盐业专卖-官盐私运与私盐官营：清代陕西卤泊滩土盐驰禁之争及其与地方社会之关系 ,对于想了解历史故事的朋友们来说，盐业专卖-官盐私运与私盐官营：清代陕西卤泊滩土盐驰禁之争及其与地方社会之关系是一个非常想了解的问题，下面小编就带领大家看看这个问题。

原文标题：官盐私运与私盐官营：清代陕西卤泊滩土盐驰禁之争及其与地方社会之关系

【内容提要】盐有课为官，无课为私。土盐由于自身特点，长期被政府排除在官盐序列之外。官盐在行销过程中受制于国家，使得土盐在价格、质量、易得性等方面获得比较优势，偶尔进阶官盐系统。卤泊滩土盐具备强大的生产潜力，因此，清代卤泊滩土盐弛禁之争一直存在。本文通过清代卤泊滩土盐弛禁之争，揭示出土盐官、私身份界定过程中，中央政府关注的是盐课征收；地方政府首先关注的是其自身考成，其次是辖区内资源有效利用及辖区内民众谋生渠道问题；普通民众关心的是自身利源利用与生活实际。中央政府与地方政府、地方政府之间、各级政府与民众之间通常只存在保证盐课收入为前提利益博弈，而缺少合作。
【关键词】清代；官盐；私盐；卤泊滩土盐；地方社会清代盐业史的研究在地方经济史研究中相对活跃，不仅从盐业自身发展史人手，同时由于盐业关系到中国封建时代重要财政收入，又关系到百姓生存之需，因此盐业又常与国家财政史乃至地方社会史联系在一起，受到学界广泛关注。周猁在广东盐业与地方社会的研究中发现，食盐不仅是政府重要财政来源，而且与社会政治、经济、文化等方面相互作用，并对界邻地区有强大辐射功能，体现了盐业对于区域社会发展的巨大影响。[1]郑志良在乾隆时期扬州盐商与昆曲的发展研究中认为，清代扬州盐商不但支持高雅的学术文化活动，还利用皇帝南巡之机会，蓄养昆曲家班迎銮接驾，对地方戏曲之昆曲发展产生了很大影响。[2]黄国信通过康熙初年江西吉安府“改粤入淮”事件的研究认为，盐法考成是促成吉安划归两淮盐区的深层原因，盐法考成有时会在传统经济运行机制中起主导作用。[3]越来越多的研究者不止于对盐业史各个要素进行孤立、描述、复原性质的研究，而是从盐业与社会政治、经济、文化、教育、宗教、地方风俗等相互关系进行区域的、个案的分析研究，[4]这些体现了历史时期盐业经济总体研究的趋势。然而目前学界对于清代盐业史的研究仍主要集中在海盐、池盐、井盐等国家主体盐业类型的研究之上，对于具有地方特色、多数情况下作为民间私盐存在的“土盐”研究则相对较少，研究的深度与广度上都远远不够。[5]在一些盐业着作当中，对土盐问题稍有涉猎，如唐仁粤对民国时期及建国后土盐产地及土盐政策等的介绍[6]；蒋静一对土盐的形成及其分布、土盐制法、土盐改革问题及副产品等常识性的解答[7]。深入地从社会史的角度考察却极少涉及，那么土盐和官盐的差别究竟有多大？官方对待土盐的态度是如何影响到地方经济运行的？土盐为何在历史时期不能消除？它与地方社会究竟有哪些实实在在的联系？本文拟通过对清代以来陕西关中东部蒲城、富平两县界连地区卤泊滩土盐进行深入的个案分析，亦从土盐与地方社会互动关系的角度加以剖析，不当之处，敬祈斧正。
一、暗流涌动：无法全面进入官盐系统的地方土盐
盐本无官、私之分，国家征收盐课以后，就赋予了盐的官、私属性。盐有课为官，无课为私。历史时期，盐课是国家最可靠的财政收入之一。唐中期，“天下之赋，盐利居半”[8]，因此，历朝历代都非常重视盐业的发展与榷盐政策的执行。进入清朝，盐课仍是清政府的主要财政收入之一，时人称：“国家正赋之外，充军国之用，惟盐法、关税、钱法而已”。[9]为了保证盐课征收，也为了便于管理，清政府根据产盐规模和产盐地将除蒙古、新疆之外的内地划分为11个官盐区，其中长芦、奉天、山东、两淮、浙江、福建、广东等8个盐区为海盐区，四川、云南为井盐区，河东、陕甘为池盐区，土盐不征赋税，亦不入官盐区。
