除潴为骆马湖外，还被迫折向东行，由沭阳灌河口出海，沭水则由临洪口出海（《淮阴文史资料》第二辑，第118页）。
可见黄河夺淮后，除自身不断决溢外，还使苏北原有河流均被迫改道。而另行的河道，过于弯曲、狭窄，加上决溢黄水的无数次暴浸又变得淤浅，根本无法满足河水宣泄的需要。这种不足又因淮河流域每年特殊的天气——梅雨而更加凸现。每到雨季，苏北河道除了承接本地大量降水外，还要承接淮河、 沂沭河上中游客水， 而沂沭两河宣泄量仅约1850秒立方米，与来水相比，不及1／6（《淮阴文史资料》第二辑，第91页）。淮水到近代宣泄量也仅及1／2[3]，因而泛滥成灾，势所必然。据《淮河流域历代水旱灾害表》统计，从1400—1900年淮河尾闾的苏北共发生水灾约330次，“沂、沭、泗流域从1368年至1948年的580年中，发生340多次较大水灾”（《淮阴文史资料》第二辑，第118页）。洪水无情淹没田亩、禾稼，冲毁房屋，致百姓死亡、逃荒，而且破坏了苏北原先优越的自然条件。每次河决、漫溢，大量泥沙被带出堤外，覆盖住原先大片沃野。苏北由“走千走万，不如淮河两岸”的富庶之区变为即使平年、丰年，百姓也要逃荒的贫瘠之所。
二
频发灾荒对封建政局的稳定构成了严重威胁。因为明清仍借用徐州到清河的黄河道行漕，即使万历年间在宿迁开泇河（《明史·河渠志·运河上》），清河到宿迁的180里水路仍为漕运路线。但苏北河道的溃决泛滥殃及到行漕的安全，深知“淮病而黄病，黄病而漕亦病”的明清统治者对苏北水患当然不能漠然视之（《明史·河渠志·淮河》）。明清尤其明嘉靖、万历与清康熙年间对苏北水患进行了较大规模的治理，采用了堵塞决口、疏浚河道、修缮堤防、人工改道、开挖引河等种种方法，但苏北水患并未因此减少。即使某些治理措施一时颇见成效，但长期实行后给苏北带来的负作用同样很大，还会引发新的灾难。明嘉靖后黄河全河经徐、邳汇淮入海，长期固定的河道使苏北河患日甚，尤其海口一段泥沙壅塞，使河无去路而冲突内溃。如何疏浚海口成为河臣们治患重点。万历六年，潘季驯代为总河都御史后，提出了为后世治水者奉为圭臬的“蓄清敌黄，束水攻沙”之策，即通过加高加厚洪泽湖东岸的高家堰堤防，抬高洪泽湖水位，变黄强淮弱为淮高黄低，促使黄淮并驱入海。黄淮合力“力强且专，下流之积沙自去，海不睿而辟，河不挑而深”（《明史·河渠志·黄河下》）。“蓄清敌黄，束水攻沙”之策实施后确实对疏浚海口沙功效显着。明后期黄河长期固定在云梯关一口入海，不能不算是潘季驯的功劳，而且所蓄清水用来济运，也保障了漕运的畅通。
但此法施行后，其局限性也日益暴露。“束水攻沙”实施前提须是淮高黄低，而一旦淮河上中游来水减少，洪泽湖水位降低，此法便难以实行，且黄水倒灌入湖，泥沙抬高湖底。洪泽湖“自康熙年间到乾隆年间平均每年增高0.023米，由乾隆到道光年间平均每年升高0.029米”[ 2]（P.210）。后世治水者为保持淮高黄低，便不断加高延长高家堰，而随高家堰的不断增高，洪泽湖水面也不断扩大，致使沿湖许多村落惨遭淹没，清康熙十九年（1680），更把繁华的泗州城及明祖陵吞入湖底[2]（P.241），洪泽湖日益成为悬挂在里下河地区的“悬湖”，一旦高家堰垮塌，里下河地区便成一片汪洋。仅“1804年至1824年20年中，里下河地区就遭洪泽决溢之灾17次”（《淮河志通讯》，1984年第二期，第23页）。综观明清苏北水患治理，可以总结出两大特点：第一，尽管采取了各种治理措施，并且在堤防修缮与保护、堵决等技术上还颇有创新，但多属只治当前，不管长远的治标之法，始终缺乏全局性的治本计划。这也是苏北水患不见减少的原因。第二，对苏北水患的治理始终没有超越济运保漕的认识高度。尽管需要治河保漕，却一直没能找到黄河病源所在——泥沙。对如何限制、减少黄河泥沙，更是无人论及。治淮处于从属地位，筑高堰、捍淮东侵、逼淮注黄可算明清导淮入海的一个主要方案。但此方案局限性十分明显。万历年间还开始疏通高邮湖、邵伯湖之间的通道以引淮入江。1851年起淮水基本不入黄河，而固定了由洪泽湖一高、宝湖，穿里运河由三江营入江的流路。但这条水路并不能满足淮水宣泄的需要。
