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原文标题：从历史档案看清代对州县官吏的惩处制度

所谓的官吏惩处，是指一定政权对在职的官吏违反政纪、法纪、纲常、伦理等方面的罪行和过失的惩罚和处置。为了维护本王朝的根本统治利益，历代曾陆续颁行过一系列以律、令、格、式、例等为主的法规，具体规定着官吏不得违反的规章条例：如果违反，要视情节轻重，给以行政、法律、经济等方面的处罚。这些规章条例及其执行的情况，称为官吏惩处制度。
中国是创立和执行官吏惩处制度最早的国家之一，有关这方面的历史文献记载也非常丰富。据《尚书·舜典》载：“象以典刑，流有五刑，鞭作官刑，扑作教刑，金作赎刑。”早在三代之前就有对官员的惩处条规。“夏有乱政，而作禹刑，商有乱政，而作汤刑。周有乱政，而作九刑。”[1]也含括官员的惩处内容，对官员的惩处，主要是从品行和职务两方面。《尚书·伊训》：“制官刑，做于有位，曰：‘敢有恒舞于宫，酣歌于室，时谓巫风。敢有殉于货色，恒于游畋，时谓淫风。敢有侮圣育，逆忠直，远耆德，比顽童，时谓乱风。’”此“三风十愆”被认为是丧家亡国的重要问题，因此要受到严厉的处置。这种原则为历代王朝所继承，并且形成公罪和私罪的不同处置体系。
清王朝继承和发展了历代的统治经验，进一步加强了对官吏的惩处制度。从现存的清代各种法令典章制度来看，其对官吏惩处的规定相当繁密，而现存的清代档案中，有关官吏惩处的内容也相当丰富，这是以前任伺时期难以比拟的。笔者根据清代的法令规章，利用一些历史档案资料，对清代州县官吏的惩处制度进行探索。
一
清代对官吏的惩处，主要有行政和刑事两个方面，其规定相当具体和细密。
以行政方面的处分而盲，其方法有罚俸、降级、革职三种，每种又划分为若干等级，其处分事例有吏、户、礼、兵、刑、工6类49目，处分有公罪和私罪之分，按照公罪的“处分以励官职”，私罪的“处分以做官邪”[2]的原则，以轻重各分为10个等级，如果处分不足以当罪，则交刑部审理。
官吏的处分事宜由吏部考功清吏司掌管，具体处理则有特旨、参奏、陈请、察议、议处、严加议处的区别，处分又有兼任官、借补官、出师官，候补官、休致官、宗室官、土官之别，不同的官在处分中有所差异。
处分例除《大清会典·吏部》所载6类49目之外，另在《会典事例》中尚有231条《处分例》。
以刑事方面的处置而言，主要依据《律》和《律例》来定罪。《大清律》分名例、吏、户、礼、兵、刑、工等7篇30门436条。《大清律例》经乾隆初年编成，有1049条，分附于律文之后。刑事亦分公罪和私罪，公罪处置要减私罪一等。官吏犯罪在笞、杖者，可以用处分以抵刑，罪在徒刑以上，要先革职，不能以处分相抵。
综观清代对官吏的惩处，主要围绕如下几个方面：
第一，政治方面的惩处。清代对官吏政治上犯罪惩处是比较严厉的，一般都被列入“十恶”之中。如谋反、谋逆、谋叛等，对这类犯罪，毫无例外地都要处以极刑。对当事者，除实施绞、斩、赐死、自尽、凌迟、枭首、监毙、戮尸等死刑手段之外，还要伴以抄家、家族充军、籍没为奴等附加刑。
第二，职务方面的惩处。清代对官吏因职务工作上失误，称为“公罪”。公罪在刑罚中要递减—等，只要没造成重大的危害和影响，多以行政处分为主，轻则罚停，重则革职。但对已经造成危害和影响，情节严重的，也要追究刑事责任，判刑，乃至处死，判刑的一般涉及官项亏损的，要加赔补官项的附加经济处罚。
第三，道德品行方面的惩处。在儒家思想体系中，“德治”和“操守”有相当重要的地位。故此，对那些操守不佳，声名狼籍者要从重议处，当事者基本上要受革职处分，而且多加上“永不叙用”。对失察和隐忍不报者，也要受到行政处分。
