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原文标题：北洋政府外交近代化略论

一、北洋外交的近代意义
在讨论问题之前，必须明确外交这一概念在本文中的应用。
钱亦石认为：“离开政策来讲外交，就决无外交可言”。（钱亦石：《中国外交史》生活书店1947年版，第2页。）英国外交家尼科尔森说，外交是用谈判的方式来处理国际关系，是大使和使节用来调整和处理国际关系的方法，是外交官的业务或技术。而法国学者加登也强调外交业务的技术性，认为：“广义上的外交是关于对外关系或外交事务的科学，在更为确切的意义上外交是谈判科学或艺术”。苏联学者注重外交的阶级性，“外交是外交机构和国家代表在对外关系交往中的活动；是用谈判手段和其他和平手段实现该国统治阶级利益所决定的对外政策的目标和任务的活动；是用和平手段维护其在国外的权利和利益的活动。”（周启明杨闯：《国外外交学》公安大学出版社1990年版第11—15页。）
这些“定义”分别揭示出外交的技术性和阶级性。而本文是要从广义上使用外交的概念，其内涵既包括对外政策的制定与实施，外交机制的运转；又涉及国家权力（如经济力量、军事力量、国民意志等）的对外运用；更重要的是把外交作为国内政治的对外延续和国际政治的对内辐射，即外交是国内政治与国际政治的“中介”，除技术性，阶级性之外，必须强调“中介性”是外交的根本特性之一。这一点，正是某些学者所忽视的问题。
外交作为国家体系存在的一种社会现象，起源于十七世纪初的欧洲。经过1618－1648年三十年战争，法国、瑞典、荷兰等主要国家签订了《威斯特伐里亚和约》，肯定了格老秀斯提出的国家主权与国家独立原则。确定了国际关系的这个基本准则后，建立起常驻使节制度。近代意义上的资本主义性质的外交，最先在欧洲出现了。
同时期的亚洲国家体系与此截然不同。没有形成近代意义上的外交关系，而是弱国、小国隶属于强国、大国，强国、大国控制弱国、小国的关系，是“朝贡”与“册封”的关系。
近代，欧洲国家侵入亚洲国家，但它们无论多么强大都不能长期控制亚洲国家，只能在均势中利用外交手段和不平等条约维护各自的利益。晚清政府适应这种关系是极为被动的。然而，北洋政府时期与世界各国发生联系，就显然带着某种程度的收回利权的主动精神。中国北洋政府在国际社会中的地位和作用固然经常被国内混乱的内政所掩盖，但考察一战前后的北洋外交的契机，亦有其力争主权和反对列强干涉内政的篇章，不可全盘否定。
凡尔赛体系后之欧洲均势，是一战的主要国际新格局，它也为远东国际新秩序的建立提供了必要的条件。正是在国际新秩序的重大调整过程中，北洋外交逐步走向了近代化进程。当代美国外交理论家亨利、基辛格博士认为：“对国内环境的控制增强，其代价是失掉了在国际事务中的灵活性”。（周启明杨闯：《国外外交学》公安大学出版社1990年版第183页。）袁世凯北洋统治时期的外交印证了这一规律。袁氏曾企图利用外来势力以加强其对国内政治的控制。这一做法使国际政治对中国政局的影响力大大增强了。以军事实力为后盾的袁氏北洋政权，由于资本主义经济基础薄弱，被迫极力向外国大借款——“善后借款”。英、美、法、德、日、俄六国银行团于1912年6月18日在巴黎议决，先垫支中国政府白银八千零六十万两（约合一千万镑），而中国政府须遵守指定垫款用途、担保税由海关或类似机构管理、承认六国银行团为中国政府财政代理人等条件。（张忠绂：《中华民国外交史》（一），正中书局1945年版第62页。）
但北洋政府怕国内反对和某种主权意识的支配，未敢完全答应这些苛刻条件，六国银行团妄图控制北洋财政的计划落空。“善后借款”的实质是列强干涉中国内政以谋取更多的利益。北洋外交决策人袁世凯似乎也明白答应列强的越多，在国际事务中就越被动。因为国内反对派反对外国势力会抵消外援的作用。