所谓土盐，即“利用碱地所含咸卤生产之盐”。[10]在广大的内陆地区，只要有盐碱地的地方，历史时期大多有土盐的生产。内陆土盐生产主要分布在甘肃、陕西、山西、河南、河北、山东等黄河沿线及晋北黄土高原地区，分布较为分散，产量多寡与盐碱地大小直接相关。土盐生产的原料为碱土，生产过程要经历收集碱土、淋土制卤、结晶成盐三个阶段，最终形成食盐；生产工艺复杂、成本高、盐含杂质多是其主要特征。因为碱土中不仅含有氯化钠，还含有氯化钾、氯化镁、硫酸钙、硫酸钠等其它元素，以传统加工技术处理，基本无法完全消除以上物质，而这些元素如果含量过高，对人体会造成极大的伤害，且制成的食盐味道亦不佳，历史时期常有记载说，土盐“其味最下”。[11]如果和海盐、池盐、井盐等盐类相比较，土盐具有“质劣而成本高”、食之有害健康等缺陷。[12]在市场经济条件下，土盐这些缺陷决定其必然没有消费市场。但是，在食盐专卖制度下，海盐、池盐、井盐等官盐价格受制于国家，导致有时官盐价过高，或者官盐由于其垄断地位而掺沙，人为导致质劣，再加上远离官盐的地方有转运不及时的后顾之忧，政府对待土盐也非一刀切的禁止政策。清代，仍有部分地区的土盐允许被开发利用。如清代，在晋北太原府、汾州府、辽州府、沁州等41州、县、路行销本地土盐，额引4万2千l百51引。[13]陕北有三眼泉、马湖峪、永乐仓三处土盐产地，其中“三眼泉坐落绥德州西九十里，刮土煎盐，额设盐锅一百八十五面。马湖峪坐落米脂县北四十里，产盐河滩周广约三里，刮土煎盐，额设盐锅二百九十一面。永乐仓坐落鱼河堡康家湾之南，河滩周广五十里，刮土煎盐，额设盐锅三百八十五面”。[14]每盐锅一口，政府岁征“盐十二斤”，“征解榆林卫”。[15]除了产土盐较多的晋北及陕北土盐因征收盐税进人官盐系统以外，其它区域虽有少量土盐生产，但官府多未加征收盐税，并未进入官盐系统，如清代葭州“县北梨儿湾、袁家沟等村，向产小盐。然产额极少，仅供数村之用，故无盐课。”[16]然而，当政府盐价过高，或运销系统出现问题时，土盐则会风起云涌，不断出现在各地食盐系统当中，成为对抗官盐运销的劲敌，常常引起盐之官私之争，以及地方与国家之间的矛盾。
清代陕西卤泊滩土盐却命运多舛。民国《续修陕西通志稿》作者在写到本地土盐时发出无奈感慨：“所最不可解者，吴堡、葭州历来独无引课，榆林永丰仓、绥德三眼泉、米脂马湖峪所产土盐向准煎食贩卖，吉兰泰蒙盐明令许至黄甫川、神木交易，四川保宁射洪私盐公然入境，独于蒲富之卤泊滩悬为历禁何？”。[17]那么卤泊滩之盐到底产量如何，它与国家官盐政策有何冲突，其盐业开发对地方政府来讲又有何利害？其实关于这一土盐官营的论争在清代始终未断，可谓跌宕起伏，三起三落，其中所反映出的历史真实决非民生民利所能解释。
二、土盐之利用：陕西卤泊滩土盐的生产
卤泊滩古称卤阳湖，有狭义和广义之分。狭义的卤泊滩特指富平界内的一个滩地，在汉魏之前被称为盐池，唐代以前被称为盐池泽，明代才开始有卤泊滩之名。广义的卤泊滩既包括前者，又包括蒲城县境内的东卤池(安丰滩)和西卤池。广义卤泊滩概念的形成，开始于清后期，至今沿用，其范围大抵位于富平县东南部及蒲城县西南部界连处，“横枕蒲、富，蒲东富西；二者相权，西滩尤烈”[18]；卤泊滩“东起原任乡之原任村北，西至富平施家镇西之西湖村，东西长约二十华里，南北宽约三、四华里。在蒲城境内约占四分之三”。[19]如今卤泊滩平面呈纺锤形，东北至西南方向展布，东西长约30公里，南北宽1.5—7公里，总面积12．24万亩。[20]从总体规模上来讲，广义的卤泊滩面积还是十分巨大的，这里不仅产盐历史悠久，盐产量也非常可观。
卤泊滩产盐历史较早，至迟发生在魏嘉平四年(公元252年)。史载，魏嘉平四年(公元252年)，“关中饥，宣帝表徙冀州农夫五千人佃上邦，兴京兆、天水、南安盐池，以益军实”。[21]此时，除蒲城境内盐池外，京兆其他县境的盐池还没有文献记载，由此可以推论，这时京兆盐池至少是包括蒲城境内卤泊滩在内的。宋元符元年(公元1098年)，因“水坏解池”，而“同、华等州私土盐”，政府考虑民间缺少食盐，特准其“鬻于本路”，[22]这是官方允许卤泊滩土盐利用的为数不多的两次记载。明代的时候，政府一直明令禁止民间开发卤泊滩私盐，隆庆《华州志》载“东卤池、西卤池、白卤泄渠俱生盐花，民有禁，不敢取盐花利”。[23]万历《富平县志》载：“卤泊滩即明水滩，一日东滩，冬夏不涸，可以煮盐。又西二十里为臧村滩，岁旱时，土亦可煎，即西滩地也。利皆微，两滩水一斛盐不二三斤”。但是两处产盐滩地“严禁甚矣”。[24]时至清代，卤泊滩土盐生产的记录增多，但是大多时候与明代相同，被列入禁止私开私运的行列之中，修于清雍正五年的《敕修河东盐法志》明确记载：“蒲城、富平，有自高椿渚、卤泊滩，越卖之盐。”[25]咸丰二年(公元1852年)，侍郎王庆云奉命查办河东盐务，他在《酌拟留商改票疏》中指出“蒲城滩及卤泊池，地属陕省，私盐出没”[26]，提请当道加以禁止。