第四，对不法行为的惩处，贪赃枉法是官吏不法行为的主要表现，清代是将之列为严惩不贷之条的，对于不法行为的重大要犯，除处以死刑之外，还要给以抄家、籍没财产、家族没为奴婢等附加刑。对于贪赃受贿较重者，除处以抄家、抵偿、罚没家私、追比赃款等较为严厉的经济处罚之外，还要给以革职处分，送交刑部议定刑事处罚。对于一般不法行为，在行政上也要给以革职处分，稍重者要加“永不叙用”，如有贪赃受贿行为，要追比其赃贿入官，不足者以家财当之。
第五，对于诬告报复的惩处。清代的惩处时要实行连坐，知情不举，则与犯人同罪，诬告则实行反坐，为加强官吏之间的相互监视，清代在法律上鼓励检举告发，尤其是对负有监察之责的官吏，允许其“风闻奏事”，即便是“将贪婪官员，列款纠参，审问全虚者。或参官员老病衰庸，若虚者”，也不过降二级调用。但对“无言责各官，籍端条奏，陷议护党，挟诈报复，并允受嘱托，及行贿作弊具奏者，事发，将本官革职，交与刑部”[3]。对挟私报复者，“不分现任去任官，皆革职”[4]。诬告和报复，很容易造成官僚之间的相互攻讦，如不加以制止，势必影响官僚队伍的稳定，但惩治过为严厉，又容易使官僚之间心存芥蒂，而对不利于统治的作法苟且徇庇，故此，清代对诬告的区分并不十分清楚，惩处也无一定之规。
州县是国家机关的基层，“地方利弊，民生疾苦，全赖州县为之区画”[5]。作为“亲民之吏”的州县官吏，承担赋税征收，维持地方社会秩序，贯彻执行国家各项政令的重任。虽然作为—个幅员辽阔的大国，个别州县出现问题，尚不会影响大局，但对某个地方来讲，却关碍极大，而且还有发展到全局之可能。康熙十八年1679，京师地区发生地震，圣祖下诏自责，但又同时指出臣下种种情弊。其言“外官于民生疾苦，不使上闻。朝廷一切为民诏旨，亦不使下达，虽遇水旱灾荒，奏闻部覆，或则蠲免钱粮分数，或则发银米赈济，皆地方官吏苟且侵渔，捏报虚数，以致百姓不沾实惠，是使穷民益穷也。如此，有不上干天和者乎？”[6]消弭局部事端，制止蔓延之势，州县官吏首当其冲，必须严加管理，从《吏部处分例》所载231条内容来看，事涉州县官吏的有180余条，占总条目的80％，可见清代对州县各种事务的管理严细。从事涉州县官吏的《处分例》来看，清代对州县官吏的惩处，主要以职责政务，官纪文风、道德品行为主，于玩忽职守、贪赃枉法方面的惩处最为严厉，《处分例》涉及州县官吏的各种行政和社会活动，目的在于整饬地方吏治，提高统治效能。
清代州县官吏所受的惩处，主要有三种：一是刑事处罚，轻则笞杖，重则斩绞，甚至监毙、戮尸、凌迟。二是实行经济处罚，有赃者追赃，有亏空者追比，甚至殃及子孙累赔。三是行政处分，从罚俸一月起，累加至革职，最重为革职永不叙用。
州县官吏受惩处的原因很多，有着各种各样的情态和千变万化的情节，在惩处过程中，经常比附律例，去轻从重，乃至奏请皇帝降旨，或九卿及部议，成为新的案例，有一点应引起注意的是，在实行惩处的过程中，人为的因素往往起到至关重要的作用。这与中国传统的“人治”社会密切相关，也说明政治斗争的复杂性，同时也使惩处制度呈现出多棱多彩。
二
州县事务繁杂，事关处分的事项就有公式、降升选、举劾、考绩、赴任、寓任、本章、印信、限期、归旗、事故、旷职、营私、书役、仓场、漕运、田宅、户口、盐法、钱法、关市、灾赈、催征、解支、盘查、承追、科场、学校、仪制、礼典，文词、服饰、驿递，马政、军政、军器、诲防、边防、盗贼、人命、逃人、杂犯、提解、审断、禁狱、用刑、河工、修造等49项之多，虽然州县要责在“刑名钱谷”，但按地处和人口等区分的繁、疲、冲、难诸缺四布，繁简不一，如遇有上述各事，自然也是责任难逃，因此，他们稍有不慎，便有召至处分，乃至刑罚的危险。
