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原文标题：清末地方自治运动及其对近代中国政治发展的影响

地方自治(Local self-government)是宪政民主制度的基础性结构，也是政治发展的重要标志。在中国，现代意义上的地方自治，是随着西方思潮的东来和清政府的预备立宪活动，才得以在中国出现的。晚清的地方自治，在当时形成一股风潮，范围遍及全国，在中国宪政史上具有重要的影响。本文拟从现代化的角度，对晚清地方自治运动作一评析，并分析其对近代中国政治发展的影响。
一、近代中国地方自治运动的兴起
地方自治制度作为西方民主制度的标志之引进中国，既与中国历史上“郡县论”和“封建论”的争论有关，又与近代西学东渐、列强环伺的形势有关。自秦以降，中国思想界关于“郡县论”和“封建论”的争论一直不断，绵延数千年。尤其是自明末清初以来，由于顾炎武在其《郡县论》中大力倡导地方士绅对地方事务的参与，黄宗羲也激烈抨击君主制度的黑暗，认为士绅的参与政治能够制约专制权力的滥用，使封建论在思想界大行其道。随着近代以来国势日益颠危和西方思潮的涌入，传统封建论的争论有力地促进了西方议会理论和地方自治思潮的出现。
近代地方自治思想最先是由西方传教士和一批最早接触西方的知识分子引进中国的。19世纪中期以来，随着西方宪政思想的传播，中国的一批知识分子和政治精英开始倡导和推行地方自治。百日维新前后，地方自治概念开始引入中国。黄遵宪、康有为、梁启超等人认为，只有推行地方自治，才能奠定立宪政治的基础，挽救国家的危亡。随着列强侵略的加深，国内外革命派活动的日益频繁，以及国内改革势力的呼吁，清政府决定实行一定程度的变革。于是，国内外出现了大量以宣传救亡和变革为主题的报刊。尤其是在1905年前后，受日俄战争的影响，舆论界出现了一股主张宪政和地方自治的热潮。在地方自治和宪政的声浪中，统治阶级中的部分开明人士也认识到实行宪政和地方自治的必要性。在这种情况下，清政府决定实行宪政，并派五大臣出洋考察宪政。清政府实行宪政的姿态，在统治阶级中引发了一场议论宪政的热潮。清政府多数官僚认为，欲仿行宪政，应以实行地方自治为基础。正是这种国人共同的要求，使地方自治思想得以广泛传播，形成一股社会思潮，“于是地方自治之说，随为吾人视线之所集，而群谋之所同”（注：《地方自治政论》，《东方杂志》第1年，第9期。）。
在全国上下实行地方自治的呼声中，清政府决定将地方自治作为筹备立宪的重要事项。光绪三十四年(1908)十二月，清政府颁布《城镇乡地方自治章程》，随即发布上谕，在全国推行地方自治。清末的地方自治分为两级，城镇乡级自治为下级自治，限五年内初具规模；府厅州县级自治为上级自治，限七年内一律成立。规定先行在城区进行自治实验，嗣后再推至乡镇。但因各地情形不一，也有变通办理者。
为了推动地方自治运动的开展，清政府于宣统元年(1909)三月十六日颁布《自治研究所章程》，责令于各省省城及各府厅州县设立自治研究所，以“讲习自治章程，造就自治职员”。此外，还将“城镇乡应办自治各事，演为白话，刊布宣讲，以资劝导”（注：故宫博物院明清档案部编：《清末筹备立宪档案史料》下册，中华书局1979年版，第747页。）。这就为地方自治做好了人员和思想的准备。次年，清政府又颁布《京师地方自治章程》及其选举章程、《府厅州县地方自治章程》和《府厅州县议事会议员选举章程》，使自治政策更趋完善。清政府地方自治政策的制定，使地方自治成为政府的一项基本国策，有力地推动了方兴未艾的地方自治运动，从而在全国出现了一股地方自治风潮。
二、晚清地方自治的特点
晚清的地方自治运动是在民主宪政思潮的影响下出现的。它是国家与社会互动的结果，既体现了近代的民主特点，又反映了后发外生型国家现代化的特征。