然而，袁世凯与日本还是签订了“二十一条”。“逮至二十一条要求也已提出后，袁氏深知当时中国既无力抵抗，外人亦莫能援助，完全拒绝日本之要求，在事实上殊不可能”。（张忠绂：《中华民国外交史》（一），正中书局1945年版第140页。）关键是袁氏根本不相信中国有实力违背日本人的意志，害怕日本与国内反对党合作会对北洋政权不利，采取了让步外交政策，这是国内政治环境对制定外交政策影响力的表现。
外交政策的制定应取决于国内外政治的发展变化。外交是国内政治的延续，它对国内政治又有反作用。外交成功有利于国家政权的稳定与巩固，而外交失败则经常引起政局动荡。国内政局不稳更不利于外交的展开，国家权力在政局动荡中易于分散，无法有效地运用权力。
袁氏政权垮台后，北洋政治更加多元化。北洋系分裂成直、皖两系，此外尚有奉系、晋系、滇系、桂系等等。各派系间的军事、政治斗争十分激烈和频繁，一般各自有着不同的外国势力为其后台。而列强在中国的角逐又兼有排斥与合作的“灵活性”，使北洋外交显得十分复杂，而且常陷入困境。1914年欧战爆发后，北洋政府就参战问题展开的外交辩论完全看美、日的眼色行事，便是困境中的外交活动的典型例证。
这场大战使欧洲强国无力东顾，却为日本扩大在华利益提供了良机。皖系段祺瑞控制的北洋政府为实现对内的武力统一，需要外国的财政援助，而日本正想通过对华投资加紧经济侵略和政治控制，所以，日皖关系迅猛发展，“西原借款”达数亿日元，中日一系列秘密协定得以签订。段氏实力大增，但为政敌直系和西南树立了攻击的靶子。北洋府院之争，段在参战问题上获胜，却造成南北混战、北洋内部直皖分裂的严重不利之局。“致中国在国际上之地位因之坠落。且参战之行动，在表面上虽为中国自主外交之表现，但实则在内幕中日本促成之力居多，是以中国参战之始，即已无形中投入日本之怀抱。”（张忠绂：《中华民国外交史》（一），正中书局1945年版第251页。）当然，也得到了美国的默许。
北洋外交权力掌握在军事实力派手中，而北洋系军人一般代表着地主、资产阶级的利益。这就在很大程度上决定了北洋外交的性质，是封建主义与资本主义的综合体。北洋外交虽然多受外力的制约，但它毕竟对国际政治产生了影响。中国既是列强在远东争权夺利的角逐场，它必然成为远东国际秩序中重要的一环。而北洋后期的外交努力和斗争，已显示出它远东大国的政治地位与作用。
二、北洋外交机制的近代化及其运转
我们认为，中国近代外交始于1912年成立的南京临时政府而不是晚清。清政府虽设有外交机关，始1861年设立的总理衙门以及后来的外务部，但均不是近代意义上的外交部性质。近代外交是具有一定资本主义性质的外事机关。外交近代化的一个必要条件是：有一套执行国家对外政策的经常运行的机制。
外交机制由机构、人员、政策等多种要素所组成。外交活动，是通过外交机制的运转而进行的。北洋外交具有近代意义从其机制的形成与运转表现出来。1901年清政府改“总理衙门”为外务部。该部比“总衙”前进了一步，取缔了若干封建礼仪手续，建立了领事制度，厘定了派外使节职制而有所谓出使大臣、领事、副领事等，制定了外交规章，对外关系在一些方面实现了对等化。但是，它又继承了“总衙”的全部职责，不过在组织形式、办公手续诸方面更加适应外国侵略者的需要，带有殖民地机关的色彩，是在外力控制下进行的自我完善而已。
民元外交部，是与临时国会和临时总统相配套的，是资本主义性质的机关。该部位列陆军部、海军部之后，其活动极大地推动了中国外交近代化的进程。
有一本《中国政治制度史》记载说南京临时政府外交部下设一处四司：秘书处、外政司、商务司、编译司、庶务司。（韦庆远：《中国政治制度史》，人民大学出版社1989年版，第429页。）而钱实甫着《北洋政府时期的政治制度》所述官制名称与此有出入，民元外交部官制分一厅四司：即总务厅、交际司、外政司、通商司和庶政司。（钱实甫：《北洋政府时期的政治制度》上册，中华书局1984年版第107页。）司下设科，如外政司元年设四科，分别是：国界、词咨、条约、禁令。而北洋外交部则基本沿用民元官制。民国十年成立条约司，掌握对外签订条约事宜。
