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原文标题：近代化的视窗:国民政府时期(1927-1937)救灾信息传递之考察
近代化的视窗:国民政府时期(1927-1937)救灾信息传递之考察[1]
武艳敏
(郑州大学教育学院,河南郑州, 450001 )
文章来源：山东师范大学学报(人文社会科学版) 2010年第55卷第1期(总第228期)
作者简介:武艳敏(1973-),女,河南开封人,郑州大学教育学院副教授,博士。
摘要: 国民政府时期针对灾荒频仍的现实,制定了有利于救灾信息传递的法规———《振务电报规则》,对办赈所发电报提供免费优惠。但政策在执行中有很多不便,影响了其应有之效。灾情信息大致通过官方和民间两条渠道,以电报、电话及新式媒介—报刊、杂志和纪实图片的放映和宣传等方式进行传递,其传递方式和渠道在传统基础上体现出明显的近代特色。
关键词: 国民政府;救灾信息;传递
救灾信息传递渠道是否畅通、传递的方式是否先进等不仅直接关系着救灾的成效,而且也是考察中国社会近代化的一个窗口。不过,迄今为止,有关救灾信息方面的研究几为空白。鉴于此,本文拟对国民政府时期救灾信息传递进行初步探讨,以期查漏补缺,有所推进。
一、国民政府对救灾信息传递的规定
在救灾活动中,信息是关键。如果没有关于灾害损失情况的信息流动,一切灾害救助都无从谈起,或者是无的放矢,影响救灾的力度和效果。就信息传递的方式而言,在西方各国普遍使用电报,并将电报线架设到中国来之前,中国社会传递信息的方法,民间是民信局,官方为驿递。之后,随着诸如电报、电话等新的通讯方式的出现,带来了信息传递方式的重大突破,大大缩短了信息传递的时间。就这一时期来看, 19世纪末引入的电报在政府内部救灾信息的传递上,得到重视和利用,正因如此,国民政府于1935年5月专门制定了《振[2]务电报规则》。
根据《振务电报规则》:凡是经国民政府或省政府核准立案之中外振务团体因办理临时或特别急赈所发振务电报,除须经沪港烟大水线或东省南满铁路电线转递或发往国外各处者外,概予免费。但上述所规定之中外团体必须先向交通部请领赈务执照。请领执照时应呈明下列各款:振务团体之名称及其住址、代表人之姓名及职业、呈准立案之机关及立案之年月日、被灾地点及其区域、灾区之情况、办赈之目的及其办法、办赈限期之约计、发寄电报之地名(每一执照所填地名至多不得逾五处)、请领执照之数日;执照有效时间由交通部核定之,自核准给照之日起以3个月或6个月为限,如因灾情重大必须展期者应呈经交通部核准,另发执照,但此项展期至多不得逾6个月,如赈务业己办竣,无论执照是否满期,应即呈部注销;同时规定,每一振务团体请领执照至多以三张为限,但灾区过广或有特殊情形者得酌予增加;同时对电文的字数(中文每电不得逾百字,英文每电不得逾50字)及内容作了明确规定;另外,《规则》还特别指出,对于含有永久性质之寻常赈务或地方慈善团体所发电报不予免费[1](P4505)。当然,请领赈务执照的程序,与赈品免费免税一样,请领团体必须按要求填具表格,呈振务委员会备查核转交通部,之后,交通部函寄允准的赈务执照于振务委员会,由振务委员会再转寄执照于请领团体。
由上来看,尽管国民政府对国内所发振务电报提供了优惠措施,但是相关的限制条件也是非常之多,相应地给实际操作带来一些不便。仅以第四条、第五条中对请领执照的张数及有效时间的限制而论,这一时期灾区之广,灾期之长,已是学界共识,而每一振务团体请领执照至多以三张为限,实不敷足用,尽管规则也作了“如灾区过广或有特殊情形者,得酌予增加”的特殊对待,但也是非常有限的。如1928一1930年河南大旱,经旅平河南赈灾会所请,第一次仅发给护照4张,实事求是地说,这已是灾区过广而得的特殊对待了,但是与实际需要还是相去甚远。不得已旅平河南赈灾会又呈请交通部,以“豫省灾区极广,各处运粮散赈多须电报往返,敢请恩施格外补发驻马店、南阳、陕州、洛阳、漳德、新乡电报免费执照陆张,以惠灾黎”。后虽经批准,但不久,免费执照有效时间又至,旅平河南赈灾会不得不为免费执照展期之事再次呈请交通部[2](P4),如此辗转往返,徒费时日,延误救灾时机自不待言。
