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原文标题：清代前中期治理新疆的经验教训（2013年第43期）
“修其教不易其俗，齐其政不易其宜”是清朝治边所遵循的重要原则。此言源出儒学经典《礼记》，强调在尊重当地风俗习惯的前提下，从有效统治的角度进行修正与改革。综观清前中期对新疆的管辖和治理，的确很好地实践了这句话。清廷在新疆设置不同类型的管理机构，颁布有地方特色的法律，同时积极屯田，建立台站体系，推行保甲制度和乡约制度，体现了因地制宜、实效管理、因俗而治的特点。
军府制军府制是军政合一、以军统政的行政管理制度。乾隆二十七年(1762)，清廷设置伊犁将军，驻惠远城（今新疆霍城县境），总统新疆南北两路事务，节制乌鲁木齐都统、总理回疆事务参赞大臣、伊犁参赞大臣、塔尔巴哈台参赞大臣，以及各地办事大臣和领队大臣。
伯克制清朝抚定新疆后，对原设官职——伯克进行改革，渐成制度。相关措施有：废止世袭；任免问责，即“若各城驻防大臣保荐不肖之人为伯克，加倍治罪”；任职回避，为防止伯克利用亲族和乡土关系结党营私，规定“大伯克回避本城，小伯克回避本庄”；制定伯克品级、酌给养廉银；制定伯克朝觐制度等。
札萨克制哈密、吐鲁番最早归附，清廷在两地实行札萨克（蒙语，意为“执政官”）制。康熙三十七年（1698），清廷遣官赴哈密，“以旗编其所属”。吐鲁番亦照此设置。两地皆设一札萨克郡王，均视蒙古郡王例，其下设有协理台吉、管旗章京、副章京、参领、佐领等官。
州县制清政府在北疆的巴里坤、乌鲁木齐等地实行州县制，与中原地区无异。
在新疆各地采用不同管理体制的同时，中央管理机构——理藩院亦根据当地情况调整法规，颁布了《回疆则例》。在统一天山南北后，清政府要求南疆地区纳贡及大小伯克升转一切事宜，俱由当地驻防伊犁将军或各参赞、办事、领队大臣报理藩院转奏。乾隆二十七年，因事务繁多，理藩院设立专门承办“回疆”事务之徕远司。嘉庆十六年（1811），理藩院续修《蒙古律例》，同时奏请纂修《回疆则例》。四年后编纂完毕，谕准由徕远司印制，颁发“回疆”各处遵行。作为一部地方单行法规，《回疆则例》从公法的角度规定了扎萨克王公和伯克等的权利及义务，是清政府对新疆地区立法的集大成之作。
另外，清廷还在新疆积极屯田，有兵屯、旗屯、犯屯、民屯、“回屯”五种类型。兵屯即绿营屯田，规模较大；旗屯即八旗屯田，主要在伊犁地区；犯屯即由发遣的罪犯屯田；民屯又称户屯，即由内地移民进行屯田，主要实施于巴里坤、乌鲁木齐等地；“回屯”即维吾尔人屯田，康雍时期对准噶尔用兵时，哈密、吐鲁番首领即率领部众随清军屯田，平定新疆后，清廷又从天山南路迁徙维吾尔人至伊犁屯田。屯垦不但为当地军民提供了口粮，也对保证新疆稳定、特别是边境安全发挥了重要作用。
加强国内交通建设是维系中央政府统治的重要手段，尤其有助于对边疆地区的实效管辖。清政府在新疆建立了较为完善的台站体系，包括当地的内部台站和沿途的入疆台站两部分。台站由中央直辖，驿递所至，即为皇权所及，其主要功能是传递文书、接待官员和运输物资。这种驿递网络的建立加强了中央集权，提高了清朝统治边疆的效率。
