沙皇俄国一直对中国当时的蒙古地区充满意图，国内动荡不安，国外列强环伺，中国不得不在通过和外国列强妥协以保住更多的领土和主权。在多次妥协后，中国在蒙古的主权也一步步沦为宗主权，而蒙古也逐渐成为中国领土范围内的自治地方。
清末边疆改革措施的失当与民国初年中国政局的动荡，为西方列强在中国边疆地区兴风作浪提供了时机。外蒙古政权在沙俄的策动与支持下宣布独立，中俄两国就此进行了三年多交涉，最终于1915年达成《中俄蒙协约》。尽管对中国来说。这是个丧权辱国的协约，但协约所确定的中国对外蒙的宗主权，仍是对强权政治下宗主权理论的一种突破。袁世凯政府在內外交困的情况下，通过外交谈判使外蒙的身份从独立国家变为中国领土范围内的自治地方，已属不易。
1905年日俄战争后，随着迅速向满洲扩张的梦想破灭，俄国转向了与它有着漫长边界线的蒙古地区。尽管蒙古是中国乃至亚洲最贫穷的地区，但它能给广阔、脆弱的俄国亚洲边界提供一个缓冲地，同时可作为俄国对华经济渗透的基地。因此，俄国希望在蒙古保持一种优越地位，甚至是排他性的地位。而在当时。一系列因素使得俄国向蒙古扩张是可行的。
首先，蒙古处于列强认可的沙俄势力范围内。俄、英早在1899年4月28日就通过互换照会的方式，认定长城以北是俄国的利益范围，长江流域是英国的利益范围。俄、日两国在日俄战争后也迅速调整了双边关系，签订了一系列划分两国在东北亚势力范围的秘密协定，其结果使外蒙成为俄国的势力范围。1913年，俄国在中国设有11个领事馆，其中9个设在东北和蒙古，领事机构所设置之地，也反映了列强各自宣称的势力范围。
其次，蒙古的现状有利于沙俄的扩张。清朝统一蒙古诸部后，除在蒙古地区建立军府制外，也因地制宜，实行了与内地行省不同的蒙旗制度，对各大部落采取“重建而分其力”的策略，重新编旗划界，禁止越界游牧，以削弱蒙古王公贵族的权势及蒙古内部联合起来形成的威胁。这一统治方式尽管产生了一些积极效果，但也削弱了蒙古的军事力量，使其易受外部的侵犯。20世纪初，面对边疆危机的加剧，清政府开始改变“因俗而治”的传统治边方式，实行边疆内地化改革，相继废除了不准汉、蒙、满人之间联姻的禁令、不准蒙古人说汉语的禁令，并允许汉人前往蒙古垦殖。由于改革措施的失当，外蒙古上层不断掀起反清浪潮，沙俄政府正是抓住外蒙古想要摆脱中国控制这个内因，在蒙古拓展势力的。
1911年7月，外蒙古王公在库伦聚会。决定脱离中国，派遣代表团到圣彼得堡，请求俄国庇护。为此，俄国总理大臣斯托雷平主持召开了远东特别会议进行讨论。讨论的结果是帝俄政府因需解决近东和中东各种尖锐问题，在蒙古问题上不宜表现主动，俄国政府“不承担以武力支持喀尔喀蒙人脱离中国的义务，而是居间调停，通过外交途径支持蒙人捍卫独立之愿望，勿与其宗主国君主清朝大皇帝脱离关系。”
1911年辛亥革命的爆发，使整个形势发生了巨变。1911年12月16日，“大蒙古国”宣告成立，尊库伦活佛哲布尊丹巴为皇帝，以“共戴”为年号。继而，武力占领科布多城，“独立”扩大到整个外蒙。俄国抓住中国政治崩溃之机，迅速向外蒙派出军队，支持蒙古政府的建立，派遣军事教官帮助其训练军队，并提供武器与经费。
俄国虽然制造了外蒙脱离中国的事实，却并不支持外蒙名义上的独立以及合并内外蒙古的要求。首先，俄国支持蒙古独立明显违背了列强之间达成的不肢解中国的协定，一旦蒙古独立了，其他列强会一致要求获得进入蒙古市场的平等机会，而俄国难以与西方发达国家展开经济竞争，只好在外蒙问题上保持一种低调政策。其次，建立一个内、外蒙古统一的大蒙古国，将会破坏日俄达成的在内蒙划分势力范围的协议。日本政府当时就俄国外交部发表的关于蒙古问题《公报》中“蒙古”一词的含义向俄国政府提出了质问，并借此机会向俄国提出关于在内蒙划定两国势力范围的问题。为避免引起日本的敌对，俄国随即表明俄国《公报》中所谓“蒙古”系指外蒙古而言。内、外蒙古的统一在俄国政府看来也不是一件易事。俄国驻蒙古外交代表兼总领事密勒尔曾报告：“无论土默特人，或是内蒙古人均不愿留在喀尔喀，一则，气候严寒，不适农耕，二则，蒙古当局残暴、无能。”