由于历史资料所限，有关清代卤泊滩土盐的生产规模缺乏确切数字记载。光绪十二年(公元1886年)卤泊滩土盐禁采调查案中记载，富平境内卤泊滩“置盐锅约有八十余口，席棚数十处”，每锅产盐“成个约百余斤。”[27]假设此时每锅每昼夜出盐一个，则清代富平县境内的卤泊滩日产盐约8000斤，又由于此时富平境内卤泊滩是全年封禁的，所以此时应该具备全年产盐的能力，因而此处年产盐量可达2,880,000斤。清代蒲城境内卤泊滩由于主要产硝，产盐是其副产品，其产盐量缺少数量记载。但是卤泊滩横亘富平与蒲城之间，自然条件相差无几，且蒲多富少，其产盐当不比富平境内为少，二者相加，当不少于5,760,000。抗日战争期间，山西解盐、青海盐以及沿海地区的盐受战时运输限制，卤泊滩盐成为陕西省主要生活食盐。据李仲仁回忆：“卤泊滩共约盐棚二百余家，每个盐棚有盐锅二至三口，共有盐锅五百余口。每口盐锅一昼夜出盐一个，以540个计，每个盐平均重160斤，共日产盐86400斤”。如此算来，其年产量可达31,104,000斤。如今，尽管我们不能确切反推清代卤泊滩土盐的生产规模，但是从抗战时期卤泊滩土盐生产可看出此地土盐巨大的生产潜力，且产盐量相当可观，完全可以作为当地的富源加以开发，这也就成为清代不断出现的卤泊滩弛禁之争，与山陕两省处之不同态度的主要原因。
三、课归地丁：卤泊滩土盐的官营化
清前期，卤泊滩土盐被明令禁止，关中东部地区为河东盐的行销区。河东盐属池盐，产于山西解州，由于政府实行严格的食盐专卖制度，人清以来关中东部一直是其重要引地之一。乾隆末年，河东池盐由于额引和余引增长、课额增加、再加上乾隆二十二年(公元1757年)，河东盐池遭灾，池产下降等原因，导致官盐价格上涨，引起销售疲滞、私盐泛滥、三省“商力不支，引课虚悬”。[28]再加上各级地方官员及盐政胥吏的各种额规、浮费不可胜计，许多地方出现了反对盐禁政策的斗争，导致河东盐政几近瘫痪。在换商增价、加耗、借帑等救助措施失效的境况下，清政府于乾隆五十五年(公元1790年)，开始寻求解除河东盐政危机的办法，并于乾隆五十七年(公元1792年)，在河东池盐三大行销地实行“课归地丁”的盐业政策，以期拯救河东盐业，保证政府的财政收入。[29]
课归地丁使关中东部地区摆脱了河东盐区的束缚，可自行选择所食食盐的来源。乾隆五十六年(公元1791年)七月，作为陕西巡抚兼管盐政的秦承恩从富平知县方应恒处了解到，富平县东的卤泊滩和蒲城的高椿渚地方，面积广大，可生产土盐，只是“历任以来，惟恐壅滞官盐，禁采在案。”[30]于是责令当地官员继续调查卤泊滩土盐开发的潜力，于同年十一月得到当地明确答复，可开采利用，十二月即责成当地下发特谕如下：
乾隆五十六年十二月十九日，富平县贺谕，卤泊滩附近乡练保正人等知悉，查该滩向产盐斤，附近居民私行占地熬煎已非一日，今河东盐课已奉文，改归地亩摊征，所有民间食盐听民自行贩运售卖，向后已无官私之分，查本县地方距河东盐池程途较远，与其远买于数百里之外，何如复兴本处滩盐。但不立定章程、招人分认地段，难免混占争执。除委员前往清查外，合行饬谕，谕到尔乡保人等，即赴滩所，听候委员至日，随同查明该滩四至何处，周围若干里，内中可以熬盐地，约有若干顷亩，现系何人私占。即令分数认地，熬煮出售，以资民食。仍着本人同该乡保齐集来案，具认以凭，批示毋违，特谕。[31]
富平县继任知县贺某在回复上级垂询时曾说：“查志书，既云古盐池利归于官，又云民不敢取，其为官滩明矣”。“又志载，臧村滩在县东北三十里，岁旱时其土可煮盐，谓之西滩，今涸。查此滩名为西滩，与东滩相近，亦为官滩无疑”。富平县地方官首先从东滩卤泊滩及西滩臧村滩的所属关系上，认定此两滩地为官属，在此基础之上令“私占者即令退出”，并“立定章程”，官方主持“招人开煮”。[32]因此，此次卤泊滩土盐之开采为官办无疑，卤泊滩土盐也因之脱去私盐的外衣，化私为官。
课归地丁后，卤泊滩土盐化私为官亦得到中央盐业政策的支持。乾隆五十七年(公元1792年)，大学士阿桂在“课归地丁善后事宜疏”中提出善后事宜16条，第5条即指出，河东盐课归地丁后，“私盐之禁宜驰，盐料听便运卖也”。并且进一步说明“有就近买食土盐、花马池盐、蒙古盐之类，亦不许禁阻。并不许私收税钱。则处处有盐，民食无虞缺乏”。[33]嘉庆十年(公元1805年)二月初十日，陕甘总督方维甸在查问阿拉善吉兰泰盐池贩运情形时，也提及陕省课归地丁过程中对土盐的政策，乾隆“五十九年，陕省课归地丁，又题明运盐道路不分疆界，无论土盐、蒙古盐、河东盐悉听到处运卖，不得稍有拦阻”。[34]自此以后，卤泊滩土盐防检荡然，无复限制。