清代对官吏处分规定虽严格细密，但没有注意有意无意等情节，使那些“已自拿办，犹干降调处分刷州县自顾考成，必至惮于发觉”[7]，在这种情况下，州县官吏在事情出现之后，总是千方百计遮掩，想方设法地搪塞，或诿过于他人。
州县官吏搪塞遮掩罪责的方法很多。以州县官吏经手钱粮来说，因钱粮大部分存在本州县，这“州县钱粮上关国币，下系民膏，分毫不容亏空”。但州县官吏遇有急用，经常挪移库存，致使库项亏空。这种亏空在平时是很难发觉的，只有在交接任和上司盘察时才容易败露。
州县库项亏空而遇上司盘查，州县官常用的方法是向所属富户挪借搪塞，针对此弊，雍正八年1730年议准：“各属盐店当铺富户人等，不许与州县官通同挪借，倘有籍此希冀交接本官，私将银两挪借暂抵者，一经发觉，即将所借银两照追抵币，仍照以财行求律治罪，如或本宫有威逼借者，许富户人等，赴上司衙门首告，将本官揭报参处”[8]。此令下达，并没有收到实效，故于乾隆三十年1765年又议准；“州县官亏空，遇上司盘查，向所属盐店当铺富户人等勒借者，许上司衙门首告，将本官照官员勒诈财物例议处”。为使此令顺利执行，还采用分化各级官吏，消弥官官相护的措施，允许“上司逼勒挪移库银，本官自行首告，审实，将上司照贪官例治罪，上属免议。如逼勒致死者，家属赴上司衙门具告，不行准理，许赴京衙门告，将逼勒致死之上司抵罪，不行准理之上司革职”[9]，事例内容不断充实，法网铺盖日益严密，但始终没有消除这个积弊，直至光绪年间，档案里依然有这种案例出现。“古来政之弊也，不徒弊于疏略，抑且弊于繁密。处分重则人思规避，而巧宦生矣。条例多则法可游移，而舞文作矣。”[10]在浪迹于官场的官吏看来，密布的法网似山溪流水，蹈之不为难事。同样以此亏空库币罪来讲，处分可谓严厉，而且还要追亏索赔，州县难完，府道分摊，有时藩、抚、督也要承担部分。于是乎，上下通同作弊，遮挡掩盖，实难以遮掩，便将那些“业经离任或参革物故之后，始摭拾入奏，草率了事”[11]。
上司草率了事，这就使一些上无门路，下无靠山的州县官成为替罪羊。如嘉庆时，举人徐汉“由教谕俸满，保举选授西华县知县。嘉庆七年三月到任，至十七年三月丁忧卸事”，连任十年知县没有升迁调动，可见其没有什么靠山门路，现在丁忧卸任，自然成为当权者的俎上肉。结果，经过盘查，“徐汉所短交库项银一万九千八百余两，摊捐六千六十余两”，徐汉被“查抄寓所，衣物变抵银二百六十余两，又参后完过银二千两，计挪移银一万七千五百余两。照例以现在未完之数定拟，徐汉合依挪移库项一万两以上至二万两者发近边充军例监禁，勒限严追其摊捐银两，俟追完正项，再行勒缴该参员原籍家产，咨明直隶督臣，饬令确估备抵”[12]。人充边军，家产充公。
亏空国币，固然应该受到应有的处罚，如果能公平对待，自然会使人心悦诚服。可是，在实际上并不是如此。同样是知县，挪移亏空比徐汉要多许多，却能保官升职。这就使处罚显得不公平了，如甘肃平番知县陈孝升，“挥霍益甚，置驿延宾，有郑当时风。会有某都统以谴戍伊犁，道出公境，公怜其遇，厚待之，复赆其行，都统感甚。然公于此等事甚多，不之记也，作宦十年，亏币巨万，落职待勘，适都统复起用，荐擢陕甘总督，未抵任即遣人诣公，公巳忘前事，惊不知所出，司道各官闻之亦惊，既悉其情，乃争出资为弥其缺。总督既至，待公如上宾，叠加奏保，隆隆骤迁，不十年官至云南布政使”[13]。在亏空案中，大凡没有靠山的，其境况最惨，清人笔记中多有感慨。如“武公韵清来宰我邑青浦县，期月，厥兄春扛孝廉孝钦丧于署。