清代-清末新政失败论议

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原文标题:清末新政失败论议


九十年前的1905年,统治中国的清王朝在复杂的国内外政治因素的刺激和推动下,毅然宣布预备立宪,实行以立宪为中心的“政体”改革。清王朝行宪的终极目标是为了实现王朝“自救”,但事与愿违,不但改革夭折,而且王朝本身也在辛亥革命的风暴中被推翻了。对清王朝来说,这实在是一个十分残酷的悲剧性结局。
九十年过去了,不少史家曾对清末新政作过评说。在这里,仅就新政的失败略抒管见。
导致清末政治制度改革失败的原因,是多方面的。从清朝主观方面来说,清末政治制度改革是在清朝面临严重内忧外患的情况下进行的,它只是想借用西方资产阶级君宪制度维持其摇摇欲坠的统治,摆脱重重危机,为自己谋求一条生路。改革的目的与改革本身的矛盾,给改革带来了很大的局限性。一方面,为了自救,它必须进行一些真正的改革;另一方面,若真的实行宪政,势必要放弃很大部分统治权,结果只能导致自己统治的削弱,这又非清政府所愿。清政府就是在这种非常矛盾的情况下开展改革的。清政府从未想把改革认真地进行下去,尤其是对新政的关键部分如责任内阁、议会的建立和召开,一再敷衍、拖延,或迫于舆论的压力、万不得已而举办,并加以改头换面,结果引起各方面的反感并遭到谴责。有人忿忿地说:“筹备而不能举实,则何如不筹备为之犹愈?”“枝枝节节而为之,微特不足以补救大局,反足以招致大乱”。“或言之而不见实行,或行之徒应故事,驯至民穷财竭……则褐不旋踵矣。”〔1〕清政府既以“作伪挑起了国民之怨”, 也就使自己陷入更加空前孤立的境地,不但使经营十年之久的“保全王朝的改革工作成为泡影”,“赴之东流”,最后还被革命一举推翻。
清末政治制度改革失败还有以下几个原因:
一、改革缺乏强有力的领导。
清末政治制度改革的前期领导是慈禧太后,后期是摄政王载沣。纵观慈禧一生,思想并不守旧。不过她日常关注较多的是她个人的权势、地位。1898年在顽固大臣的挑唆和包围下,西太后一手扑灭了戊戌变法,然而两年之后,她又在西安亲自颁谕宣布变法,1905年则进一步接受臣僚的意见,同意实行宪政。慈禧对于变法的两种截然不同的态度,给人以一种感觉,认为她同意改革“不过是对于国内不满的搪塞、贿赂和对于外国无力的软弱屈服,都是政府无能的表现”〔2〕。 使人们对她发动改革的诚意表示怀疑。不过,由于她临朝听政数十年,掌握清朝大权,尽管有人对立宪不满和怀疑,但惮于她的专制淫威,对她的懿旨懿训还不敢违抗,在她去世前,各种新政尚能照常推行,朝政大局也尚能保持相对稳定。1908年慈禧太后去世,“使王朝失掉了一个最能干的人物”,“失去了维系这个解体的国家的强手”,“加速了人们久已期待的内部崩溃的危险”〔3〕。继承皇位的是3岁的溥仪,由其父载沣监国。载沣主持朝政,使“朝廷当时失去了中心人物,令人发生一种空虚之感”〔4〕。“他没有时代所需要的魄力和才干”〔5〕。皇族内部围绕着权力,明争暗斗。光绪帝的皇后隆裕太后与载沣不谐。当时满洲贵族新派人物、两江总督端方是载沣的左右手,1904年11月隆裕太后借故解除了端方的职务,想以对端方的罢免“在政治上制服摄政王”。在朝政的处理上,载沣“施治寡术,用人无方”。他监国后,有见大权旁落,深感皇室的危险,拼命加强皇族集权。