在北洋内阁中，外交部位居各部之首。外长由国务总理提名，大总统任命。总理辞职，由外长兼代阁揆。
北洋外交人才济济。除美、日、欧留学生外，就是同文馆和广方言馆毕业生。陆征祥、顾维钧堪称世界第一流职业外交家。陆氏就任8次外长，顾氏7次，颜惠庆6次。（《近代稗海》第6辑，第107—142页。）顾为哥伦比亚大学法学博士。颜氏毕业于上海广方言馆，后攻读于弗吉尼亚大学。他们有广泛的国际知识，了解世界大势，掌握近代外交专业技能，通晓外交礼制和外国语言。
陆征祥毕业于同文馆，21岁开始外交生涯。先后任清廷驻外使馆翻译、参赞、驻荷兰及驻俄公使。他法语流利，深谙外交，无党无派，标榜“超然主义”。陆从1912年唐绍仪内阁任外长始进行三次改革。按西方外交部模式首先提出外交部新组织法，由总长和次长主持部务，下设由四人组成的秘书处和四名参事组成的参事室。秘书负责文书，参事研究处理条约、法令、规章的实施等法律问题。秘书长参加外长及各驻北京外交使团团长的会晤，走访东交民巷各国使节。由此可见，钱氏《北洋政府时期的政治制度》所记官制是这次改革前的官制。
陆氏二次改革是把中国驻外使馆和领事馆改为专业性机构，规定凡驻外使馆人员，一律由受过专业训练的人任职，外交人员随即成为职业外交官。这次改革的目的在提高效率，对外交官必须有素质要求，明显地提出了外交的技术性。
陆氏第三次改革是除去外交部内部的墨守成规、穿长袍马褂的习俗。如“总长一到，仆役即从大门口直到各司高声通报总长到！”人人起立、低头。现“改成总长一到就按电铃。”（《顾维钧回忆录》（一），中华书局1983年版，第135页。）
北洋外交机制形式上比较健全，但实际仍不彻底。它很晚才设外交政策咨询与研究机构，民国十六年才设情报局，辖于外交部；北洋外交部缺乏外交决策大权，基本上是外交政策的执行机关。1913年4月正式成立了中华民国首届国会。按《国会组织法》的规定，参议院常任委员会设有外交股，应掌握外交立法权。但在袁世凯时期和军阀轮流执政时期，国会不能发挥关于外交的立法权，而此项权力掌握在少数人手里，致使外交机制在一定程度上丧失了主动性和灵活性。北洋外交亦缺乏稳定性和一贯的对外政策。国会无法表达民意、无力履行建议、决策等职能，使北洋外交机制在运转中显得不够成熟。当然，根本原因在于军人政治的分裂割据性和由此而造成的国内政局动荡。
北洋外交体制的改革有些是量变，难以克服军人、旧官僚外交的弱点。但北洋外交的近代化是一种质变，具有进步意义，它使北洋外交趋于专业化和技术化，从而提高了近代外交活动的效率。
三、北洋外交思想及其演变
外交思想是外交活动的反映。北洋外交确乎反映出一定独立自主、完全平等的外交思想。北洋政府为适应国内外政治环境的变化，在不同时期采取了不同的外交姿态和政策，体现了外交思想的某种发展变化。所以，不能因为北洋政府缺乏一贯的外交方针而否定北洋外交思想的存在及变化。
众所周知，清朝外交思想原是排外主义，开关后是制夷主义——“以商制夷”“以民制夷”；“以夷制夷”。制夷主义缺乏平等、自由共处观念。排外主义和制夷主义均违背了历史发展的总趋势。
在国际政治中，不可避免地存在着对立与合作，若始终将自己或把对方放在对立的位置上，就不可能适应国际政治大环境，从而失去合作的机会。
近代外交思想是与民族国家观念的兴起相一致的。而近代外交的核心问题正是如何调解民族国家间的利益与矛盾。建立在民族利益一致基础上的东西方列强，很容易把国家实力运用于对外侵略，形成外向的、强权的外交局面。民族主义是资产阶级外交思想的基础。