寻因遘疾，告假去。上宪查仓库皆空，置诸狴犴。有人见十月间提讯，犹着葛衣，锒铛锁钮，无复官样。至庚午，旋以身殉，其实亏项皆前令积累所致，非一人罪，而武独丁奇厄。母老于幼，终老围墙，反不如偃蹇书生，在纸窗破屋中，犹碍正其首邱也。进士奚为哉！”[14]又如福建“古田令伦岱者，由满州文举人出身，官声本好，亏损项昏有款可抵，当时未及查出，遂拟绞决，人尤冤之”[15]。正因为如此，才出现同为知县十载，同样亏空巨万，一个充军籍没，—个隆隆骤迁的现象。这正是：“处分愈严，讳匿愈甚，城狐社鼠恐且因是而愈张”[16]。
从有关州县官吏惩处的档案资料看，州县官吏被该管督抚题参的罪行和拟定的罪名，大多超出《处分例》的规定。以知县审案用刑来说，《处分例》规定知县“于所管人役，有因私挟忿责处致毙情事，自应参奏革职治罪。如事属因公，按法责毙所属人役，该督抚止须奏敝部议处，部议时亦不过议以降级留任，已足示儆，不得剧行革职”[17]，但大多数题参文件中均参奏革职，并先行摘印，委员署理，另外，还有许多督抚题参知县滥刑的行为，比《处分例》所规定要轻许多，却受到比《处分例》严重的处分，如乾隆三十八年1773年，江苏溧阳知县魏起睿，将本县舍头村民史忝喜等13人刑讯掌责。经验明，“史忝林左脚腕微有青色夹伤，现以行走如常，不致成废。史忝喜虽验无伤痕，讯据隶卒人等，均供刑夹属实”[18]。似这等行为，在处分例里仅规定“将不应夹讯之人夹讯者，降一级留任”[19]。而江苏巡抚萨载却将魏赶睿参奏革职，先行摘印，委员署理，其实在清代这种滥刑的行为相当普遍，只要民不上控，上司不追，既使滥用非刑，也不会受到惩处，如“平阳令朱铄，性惨刻，所宰邑，别造厚枷巨梃。案涉妇，必引入奸情讯之。杖妓，去小衣，以杖抵其阴，使肿溃数月，曰：看渠如何接客。以臀血涂嫖客面。妓之美者加酪焉。髡其发，以刀开其两鼻孔，曰：使美者不美，则妓风绝矣。”[20]这种刑罚显然违例用刑，应按照“擅用非刑例革职”。然而此公非但没有受到处罚，反而以俸满荣升山东通判。
这种用刑违例，如果州县主管上司不行纠参，则不为过失，一但纠参，则必危盲以耸君主。如嘉庆八年1803，承德府属理事通判，管丰宁县知县事延琳，“因王李氏有指告王仲扭伤手臂情节，于十月二十六日传到王仲究问。王仲顶撞，随令皂头王成玉将王仲满仗四十板。王仲更复咆哮，又令皂头张均禄杖责二十板，以致王仲伤重，延至十一月初二日身死，”按《处分便》规定：“官员将人犯于满杖之外，违例叠责致死者，照擅用非刑例革职”。而直隶总督“一面委员摘印署理，查明仓库钱粮有无未清另办外，相应先行参奏请旨革职”，并且另加“恐有挟嫌故勘别情”[21]之悬念，促使皇帝下旨严惩。
州县官的题参处分要请旨定夺，皇帝的朱批多为“即有旨”、“依议”、“另有旨”、“该部知道”、“知道了”等，这种批示基本上是按常例惩处，如果题参内容使皇帝有所感慨，也有批至数十，乃至百余字者。这种多字的朱批自然要影响本案的处理，其惩处也必严厉，如乾隆三年1738年，福建屏南县知县沈锤修筑屏南县城池，“经手领币成造，近据该县造册报浚，本司访知一切工程率多浮冒不实”。为此案，高宗朱批云；“这所参沈锤，着革职，其侵冒工程等情，及本内胥吏人等，该抚一并严审究拟具奏，该部知道”[22]。这样，此案便成为大案，辗转三年未决。再如，山东巡抚发敏题参贪酷知县文云：“历城县知县李天秀者，才具本屑平庸，性情又复乖谬。臣因其年力正富，居官尚谨，是以时加洲诲，冀其后改。不意李天秀始犹强自把持，后则渐悄官常。