官制改革中,政要多用亲贵,竭力排斥和打击汉族官僚。他以戊戌年间袁世凯曾出卖其兄光绪,借口袁有“足疾”,解除袁的兵柄,将他逐回河南老家。湖广总督张之洞有见于此,“震惊无所措”,为求自保,自动交出所编新军,请改隶陆军部,于是,载沣任命铁良为兵部尚书,将兵权收归到自己手中。载沣的所作所为“其主要目的就是如何把权力集中在自己手中”,“一切努力只是拼命抵挡或推迟国家的破产和政治革命”〔6〕。 在第一届责任内阁中,新内阁以奕劻为首,皇族成员占了5名,且掌握军事、财政、外交等重要部门。载沣这样做,只是“形式上的加强,非但不能使自己强大起来……且这种做法只能激起汉人的排满情绪”〔7〕, “越发加深种族的反感……并认识到当此内忧外患日深之时,为了保住国家,决不能把政权交给如此自私自利的满洲朝廷”〔8〕。从而使统治集团内部本来就已很深的矛盾更加激化。主持军机处和外务部、负责官制改革实际领导的庆亲王奕劻素以贪黩着称,与其子载振屡遭言官弹劾,奕劻怀疑言官受大学士瞿鸿禨指使,唆使学士恽毓鼎弹劾瞿,又暗通报馆,授意言官;阴结外援,分布党羽,结果瞿被革职开缺回籍。领导集团内部如此,其他各部尚书之间也是势如水火,互相攻击。学部尚书张百熙与侍郎唐绍仪“因事互相揭参”,结果张遭到申饬,开缺归里,忧愤成疾去世。1907年云贵总督岑春煊入京任邮传部尚书,弹劾靠贿赂而当上侍郎的朱宝奎,为奕劻所不容,于是借口广东会党起事,调岑为两广总督,将岑逐出京师。岑行至沪上,托疾不行,拒绝赴任。统治集团内部矛盾冲突如此,而其他“在位诸臣,人各有心,或阳奉阴违,或始勤而终怠”。这就严重削弱了对政治改革的领导,加深了王朝统治的危机。
二、地方督抚对改革态度冷淡、倍加阻挠,使改革流于形式。
自鸦片战争后,中国权力逐渐下移,地方督抚坐镇一方,军政大权集于一身。义和团运动中,南方八省督抚拒行朝命,实行“互保”,开创了地方对抗中央的先例。“互保”固然保全了清王朝,但也给清朝最高统治者带来了严重不安,引起朝廷“椎心侧目”。慈禧太后在义和团运动后毅然决然宣布变法,实际就包含了“藉变法之名,以收集权之实”。官制改革开展后,新官制的制订和推行,尤其是三权分立的政治原则,打破了历来督抚专制独裁的局面;而地方行政机构与中央各部院对接后,地方事事受制于中央,督抚的人事权大为削弱,中央政府“真有身使臂,臂使指之势,而督抚几成局外之人”〔9〕。此外, 地方议会的设立,使督抚无疑多了一层监督。所以,督抚们对改革大多感到不快。署黑龙江巡抚程德全在奏折中说:“立宪一事,论内阁之担负责任则利于君,论国民之参与政权则利于民,论政体之齐一人心则利于国,独不利于官耳。盖众目相瞩,事理毕彰,欲徇私利则既畏讥弹,欲贪婪则更多顾忌,此宪政实行所以诸者什一,阻者什九也。”由于改革对督抚没有什么好处,“其权不如往日之重,其利不如往日之优。于是设为疑似之词,故作异同之论,以阻挠于无形”。对于中央下达的许多新政改革措施大多阳奉阴违,敷衍搪塞,不是借口“在在需时,非仓促所能告竣”,就是借口“自治程度不齐,延搁不办”,以致中央“所作的努力由于各省统治者的消极抵抗而受到阻挠”,“一令之颁,出国门而受阻……部臣、疆臣显分畛域,疆臣所管辖,部臣不得而干涉之;部臣之所筹划,疆臣或从而抵抗之,政出多门,权无专属”。许多新政始终停留在纸上,不能付诸实施,均与此有关。所以,有人担心说:“现在内患外侮,极为可忧,中外臣工仍以敷衍苟安为计,以倾轧排挤为能,恐安危之数,不在党徒之煽乱,而在政论之纷歧。”