但是，这种局面持续的时间并不长，嘉庆十二年(公元1807年)，河东池盐再次改制，恢复商运，政府亦明令禁止土盐贩卖，卤泊滩土盐再次被列入禁止行列，从开禁到终止前后只有15年的时间。原因何在，从当时史籍的记载中我们可以看到，河东盐课改归地丁，已严重影响了国家盐利征收，不仅河东盐利不保，两淮盐场也受到威胁。嘉庆十一年(公元1806年)，山西巡抚兼盐政同兴在《池盐仍归商运疏》中提出河东盐课归地丁后的种种流弊：“河东盐课改归地丁，听民间自行贩运，遂无一定口岸”，“人得以任意贩运，官亦无从稽查”，这样“蒙古盐斤因此侵越内地”，“晋省池盐不能在本地售卖，遂有私越豫省、楚省侵及淮盐各口岸。并又夹入蒙古私盐，以致阿拉善盐斤不但侵越晋省，而且侵越淮钢。节经降旨令该督抚等严禁潞私越境，并不准蒙古盐斤多越内地。办理总无良法。”最后，同兴向中央提出“此时若不将池盐仍归商运，终不足以杜私贩之源。”考虑到以上情况，嘉庆皇帝批准了以上奏疏。[35]嘉庆十二年(公元1807年)，河东池盐复归商运后，卤泊滩土盐在清代唯一的一次官办机会也随之寿终正寝。
四、驰禁之争：卤泊滩土盐的禁采禁运
自嘉庆十二年(公元1807年)土盐被禁以后，卤泊滩土盐再次回归到地下状态，成为民间私盐。由于此地产盐量大，价格又较官盐为低，因此一直受到当地人的喜爱，甚至还远销到秦巴山区以南各县。由于土盐侵夺官盐之利，于是在光绪年间，再次引发驰禁之争，晋陕地方为此形成尖锐的论争。
光绪年问，陕纲额引为l干3百余名。经过光绪八年(公元1882年)的整顿，光绪九年(公元1883年)、十年(公元1884年)两年均有溢额。然而，光绪十一年(公元1885年)，山西盐院声称陕纲额引销数顿减，“查卤泊滩私晒私熬，为害最甚”。又于光绪十二年(公元1886年)夏间，咨陕西布政司盐法道“派员驻滩查缉，并去附近各要隘往来梭巡”，以卫晋省饷源、陕省厘金。陕省奉文后，“拟即拣员赴滩地及走私之临潼、渭南、华州属境，亲历梭巡”。陕省又根据卤泊滩土盐的实际情况，提出将卤泊滩土盐驰禁，“化私为官”的建议，云：“卤泊滩东西绵长六七十里，周围十余村，俗强人众，素鲜怀刑地，非五谷所宜，又无恒业可守，人一日不再食则饥，欲其弃天地自然之利，忍饥守法，似亦情势所难，夫法立不可更张，法穷亦不可不变，自昔皆然，可否令潞商来滩收买，即运赴潞盐行销地面出售，在潞商将本求利，仍可珠还，在滩民以盐易钞，即得升合，似此化私为官”。以期驰禁卤泊滩土盐。由此，在中央与地方盐利争夺、山陕两省之间利益冲突之下，山西盐院、陕西布政司盐法道展开一场关于卤泊滩驰与禁的论争。
札到河东道，一石激起千层浪。河东道迅速转行监掣厅，令其传集场岸各员、陕纲民贩等妥议。于是，晋省各级盐政官员、民贩(运商)、坐商等各抒己见。
河东盐场三场大使及三河口督销委员作为基层盐政官员，坚决反对弛禁卤泊滩土盐。三场大使及三河口督销委员称解池产盐，自古称为地宝，“每年所产官盐五千余名”，“患不在盐少，而在盐多”，如若开禁卤泊滩土盐，“公然开晒，较从前私熬、私晒，其数必增倍”。如此则会出现“私池开，官池废”的情形。河东盐引行销三省，引有定额，引有定岸，“潞盐既不能侵灌邻纲，私盐自不可充斥引地”，然而“卤泊滩居陕省适中之地，四面可通晋豫，相为唇齿”。稍驰禁令，即可肆行，损害官盐引岸。运商多买一引卤泊滩土盐，坐商即少卖一引河东官盐，官盐就会“引悬盐积，减价求售，”盐价愈贱，坐商愈困。清代盐课随盐纳，盐以课行，有课为官，无课为私，“卤泊滩地属隔省，官无额设，盘丈掣放，责无专司，产盐、出盐之数，何从稽查?既无稽查，课从何征?”河东官盐有课而本重，卤泊滩土盐无课而易销。“民贩固乐买无课之滩私，而少运有课之潞盐”，必会导致“潞课之支绌日甚”。他们声称陕方名为“化私为官”，“仍何异陕民贩卖，以私妨官乎?”提出弛禁卤泊滩土盐“断断不可行”。