臣细加察访，该县之事大概，倚衙役为腹心，视百姓为鱼肉，任意横征，饱无厌之溪壑，多方扣克，侵胥役之锱铢，枉断婪赃，士民之冤恨已极，重刑违式，严酷之锻炼何堪，去冬今春以来，劣迹全彰，民怨日炽，不可一刻姑容，致贻民害”，这种朗朗陈词，自然感人。于是高宗朱批：“这所参李天秀，着革职，其贪酷各款，及本内有名犯证，该抚一并严追拟具奏。该部知道”[23]。作为一名知县，受到皇帝的切责，各官审拟，自然从重。我们把有这种朱批的被题参人员的处理情况，与没有这种朱批的被参人员的处理悄况作一比较，发现有这种朱批的惩处多超出《处分例》和《律例》规定，有些还成为新的案例。可见君主的态度直接影响着惩处制度的正常实施。
州县官的惩处在很大程度上取决于该管上司的好恶。林则徐曾说过：“督抚终日烦劳，皆系办理州县公事，如牧令到处得人，则督抚几可不设。无如州县靠得住者，实在无几”[24]。基于这种认识，督抚对州县管束很严。这一是君主经常训示，二是州县关乎督抚之前程和切身的经济利益。如“乾隆年间，国家繁富，州县好缺者多，是以州县巴结上司，而上司亦不免贪黩”[25]。政治利益和经济利益使州县与上司之间构成一种既相互防范又相互利用的关系。正所谓“道府州县，猫鼠同眠”，其中各种复杂的关系，构成许多“变幻离奇，不可思议”[26]的事情。
州县官吏最怕受到追比处罚。清代规定，官吏赃罚亏空追比未尽，即使是死刑，也要待追比完毕方能施刑，故此，在大多数州县官吏看来，追比处罚往往比死还要难受，因为死刑不过是暂时痛苦，而追比处罚在没有赔补完毕前，要日夜催逼，精神上要受到很大的摧残，况且还要看到子孙和家族同受其累。如康熙十四年1675年，安徽桐乡知县季德邻侵挪漕粮，折银三百计两三钱五分，经审拟后，以“监守侵盗漕运钱粮三百两斩监侯律，拟斩监候秋后处决”[27]。因追赃仅完银二百八十三两四钱，尚欠六十余两，便监候追赃，秋后暂不处决，此时季氏于孙已沦为乞丐，季德邻无处筹措，愁急之下，于监中病故。
贪赃亏空追比，是经济处罚的一个重要环节，故此，凡“州县亏空题参时，一面于任所严追，一面行文原籍，将帕产严查存案。如任所无完，即变价补完。若承追地方官不行查出，交部照例议处”[28]。追封原籍家产，不论该官是否在世，都要按例进行，如“山西已故夏县知县穆长春，前在夏县任内亏短正杂各款至二万八于余两，为数甚巨，穆长春着即行革职，由该护抚提集该家属丁书人等严讯，是挪是侵，按律惩办，并将改故员任所寓所有无资财，查抄备抵，其原籍家产，即着正白旗汉军都统嘲律查封，以重库款”[29]。人已亡去，索赔又急，覆巢之下，焉有完卵。如山西宁远厅通判锡纶病故，亏短仓库四万有奇，既然故去，无人斡旋，题参难免，官员前往抄家，“见其门户萧条，孤寡号泣，实惨于心。所抄衣物，半屑破烂，估值无几”[30]。此时方见宦情之薄和为官之苦。
我们从档案中看到那些被题参处分的州县官，大部分是“勒休”、“丁忧”、“病故”、“已故”、“原参”、“卸任”之员，这些人在官场中，或无靠山，或已失势，受到题参处分，既少奥援，又无法申诉，其为上司俎上肉，同僚的挡箭牌，自所难免。如山西省“忻州牧韩宝锷，山东拔贡，由首县升任，是缺本苦亏空。病垂死时，禀恳申中丞暨首府王守，以忻州现亏地丁银八干余两，哀求弥补，免致参追，并求调州牧董梁自代。中丞许之，盖韩与申、董皆辛酉同年也。方伯调董至省，切实面询，董指天誓日，一力担承，不负宪恩，不负亡友。”然时过境迁，“董遂将韩牧所亏八千金，又另作亏空五千金，共凑成一万五千余两，详遭立案，分任流摊。丧心昧良，莫此为甚”[31]。官僚政治，官场势利，造成法网虽密，仅能捕食泥之虾，却常漏吞舟之鱼的事实，欲使惩处制度公平严正地发挥其故有的作用，则不胜其难。
三
