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原文标题：洋务运动和晚清中央国家机关的演变

一
清代中央国家机关，主要有内阁、军机处、六部、理藩院、翰林院等。其中，除军机处和理藩院，因当时军事和管理蒙、回、藏等族实际需要，而先后设置外，其余基本承袭明制。而重视对于社会发展并无实际意义的封建礼仪之“虚”，轻视对于社会发展有着实际意义的工商之用之“实”的特点。内阁职掌的重要内容是：“厘宪典，议大礼”；<《清史稿·职官志一》>军机处职掌的主要内容之一是：查考大典礼旧案；六部之中，工部在最末，且其中还有许多诸如营缮坛庙、陵寝、词宇的衙门或任务；而专司其事的礼部，则在相当重要的位置上，下属主要机构，乐部：管理大祭祀大朝会及审定乐器音律事务；太常寺：掌管坛庙祭祀礼仪；光禄寺：负责关于典礼筵席；鸿胪寺：掌管朝会和国家宴会赞导礼仪。理藩院掌外藩政令，但任务之一，是定期朝会。翰林院掌文化，其务虚之事就更多。
中央国家机关，理应重在政务，清代中央国家机关，轻实重虚，将虚务渗进政务，与政务并重，甚至摆在更重要的地位上，这并不是偶然的。清制基本沿袭明制，明制又有更久远的历史渊源，它们都是中国历史的一种结果。
中国由于祖先生活地处大河平原，原始农业发达，是带着浓厚的血缘宗法关系进入文明社会的，加之春秋战国孔孟对其“精华”的提炼，早熟的中国大一统政局对这种提炼结果的不断发展、强化，所以，作为上层建筑，建立在封建自然经济基础上的封建中央国家机关，始终具有强烈的封建性；所以，重虚轻实，就成为它的重要特点。
这种特点，依附着封建中央国家机关的设置，长期存在。长期存在的一个重要条件，是社会的封闭；与它互为存在基础的基础，是儒家文化和自然经济。鸦片战争后，洋务运动中，这些条件和基础，都受到冲击，于是，在晚清中央国家机关的设置中，这一特点也开始发生变化。
二
十九世纪中期，西方工业革命相继完成，近代化浪潮席卷全球，也冲击中国，中国出现一股以要办机器制造业为本质特征的洋务思潮。由于洋枪、洋炮、洋货这些西方工业产品的明显优越性，“开眼看世界的第一人”林则徐首先觉悟到要知夷，随之是师夷，师夷之船坚炮利。魏源则进一步提出，要师夷长技，看到了夷之厉害后面本质的东西：近代工业，提出要在广东办工厂，由国家和民间一起来办，既办军事工业，也办民用工业。<魏源：《海国图志·等海篇三》>冯桂芳更进一步看到，近代工业的核心，是机器制造。他在一八六○年前后寻找当时“诸国同时并域”而西方国家“独能自致富强”的原因时，认识到是西方“多用机轮，用力少而成功多。”<冯桂芬：《校邠庐抗议·采西学议》>有时，他又把“机轮”这类东西，叫着“火轮机”。一八六四年前后，李鸿章较早地把这类东西明确为“机器”，提出要“讲求西人机器。”当年，李鸿章在一篇不到三千字的奏折中，提到“机器”一词，竟达二十七处。<赵靖、易梦虹：《中国近代经济思想资料选辑》>之后，“机器”一词，就在李鸿章、左宗棠、曾国藩、郭嵩焘、张之洞，薛福成、郑观应，直到康有为、谭嗣同等人那里，被一再反复提到。
并行着这一思潮，洋务企业不断被创办，洋务官僚办了江南制造局，轮船招商局等四十多个军工民用企业，民间更办了发昌机器厂、继昌隆缫丝厂等一百多个。并且，随着时间的推移，资本主义影响的扩大和深入，这类企业（尤其是商办企业）也越来越多，越来越资本主义化。而由于这些企业的创办，又刺激了铁路、银行、学校等服务业的兴起，这就意味着，机器制造这种生产方式，在向交通、金融、教育等社会经济文化各领域发生作用。