在这次卤泊滩土盐开禁的讨论中，坐、运两商从盐商的基本利益出发，也坚决反对陕方提出的化私为官之建议，并且诋毁陕西官方，“名为化私为官，暗实纵私罢课”，极力反对卤泊滩土盐开禁，云：近年由于“蒲、富之卤泊滩私晒、私熬”导致河东官盐“销数顿减”、“销滞引积”，因此，“即欲减价卖盐，尚且无售主”。在此前提下，如果开禁卤泊滩土盐，危害巨大，“在陕则导民以非法，在晋则舍此而从彼，将见大股私枭日益多，配运潞盐日益少”，如此一来则“不特全陕引岸尽归乌有，即晋豫两省亦必受其侵灌之害”。然而“甘省拨解饷银，每年不下四、五十万之多，均取给于河东道库”，又由于“饷出于课，课出于盐，”开禁卤泊滩土盐必然导致河东官盐“陈纲之引额日益积，河东之课项日益绌，”必最终导致“边陲之饷源日益竭，而国用日益匮。”因此，建议严厉禁止卤泊滩土盐弛禁，“慎勿以一隅之小小利害，阻挠三省之大计。”
山西盐院作为河东盐政的地方最高长官，获得其下属河东道召集基层官、商议复之后，采纳了其坚决禁止卤泊滩土盐弛禁的意见，遂谘商陕省。山西盐院先肯定了陕省“拟拣员驰赴滩地及走私之临潼、渭南、华州属境，亲历梭巡”之行为，又从河东盐务决策层的高度，谘商陕省：“遴派大员，驰赴蒲、富所属之东西两滩，督饬各该县令严禁私熬、私晒，务期尽绝根株”，做到“有犯必获，有获必惩”。至此，一场关于弛、禁卤泊滩土盐的的争论，开始演变为如何严禁卤泊滩土盐的调查案。
经过晋陕双方委员、兼管盐政的富平、蒲城之县官等地方官的联合实地调查、上报，晋陕双方就严禁卤泊滩土盐政策及实施办法，于光绪十二年(公元1886年)十二月初七日达成一致，卤泊滩之“东滩畦地，晒盐捞硝”，于卤旺之月封禁，余月寒冷，听其采硝，遂定于“每岁二月上旬封禁，九月下旬止封”；“其西滩之盐日锅巴，熬户既多”，“统年设禁”。并规定了具体的封禁措施以保证卤泊滩土盐的封禁顺利进行：“会以荆姚、到贤二镇防营，就近会同蒲、富两县，常川巡哨，加以运城缉私委员督带巡役来往梭巡，遇有刮土淋卤熬晒之徒，立时协拿，务获惩办”。[36]
一场轰轰烈烈的卤泊滩土盐“化私为官”案，以晋省胜利而告终，就其本质来讲，这是多方利益博弈的结局，晋商强大的利益优势与清政府官课利益的趋驶都决定了这场官司只能以此划上句号。
五、表象的背后：卤泊滩土盐开禁过程中国家与地方关系
清代以前，卤泊滩土盐除了魏嘉平四年(公元252年)、宋元符元年(公元1098年)由于自然灾害官盐欠产而特允许此处土盐开采救济军用或民食外，其他时间均禁采在案。整个清代，除乾隆五十七年(公元1792年)至嘉庆十二年(公元1807年)，卤泊滩土盐获得官办资格外，也一直禁采在案。卤泊滩土盐获得的仅有的几次官办机会，并非由于中央政府的开明，而是由于自然灾害后的顺其自然，或者是河东盐实行课归地丁政策的副产品。在卤泊滩土盐开与禁表象的背后，隐藏着中央政府、地方政府、地方民众三方利益博弈。在这种博弈中，中央政府、地方政府及普通民众各自有其关注点及利益切中点。
中央政府作为全国盐利的既得利益者和全国盐业政策的制定者，对土盐的开与禁掌握着绝对掌控权，其对卤泊滩土盐开与禁的态度取决于官盐是否充足及土盐的开采是否影响到盐课的征收。官盐歉产的时候，中央政府会考虑暂时开采土盐等私盐作为必要的食盐补充，如宋元符元年(公元1098年)“水坏解池”[37]，民间缺少食盐，北宋王朝考虑到现实情况特准包括卤泊滩土盐在内的同、华等州土盐“鬻于本路”。魏嘉平四年(公元252年)、宋元符元年(公元1098年)卤泊滩等土盐之所以允许被开采，是由于自然灾害之后救济军用或民食。清乾隆五十七年(公元1792年)“课归地丁”案中，卤泊滩土盐之所以会化私为官，被弛禁，其根本原因是所有河东盐课摊人地丁征收、其引地内所有盐只要利于民食均被允许开采食用，卤泊滩土盐的开采不再影响到盐课的征收。因此，中央政府对待卤泊滩土盐开与禁的态度完全取决于盐课这一经济利益杠杆。在中央政府与地方政府及普通民众的博弈中，中央政府以绝对的政治优势，保证着政府的利益最大化，以盐法的形式规定卤泊滩土盐的开与禁。
盐法定例，地方官有监督征收官盐盐课、销引及缉私之责，并有严格的考成，因此地方官对待卤泊滩土盐开与禁的态度以中央政府为唯一导向，只有在中央政府对卤泊滩土盐严禁开采政策松动时，地方政府才敢站在本辖区利益角度，呼吁充分利用本辖区自然资源，呼吁关心民生。明代万历年间《富平县志》中，地方官员鉴于富平县境内北有山谷，多石沙地，山下多水。易成灾害，山河盐卤之外，可耕地较少，而对官方禁采卤泊滩土盐而大有抱怨，“当事者独不可宽一分，令民受一分赐乎?”呼吁中央政府对地方资源予以关注并充分利用。清代地方政府通过比对河东官盐及卤泊滩土盐，认为卤泊滩土盐在盐价及买卖的方便程度等方面占有优势，地方的实际情况是“小民钱来不易，避贵食贱本属恒情，有非法所能绳者，近以官盐既定价奇贵，商盐复查禁太严，贫民相率淡食”，而中央政府“以人生日用必需之物，迫民至此，毋亦非政体所宜耶”[38]。极力呼吁中央政府在意地方实情，而对卤泊滩土盐实行因地制宜的政策。《续增修河东盐法备览》中更指出陕“地方官绅往往以大利在民，欲驰滩禁。”[39]