在中国，孙中山的旧民族主义、民权主义和民生主义中，民族主义的基本内容是“驱除鞑虏，恢复中华”，实质是重建汉族政权的思想武器。中国民族主义一开始矛头就是针对国内政治提出的。而对外，中国的民族主义应是中华民族主义，中国主权、领土归全体中华民族所有，不受外族压迫与干涉。这完全不同于基于先天优越感的排他性的种族主义。而列强以种族主义眼光对待中华民族主义，视之为汉族主义，并以此为根据否认北洋政府对边疆少数民族居住地区的政治权力。
北洋初期外交多集中于满蒙藏地区中外利益的冲突上。北洋政府关于中英藏问题的交涉、谈判是成功的。它坚决拒绝承认英藏间所谓的“西姆拉条约”和“麦克马洪线”，使英国分割我国神圣领土西藏的阴谋活动丧失了法律依据。英国侵占我片马领土亦遭北洋政府的有力反抗而不能得逞。
由上可见，北洋外交思想基本上是以民族主义为其思想基础的。为捍卫中华民族的利益、领土、主权等国家根本利益而进行外交斗争，因此招至外力的冲击和破坏。列强总是曲解并妄图扼制中国的民族主义，但北洋外交为此起而抗争。诚然，北洋初期承认外国在华特权，是软弱的外交方针。但从当时国内外政治环境看，它是被迫的积极的妥协。为避免列强支持清廷残余势力反攻立足未稳的民国，必须对外国做些有限度的让步。
一战前，北洋外交思想，不是排外与制夷思想，而是积极的妥协思想和对外依赖思想的结合。一战后，中国作为战胜国力图抓住时机争取独立、自主和平等、自由的国际地位。这从巴黎和会、华盛顿会议到关税会议、法权会议，一场场空前未有的争国权外交斗争看得很清楚，斗争的成果处处可见，充分表明北洋外交思想及实践已进入崭新的时期。北洋政府在民意推动下，主动争取失去的国家权利，也说明依赖主义的外交思想已转变为国际平等主义的外交思想。
北洋政府争国权斗争在巴黎会议桌上失败了。但给中国人民以新的刺激，爆发了反帝爱国的“五四”运动，大有使中国旧式官僚外交一变而成为国民外交之势。“五四”运动出现了“外争主权，内惩国贼”的口号，是近代中国国权主义意识和运动的一次大觉醒。当时中国广大知识分子和直系实际首领吴佩孚均清楚地认识到：必须坚决反对外国势力对中华民族利益的侵害。北洋外交人员代表了这种意愿。然而，由于列强长时期控制着中国的经济命脉，使争取国权的目的只有等待国家实力的发展和有效运用才能逐步达到。中国在巴黎和会上虽未达到预期目的，但保留了争回国权的权利，而“拒签”的本身就体现了自主外交的独立精神。
值得骄傲的是1921～1922年，北洋政府以与各国一律平等方能参预华盛顿会议，“共襄盛举”为先决条件，同时声明三点：“（一）各国不再乘中国内乱之机会，损害中国独立国家之权利；（二）撤销各项有害于中国主权之行动，而该各项行动并无条约之根据者；（三）将限制中国自由行动之若干现存条约加以修正”。（张忠绂：《中华民国外交史》（一），正中书局1945年版第426页。）华会对北洋政府三项要求给予了基本圆满的答复。“与会国同意撤销在中国境内的外国邮局”，限制在华的外国无线电台；与会国同意修正1918年采用的中国进口货海关税，允许交还威海卫、广州湾等。但对在华的外国驻军、警察、护路军仍不让步，领事裁判权亦不撤销，关税自主尚没收回。
从巴黎和会到华盛顿会议，北洋外交尽管没获得完全成功，但争回了部分主权。“九国公约”的成立、“蓝辛——石井协定”的取消及“英日同盟”被拆散，均有利于中国。
北洋末期召开关税会议、法权会议和开展修约运动，更加体现了国权平等主义外交思想的光辉。近代中国国权丧尽，而争回国权的外交斗争，必然是一个长时期的历史过程。该过程直到新中国成立才得以完成。
四、北洋外交的特点及其评价
北洋外交的特点，首先是它的内向性，即国家实力多半运用于国内。而国内各种政治势力之间的冲突，则大大削弱了北洋外交的能力。各利益集团的外交努力实质上是利用外国势力制服国内政敌，以掌握全国政权，故形成“外交团制华”，即“众夷制华”的局面。