另外,救灾信息贵在迅速,但《规则》第10条却规定振务电报应于备注栏内注“振”字或“rellef”字样,传递次序列于寻常电报之后,而所谓寻常电报乃无论中外人民均得发寄之电报也。而在1935年7月2日交通部公布的《国内电报营业通则》第3章第26条中,对传递电报的次序作出了振务电报排在第九位,位置仅优于迟缓电报的更明确规定[1](P4486-4487)。由此可见,国民政府对救灾重视之程度。
二、对救灾信息传递的考察
在救灾活动中,各级政府或慈善机构的一切救助行为都是根据掌握的信息来决定的。就灾害发生后的信息来讲,其实有很多种,主要包括灾情信息和各种决策信息。各种灾情信息是不断上报的,而各类决策信息则是不断下传的。灾情信息是决策信息的基础,决策信息是根据现有灾情做出的,因此有必要着重分析灾情信息的流动渠道、方式、过程及其相关要素。这一时期灾情信息流动渠道大致有两种:
1、官方渠道。当一地发生灾荒之后,负有救灾济贫职责的村长、甲长、保长首先向乡镇长或区长汇报灾情,区长则向其直接的上级机关———县政府以及县振务会报告灾情,接到报告后,县级机关再向省政府和省赈务会上报,省级机构则按照公务程序报告国民政府及振务委员会。这种渠道实际上就是按照行政区划,从下级行政单位及同级负责部门向上级行政单位及主管部门报告的“逐级上报”过程。
这样的信息上报过程,向上传递的层次越高,需要处理的信息量越大,而且信息越容易失真,信息的准确率会随着传导层次的数量呈指数型衰减。如果按照振务委员会规定的“凡承办稿件自接受日起立即撰拟,最要者当日办结,余均不得过三日”[3](P795)的话,中央振务机关一般需要经过4一12天的时间才能了解基层的灾害情况。因此,有必要减少灾害信息上报的层次,建立相对独立于地方行政的灾情预警、信息系统,以便中央政府及时掌握信息,及时统一部署。
2、民间渠道。为了多方筹集资金,征募救灾物资,受灾地也经常向社会各界公布灾情。这种渠道不象官方渠道那样清晰简明,往往交错纷杂。大体情形如下: (1)向旅居他乡的同乡会通报灾情,旅居他乡的同乡会再进一步对外宣传,筹募救灾物资。如1929年河南大旱,旅平、旅沪、旅津的同乡会都曾对受难的乡井提供一定的援助,旅平的同乡还组织了以李敏修为首的旅平河南赈灾会,印制灾情图书50册,分寄各机关、社会慈善团体,并非常出色地向东北地区进行了几次较大规模的移民救灾活动[4](P109-114)。1935年黄河水灾,旅京人士于8月8日成立河南旅京水灾救济会,向各界呼吁救助河南水灾[5](P94-95)。1936年福建风灾,福建旅京同乡会得知灾情后,成立福建风灾水灾救济总会,向国内外呼吁,并收到海外侨胞数目可观的钱米[6]。当然,象这样的例子还非常之多,因为同乡会的主要功能之一就是互助功能,在他们的建会宗旨中一般都有发挥合作互助精神、保障桑梓福利及办理公益慈善事业的表述[7](P80)。同乡会另一主要功能———公益功能,则是通过救济故乡的水、旱、风、兵等灾害即募捐救灾体现出来的[7](P81)。(2)向社会慈善团体报灾请求援助。自1876年有组织的义赈兴起以后,绅商名流组织的慈善团体也纷纷出现,较有名气影响面较大的有中国济生会, 1916年创设于上海,主持人王一亭,主要筹办各省赈灾,设所收容难民;中国华洋义赈救灾总会, 1921年创设,筹划全国灾荒救济;上海慈善团体联合会, 1927年由王一亭等组成,以求各慈善团体改良与合作,更好地发挥慈善的功能;中国红十字会, 1907年从中、英、法、德、美五国合办的上海万国红十字会中“蜕变”出来,首任会长盛宣怀[3][8](P107),主要负责战灾、兵灾的救助等等。兹举数例: 1934年河南滑县水灾严重,滑县水灾救济会函电上海筹募各省旱灾义振会,同时,还分函上海慈善团体联合会请求救济[9]。(3)向社会各大报馆等新闻媒体登报宣传,以求促成救灾运动。1930年得知灾情的《大公报》曾发起陕灾募捐宣传周,自5月12至18日,在该报二版连续发表了《为陕灾致最后之呼吁》、《陕灾宣传周之精神》、《善机已动诸君努力》、《陕赈宣传周结束之声明》等社评文章,有力地推动了陕灾的赈救活动。(4)受灾地自行组织灾情宣传团,到上海、北平、南京等大城市宣传,筹募救灾款物。