晋、陕地方政府出于各自的考成及为本地方谋福利、求发展的需要，相互之间也会产生矛盾。陕省地方政府呼吁开发卤泊滩土盐，期望充分利用本地资源为本省民众谋福利的同时，晋省地方官员也针对本省河东盐池(解池)提出相同问题。“解池产盐，自古称为地宝，从无间断”，如果开发卤泊滩土盐，则河东盐池“年所产官盐五千余名，势必前行停滞，适足以废官池而害鹾政”。况且“大池周围百二十里，附近数百余村户口繁多，民无恒产所恃以养赡者，惟赴池佣趁以为生，一旦畦地就荒，将此十数万工人何以安插?”针对陕省地方官员呼吁开发卤泊滩土盐，晋省认为：“蒲富官绅意存私见，率以滩私既禁，便失其固有之利，逞彼私贩，藐视王章”。认为陕省地方官员“不权重轻，仅为营私者，脱卸其间”，开发卤泊滩土盐最终会导致“在陕则导民以非法，在晋则舍此而从彼，将见大股私枭日益多，配运潞盐日益少，而陈纲之引额日益积，河东之课项日益绌，课绌则边陲之饷源日益竭，而国用日益匮，”其性质“名为化私为官，暗实纵私罢课”，斥责陕方“当不因考成无关，稍涉壑邻之想”。[40]
从民众的角度来看，卤泊滩土盐生产有利于当地居民谋生，卤泊滩土盐和河东官盐相比具有更高的性价比。就自然条件而言，卤泊滩土盐生产可为附近居民提供一定的利源。卤泊滩东盐泽“停蓄若湖波”，西盐滩则“水草盐脉日浸，移于良田中”[41]，形成不利于作物生长的盐碱土。由于缺少可耕地，卤泊滩“周围五十余村”，“人无恒产可守，”[42]从事土盐生产就成为附近大多数村民的“生业”。从健康需求来看，“卤泊滩盐旧称锅巴盐，挖土熬煎成巨块，并无颗粒，食则刀刮，可治瘿”[43]，而且卤泊滩西滩所产的锅钯盐，“性暖，南山水寒，其人多瘦，
每喜食之”[44]。由于生产的历史悠久，产量稳定，产盐质量也高于一般土盐，与河东官盐相较价格偏低，因此，其可利用价值还是不容低估的。陕西巡抚兼盐政恩寿就曾提到过：“卤泊滩私煎私晒，并无厘课之盐，必将肆行侵灌。盖官盐价昂，则私销愈畅，私销愈畅，则商贩愈疲”[45]。而且河东官盐远在千里之外，卤泊滩土盐则地近运便。卤泊滩土盐对于地方民生具有种种独特优势，因此民众屡屡呼吁弛禁，在呼吁不成功的条件下，只能暗中以私盐的形式加以利用。
陕西卤泊滩土盐开发历史悠久，生产强度大，在中国传统社会土盐生产行业中占有极其重要的地位。但是，在历代王朝盐铁宫营政策之下，卤泊滩土盐却始终无法进入官盐生产系统，中央王朝以土盐质量低、为害民众为由，将之一并排除在官盐系统之外。事实上，质与量的问题从来不是土盐开禁的根本界限，而封建政府对于盐课征收问题才是其最基本的关注点。在官盐系统崩溃的条件下，土盐自然而然为统治者所开发利用，而一旦影响到其官课收入，中央政府就会立刻加以阻断，哪怕形成民众的“淡食”而丝毫不加体恤，卤泊滩土盐弛禁之争足以说明这一点。当然，其中亦夹杂着政府官员考成之需，地方保护政策等等因素，使各方关系变得更加复杂，这也成为终中国封建时期私盐缕禁不止，从不间断的一个重要原因了。
注释与参考文献：
[1] 周蜊：《清代广东盐业与地方社会》，（北京）中国社会科学出版社，2008年，第4页。
[2] 郑志良：《论乾隆时期扬州盐商与昆曲的发展》，《北京大学学报》（哲学社会科学版），2003年第6期，第99～107页。
[3] 黄国信：《盐法考成与盐区边界之关系研究一以康熙初年江西吉安府“改粤入淮”事件为例》，《中山大学学报》（社会科学版），2005年第1期，第36—40页。
[4] 黄国信着：《区与界：清代湘粤赣界邻地区食盐专卖研究》，（北京）读书生活新知三联书店，2006年；《食盐专卖与海域控制》，《厦门大学学报》（哲学社会科学版），2012年第3期，第101—108页。李树民：《盐业经济对明清时代戏曲兴盛的促进作用》，《社会科学家》，2012年第6期，第136—139页。周猁：《清代赣闽粤边区盐粮与市镇的发展》，《历史档案》，2008年第3期，第59-63页；《清代广东盐商与宗族社会》，《历史教学》（高校版），2008年第9期，第43—46页；《论清代广东盐商与书院发展》，《求索》，2006年第10期，第213-215页；黄波：《近代自贡盐商的社会角色与慈善行为》，《青海师范大学学报》（哲学社会科学版），2009年第3期，第42—46页；杨彩丹：《二十世纪盐业与运城教育文化》，《盐业史研究》，2008年第2期，第57-59页。吴海波：《两淮盐商与清代社会公益事业》，《湖南工程学院学报》（社会科学版），2008年第1期，第57—60页。等等，对各个盐区的盐业与地方社会进行了各有侧重的研究。