因此，沙俄提出调停中蒙纠纷，“此种调停之目的在于缔结一项中蒙条约，即保障蒙古自治。我们认为，该条约应包括中国方面承担义务，不在蒙古驻扎中国军队，不向蒙地移植中国人，不在蒙古设置中国行政机构。在此种情况下，根据本条约蒙人应承认中国宗主权，并允许中国驻扎官进入蒙古”。可见，不公开支持外蒙独立，在确保沙俄在蒙优势地位的条件下，使外蒙成为俄国卵翼下的自治地，是沙俄对蒙政策的基本框架。
二、从《俄蒙协约》到《中俄声明文件》：中国对蒙权力已由主权沦为宗主权
面对蒙古地区的骚动，袁世凯在1912年3月就任临时大总统后，采取了一定的应对措施。
首先，明确中国对蒙藏回疆等少数民族地方的主权。临时大总统袁世凯宣布：“现在五族共和，凡蒙、藏、回疆各地方，同为我中华民国领土，则蒙、藏、回疆各民族，即同为我中华民国国民。”将蒙古问题视为中国的内政，避免俄国干涉。
1912年4月22日，俄国新任驻华公使库朋斯齐上任后与袁世凯进行了第一次会晤，这次会晤让库朋斯齐感到袁世凯不愿意考虑俄国所提出的蒙古自治纲领，而是想在蒙古问题上发表更积极的意见。6月19日，库朋斯齐与中国新任外交总长陆征祥就蒙古问题进行交谈，尽管陆征祥言语委婉、态度谦恭，但答复的实质是将外蒙问题视为中国内政，应由北京政府与呼图克图直接达成协议解决，不容外国干涉。
其次，对蒙古采取镇抚并施的方针，蒙古族在数百年的发展、融合中，已基本加入了中华主流，因而在俄国策动分裂运动初起时，蒙古内部反独立、反自治的声音就不绝于耳。所以，袁世凯在库伦宣布独立后便接连致电呼图克图：汉蒙本为一家，无须外人参与，彼此便可达成协议。他指出，蒙古尽管地域辽阔，但资源匮乏，向外国人借债，会断送国家，希望呼图克图勿再轻信他人唆使。他随即派北京蒙古王公联合委员会会长那彦图为交涉代表前往库伦。1912年8月，袁世凯政府公布了《蒙古待遇条例》，该条例规定嗣后各蒙古均不以藩篱待遇，应与内地一律，各蒙古王公原有之管辖治理权一律照旧，蒙古王公世爵俸饷应从优支给……对于脱离库伦政权，返回中国的蒙古高级官员给予优待，如库伦政府原陆军部侍郎那贝勒返回中国后，受到袁世凯的接见，晋封为那王。袁世凯的笼络手腕。使不少逃往外蒙的蒙族陆续返回。
在抚慰政策难规劝外蒙取消独立时，袁世凯一度谋划武力解决。当时因库伦拘捕刑讯了反对独立的图盟墨尔根王，中国以墨尔根王为“国民优待条件所承认”的王爵，决定以此为由出兵外蒙。
俄国政府极力反对，表示中国不论以何种借口向外蒙用兵，将招致不良后果。迫于俄国的威胁，袁世凯不敢贸然出兵征蒙，但对外蒙叛军进犯内蒙给予了坚决反击。1912年底，外蒙叛军开始大规模窜犯内蒙古各地，袁世凯命令热河、张家口、山西、绥远等地驻军进行反击，相继将外蒙叛军逐出了内蒙。
这样，中俄有关蒙古问题的交涉在1912年毫无进展。由于欧洲局势日益紧张，俄国政府转而与库伦当局谈判签约，先取得在蒙特权的既成事实。1912年10月俄国原驻华公使廓索维慈以专使身份来到库伦，与外蒙当局谈判。对此，袁世凯政府通过多种外交途径向俄国表明，俄国政府此举是干涉中国内政，双方缔约有损于中国主权。同时电告呼图克图及蒙古诸王公，对同俄国缔约提出警告，允诺给予种种优惠作为外蒙放弃独立的报偿。
但在俄国的军事压力和经济许诺下，以杭达多尔齐亲王为首的亲俄派占了上风，1912年11月3日《俄蒙协约》及《俄蒙协约专条》签订。俄国以支持蒙古自治换取了在外蒙享有排他性商业地位，而对中国在外蒙的主权只字未提。