三、众多中小官吏对新政缺乏足够的思想准备和认识,甚至持反对态度。
对于清末政治制度改革,广大中小官吏的态度约为三种:一种是不反对改革,但由于对宪政大多陌生,所以,对改革不知从何着手。正如当时有人指出的那样:“今以旧习惯之官吏,强其执行新政,学非所具,即有欲竭力办事者,亦苦无正当办法,故新政虽颁,上行而下不能效。”的确,仓促的改革,“对于毫无准备而处在古老而原始的环境下的官吏们,实在是件难于应付的事”〔10〕。由于这部分官吏对改革缺乏精神准备和必要的认识,以致许多新政在他们手中变了样,一些本来是“益民之举”,到头来反而成为“扰民之举”,这些官吏的“新政”非但无力,还招来了民怨。一种是对改革持反对态度,这部分官吏又分几种情况:一部分属于思想僵化、顽固守旧。他们认为“今制度若遽行更易,则纲纪必损;纲纪既损,邦本必败;邦本既坏,又何以能立国?”“立宪为我国所未有,而以为西国所专久,舍本从人,适足以滋乱”。“六官之制,绵络百代,今议者不此之察,乃取四千年相承不变之官制一举而改易之,使五、六不更事之少年,假托西法,逞其狂悖,用夷变夏,乱国法而坏人心,其为患固未知所终也”。这些官吏对于新政大多“非阻挠即敷衍”。一部分是出于忧国忧民之心,认为当今民穷财尽,人才消乏,国家形势危迫之至,若再事纷更制度,必“惑乱天下人心,大局不堪设想”。他们主张整饬官常,保存旧章,维持原状,宜“稍纾民力,与民休息”,俟数年之后,阎闾元气大复,庶几民和政举,主张“凡一切改弦更张之举,不论其已经宣布者亦不论其尚未宣布者,均宜暂缓施行”。还且一部分官吏,因为改革将使他们不能再象过去那样贪赃枉法,随意鱼肉百姓,所以拼命反对。“若宪政成,大小臣工无不有一之责成,听人下之监督,其贪墨被宄、败常溺职者上得而罢斥之,下得而攻退之”。这部分官吏是“以一己之私,行阻挠之计”。还有一部分官吏是趁改革之机,大行“网利之图”。自铨选制度改由各部院长官荐辟后,社会上钻营之风大盛。“仕途弥盛夤缘之习,奔走私门,风俗所以日即嚣凌,人心所以日趋险诈,干进者尤以联络权贵为终南捷径”。“权势之家趋者若蚁,一旦得志,凭社假威,狗苟蝇营,名曰运动,至有贿赂运动”。至于各地筹办自治过程中这种钻营投机之风更炽,安插私人亲信,藉端苛敛,任意开销公费。所以,有人说:“新政非不善,实由官之办理不善者有以酿之。”
此外,科举制度的废除、捐纳的停开,堵塞了大批士人“求官谋食”之路,而新官制的颁布施行,又造成了大批冗员,“使之绝无生路”,这一切也是引起大批官吏反对和阻挠新政的原因。
四、严重的财政困难是造成改革失败的又一原因。
自经甲午战败和义和团运动,“天下之财,悉应赔款”。清朝财政已是油干灯枯,到了山穷水尽的地步。改革在很大程度上是为了解决财政困难。但改革本身需要钱款,于是从中央到地方,无不向人民层层摊派,“部臣筹费无出,责之疆吏,疆吏责之州县,州县舍百姓将谁责耶?”“自近时新政试行,于是立学之费取之农,练兵之费取之农,其他杂款加税无一不取之于农”。清政府承认:“各直省自摊还赔款、举行新政以来,用如泥沙,取尽锱铢,搜括已不留余力,额外科派,民不堪命”。