[5] 集中对土盐的研究有：吉成名：《论魏晋南北朝食盐产地》，《盐业史研究》，2012年第6期，第3—15页；《宋代食盐产地研究》，（成都）巴蜀书社，2009年，第128～137页；《明代土盐产地和石盐产地》，《盐文化研究论丛（第四辑）——回顾与展望：中国盐业体制改革学术研讨会论文集》，（成都）巴蜀书社，2009年，第270～272页；《论清代土盐产地》，《遵义师范学院学报》，2011年01期，第1—3页。
[6] 唐仁粤：《中国盐业史》（地方编），（北京）人民出版社，1997年，第764～786页。
[7] 参见（民国）蒋静一：《中国盐政问题》，（南京）正中书局，1936年，第51～55页。
[8] （宋）欧阳修，宋祁：《新唐书•食货志》，（北京）中华书局简体字本，2000年，第906页。
[9] （清）夏驷：《鼓铸议》，出自（清）贺长龄：《清经世文编》卷53，（北京）中华书局，1992年，第1311页。
[10] 宋良曦等主编：《中国盐业史辞典》，（上海）上海辞书出版社，2010年，第16页。
[11] （宋）戴侗撰，党怀兴、刘斌点校：《六害故•地理四》，（北京）中华书局，2012年，第141页。
[12] 参考山东省盐务局编着：《山东省盐业志》，（济南）齐鲁书社，1992年，第213页。
[13] 参考（清）苏昌臣：（康熙）《河东盐政汇纂》，《续修四库全书•八三九•史部•政书类》，（上海）上海古籍出版社，2002年，第661—663页。
[14] （清）刘于义修、沈青崖纂：雍正《陕西通志》卷四十一《盐法》，清雍正十三年刻本，收入《中国西北文献丛书•西北史地文献》，（兰州）兰州古籍书店，1990年，第8090页。
[15] （清）谭吉璁纂修：《康熙延绥镇志》卷二《食志•盐法》，清康熙十二年刻本。收入凤凰出版社：《中国地方志集成•陕西府县志辑》第38册，（南京）凤凰出版社，2007年，第45页。
[16] （清）高殉修、龚玉麟纂：嘉庆《葭州志》卷一《盐茶志》，清嘉庆十五年刻本。收入凤凰出版社：《中国地方志集成•陕西府县志辑》第140册，（南京）凤凰出版社，2007年，第357页。
[17] （民国）杨虎城、邵力子、宋伯鲁、吴廷锡纂：民国《续修陕西通志稿》卷六十二《盐法》，民国23年铅印本，收入《中国西北文献丛书•西北史地文献》第七册，（兰州）兰州古籍书店，1990年。第592页。
[18] （清）寅蕖等修（清）姚楷等纂：《续增修河东盐法备览》卷上《律例门》，收入于浩：《稀见明清史料丛刊》第34册，（北京）国家图书馆出版社，2009年，第156页。
[19] 陕西省蒲城县文史资料研究委员会：《蒲城文史资•第4辑》，1989年，第132页。
[20] 蒲城县地方志编纂委员会：《蒲城县志》，（西安）陕西人民教育出版社，1993年，第62页。
[21] （唐）房玄龄：《晋书》卷二六《食货志》，中华书局简体字本，2000年，第509页。
[22] （元）脱脱：《宋史》卷一百八十一《食货下三》，中华书局简体字本，2000年，第2967页。
[23] 明）李可久修、张光孝纂：隆庆《华州志》二十四卷，明隆庆六年刻本。收入凤凰出版社：《中国地方志集成•陕西府县志辑》第23册，（南京）凤凰出版社，2007年，第83页。
[24] 清）刘兑修、孙丕扬纂：万历（富平县志》卷二《山川》，陕西师范大学图书馆据清乾隆四十三年刻本复印本，1981年，第9页。
[25] （清）觉罗石麟等修，朱一凤等纂，《敕修河东盐法志》卷五《律例•禁缉事宜），清雍正五年刻本。收入吴相湘主编：《中国史学丛书》，台湾：学生书局印行，2002年6月版，第46l页。
[26] （清）王庆云：《酌拟留商改票疏》，出自（清）江人镜等修（清）强元鼎等纂：《增修河东盐法备览》卷六《奏疏门》，收入于浩：《稀见明清史料丛刊》第33册，（北京）国家图书馆出版社，2009年，第136页。