清代州县为官有三难，每难均事关惩处。处此三难之中，州县官吏不得不免为其难而随波助澜，这就使惩处更失公正，而且加剧了官场的腐败。
一为“弥缝之难”。此难在于“有司十分精神，三分办政事，七分奉上官”，本来“迎送，细节也，有失而受辱者矣。参谒，屡禁也，有渐远而获谴者矣。馈送，严饬也，有以奔竞疏密定宫评之优劣者矣。有司精神有限，竭尽心思弥缝上官之不暇，而何暇于政务乎！”[32]，州县官吏的处分升迁，权握于该管上司之手，事关前程命运，州县官吏不得不拿出许多精神来逢迎。在腐败的官场之中，清廉者鲜，贪酷者众。“乃有贪黩之上司，逞其溪壑之欲，致州县莫敢谁何。或以借贷为名，云日后即为补还，或以揭参为由，云密馈可以宽免。题升，宠循良也，而为私橐之饱。调繁，举贤才也，而开纳贿之门。该州县明知日后无补苴之计，而不得不先为目前自全之策。钻营奔走，暮夜之金，靡所不致，贿卑鄙逢迎之员，探听上司父兄子弟生辰丧祭冠婚之事，即为传单勒派。其星卜之流，为上司所亲好者，即承上司意指延誉推荐，辗转致札，令所属不敢不遵。再州县亏空，该管道府既姑容于平日盘察之时，而新旧官交代，又勒令新任接收；至亏空败露，恐干失察分赔，又强派各屑代为弥补，再冲途州县，遇上司经过，其前站跟役厨轿人等，百方需索，稍拂其意，则挫辱立至，该州县忍气吞声，设法措给，满其愿而后巳。”[33]
忍气吞声以供上司之欲，这固然是上司有责，其州县官吏也难逃其咎。因为在吏治败坏，贪风盛行之时，“居官者不问职掌尽否，兴利除害几何，百姓安危何似，辄问何时升转，何日出差，地方好否，官橐有无，迁移者有谁照管，淹滞者是谁阻抑”[34]。居官若此，只为私计，也是这种积弊的主因，上司贪欲，州县徇私，必然造成奖惩失当，使世风日坏。如“嘉庆初，有进土令为吾闽者，贪与酷兼，而才笪足以济之。初任晋江县，适大吏以巡阅过境，距县尚数十里，即有民妇提筐跪献道左者。问其何以知我来。则曰：小民那知大人过此，昨闻本县官将到，官爱我等若于，又素不受贿赂，计惟田园中所有蔬果，可籍以展芹忱。今适遇大人，因思县有好官，皆大人之赐，理应先献大人，后再补送县官也，大吏含笑颔之，如是者络绎数十，乃悉令随舆至城中领赏，及至行馆，见某令大奖异之，因筹所以赏提筐者，则某令已代备银牌百面，随传命分给之，各欢声雷动而去。大吏又称快，而不知皆此令预为之也，不数月，即擢厦防同知，为吾闽第一优缺”[35]。居官各出奇谋，拍马奉承画筹，鲜血染红帽顶，白镪焚烧贪眸，势力金钱是为官之难，也是惩处制度公正严明之难。
二为“掣肘之难”。“有司职分尚卑，无论地方绅士情面难破，即上司衙役尝怀鼠器之嫌，间有申报上司之事，诚恐衙役中伤，甘心陷忍者”[36]。钱谷乃州县要寅。每至钱粮征收之时，“豪绅劣矜，力能全完，有心抗欠者，亦正复不少”[37]。这些地方士绅，不是有一定的势力，就是有较硬的靠山。州县钱粮征收不上来，库项亏空在所难免，亏空又容易召致题参。若撕破情面，与士绅相争，尚不知鹿死谁手。如浙江平阳县，“民风犷悍，每月催科，绅土尤多包揽，有庄以莅者，新式中举，遂夺多士所包，而悉攫之。众不服，讼之，呼之不至，捕之则拒，又结硬手许鸿志为羽翼，阉邑畏之，且效之附之”[38]。在这种情况下，知县蒋澄不得不退避，急忙申请致仕。至于刑名，如事涉地方士绅，则更为棘手，处理不当被上司题参是难免的。
三为“差提之难”，“大县事务冗杂，上司差人，有守催、有急催、有接催，蜂拥喧闹。索公馆，索路费，有司敢怒而不敢言，甚至有愤激自尽者。若辈之逼勒，较上司谴寅更为难堪”[39]。