《俄蒙协约》的签订引起中国舆论大哗，外交总长梁如浩辞职，继任外长陆征祥经过半年多交涉，与库朋斯齐于1913年5月20日议定解决蒙事条文六款：俄国承认外蒙为中国领土，并尊崇由此领土关系所生出的中国历来所有的种种权力，中国允外蒙自治，不驻兵殖民，并同意依照《俄蒙协约专条》所给予俄国的商务利益。这个协议草案实际上是中国以承认外蒙自治及《俄蒙协约专条》给予俄国的利权为条件，换取了俄方承认中国对外蒙享有的领土主权。
从法律上说，自治与领土主权的概念并不相矛盾，而这个条文却是在承认外蒙古在中国主权下自治的同时，使俄国承担了对外蒙事实上的主权，因而在中国国内遭到强烈反对。当时中国府院矛盾尖锐，中俄协议草案于7月11日被参议院否决。有学者认为，陆征祥与库使谈判时，正值“二次革命”前夕，协约的草签标志着袁世凯为了全力镇压革命党人反抗，不惜屈从沙俄压力，使沙俄实现了预期的目标。而事实上，俄国政府对于协议承认外蒙古为中国领土也感到不满，趁机取消前议，另提四项条款。随之而来的交涉更加艰辛。9月18日，中国继任外长孙宝琦同库朋斯齐再度开议，达成《中俄声明文件》，其内容对华更为不利，中国同样做出了不在外蒙驻兵、殖民、设官，承认外蒙自治，承认《俄蒙协约》及其专条的让步，但换回的是俄国承认中国在外蒙的宗主权，基于宗主权而衍生出俄国承认外蒙古为中国领土一部分。中国对蒙权力已由主权沦为宗主权。
三、中俄蒙恰克图会谈：中方基本达到了既定目标，使外蒙成为中国领土范围内的自治地方
1913年《中俄声明文件》规定，关于中国及俄国在外蒙的利益，应由中、俄、蒙三方酌定地点，委派代表接洽，事实上是要按照《中俄声明文件》条款将中、俄权利进一步落实到外蒙。由于外蒙当局不仅希望享有与中华民国平等的地位，而且要求将蒙古自治的范围扩大到除喀尔喀四盟以外的内蒙古、呼伦贝尔及唐努乌梁海等地，因此，外蒙外务大臣杭达亲王11月17日照会俄国代表，不愿承认中国的宗主权，转而向其他欧美国家寻求支持。外蒙当局的回避使中俄蒙三方谈判迟迟没能举行。在俄国的压力下，外蒙当局最终同意参加1914年9月8日在恰克图举行的三方会议。
恰克图会议历时九个月。从会谈争议的主题来看，恰克图谈判可分为两个阶段，前一阶段围绕中蒙之间的政治名分展开争论，后一阶段为中、俄在外蒙利权的争论。
谈判前夕，大总统袁世凯曾面谕议约全权专使毕桂芳、陈篆，要求将外蒙承认《中俄声明文件》、取消独立、取消共戴年号、取消帝号作为开议的先决条件。所以会议一开始，中方即按照袁世凯的训令，提出外蒙为中国领土内的自治区域，在《中俄声明文件》及另件中已有明确规定，自治地方与朝鲜等保护国有着根本不同，要求以外蒙承认《中俄声明文件》、取消独立、遵用民国年历等作为会议进行的必要条件。随后十余次会议均是围绕这些问题展开的。中国专使态度坚决，拒不妥协，经三个月争论，最终使俄方妥协，议定外蒙承认《中俄声明文件》，外蒙古承认中国宗主权，废弃外蒙国号、帝号、年号及政府名义，哲布尊丹巴呼图克图汗名号受中华民国大总统册封。中方基本达到了既定目标，使外蒙成为中国领土范围内的自治地方。
在此之后，恰克图会议开始转入铁路、邮电、税则、诉讼等问题的交涉。中方代表极力在宗主权的名义下，尽力挽回中国对外蒙应有的权利。最终由于双方实力相差太大，加上日军入侵山东，提出“二十一条”要求，袁世凯政府做出让步以尽早结束外蒙问题交涉。1915年6月7日达成的《中俄蒙协约》再次确认了俄国此前在外蒙古攫取到的各项权益，尽管协约议定外蒙为中国领土的一部分，但中国在此的实质权益受到极大限制，只依据对外蒙的宗主权，享有对外蒙古博克多哲布尊丹巴呼图克图汗名号进行册封和在库伦、乌里雅苏台、科布多及蒙古恰克图象征性地派官和派驻少量卫队等权利。
四、《中俄蒙协约》丧权辱国，但袁世凯在内外交困形势下能够使外蒙的身份从独立国家变为中国领土范围内的自治地方，已属不易