1855年黄河夺淮之局告终。此后晚清政府如能集中治理淮河，苏北人民或可少受水患之苦。但经历两次鸦片战争打击的晚清政权，国势日蹙，而当时海运漕粮也已代替河运漕粮。苏北水患不再与王朝经济命脉相关，因而晚清无力也无心治淮。
三
北洋政府，也因“政局俶扰，不遑建设”，对治淮“有计划而无事功”[4]（P.161）。晚清及北洋对水政的疏荒，致使民国时期淮河水患加剧。1911年到1934年苏北因淮河发生6次水灾，而且4次为大水灾，造成惨重损失。
1916、1921、1926、1931年苏北水灾一览表
年代 淹没田亩 禾稼损失石数 灾民总数 死亡人数1916 5 246 917 2 984 973 810 188 8041921 11 963 666 5 362 160 1 229 872 9821926 5 656 572 3 858 213 700 275 1 4491931 21 412 627 12 396 903 4 082 785 6 592
资料来源：《苏鲁豫皖省各县1916、1921、1926、1931年水灾调查一览表》，三二○（2）52档，中国第二历史档案馆存。
淮河流域的水灾得到较为科学治理从南京政府开始。频仍灾荒造成中国农村经济的破败破产，对当时以农立国的中国经济必然产生巨大影响，同时还不断激化社会矛盾，危及整个社会的安定。因而南京政府把兴修水利不仅作为除患救灾的一个举措，而且作为国家经济建设的一项重要内容。1929年3月， 国民党“三大”通过的《训政时期经济建设实施纲要方针案》中，明确把治河、灌溉等水利事业列入国民政府今后建设日程表。1931年江淮流域百年“奇灾”发生后，国民党四届三中全会进一步作出“政府应专设统筹机关，迅即切实进行各项水利工程建设”（《以铁道电气水利事业为建设中心案》，《革命文献》第26 辑， 第109页）的决策，使治淮进入实施阶段。
南京政府制定的治淮总体计划，与历代治导计划相比，科学性大为增强：其一，该计划注重全流域共同防治。过去治导计划偏重整治尾闾，为洪水找出路，而忽略下游“灾”往往由上游“水”造成这样一个基本事实。该计划不仅提出整理苏北下游入江水道，开辟新的入海水道，使淮水分疏江海，而且提出整治安徽淮河干支流，在沂沭上游修筑围堰，通过上中下游蓄泄并施达到根治淮河目的；其二，该计划注重将除害与兴利相结合。以往治水仅考虑如何防洪除害。该计划则提出，将山东南流之水导入微山湖，用于拦洪防涝、蓄水抗旱双重目的；在运河沿线建七道船闸，使长江与黄河连通，使运河苏北段终年可通航900 吨级船舶……
1934年南京政府“导淮”工程陆续开工，1937年抗战全面爆发后停顿。抗战胜利苏北收复后又开工两年。抗战前后南京政府对淮河实际治导6年，取得了一定成效。抗战前4年南京政府共完成了大运河水道拓宽，高邮、邵伯等泄洪水道截直工程，使原本狭窄的入江水道变宽，使淮水较以往能顺利入江；开挖六塘河入海水道，使淤塞已久的淮河入海水道重新开通；还修建了运河上邵伯、淮阴等船闸、活动坝，使运河实行通航。1946、1947年南京政府在苏北又先后实施泛区复堤工程及灾后初步急要一期工程，对沂沭尾区、中运河区、废黄河区在抗战期间及1947年大水灾中遭毁的堤坝、涵闸进行了修复，不仅堵塞决口，还在原堤坝基础上加高、培厚堤身，加筑子埝（《导淮委员会1946年6月—1947年5月视察运河复堤工程报告》三二0（1），1154（2）档， 中国第二历史档案馆存）。