州县若地处要冲，来往过客经由本州县，必要应酬，清人张集馨在为陕西督粮道时，接迎过客。“每次皆戏两班，上席五桌，中席十四桌。上席必燕窝朋，中席亦鱼翅海参。西安活鱼难得，每大鱼一尾，值制钱四五千文，上席断不能少，其他如白鳝、鹿尾，皆贵重难得之物，亦必设法购求，否则谓道中悭吝。戏筵散后，无论冬夏，总在于末丑初，”“次日，过客起身，又往城西公送，并馈送盘缠。其馈送之厚薄，则视官职之尊卑。”似此，“大宴会则无月无之，小应酬则无日无之”[40]。粮道肥缺如此，州县虽不能比，但戏筵总不能免。无怪乎时人为首县们填词《十字令》云：“红，圆融，蹈路通，认识古董，不怕大亏空，围棋马吊中中，梨园子弟殷勤奉，衣服齐整言语从容，主恩宪眷满口常称颂，坐上客常满樽中酒不空”[41]。时人称此词，“语浯传神酷肖，或疑认识古董四字为空泛，不知南中各大省州县，交待前，凭首县核算，有不能不以重物交抵者。余在江南，尝于万廉山郡丞承纪处，见英德石山一座，备皱瘦透之美，中有赵瓯北先生镌题款字。云系在丹徒任内交代，抵四百金者。又于袁小野郡丞处，见一范宽大幅山水，亦系待抵五百金者，使非认识古董，遇此等物，何从判断乎？若第十字所云，则亦惟南中冲途各缺有之，偏远苦瘠之区，尚攀跻不上也”[42]。
为应付差提，州县官吏必想尽各种办法，每种办法非金钱和关系不可。以地方应付上司差费而言，“向来钦使将次到省，首府即出具领结，赴司请借办公银二万两，事毕摊派各属归款，大约每次摊派俱在三五万金”[43]。地处偏远亦难免差提之苦。似此开销过大，必至亏空，亏空又难免题参追比。故此，情急者有自杀以抵，情衰者有泣求上司减免，情毒者有以证据欲兴大狱，情苦者以身家赔补。在上司手握升迁处分大权的情况下，州县官吏诸情毕露，乃叹道：“前生不善，今生知县，前生作恶，知县附郭，恶贯潴盈，附郭省城”[44]。
在传统的“人治”社会里，生死荣辱握于上司之手，也就意味着上司的喜怒直接影响着下属的命运。上司大权在握，盛气凌人，大有顺昌逆亡之势，这就使下属不得不忍气吞声，但求勿拂上意，勿招上怨，希求上宠。当然，也有一些正直的州县官吏，强项不屈敢指上意，不怕召怨。如乾隆南巡时，直隶总督派差清御道，至清苑县界，“必撤民房数千间，掘民墓数百家。”清苑知县王楚实上书，并跪禀总督，请求绕道，“总督恶其烦渎，随口漫骂，辱及王公父母。王起而厉声曰：‘官有尊卑，父母无贵贱。人必自贱其父母，而后为他人之父母为不足贵。大人骂卑职父母，即是骂自己父母。’总督大怒曰：‘好大胆！知县反辱本部堂耶！定杀尔！’王曰：‘罢官而已！杀则不能。’即以手指督面曰：‘若不杀王某，诚如所骂！’时藩臬道皆在座，亦叱曰：‘好大胆，知县敢辱大人乎？快快磕头请命！’王亦厉声曰：’就是尔等狐群狗党，唯唯奉命，养成如许骄傲气象。尔有贱头多磕些，王莱此头颅可斫断，不能下气如此。’即趋而出。回衙，扁门痛饮”。此举激起本县百姓鼓噪，“拟伏阙吁求绕道”，逼迫总督不得不“座如其议”。王楚实怒搏上司之颜面，在有清一代是不多见的。但他仅能顶此一回，不可能再顶下去，所以，当乾隆—过县境，“遂解组而归”[45]。这也是王楚实一种远见，若再为官下去，恐怕总督以他事罗织。
由上可见，造成州县为官三难的重要原因是在专制政治体制内存在的官僚政治，随着清代政治体系的日益腐朽，官僚政治也恶性发展起来。在乌烟瘴气，形同魍魉鬼域的官场中，官吏们贪婪而又凶暴，因循而又苟且者，与日俱增，也必然影响惩处制度的正常施行。
四
清代是我国封建专制统治的最后朝代，一方面是专制程度空前提高，统治者具有了较丰富的统治经验，能够在吸取前代经验的基础上，建立起较为严格而细密的制度。另—方面是官僚政治的腐朽也发展到了极点，细密的规章制度在官僚手中，往往成为空文。尤其是在清代的中后期，大小官吏政以贿成，中央朝廷相继出现过揽权败政的权好，各部门、各地区成批存在昏愦无能，既贪且酷的官吏。官场已成为藏垢纳污之所，腐败成为难以根治的痼疾。在这种情况下，惩处制度是绝难严格贯彻执行的。