于是，洋务思潮又进入了更高的层次。八十年代，在进步知识分子中形成一种较为普遍的认识，认为中学“莫窥制作之原，循玄文高谈性理，于是我堕于虚，彼证诸实”，<转引自章鸣九《洋务运动后期进步知识分的改革思想》，《历史研究》1985年第6期>中学重虚，西学重实。在这种文化观念支配之下，实用价值，技艺器数即科学技术，日益得到重视。与此同时，对机器生产方式的管理思想的主要内容，也在层次上不断提高：由官办、商办等微观企业管理思想，上升到以工商为本，改革税制、保护民营等宏观的经济管理思想；由宏观的经济管理思想最后上升到涉及西方议院制等政治制度的政治改革思想萌芽。最后，以康有为“公车上书”为标志，蜕变成维新思潮和维新运动。
三
传统观点认为，洋务运动是一个采用资本主义外壳的封建自救运动。<《洋务运动》，（第一册，序言）>外壳：资本主义；内核：封建自救。而据以上对洋务运动及其思潮实质内容的简略考察，我们却可以得出一个相反的结论：洋务运动是一个以封建自救为外壳的低层次资本主义运动，是具有中国特色的资本主义对封建主义的取代运动（以下“取代”取此意）。外壳：封建自救；内核：“取代”，低层次资本主义。（关于此点，详见拙作《对洋务运动内核和外壳的再认识及其理论意义》《赣南师院学报》1986年第4期；人大复印资料《中国近代史》1987年第2期。）晚清中央国家机关的演变过程及其实质内容，和它相应，是它的结果。这种相应性和结果性，在晚清主要新中央国家机关，总理衙门的发展过程中，表现得尤为明显。
咸丰十年（一八六○年），第二次鸦片战争结束，外国公使驻京，外国事务头绪纷繁，主持抚夷局事务的恭亲王奕䜣担心：“若不悉心经理，专一其事，必致办理延缓”，所以上奏“请设总理各国事务衙门”。<《筹办夷务始末》（咸丰朝）卷七>但咸丰在批准之谕上，同意设“总理各国通商事务衙门”，多了“通商”二字，为此奕䜣又上奏说：“该夷虽唯利是图，而外貌总以官体自居，不再自认为通商，防我轻视”，因此他们若见我们的衙门有“通商”二字，“饶舌必多”，故“拟节去‘通商’二字”，“免致该夷有所借口。”<钱实甫：《清代的外交机关》>咸丰加“通商”二字，自有节制奕䜣之意，但此外也可见，总理衙门的设置，虽为当时情况下应付帝国主义的一种外交护身自救手段，然其中所蕴含的主要内容，却是为他们从重虚轻实立场出发所鄙视的“通商”。而又恰恰正是这一内容，在当时反映和预示着，资本主义通过帝国主义侵略，对当时中国和当时未来中国的影响。因此，总理衙门的设置，既是帝国主义对中国控制和侵略的结果，又是资本主义商品经济最初影响在政治机构设置上的最初表现，并同时成为洋务运动产生和发展的结果和原因之一。
所以，在其后不久，又设置了南北洋通商事务大臣，北洋大臣的主要职掌已扩展为：北洋洋务、北洋海军、招商、各路电线等四项。同时，起先是为了外交自救需要，随后更是为了产生洋务运动（同时又是它的重要组成部分）的学习西方科学文化的需要，同文馆又在总理衙门之后于一八六二年正式开办，先后设置英、法、俄、德、东文（日文）馆，以供学习各国语言文字。另外，又于同治五年（一八六六年）起，添设各种科学馆，先设算术馆（包括天文馆），继设化学、格致（力学、水学、声学、光学、火学、气学、电学即物理学）、医学三馆，以供学习各种科学技术。