自庚子赔款摊派各省之后,民间搜括无余,商业萧条,倒闭相望,城市村落,十室九空;加上水旱灾荒,各地无不哀鸿遍野。新政不但未给人民带来实惠,反而成了人民的灾难。加上官吏横暴,罔惜民艰,遂引发人民对改革的普遍不满和反政府斗争。政治制度改革的十年间,以抗捐抗税为内容的民变遍及全国城乡。据不完全统计,十年间,全国大小民变不下3000多起,此起彼伏的民变给人们展现了一幅乱世景象,给改革蒙上了一层阴影,但也给反清革命造成了强大的声势,推动了反清革命斗争的高涨。“昔汉臣贾谊陈时局之危,譬谓抱火厝积薪之下,而寝其上,火未及燃,因谓之安,数月以前,我国时势,盖有类于是,今则火既燃矣,且将燎原矣”。
五、盲目仿效日本立宪做法,给改革带来了无穷灾难,直接导致立宪派对清政府的背离,加速改革的失败。
清末立宪发生在世界上大多数国家已采用资产阶级政治制度之后,清政府有足够的时间和条件对别国的宪政经验进行借鉴,但是究竟采用何国的宪政形式,最终取决于清政府本身。清政府在派遣首批出国考察宪政大臣的谕旨中说,要“兼采”各国之长,但实际上是有选择的。清政府认为美国“设官分职颇有复杂拘执之处,自非中国政体所宜”。英国虽为君主立宪国,但“国会实握有立法、司法、行政之三权,故有万能会议之目,名为立宪,实则国会专制之政治”。“其实权全归国会,凡不经国会许可,如有施法、废法之为,以违法论,此偏重之弊,有断不能采行者”。权衡之下,认为日本政体颇与中国接近,“凡国之内政、外交、军备、财政、赏罚、黜陟、生杀予夺,以及操纵议会,君主皆有权以统治之,论其君权之完全严密,而无有丝毫下移,盖有过于中国者”。“日本宪法,其宏纲要旨,无非上保皇室之尊荣,下予人民以幸福,施之我国,至为合宜”。“我国行立宪,当仿日本为宜”。日本宪法又称帝国宪法,诞生于明治年间,明治维新时,维新志士为推倒幕府、削平群藩,挟天子号令诸侯,规定宪法钦定,日本的立法、司法裁决权、军队统帅权、议会的召集与解散、法令的发布、官员的任免大权,“全握于天皇一人之手”,其行政内阁则为“完全属于天皇施政之机关”。日本名为立宪国家,实则与封建专制无别。日本的立宪政体,对于力图强化皇权的清王朝来说是最合适不过的了。1907年清政府第二次派遣考察宪政大臣,就专门考察了日本。在制订的钦定宪法大纲和中央及地方官制官规中,大多抄袭日本的成文法规。清政府对日本宪政的抄袭模仿,表明它不过是要一个名义上的君主立宪,实际上的开明专制。它这样做只能是东施效颦,给政治制度改革带来极大的危险,造成整个统治集团的分崩离析,直接导致立宪派对它的失望和背离。
立宪派是清政府预备立宪的推动者和拥护者,主要由资产阶级工商业者、部分知识分子和官僚组成。他们主张通过改革把中国变成真正的资产阶级君主立宪国家,建立“一个权力集中于国会”的内阁,使自己能参与对政府的管理。他们的要求同清政府有限度的立宪活动直接形成了对立和冲突。立宪派批评朝廷筹备立宪有名无实,纯属“涂饰敷衍”,皇族内阁违背宪章与“君主立宪政体有不能相容之性质”,要求给谘议局、资政院以真正议政之权;批评九年预备立宪期限是“徒为迁延时日”,对宪政筹备计划表示不满,要求朝廷尽速召开国会,成立责任内阁。1908年日本控制朝鲜后,日俄加紧勾结,密谋蚕食我国东北和内蒙地区,英法也加紧对我国西南边疆地区的侵略,以孙洪伊为首,各省谘议局议员代表以“时局骤变,惊心动魄者不一而足”,联名上书,要求缩短立宪预备年限,提前召开国会,清廷未予理睬。