以上两种渠道并非界限截然分明的,在发生灾情后,受灾地向官方汇报灾情的同时,也通过民间渠道大肆宣传募赈,而且,接到最下级政府报灾的高层政府还往往与慈善机构互相联络共同谋划救助之事,在慈善机构到受灾地放赈之时,也需要与官方共同商议分配方案,在慈善救灾领域的确非常鲜明地体现出国家和社会二者之间的互动关系。
从信息传递的方式上谈,在西方各国普遍使用电报,并将电报线架设到中国来之前,中国社会传递信息的方法,民间是民信局,官方为驿递。自1877年台湾第一条电报线路建成后,中国逐渐跨入电报使用的门槛,揭开了通信传递的新篇章[10](P53)。这一时期,灾情信息传递方式随着生产力的发展,也体现出一定的时代特色。
首先是,电报已经逐渐普遍运用,国民政府还有专门的振务电报的免费发送的规定。电报的运用,大大降低了灾情信息传递的时间周期,光绪初年因为迅息极差,直到三年半后大饥荒的消息才传到京城的情况己不复存在[11](P270),这一时期,国内利用电报传递信息一般两日内即可到达[4][12]。不过,大多数的信息应该还是通过公函、信函形式进行的。与清及以前的封建王朝官僚组织内部信息传递不同的是,其邮件的运送不再主要靠快马驿递,而是现代化的运输工具如火车、长途汽车之类了。为此, 1929年10月26日交通部还公布有《长途汽车代运邮件规则》[1](P4348)。
其次是新式媒介———报纸、杂志的出现,加快了社会信息交流,使灾情迅息能够迅速传到大江南北、海内海外。如当时发行量最大的报纸《申报》即是19世纪70年代浙江北部地区人们获取外界信息的重要来源,浙江商人经元善就是从《申报》上得知华北的旱情,开始募捐赈济灾民的[13](P62)。灾情发生后,到报馆刊登灾情,请求援助已较常见,如1929年4月成立的河南省赈务会内设文书组,“逐日编辑灾情新闻,送登各报,借宣传以作将伯之呼焉。”[14]1929年1月21日、3月7日天津《大公报》上都有河南为三千万垂死同胞请命,以期引起全社会的同情之心的灾情报导,河南省赈务会第二十七次常会上还通过韩实恭委员将豫北水灾豫南旱灾汇写实状及相片直接寄上海日报公会以便分刊的提议等等,因此,《大公报》等报刊在传播灾情信息,唤起民众同情,筹募资金上都起到过不可忽视的作用,有好多社会人士就是基于报纸的呼唤慨行捐助的,如溥仪曾捐款3000元救助陕西灾情,就是感于报纸上朱庆澜提出的“三元钱救一命”鲜明有力、感动人心的口号[15](P129)。可以说,新式媒介象一道闪电,使空间距离缩短,信息传播更为广泛,将社会真正联成一个有机整体。
再次就是电话在救灾过程中的应用,尤其是在河务过程中。自永定河首先设置了报汛专用电话线,及至民国年间,黄河的防洪通讯线路上自陕州,下达黄河入海口。防汛与铁路通讯在清末和民国时期一直有独立管理的专用通讯网。在1933年堵筑黄河决口之时,除利用沿河河务局设长途电话外,因考虑到“黄河溜势朝夕变更,而水位涨落,与工程进行,关系尤为密切,若不随时传达消息,必至事倍功半,贻误要工”,故还向交部借用6瓦特无线电机4架,于10月初在开封、兰封、淮阳、霍寨四处依法装置,并调该部熟练人员管理其事[16](P23-24)。此种方式快速及时地传递了与工程开展相关的消息,保证了工程进度的顺利进行。1934年无线电通讯用于防汛首先在黄河上开始。1946年黄河水利委员会还在开封设置了无线电总台,下有8个分台。通过总台可以向中上游各大水文站、险工段联络,这在当时的大江大河防汛通讯设备中己经相当先进[17](P178)。
最后还有纪实图片的绘制、拍摄与影片放映这种更新的传播方式在救灾过程中的运用。在19世纪70年代后期华北五省发生大饥荒后,由上海义赈绅商编绘的《河南饥荒铁泪图》还留传到英国的伦敦,并由设立在那里的中国饥荒救济基金委员会将说明文字翻译成英文,然后大量印刷,广为散发[18](P291)。之后,随着摄影技术在中国的推广,摄影图片成为灾害图册的主要表现形式,夏明方、康沛竹主编的《20世纪灾变图史》中有大量的让人有着心灵震颤和重创之感的灾情图片,它们散见在当时的报刊、杂志、官书、文件、时人文集或着作当中,由此可见其传播的范围之广。