所以，连奕䜣自己也原以为，设立总理衙门，原不过权宜之计，一“俟军务肃清，外国事务较简，即行裁撤，仍归军机处办理，以符旧制。”<《筹办夷务始末》（咸丰朝）卷七>希望恢复“旧制”，以“虚”为上；而事实上总理衙门一旦设立，就越来越对旧制取得明显的优势，非但未被很快“撤裁”，而且随着洋务运动的展开和深入，其职掌范围，也不断扩展深入，以至在实际上处于和军机处对等的地位。
光绪九年（一八八三年）前，其下属机构主要为英、法、俄、美四股，光绪九年起，又增设海防股，凡长江水师、北洋海军、沿海炮台船厂购制轮船、枪炮、药弹、创造机器、电线、铁路及各省矿务，都归海防股掌办。同时，各地还分设海防支应局、军械局、机器局、机器厂、制造局、火药局，以及武备、水师等多种学堂。各股之中，唯该股下设具体办事机构。这样，加上英、法、俄、美四股所掌，总理衙门不仅办理与洋人交涉、通商等事务，凡有关洋务的开厂设局、机器制造、矿务、铁路、电报、关税、学校等初步“取代”含义上的洋务运动所涉及的各个方面，都成为它的管理范围，使它成为一个微而具体的近代中央国家机关的“胚胎”，这个“胚胎”既是“取代”意义上的洋务运动的结果，又是“取代”意义上的洋务运动的原因。
由于在经济领域里，“取代”及其初步发展是必然的，因此反映在上层建筑领域里，这一“胚胎”的发展、成熟，其对别部门的取代，也就成为自然。到了光绪戊戌年间前后，总理衙门的职掌范围，已由对外交涉、通商而遍及军政、财经、文教、内政等各个方面，成了资本主义新政机构前驱的总汇，严重侵犯和削弱了原有六部行政衙门的职能，使它们或无实权、或形同虚设。所以，当时刑部郎中沈瑞林说：“凡策我国之富强者，要皆于该衙门为总汇之地，而事较繁于六部者也。夫铨叙之政，吏部主之，今则出洋大臣期满，专由该衙门请旨，海关道记名，专保该衙门章京，而吏部仅司注册而已。出纳之令，户部掌之，今则指拨海关税项，存储出洋公费，悉由该衙门主持，而户部仅司销核而已。互市以来，各国公使联翩驻京，租界约章之议，燕劳赉赐之繁，皆该衙门任之，而礼部主客之仪如虚设矣。海防事起，力求推作，采购战舰军械，创设电报邮政，皆该衙门专之，而兵部武库、车驾之制可裁矣。法律本掌于刑部，自各国以公法相持，凡交涉词讼之曲直，悉凭律师以为断，甚或教案一出，教士多方袒护，畸轻畸重，皆向该衙门理论，而刑部初未与闻也。制造本隶于工部，自各国船坚械利，耀武海滨，势不得不修船政、铁政，以资防御，迄今开办铁路，工作益繁，该衙门已设有铁路、矿务总局矣，而工部未遑兼顾也。是则总理衙门之事，固不独繁于六部，而实兼综平六部矣。”<《戊戌变法档案史料·添裁机构及官制吏治》>这种“繁于”和“兼综”，其实就是“取代”意义上的洋务运动，在上层建筑领域的反映，表现和结果。
四
新事物发生初期，其内部结构往往是混沌未开、界限不明、混为一体的，要在后来的发展中，它内部的各部分，才会在发育中互相区别、明确、各自独立。这点，也表现在洋务思潮和洋务运动的产生、变化和发展的过程中。起初，作为一个结构，它们内部各部分界线是模糊的，是一个包含着资本主义政治、经济、文化各因素以及它们、尤其是经济的进一步细分的混体。在这个混体中，如何务工经商办学以至施政等等，是交织在一起的。因此，在它们的上层建筑国家机关中，总理衙门也是一个混体，各种不同职能的机构萌芽在其中混沌交织，犹如一个最初的、尚待发育的胎儿，要在以后的发育中，才能使其内部的各种组织互相界明、独立。