（一）体现出浓厚的资产阶级民主精神。其一，议员由选民自由选举，议决问题取决于多数，不失民主的精神。如议事会每季一次，允许旁听，“会议非有议员半数以上到会，不得议决”，“凡议事可否，以到会议员过半数之所决为准”，凡关涉正副议长、议员及其亲属的事项，该员不得与议。董事会每月一次，“非董事会职员全数三分之二以上到会，不得议决”，议事会成员也到会，但无表决权，其他规定同议事会。此外，两会均采取合议制形式。众所周知，选举是衡量地方自治程度的重要指标，而“多数人通过”则是现代立法的基本原则。因此，这种民主、开放的会议形式，使晚清的地方自治具有较多的近代色彩。其二，议事会与董事会既相互独立又相互制约，体现了近代的分权原则。议事会是议决机关，董事会是行政机关，后者由前者选举产生并受其监督。“议事会于城镇董事会或乡董所定执行方法，视为逾越权限，或违背律例章程，或妨碍公益者，得声明缘由，止其执行”。如董事会或乡董不服，可移交上级公断。与之相应，“董事会于议事会议决事件，视为逾越权限，或违背律例章程，或妨碍公益者，得声明缘由，交议事会复议”。若议事会坚持不改，得移交上级公断。这种分权制衡的规定，可避免专权的流弊。其三，董事会成员不得兼任议事会议员，使行政工作能得到议决机关的有力监督，加强了议事会的监督功能。此外，亲属不得同时担任议员或董事会成员的规定，一定程度上避免了结党营私等腐败事件的产生。其四，规定“现任本地方官吏者”、“现充军人者”、“现充本地方巡警者”、“现为僧道及其他宗教师者”不得选举或被选举为自治职员，使地方自治在一定程度上免受行政、军事和宗教力量的干预，具有一定的独立性。
（二）地方自治的深度不够，反映出历史的局限性。这主要表现在选民资格的限制和选民等级的划分。选民有文化程度和财产（纳税）的限制。“不识文字者”不得为选民；居民内除素行公正、众望允孚者经议事会特别议决可为选民外，必须年纳正税或本地方公益捐二元以上才可充当选民。女子“若有纳正税或公益捐较本地选民内纳捐最多之人所纳尤多者”也可为选民。此外，《城镇乡地方自治选举章程》还规定，选民分甲乙两级，以年纳正税或公益捐之额为全部选民所纳总额之半者若干人为甲级，其余为乙级，两级选民分别选举一半议员。这就使贫民和不识字者以及绝大多数妇女不能成为选民，而选民等级的划分更使得议事会基本上为富人所控制。这样，地方自治组织实际上成为地方士绅和富有者谋取自身利益的工具。但是，从世界各国政治发展的角度看，资本主义议会制度的发展，也曾经历过对性别、财产资格和文化程度的限制，这是由当时的历史条件所决定的；同时，民主参与的意识和能力也必须以一定的财产权和文化水平为前提，由于自治经费主要来自“本地方公款公产”、“本地方公益捐”，因此曾交纳捐税者更关注自治经费的处理，更具有参与地方事务的主动性，而赤贫者和文盲无参与的动机也无参与的能力；更何况民主参与的扩大只能是逐步的、渐进的。亨廷顿等人的研究表明：“在低收入、受教育程度低的阶层中，只有较小一部分人对政治感兴趣，把政治看做他们自身利益有关的事情，或感到自己能够对地方或全国当局施加影响。”（注：［美］塞缪尔·亨廷顿等：《难以抉择》，华夏出版社1989年版，第127页。）正是这种对贫民参与的排斥，加剧了贫民对地方自治的抵触情绪和基层社会的冲突。
（三）政治对地方自治的控制，即地方自治受到地方行政长官的监督和控制。《城镇乡地方自治章程》规定：“地方官有申请督抚解散城镇乡议事会、城镇董事会及撤销自治职员之权”，地方自治组织行文地方官用“呈”，地方官行文地方自治组织用“谕”。这反映了地方自治组织受地方政府的监督，从而使地方自治活动纳入国家控制的范围。有人据此认为，清政府的地方自治实质上是一种官治，是一套欺骗人民、抵制革命的骗局。实际上，地方自治受国家行政的控制，在后发外生型国家现代化的初期是必要的。由于中国的政治发展采取了自上而下的政府推动形式，加之当时一般人民的民主素质不高，因此对地方自治的适当控制是必要的。清政府认为：“自治之事渊源于国权，国权所许，而自治之基乃立。由是而自治规约，不得抵牾国家之法律，由是而自治事宜，不得抗违官府之监督，故自治者，乃与官治并行不悖之事，绝非离官治而孤行不顾之词”，这样，“自治与官治，乃有合则双美离则两伤之势”（注：《清末筹备立宪档案史料》下册，第725页。）。