首先，惩处制度在很大程度上是停留在经验形态上，家长制专制统治，将惩处制度自囿于狭窄的统治阶层之内，缺乏社会上的广泛监督和支持。因此，在进行惩处时，既难正常实行，又难惩当其罪，处当其责，而受到君主长官主观意志的影响。
以君主而言，他们虽然知道地方官吏“谄媚上官，苛派百姓，总督巡抚司道，又转而馈送在京大臣，以天生有限之物力，民间易尽之脂膏，尽归贪吏私橐。小民愁怨之气，上干天和”[46]。却拿不出有效的办法，反而采取“凡事不可深究者极多，即如州县一分火耗，亦法所不应取。寻常交际一二十金，亦法所不距。若尽以此法一概绳人，则人皆获罪，无所措手足矣”[47]的姑容态度，姑息无异养奸，养奸则必成患，成患又必危及君主的自身统治，在他们感觉到这一点时，往往又—认为重惩可以去贪，要求“各该督抚，洗心涤虑，正己率属；凡有贪污害民官员，不时查参：地方应革积弊，尽行革除”[48]。还不断威胁道：“毋得徒事文告而不实心奉行，以致属员阳奉阴违，估终不改，一二年后，朕有所闻，当特遣大臣，彻底清查，水落石出，必将划、官员从重治罪，不少宽贷。并非不先行诰诫，踞然绳之以法，彼时不得谓朕办理过刻也”[49]。笼统提出要求，危官以耸人听，却拿不出什么有效地措置。在惩处制度执行过程中，封疆大吏或题参一二州县以塞其责，或苟县姑容匿而不报。君主深知其弊，也曾多次大规模地严惩。仅顺治，雍正两朝就处死二晶以上的犯罪大臣142人。但惩者自惩，贪者自贪，除掉一个贪赃枉法者，又出现数十乃至上百更为贪腕法者。
以长官而官，“官益久则气愈偷，望愈祟则谄愈固，地愈近则媚益工”[50]。“京官俸入甚微，专以咀嚼外官为事，每遇督抚司道进京，邀请宴会，迄无虚日。濒行时，分其厚薄各家留别”[51]。京官视外官为利薮，外官视京官为内援，彼此相互利用，非遇祸临头，很难各自分飞。长官如此，全凭金钱为孔道，一次进京五万两白银难以交待，而这些银两又是长官取自下属州县，乃至“各部驳查，上官催提，皆不免有费，至司道府厅之差役，一时云集县堂，思厌其欲”[52]。会作官的老州县，“执有书信，故为切据”，将上司各种劣迹私记在册，一旦遇上司题参，以据相邀，使上司不得不息事宁人，这也是我们在档案中所见题参事例中，丁忧、病故、勒休人员占大多数的重要原因，因为他们巳失去抗争的本钱。
其次，惩处制度存在着许多不稳定的因素，这也是有其主客观原因的。在古代社会，宗法等级观念，传统的等级名分结构和人治统治，都会从不同角度上侵蚀着惩处制度。
君主可以言以立法，也可以言以废法：宗族等级是专制政体的支柱，形成了各种体现共同经济和政治利益的团伙，等级名分结构则是维系官僚制的纽带，但同时也造成大小不同的特权阶层和政治势力，这些权益的交错，构成在利害上有同有异的关系网络。这种网络在利益相同时，会绞结在—起，在利益不均时，会彼此纠缠；在祸患来时，又会各自解脱。这种只为自己利益的网络，或直接，或间地干扰惩处制度，破坏其准则，损害其连续性和稳定性。
惩处制度的严格细密，曾在多方面发挥过积极有益的作用。它既保证了皇权统治渗透到各个领域，起到协调国家管理活动，强化运行机制的作用，又在一定程度上澄清吏治，起到促进官吏工作，提高行政功效的作用，使官风和官纪在一定程度上得到改善，由于影响惩处制度的诸多因素的存在，使正常制度不能正常实行，其积极作用也不能正常发挥，使本来就不太健全的州县惩处制度更加百弊丛生。