次年,直隶等十一省谘议局代表再次呈文资政院,要求于1911年(宣统三年)召开国会。清政府蛮横拒绝了代表要求,斥责他们“浮躁冒昧,不晓事体,遇有内外政事,辄藉口立宪,相率干预,一唱百和,肆意鼓簧”,并将代表温世尧发往新疆军台“效力赎罪”。1911年4月,皇族内阁成立后, 激起了立宪派的强烈不满,立宪派指责朝廷“朝令夕改”;对宪政“不诚不敬”,皇族内阁违背宪章,与“君主立宪政体有不能相容之性质”,要求加以解散,召开国会,重新组织新的名副其实的责任内阁,并再一次组织赴京请愿活动。但清政府仍冥顽不灵,竟丧心病狂地下令军统领衙门将请愿代表武装押解回籍,谕令各省督抚“严饬开导弹压,如不服劝谕,纠众违抗,即行查拿严办”。同月,资政院呈奏各省谘议局及各省人民代表请求立即召开国会折,提醒清政府“人心难得而易失,机会一往而不返,及今图之,犹可激发舆情,。安大局”,要求提前召开国会,设上下议院,结果再次被清政府斥为“越权”“妄行呈奏”。至此,立宪派对清廷彻底失望,而资政院、谘议局“俱变为表达民意或煽动人民压迫朝廷的机关”〔11〕。一位清朝官员对此惊呼道:“犯上作乱之事,昔出于密谋,今见于公议;无父无君之说,昔起于匪类,今创于搢绅;世变之奇,至此已极,异日之患,臣不忍言。”它真实地披露了立宪派对清政府的愤懑。立宪派“其初恐清廷不立宪,其继愤政府假立宪,其后乃不欲出于和平立宪,而思以铁血立宪”。眼见清朝政府无可挽救,革命斗争形势日益高涨,立宪派于是相率背离清政府,或转附革命营垒,寻求出路。清政府陷入了孤立无援的绝境。
1911年4月,湖广川粤等省爆发了大规模的保路运动, 清政府对四川谘议局负责人不适当的处理,和对请愿群众的血腥镇压,终于酿成了人民武装暴动,紧接着爆发了武昌起义,清王朝的新政活动终于走到了尽头。武昌起义爆发后,许多官僚纷纷上奏,指出:“今国势之危,过于汉季且将十倍,出万死而求一生,惟持国会与责任内阁成立。”并以朝鲜灭亡为例,“殷鉴不远,在夏后之世”。当前解救危机的一线希望就是废除《钦定宪法大纲》,“弭一时之祸变之源者在此,奠万世无疆之业在此”。陆军统制张绍曾在奏折中则指出:“皇位之统宜定,人民之权利宜尊,军队之作用宜明,国会之权限宜大,内阁责任宜专,残暴之苛政宜除,种族之界限宜泯。”要求清政府“以英国之君主宪章为准的,宪法由内阁起草议决,君主不得否决;军队调动指挥由国会议决,不许随意逮捕监禁枪杀人民;组织责任内阁,总理大臣由国会选举,皇族永远不得充任内阁及国务大臣”等十二条政纲。同年11月3日, 继湖北独立后,又先后有湖南、陕西、广东、江西、安徽等省宣布独立,“大局几于瓦解”,时局对清廷越来越不利。至此,清廷终于决定采纳张昭曾等人的意见,下罪己诏,承认数年来政治制度改革“皆有名无实”“敷衍人民”,“此次变乱起源,其肇因虽有万端,归纳言之,政治之无条理及立宪之假筹备所产生出之结果”。宣布取消内阁暂行章程,解散皇族内阁,颁布十九条信条,宣誓太庙,几乎毫无保留地接受了当初立宪派提出的全部要求。然而,已为时太晚,这时谁也不理睬它的这些许诺。人民指责它是“洋人的朝廷”,立宪派指责它“搞欺骗”,革命党人决心推倒它。清廷众叛亲离,日暮途穷,终于在国人唾弃中走向灭亡。
六、列强对清政府的改革持冷谈态度。