[27] （清）樊增祥、刘锟修、谭麟纂：光绪《富平县志稿》卷四《经政志•盐法》，清光绪十七年刻本。收入凤凰出版社：《中国地方志集成•陕西府县志辑》第14册，（南京）凤凰出版社，2007年，第336页。
[28] （清）西宁《会议盐价酌增一厘疏》，出自（清）蒋兆奎撰：《河东盐法备览）卷十一《奏疏f1），乾隆五十五年刻本。收于四库未收书辑刊委员会编：《四库未收书辑刊》1辑第24册，（北京）北京出版社，第237页。
[29] 参见（清）阿桂《议复课归地丁疏》，出自（清）江人镜等修（清）眼元鼎等纂：《增修河东盐法备览》卷五《奏疏》，收入于浩I《稀见明清史料丛刊》第32册，（北京）国家图书馆出版社，2009年，第561-573页。
[30] （清）樊增祥、刘锟修、谭麟纂：光绪《富平县志稿》卷四《经政志•盐法》，清光绪十七年刻本。收入凤凰出版社：《中国地方志集成•陕西府县志辑》第14册，（南京）凤凰出版社，2007年，第317页。
[31] （清）樊增祥、刘锟修、谭麟纂：光绪《富平县志稿》卷四《经政志•盐法》，清光绪十七年刻本。收入凤凰出版社I《中国地方志集成•陕西府县志辑》第14册，（南京）凤凰出版社，2007年，第320页。
[32] （清）樊增祥、刘锟修、谭麟纂：光绪《富平县志稿》卷四《经政志•盐法》，清光绪十七年刻本。收入凤凰出版社：《中国地方志集成•陕西府县志辑》第14册，（南京）凤凰出版社，2007年，第318—319页。
[33] （清）阿桂《议复课归地丁疏》，出自（清）江人镜等修（清）碾元鼎等纂：《增修河东盐法备览）卷五《奏疏》，收入于浩：《稀见明清史料丛刊）第33册，（北京）国家图书馆出版社，2009年，第581～582页。
[34] 中国第一历史档案馆录副奏折：嘉庆十年二月初十日方维甸署陕甘总督方维甸奏奉旨查问阿拉善吉兰泰盐池贩运情形折，见方裕谨：《清嘉庆十一年河东盐务改归商业档案史料选辑》，《盐业史研究》，1990年第l期，第74页。
[35] （清）同兴：《池盐仍归商运疏），出自（清）江人镜等修（清）强元鼎等纂：《增修河东盐法备览》卷五《奏疏》，收入于浩：（稀见明清史料丛刊》第32册，（北京）国家图书馆出版社，2009年，第631～637页。
[36] 本节引文均出自（清）樊增祥、刘锟修、谭麟纂：光绪《富平县志稿》卷四《经政志•盐法》，清光绪十七年刻本。收入凤凰出版社：《中国地方志集成•陕西府县志辑》第14册，（南京）凤凰出版社，2007年，第317—336页。
[37] 《宋史》卷一百八十一《食货志•食货下三》，（北京）中华书局简体字本，2000年，第2967页。
[38] （民国）杨虎城、邵力子、宋伯鲁、吴廷锡纂：民国《续修陕西通志稿》卷六十二《盐法》，民国23年铅印本，收入《中国西北文献丛书•西北史地文献》第七册，兰州，兰州古籍书店，1990年，第603页。
[39] （清）膏蕖等修（清）姚楷等纂：《续增修河东盐法备览》卷上《律例门》，收入于浩：《稀见明清史料丛刊》第34册，（北京）国家图书馆出版社，2009年，第157页。
[40] （清）樊增祥、刘锟修、谭麟纂：光绪《富平县志稿》卷四《经政志•盐法》，清光绪十七年刻本。收入凤凰出版社：《中国地方志集成•陕西府县志辑》第14册，（南京）凤凰出版社，2007年，第332页。
[41] （清）刘兑修、孙丕扬纂：万历《富平县志》卷八《田赋》，陕西师范大学图书馆据清乾隆四十三年刻本复印本，1981年，第6页。
[42] （民国）杨虎城、邵力子、宋伯鲁、吴廷锡纂：民国《续修陕西通志稿》卷六十二《盐法》，民国23年铅印本，收入《中国西北文献丛书•西北史地文献》第七册，兰州，兰州古籍书店，1990年，第326页。
[43] （清）樊增祥、刘锟修、谭麟纂：光绪《富平县志稿》卷四《经政志•盐法），清光绪十七年刻本。收入凤凰出版社：《中国地方志集成•陕西府县志辑》第14册，（南京）凤凰出版社，2007年。第319页。
[44]（民国）杨虎城、邵力子、宋伯鲁、吴廷锡纂：民国《续修陕西通志稿：》卷六十二《盐法》，民国23年铅印本，收入《中国西北文献丛书•西北史地文献》第七册，兰州，兰州古籍书店，1990年，第602页。
[45] （光绪）恩寿：《陕省开办铁路加抽盐价有碍潞纲疏》，（清）寅菜等修（清）姚楷等纂：《续增修河东盐法备览》卷中《奏疏门），收入于浩：《稀见明清史料丛刊》第34册，（北京）国家图书馆出版社，2009年，第353页。