但南京政府抗战前后的实际“导淮”与计划相比要逊色得多。抗战前安徽境内淮河及沂沭河上游工程均未铺开，实际仍旧只整治了苏北尾闾。中山河入海水道计划行洪量500 秒立方米（《苏北泛区视察团泗阳六县灾情及苏北泛区复兴计划》二十一（2），299档，中国第二历史档案馆存），实际开挖行洪量只有250 秒立方米（《淮阴文史资料》第二辑，第120页）。 抗战后实施了泛区复堤工程及灾后初步急要一期工程，而灾后初步急要二期工程及“豫皖苏泛区复兴计划”，有计划而没有开工。
南京政府“导淮”计划甚好，而实际“导淮”成绩不大的一个重要因素在于日本侵华战争迫使“导淮”工程中断八年。但另一个更重要的因素在于南京政府主观上的政策错误。南京政府建立后，虽然制定了国家经济建设纲要，表示要锐意建设。但并没有把政府工作重点转放到经济建设上。综观抗战前10年，南京政府每年财政收入的绝大部分都投入军费及偿还外债上，用于国家经济建设的则少之又少，“1927—1936年的十年期间，南京政府真正用来投资于生产建设性的支出，估计平均每年从未超过岁出总额实数的4%……”[5]（P.76）南京政府对“导淮”言之凿凿，但关键的“导淮”工款却不能及时到位。据抗战前预算，全部“导淮”款约需两亿[6]（P.228）。但南京政府最终只决定用英国所退“庚款”一部分导淮，“另受益各省省政府尽力协助”[7]。经多方筹措，工款只及半数，遂边施工边等款。这无疑延误了最佳时机，使有些计划无法实施或无法按原标准实施。抗战后南京政府的内战及通货膨胀政策，更使水利计划难以实施。初步急要一期工程需款94亿元，因社会部拨发100亿元赈款而开工。二期工程预计需款235亿元（《苏北水灾案—苏北水灾工赈工程计划纲要》三七七，481档， 中国第二历史档案馆存），泛区复兴计划需款更多。这对于内战正酣的南京政府无论如何也无法筹出。即使没有日本的侵略，南京政府的“导淮”究竟还能走多远，也是难以预计的问题。
四
苏北水利建设在中国共产党领导下翻开了崭新的一页。中国共产党人决心把苏北人民从千年水患灾难中彻底解放出来。因而从苏北回到人民手中起即投入大量资金人力，开始对苏北水患进行前所未有的积极治理：
首先，举办导沂整沭工程。沂沭河的痼疾在于容量不足并交相侵犯，为沂沭河开凿新的入海出路，使之分流入海才是根本解决的方法。从1949年冬季起，苏北、山东两地同时摆开导沂整沭战场，到1950年汛前，分别开辟出行洪量达3500秒立方米与2800秒立方米的新沂河、新沭河排洪孔道[8]（P.93）。新沂河、新沭河的开通从此打开了沂、 沭河的洪水出路，使徐淮海地区初步摆脱了“洪水走廊”境遇，在紧接而来的1950年大汛中沂沭区灾害减轻。
其次，举办治淮工程。1950年汛期由于暴雨地域的普遍和时间的集中，淮河流域大批薄弱的堤防抵御不住暴虐洪水的冲击，造成全流域空前大水灾，豫皖两省“被淹农田达4350余万亩，被灾人口1339万余人”，“以耕地计等于比利时，以人口计等于伊朗”[9]。 一些堤坝的垮塌给当地群众带来灭顶之灾。苏皖交界的潼河南堤的溃决使安徽五河县旦夕之间陆地成河，许多逃不及的百姓上树栖身，竟被也逃在树上的群蛇咬啮而亡[10]。毛泽东同志在看了华东军政委员会的灾情报告后，当即作出了“一定要把淮河治好”的指示，并决定在当年秋季即开工，一定要消灭历代政府无法解决的淮河灾害。周恩来同志则亲自制定出“蓄泄兼筹”的治淮总方针及以防洪为主，同时结合灌溉、航运、发电需要，逐步达到多目标流域开发的治淮原则[11]。据此方针原则，作为淮河尾闾的苏北治理方案为：开辟新的入海水道，同时整修原入江水道以利淮水宣泄；实行洪泽湖控制工程，使洪泽湖继续发挥调节水量的水库作用。从1951年冬季到1952年底，从高良涧到扁担港，长168公里，行洪700秒立方米[ 12]（P.217）的苏北灌溉总渠及控制淮河、洪泽湖入高、宝湖水量的三河闸工程全部建成。