北洋外交内向性特点的形成有两个基本原因：一是国内缺乏稳定、健全、统一的政治环境；二是帝国主义列强势力早已深入中国内部，并互相间存在双边或多边合作原则，如“蓝辛——石井协定”、“九国公约”等。
内向性外交对中国主权和利益有百害而无一利。造成北洋外交长期缺乏积极进取精神，一战前始终处于无力外争之困境；内向性外交也使中国无法在国际社会中发挥积极作用，无力维护国际和平与正义，不能参与国际合作与竞争，从而不能取得与列强平等的国际地位。
北洋外交的第二个特点是开放性。这表现在“门户开放”政策的实行，历届北洋政府依赖外援及承受不合理义务诸方面。袁世凯就职演说中认为：“夫输入外国文明与资本，是国家主义，而实世界主义，世界文明之极，无非以己之有余，济人之不足，使社会各得其所，几无国界可言。孔子喜言大同，吾国现行共和，则闭关时代之旧思想，必当扫除净绝。”（程道德：《中华民国外交史资料选编》（一），北京大学出版社1988年版，第5页。）这段话体现了北洋外交的开放姿态。
开放对于闭关、排外来说，无疑是一种历史性进步。但是，大凡历史性进步往往需要付出代价。北洋开放性外交一方面引进了外国资本、商品和科学技术，以及间接引进了西方文化，这些均有利于北洋政府摆脱财政危机和中国民众提高思想素质，对中国资本主义发展起刺激和促进作用。但同时，外国得以控制中国市场和财政，操纵金融和海关等经济命脉，使已丧失的国权更难以收回，许多次的外交交涉因国力不足而宣告失败。
总之，开放性外交利弊兼而有之，而利大于弊。从历史发展看，开放性外交是适应国际政治环境必然要求的。北洋奉行开放性外交是正确的。
但从总体上说，北洋时期中国既无自由、平等的国际地位，又无可靠的同盟者。北洋政府在国际社会中缺乏支持者，外交上总是走投无路。因此，钱亦石在评论中国近代外交史时这样指出：“中国实在没有外交史，只有丧权辱国史、卖国殃民史。或者从对方来讲，只有帝国主义侵略中国史，压迫中国史。或者从另一方面讲，中国只有外交失败史。”（钱亦石：《中国外交史》生活书店1947年版，第8页。）在分析中国外交失败的根源时指出中国当局没有外交政策。
我们认为，这样评论清王朝外交是正确的。而评论北洋外交欠公允，它有失败之时，亦有成功之处，外交政策还是明确的。
诸如1922年底发生的“金佛郎案”（今译法郎），本是法国在英美等列强纵容下，要求以金佛郎（一战后法国纸币贬值）偿还庚款（中国欠4亿佛郎），中国谈判能手顾维钧以北洋政府外交部名义照会《辛丑条约》签字国驻华使馆，严正指出：“汇率涨落不能成为放弃支付媒介的货币而改用金币结算的理由”，（程道德：《中华民国外交史资料选编》（一），北京大学出版社1988年版，第80页。）予以完全拒绝。
1923年5月6日，津浦路上临城站附近发生土匪劫车案，掳去中外旅客200余人。英、美、法、意、比五国于次日联合提出无理要求，美总统哈定并鼓吹“国际共管中国铁路。”对此，北洋政府外交部于9月24日照会各国公使，严厉驳斥列强的通牒，指出：“累进加偿理由欠明晰；关于保障问题，则谓护路为目前中国内政要举，现中国已主动整顿；关于惩罚失职官吏，乃属中国内政权限。”（《顺天时报》1923年9月25日。）“国际共管论”未能得逞，不干涉内政原则得到维护。
由此可见，北洋外交争得了部分主权，外交机制的近代化和外交思想的近代化，均得到一定程度的实行和发展。这些使中国在国际社会中的地位，尤其远东大国的地位日渐显露出来。至于北洋外交失败的根源，也不能简单地从外交政策方面理解，而应从当时国内外政治局势的大背景中去考察。
（资料来源：《学术研究》1994年第3期）<>

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