的确，地方自治只是在一个主权国家范围内的适当分权，如果不受中央控制、不服从全国性法律，它就会变成具有主权的领土单位。即使现代实行地方自治的高度分权的国家，由于自治单位尚须执行国家的委托任务，也离不开中央政府的控制。库恩认为，自治并不意味着在主权意义上独立于大的政治实体（注：Philip A.Kuhn,"Local Self-government under the Republic:problems of control,autonomy and mobilization",see Confilict and control in late imperial China,edited by Frederic Wakeman,etc.,University of California Press,1975,p.258.）。中央集权与地方分权是对立的统一关系，尽管“与中央保持联络进行事务事业的增加，可以说成是集权化，但‘集权化’并不总是限于否定‘自治’”（注：［日］松村歧夫：《地方自治》，经济日报出版社1989年版，第96页。）。实际上，清政府就是试图在中央集权的范围内，收到地方自治的益处。康有为认为，建立立宪政府就是要规制地方权力的行使，将其纳入国家系统的范围内，而不只是承认其存在；正是特殊利益同一般利益的基本相容性，为大众参与政治奠定了基础。通过将这种地方利益约束在宪政的框架内，国家就能既收到地方能动性（自治）的好处，又能将地方的领导权纳入法律（控制）的范围。有效的控制是政府获取社会资源和维持社会秩序的必要条件，自治和社会动员必须以控制为前提。可见，清政府当时对地方自治活动的控制，是无可厚非的。
（四）地方自治是民间力量与政府权力互动的结果。从地方自治的进程看，晚清地方自治首先由民间发动，而后经由政府推动，逐渐由体制外向体制内推进。一些受地方自治思潮影响较深、经济发达、和外界接触较多的地区（如湖南、上海、天津等地），在部分绅商的倡导和部分开明官员的支持下，早就开始了地方自治试验。上海的地方自治虽由地方官的推动，而商人的主动参与则为极重要的一环。天津自治的特点在于，地方政府的直接督导与绅民的动员式参与。清政府地方自治政策颁布后，各地的自治活动渐趋进入高潮。尽管清政府力图控制地方自治，但由于具有民主意识的新式绅商的积极参与和努力争取，一些地方的商人还是获得了相当的自治权力。由于清政府各级政府官员和广大绅商的努力，至1911年，全国各地成立的自治会、自治研究会、自治预备会等团体达五十多个。此外，还有更多的自治研究所、自治公所、议事会、董事会等机构，仅直隶一省在1910年底就有自治预备会81处，自治研究所128处，学员3400余名（注：朱英：《晚清经济政策与改革措施》，华中师范大学出版社1996年版，第235页。）。
但是，在举办地方自治过程中，由于存在舞弊、刮民、铺张等现象，民众对地方自治事务的误解、无知和冷淡，加之财政的困难，使许多地方自治事项的举办或流于形式或大打折扣，从而限制了地方自治的成效。尽管如此，在一些地方，尤其是一些商业发达的地区，地方自治事业还是取得了相当的成绩。
三、晚清地方自治运动对政治发展的影响
清政府的地方自治政策是作为预备立宪的重要内容而提出的，这是因为“地方自治是宪政制度的最重要的成分，没有地方自治，宪政制度只是徒具其表的形式”（注：Min Tu-ki,National Polity and Local Power:The Transformation of Late Imperial China,Cambridge,Mass,1989,p.159.）。地方自治的另一个目的是弥补官治之不足，使官治与自治相协调，从而巩固清朝统治的根基。但实际上，改革的结果并未出现清政府所希望的国家利益与地方利益的和谐。地方自治机构的出现，反而构成了对清朝地方政府的挑战。地方议会与地方官的实际关系是相当对立的，它们之间的主要竞争表现为对财政的控制上。虽然章程禁止自治机构干预正常的政府税收，使其仅限于管理单纯的地方财政事务，但辛亥革命所带来的行政管理混乱使一些自治机构与县级官僚机构在财政管理上陷入直接的竞争中，这就决定了自治的命运（注：see Conflict and control in late imperial China,pp.278～279.）。这样，乐观的立宪主义者所预想的公私利益的恰当结合并未出现。