帝国主义承认,“在宣统朝代,列强无论联合地或单独地都未能有效地支持北京”。列强虽“赞成一个强有力的中央政府,但在创造这样一个政府方面做得太少”,相反地,“各国之间的相互竞争,积极地从这个政府手中争着经济权利,以致引起各省同声反对中央”。“满清朝代的崩溃,部分地是由于列强的默认”〔12〕。在所有列强中,当时与中国政局关系最紧密的是日、俄两国。日、俄对于清政府的政治改革始终抱着敌视的态度,尤其反对中国有一个中央化的有效率的军队,反对中国在满、蒙、新疆地区的任何进步政治举措。它们只是“寄希望于邻国的纷乱中趁机获得好处”。日本只是一个劲地“不赞成中国迅速进行政治改革”,“劲直地反对中国一切改变现状的举动”,“也不赞成中国向外借款以实行改革”,“而坚持要求中国先解决日本在满洲的悬案”〔13〕。伊藤博文和桂太郎还采取两面派手法:一方面以日本政治家的身份“影响摄政王”,对摄政王的“任何举措”表示“支持”〔14〕;但另一方面,当他们“假装支持摄政王政府的时候,个别日本人又在鼓励中国南方的革命活动”〔15〕。由于列强并“不支持北京欲使中国现代化的努力”〔16〕,导致了清政府政治改革的失败。待到武昌起义爆发,各省纷纷独立,帝国主义列强又指责它懦弱无能,不能迅速扑灭革命,决定彻底抛弃它,另择新的代理人。
统治中国260多年的清朝,自1840年第一次鸦片战争后,其统治早已腐朽不堪,难以为继。“今日之中国其敝坏固已达于极点,而毁屋重构,轮奂一新,未尝无及矣,则革命之谓也,弥缝补漏,跼蹐以处,立宪之谓也”〔17〕。当时“官乱于上,民变于下,海外党徒,长江会匪,东三省马贼,环伺而起”,能解决中国问题“舍革命而无由”〔18〕。改革阻挡不了革命狂澜,任何枝枝节节的改良都无济于事。因此,从这一点来说,清末政治制度的改革失败,清王朝的灭亡是不足为怪的。
清末政治制度改革是1901至1911年间中国社会鼎沸年代的一部分,是近代中国社会新旧变迁的重要环节,是中国由封建君主专制制度向资产阶级君宪制度迈出的重要一步。君主立宪与民主共和都是资产阶级专政,它们只是在政权的组织形式上不同而已。清末实行的立宪政体虽不完备,但毕竟已不同于封建君主专制,带有向资产阶级政权过渡的性质。它的一部分改革成果如立宪政治、地方自治、教育改革等等,日后得到了保留和完善,并成为资产阶级革命派推行民主共和政治的基础。由清末发端的中国政治制度改革并未因清朝灭亡而中止,辛亥革命的胜利和对封建势力的扫荡,以及新的资产阶级民主共和国的建立,加速了中国政治制度近代化的进程,把中国政治制度改革再次推向一个更新更高的阶段。*
注:
〔1 〕中国第一历史档案馆编:《清末筹备立宪档案史料》(下)(以下未注明出处的资料均选自该书)。
〔2〕〔3〕〔6〕〔10〕〔13〕〔14〕〔15〕〔16 〕李约翰:《清帝逊位与列强》中译本,第15—17、15—17、136、238、145、137、41、340页。
〔4〕〔5〕〔7〕〔8〕〔11〕〔12〕转引《外国资产阶级学者是怎样看待中国历史的》(下),第111—112、109—117、136、220 —241、451—457、608—641页。
〔9〕〔17〕〔18〕《中华民国开国五十年文献》第一编,第16 册,台北正中书局1964年版,第348、341、341页。
(资料来源:《历史教学》1995年第11期)