而随着洋务运动的深入，到了戊戌变法时期，其内部组织的明确条件，也就日趋成熟。沈瑞林上述这段话，就是这一成熟的反映。于是，张之洞在其《劝学篇》中有：“设学”、“学制”、“广译”、“变法”、“农工商学”、“矿学”、“铁路”等篇。<赵靖、易梦虹：《中国近代经济思想资料选辑》>康有为更明确主张在中央“宜立十二局分其事”，其实质，就是要把上述混沌体内部交织的各组织明确界明独立出来。这十二局的名称和任务是：一、法律局，二、税什局，三、学校局，四、农商局，五、工务局，六、矿务局，七、铁路局，八、邮政局，九、造币局，十、游历局，十一、社会局，十二、武备局。”<《戊戌变法档案史料·添裁机构及官制吏治》>显然，这十二局，原来大多孕育在以总理衙门为主的洋务机构中，与洋务运动包括洋务思潮，有着直接的派生关系。这说明，洋务运动，是晚清中央国家机关演变实质内容的实质动力，根本动力，是各种交织于以总理衙门为主体的、具有近代资本主义色彩的最初政治机构中的各种组织，萌芽、发育、明朗、互相界别、以至独立自己的实质的和根本的动力，从而是具有中国近代资本主义色彩政治机构建立的实质的和根本的动力。
正是在这种动力的推动下，虽然，戊戌变法很快被镇压，在这期间的机构变动也被恢复原状，但是，因为“取代”是不可逆转的历史趋势，所以，不久，在光绪庚子后的官制改革中，距“虚”的封建性较近、而距“实”的资本主义较远的“太常寺”、“光禄寺”、“鸿胪寺”以及“通政司”、“詹事府”“太仆寺”，重被裁撤或撤并。相反，距“虚”的封建性较远、而距“实”的资本主义较近的：“法部”、“学部”、“农工商部”、“邮传部”，等等，又被新建、重建、改建或扩建，直至设立具有典型资本主义机构色彩的资政院和内阁。
显然，这些新的中央国家机关，原来大多被孕育在康有为所提的十二局里。面康有为所提十二局，则原来大多被孕育在以总理衙门为主体的洋务机构里；总理衙门为主体的洋务机构，则是在洋务运动包括洋务思潮中诞生和发展的。
清朝中央国家机关的演变，我们基本可以把它分为三类，一类是带封建国务性质的技术上的改革，如变议政王大臣制为军机处制，彻底废除宰相痕迹，提高皇权，以及诸如此类。一类是受洋务运动间接影响的技术上的改革，如对跟洋务运动不无关系而成为“闲曹”的詹事府等机构的裁撤、裁并，以及诸如此类。一类是受洋务运动直接推动、相应“取代”因而是实质性、根本性的改革，如对太常寺等机构的裁撤、裁并，从设总理衙门经十二局提法，到正式设立农工商部等机构，直到成立资政院、内阁。以上所论，主要是第三类。这类改革中机构的设置变化，虽与帝国主义侵略和对日本等外国的学习有相当关系，但是，洋务运动必竟是其中的根本动力，它是洋务运动包括洋务思潮，在自己兴起、发展、丰富、深入和细分（即内部组织构成的成形、分化）的同时，又作为经济基础，推动上层建筑起相应变化的结果，是相应着经济基础的新陈代谢的上层建筑的新陈代谢，其实质，是“取代”在上层建筑领域内的表现，它的主要特点是：在晚清中央国家机关的设置上，“虚”的封建性的质的逐渐减少和“实”的资本主义的质的逐渐增加，“重虚轻实”的情况开始发生变化，“务实轻虚”的风气开始萌生，反映了近代中国历史条件下，社会变革时一种从生产力、经济基础到上层建筑的变革的连续性。因此，洋务运动作为中国近代化的开端，不但主要表现为中国近代化的经济运动，也是近代中国上层建筑改革的发端和推动力量。
（资料来源：《抚州师专学报》1989年第4期）