清末的地方自治虽告终结，但在中国的现代化与政治发展中具有重要的地位和影响。
第一，清末的地方自治运动有利于公民意识和国家观念的产生。地方自治以当地居民参与、举办公益事务为特征，这种活动必然有助于公民意识和团体观念的萌生。去私心、重公益，正是一个公民应有的素质。各地地方自治的举办本来就有抵御列强侵略、维护国家主权的动机，如东北保卫公所就是为了抵制日本的瓜分阴谋、保卫人民的生命财产、培养人民的自治能力而建立起来的。其章程指出，“即刻开办，现所议定者共有七八县，……皆日本兵力尚未施及之前，我同志赶即创办此举，原以辅官力之不逮，完中立之全权，将来无论何国，皆不得恃其兵力，据我寸土，夺我主权”（注：《东三省保卫公所章程》，《东方杂志》第1年，第10期。）。随着外力的侵逼、自治的兴起和绅民的觉悟，国人的民族意识大大增强，“俨然人人有公德心，人人有独立性，国民资格骤然进步。”（注：转引自李达嘉《上海商人的政治意识和政治参与(1905-1911)》，台湾《中央研究院近代史研究所集刊》第22期上册。）清末的地方自治运动与中国民族国家的构建过程相伴随，这决不是偶然的。
第二，清末地方自治运动拓宽了政治参与的渠道和广度。民主化体现为政治参与的扩大和政治体系对参与势力的有效吸纳。马克思也认为，民主的发达程度，社会对国家的制约程度，均可从社会参与选举的广度和深度得到反映。他说：“选举构成了真正市民社会的最重要的政治利益。由于有了无限制的选举权和被选举权，市民社会第一次真正上升到脱离自我的抽象，上升到作为自己的真正的、普遍的、本质的存在的政治存在。”（注：《马克思恩格斯全集》第1卷，第396页。）在传统的君主专制统治下，一般人民根本没有参与政治的机会，只有少数官僚具有表达其政见的可能。清末地方自治的实验，为地方绅商参与政治提供了合法性途径。此前，生员和监生在清朝地方政治中从无真正有影响性的、受尊重的地位，其影响主要诉诸非正式的、经常是非法的渠道，地方自治机构则体现了对其能力和影响的承认。士绅乃是中国地方社会的重要角色，是沟通民众与官府的桥梁。士绅对地方自治的参与，对于民主具有推动作用。实际上，在近代民权尚未普遍发达以前，绅权无论在中国或其他各国大多代表民权的先声。同时，由于大批的工商业者进入自治机构，从而改变了传统政治参与者的成分，给封建政权注入了一些新鲜血液，为民主政治的发展提供了阶级力量。此外，不但地方自治机构的产生基于民主的选举原则，而且其运行规则也体现了近代民主的精神，因此从事地方自治活动有助于培养人们民主参与的能力和习惯。对于传统的官僚政权而言，地方自治实际上具有民主启蒙和政治动员的作用。大量的反证也显示，国家权力制度如果没有地方自治制度作基础，就不可能期望民主制度的巩固，“发展项目通常由于没有提供实际的地方性参与而失败”（注：［美］奥斯特罗姆、菲尼、皮希特：《制度分析与发展的反思》，商务印书馆1992年版，第20页。）。可见，地方自治与政治发展是相互关联的。
第三，绅商力量的兴起与中央权力的衰微。中国长期实行中央集权的专制统治，一切权力集中于政府各级官僚之手。清政府倡导和推行地方自治后，将大批的地方公共事务管理权甚至税收、司法、警务、市政管理、交涉涉外事件等权力下放民间，反映了专制权力的松动。作为民主制度的一种体现，“自治制度和专制制度根本不能相容”（注：《列宁全集》第5卷，人民出版社1959年版，第405页。）。地方自治的发展必然对专制权力的扩张产生有力的制约。地方自治体现为地方分中央之权，中央放弃部分权力而由地方独立行使。