苏北灌溉总渠的开通和洪泽湖控制工程的建成，使淮河终于有了合适的入海通江通道，苏北千年水患得到了有效控制。1952年淮河流域2500万亩的内涝（《治淮汇刊》第二辑前言）使中国共产党人的治水思想又获得新内容。在行洪问题初步解决后又发生大面积的内涝，说明治水不仅要治干流，还要治支流，还要加强农田水利基本建设，“今后应从各方面对淮河流域进行客观的分析研究工作，以远大眼光制订出治淮的远景规划”（《治淮汇刊》第三辑前言）。在治淮委员会总体规划下，苏北从50年代中期到70年代末，经过五个五年规划，举办了淮沭河、淮河入江水道扩大、洪泽湖大堤加固培修等一系列水利工程，初步建成了防洪、防涝、防潮、防旱、防渍五套水利工程系统。五套水利工程的有机调动使苏北不仅抵御了一般年份的洪水，而且抵御了1954、1957、1974年的大洪水。综上所述，从建国初到70年代末，党和国家始终把水利作为“全部生产建设的中心环节之一”[13]，高度重视水利建设，几乎年年冬季搞水利会战。苏北由此建立了良好的水利基础设施。当然其中也存在工程质量不高，行洪排涝标准低下，农田水利一套沟配套不齐等需要进一步解决的问题。
然而进入80年代后，苏北水利建设却一度停滞不前。在商品经济大潮的冲击下，决策部门对兴修水利，稳定农业基础的热情下降；有的则盲目乐观，认为经过建国30多年的水利建设，水利设施已足以抗御洪涝灾害的侵袭了。两种倾向都导致对水利投入资金的减少，“1952年全省用于水利投入的0.78亿元，占当年全省社会总产值的1.2%， 以后四个五年计划一直按此比例投入。但到1981年，水利投入下降只占当年全省社会总产值的0.94%，1988年更下降为只占0.2%”[14]。80 年代苏北没有兴建一项骨干性水利工程，仅满足于修修补补。事实上，五六十年代修建的水利工程到80年代已老化，防洪不足标准，引排能力不足，与抗御大洪大涝的要求很不适应，农田水利一套沟也标准低且不配套。指导思想的偏差还带来管理上的松懈，一段时期，在河道设置行洪障碍，在堤坝上取土烧砖，排涝站机电设备搬家移位、挪作他用等有意无意破坏水利设施的事件经常发生。
忽视水利最终使苏北乃至全省遭到1991年大洪水的严重侵袭而损失惨重。“徐州全市250万亩农田积水，110万亩三麦倒伏”，“连云港市285万亩三麦带来雨害，……全市受灾受淹麦田面积达170万亩”，“淮阴市近200万亩三麦发生涝渍，并有100多万亩秋熟作物被淹”[15]，再加民房进水、倒塌、畜禽死亡、鱼塘漫边等，“苏北漂走了一个粮仓”。
从50年代治淮到90年代，苏北还因洪涝出现这样巨大的损失，足以引起全社会深刻的反思，80年代对水利的松懈不能不说是指导思想上的一个重大失误。当前与今后，各级政府部门应进一步增强紧迫感、责任感，把水利放到其应有的位置上。首先，思想上应牢固树立水利不仅是农业的命脉，而且是整个国民经济和社会发展的基础产业，是服务当代、造福子孙的久远大计的观念，增强越是经济发展，越要重视水利建设的忧患意识；其次，行动上常抓不懈，任何情况下在经济工作中不能放松水利建设工作，要注意增加水利资金投入，对老工程翻新改造，不断提高防洪排涝标准，对新工程的兴修要注重超前性——立足防火灾抗大涝，科学性——科学规划并运用科技成果；第三，宣传普及《水法》知识，增强全民水患意识。全民动员除水患、兴水利必将有利于水利事业的健康发展；第四，国家对水利建设进一步加强宏观决策。近年来汛情有越来越大的趋势，这与上游山区水土流失，河湖抬高淤浅，蓄水量减少有必然联系。对涉及全流域的问题，国家有关部门要从战略高度制定总体规划，禁止沿河地区滥砍滥伐，山地、圩区的开发利用绝不能与水利事业相抵触，因为立足水土保持，防止水土流失才是江河治理的根本。
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