总之,在这一时期,随着电报、电话的使用,以及报刊、杂志等新闻媒介的出现,技术上的障碍已大大减少,使当时的信息传递手段明显呈现出近代化的趋向,为救灾工作提供了极大的便利。而就灾情传递的主体来分,则分为个人、组织两大类,个人主要指灾民代表、传教士、个别慈善成员等,而组织则较为庞杂,有官方组织、民间组织,官方组织主要指国民政府设置的地方性行政机构如省县级政府机构、省县级的振务机构、乡镇级政府等,民间组织包括地方慈善机构、带有全国性的慈善机构在各地的分支机构、灾民呼吁团、旅居他乡的同乡会等等。需要说明的是,这些信息传播主体报告灾情有的是按照层层上报的上向式即正规的官僚组织网络体系;有的则是个人或地方组织直接向中央级的政府机构上报灾情,这体现出时代进步的同时,也体现出灾情信息传递不拘泥于条条框框,敢于打破常规的近代化倾向。
三、信息传递中的问题
尽管信息流动的渠道已经多样化、信息传递的方式也更加先进,但是仍有一些人为或自然因素导致信息流动的困难、滞缓或延搁。
第一就是赈务电报免费申请的请转手续繁多,牵延需时,催发之事常有。如1938年为办理河南郑县赈务,办赈员杨名声多次去函振务委员会请求早日转给免费电照,从笔者见到的资料,自1月20日去函催要,至2月27日仍有催要函件,至少一个多月内免费执照并无办妥,连当初还能洽商通融的当地电报局,也因久见不到免费电照的批复,拒绝发电[19](P10、14)。
第二为自然灾害本身及战争对通讯系统的破坏,造成信息的中断。如1931年交通部称:大水冲毁电线多处,亟待修复[20](P33)。1935年,豫省发生水灾,郑州分会在向世界红十字会中华总会报灾文电中声称,豫西各县水灾又发,致使“电杆线路,多被冲毁,列车电报等均告断绝。”[5](P76)截止到1935年11月,武安县因内战迭乘,悉被军队所坏的电杆,至今也无人倡议恢复,电报局遂至停顿,致使电报收发无法正常进行[21](P72)。
第三是报馆尽管在传递灾情上起到了重大作用,但为了其自身生存需要,对赈务信息按照向例半价收费(当然几经交涉也有免费登载之例),而且,报馆记者明了读者喜欢看有趣文字的心理,对于读者喜欢的新闻用大字标题,而对报灾的文电,只占些不重要的地位,甚至绝对登不上[22](P15)。换言之,即是应行宣传的报灾请赈函电较多,但却存在版面有限,不能完全宣传之事。亦还有节省版面,压缩字体情况,故而对于劝募前途大有关系。
综上,灾情信息流动渠道及方式如下: (1)按照正规的官僚组织运作程序,逐级上报,层层下达原则,这也是历代以来所遵循的传统的信息流通的渠道,这种信息渠道的传递方式在19世纪末以前为驿站,之后信函、电报、电话等开始引进并逐渐普遍运用。当然也有直接携函面陈灾情的方式。(2)向社会慈善机构传递灾情信息,请求援助。鉴于自晚清以来,政府救灾的弱化,义赈的兴起,社会慈善团体在救灾中占据了举足轻重的作用,这种传递渠道也相应地更加重要。其传递的方式与上述渠道类似。(3)向社会各界传递被灾信息,希望各界明了灾情,伸出八方援助之手。其传递的方式多种多样,如通过报刊、影片、举行各种宣传活动等等。
由上而观,国民政府针对灾荒频仍的现实,为提升救灾成效,制定了有利于救灾信息传递的法规———《振务电报规则》,该规则规定对办赈所发电报提供免费的优惠。不过,该法规在实际操作中有诸多不便,影响了其应有之效。灾情信息一般通过官方、民间两条渠道,以电报、电话及新式媒介———报刊、杂志和纪实图片的放映和宣传等方式进行传递,灾情信息在传递过程中面临请领免费执照迁延需时、通讯系统遭受自然灾害和战争破坏、报刊杂志等新式媒介宣传面有限等诸多问题。不过,通过对救灾信息制度规定、渠道、方式等方面的考察,可以明显看出国民政府时期在荒政领域的近代化趋向。
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[1]河南省教育厅人文社科研究项目。
[2] “振”和“赈”实际是通用的,但在涉及机构或专有说法时本文一般按照资料所载。
[3] 原有吕海寰为中国红十字会的首任会长的说法,但据池子华的考证,应是盛宣怀。
[4] 笔者翻阅档案,推论所得。如朱庆澜到四川、宁夏、青海勘灾,给振务会汇报行程及有关问题时所发电报,一般是当日发电,次日收到。如4月29日朱庆澜发电飞抵西安, 4月30日振务会收到。