清末新式绅商通过地方自治掌握了一些权力，社会影响大大增强，成为对政府权威的强有力的制衡力量，如“清末上海的地方自治机构，已经演变成实际的地方权力机关，绅商对自治机构的人事又拥有极大的自主权，可以说上海绅商已经成为上海政治社会的重心”（注：李达嘉：《上海商人的政治意识和政治参与(1905-1911)》，台湾《中央研究院近代史研究所集刊》第22期上册，第187页。）。地方自治团体就所有的时事议题进行讨论，自由地讨论高级官员的决策，通过公共会议和游行施加压力，这种情况的蔓延也影响到谘议局和资政院的活动（注：China in Revolution:The First Phase 1900-1913,Edited and with an introduction by Mary Clabaugh Wright,Yale University Press,1968.p.28.）。这样，地方社会就加强了对政府决策和行为的监督与制约。但是，自科举制度被废除后，由于中央政府权力危机与合法性危机所导致的控制与整合能力的下降，“传统社会中开放的、与官僚构成利益共同体的地方精英，转换成无公共责任感、教育程度普遍下降、与官僚行政系统争夺地方资源控制权的土豪劣绅”（注：朱国斌：《近代中国地方自治重述与检讨》，参见张庆福主编《宪政论丛》第2卷，法律出版社1999年版，第399页。）。加之，由于商品经济不发达以及传统地方社会的宗法特征，使新生的地方组织和社会自主领域具有很强的畸形性，具体表现为地方私人势力和黑社会现象的发展。清政府也承认在地方自治机构选举中，公正廉明之士往往视为畏途，而劣监刁生运动投票得为职员及议员与董事者，转居多数。这样，国家退出一些公共领域，往往会被一些排斥公共利益的特殊集团所占据。地方自治运动正好为其对地方的控制提供了合法的渠道，使本已衰微的中央权威更加削弱，形成畸形社会与弱国家之间的不正常关系，从而改变了原有的中央集权的政治体制。随着清政府的倾覆和民国的建立，地方自治机构因其具有新的合法性基础而被纳入新的政治体系，填补了地方公共权力的真空，而地方士绅乘机攫取了相当的权力，成为民国年间地方的一支重要政治力量。
第四，在某些商品经济发达的城镇，晚清地方自治运动有助于培植中国市民社会的发育。市民社会具有如下几个特征：独立的利益和自治领域；平等、自由的契约型关系；主体的自我意识、自治精神和责任观念。根据这些标准考察，可以发现，晚清一些商品经济发达的城镇地方自治单位已经具有市民社会的萌芽。由于国家放松了对某些领域的限制，扩大了社会的活动空间，使民间的政治力量的作用得以发挥，调动了民众参与公共事务的热情，从而促进了市民社会萌芽的产生。根据邓正来先生的评析，国外许多学者的研究认为，随着商品经济的发展，清末地方士绅或地方精英(local elite)日益卷入公共事务，日具实力的各种社会组织在公共领域中不断声张其地方或成员的利益，各种地方势力业已呈现出某种独立于国家而维护社会的自主性（注：邓正来、［英］J.C.亚历山大编：《国家与市民社会：一种社会理论的研究路径·导论》，中央编译出版社1999年版。）。由前述可知，地方自治单位具有独立的权力范围和利益，其活动是按照自治规则行事，体现了近代的民主原则，同时，人们的公共观念和自我主体意识也在自治过程中得到张扬（这一点尤其体现于以商人为主体的自治单位，如上海、苏州等地）。由于自治单位具有了受法律保障的自主活动范围，因而拥有不受政府直接控制的空间，这就打破了原来国家与社会高度整合的状态，凸显了社会的力量。在某些商品经济发达的自治单位，由于受商业文化的熏陶，人们具有理性的生活特征，因而更为关注规则和秩序的建立，从而促进了他们对法制和民主的渴求。尽管在广大的经济落后地区存在地方宗法社会把持地方政权的现象，但我们决不能无视个别市场经济发达的城镇社区所出现的市民社会萌芽。
由上述可见，无论从观念、行为和政治结构方面，还是从国家与社会的关系方面，晚清地方自治运动对于中国的现代化和政治发展都具有重要影响。
晚清地方自治运动虽然失败了，但在当时还是取得了相当的成绩，其影响一直波及民国年间，也为当今的村民自治和地方政治改革积累了可资借鉴的经验教训。
（资料来源：《天津社会科学》2001年第3期）