在基层组织建设上，清政府在新疆推行保甲制度和乡约制度，对村落、寺庙内部犯罪加以防范，进一步强化对伊斯兰教的管理，增加政府的控制力。雍正九年(1731)，清廷决定在新疆地区严行保甲，“以十户为一牌，十牌为一甲，十甲为一保，除设立牌头、甲长、保正外，选本地殷实老成者，充为掌教。如人户多者，再选一人为副，不时稽查。所管回民，一年之内，并无匪盗等事者，令地方官酌给花红，以示鼓励”。在穆斯林聚居区实施的乡约制，与保甲制相辅相成。乡是基层组织，乡约则是兼管宗教与行政事务的负责人，分为“寺约”与“回约”两种。有清真寺的地区，一般由主持该寺的大阿訇（hōng）兼任寺约。没有清真寺的地区则选拣老成持重之人充当回约，用以约束本坊教众。清廷于乾隆二十四年统一新疆后，实行政教分离，禁止伊斯兰教教职人员参与政治活动，要求其不得干预行政、司法等领域。同时，清政府在南疆各城设置办事大臣、领队大臣等作为当地军政长官，这些大臣并不直接管理民政，相关事务全由伯克办理。伯克有三十余种类别，分掌行政、宗教、赋役、税务、司法、工程诸事。其政治、社会地位高于伊斯兰教的阿訇，阿訇只负责对伊斯兰教经典进行讲授、解说。乾隆二十五年，一份新疆官员奏事所递呈文曾把阿訇列名伯克之前，乾隆帝大为不满，曾专门下旨说明。
嘉庆二年，清廷规定，阿訇不能补放伯克，而伯克亦不准兼任阿訇。道光八年(1828)张格尔之乱时，有“自认从逆，情甘就戮，并有至死而犹念经、口呼和卓者”，再度引起清廷警惕。次年道光帝谕令重申：“当阿浑（阿訇）者，只准念习经典，不准干预公事。其阿浑子弟，有当差及充当伯克者，亦不准再兼阿浑，以昭限制。”
执掌清真寺教务的阿訇，在伊斯兰教中地位举足轻重，清廷对此有所认识，在遴选阿訇上下了很大功夫。道光九年，道光帝告诫官员，要严格稽察内地汉人、回民出关充当阿訇。同时，清廷对阿訇传习“巫术”、“黑经”高度警觉，规定“禁止莫洛（伊斯兰教职，今译毛拉）回子习念黑经”，“查出即行报明审实，分别久暂，酌拟发遣、枷责，咨部核复遵办”，并要求大臣每年“申明定例，出示晓谕，严行饬禁”。一是民族隔离政策。乾隆帝统一新疆后，在北疆的伊犁、乌鲁木齐、古城和巴里坤等地均分设满城、汉城。满城安置携眷的满蒙八旗官兵，汉城由汉族官员、内地商民等居住。南疆亦仿此例。这种民族隔离政策不仅严重阻碍了各民族的交流与融合，尤其不利于新疆地区的少数民族同胞形成国家认同和文化认同。
二是民族歧视政策。对回族和维吾尔族（清代统称为“回回”或“回人”），清朝统治者怀有明显的民族歧视。在公私文书中，多见“回子”、“回贼”、“回匪”、“回逆”等侮蔑性用语，官方文书有时甚至还在“回”字左边加一“犬”旁。在对待伊斯兰教上，亦有一部分大臣主张实行歧视政策。雍正年间，屡有人具折密奏，称回民自为一教，异言异服，且强悍刁顽，肆为不法，请严加惩治约束。虽然雍正帝专门发上谕对其错误认识进行了纠正，但这种思潮确实造成了不良影响。
三是“固本化异”政策的两面性。清政府这一政策中的“本”指儒学，“异”指伊斯兰文化。其具体措施是在伊斯兰教众聚居区广设义学，开设义塾，习读汉文，课本主要有《三字经》、《百家姓》、《千字文》、《四字韵语》、《孝经》、《小学》，以及“四书五经”等儒家经典。至光绪九年（1883），已在哈密、吐鲁番、库车、阿克苏、乌什、喀什噶尔、玛纳斯、英吉沙尔、叶尔羌、和阗、巴里坤、奇台等地，开办义塾77所。此外，还施行添建非伊斯兰教系统的庙宇寺观等举措。“固本化异”政策客观上促进了各民族之间的文化交流，但由于方法简单粗暴，实施效果并不好。
作者简介
吕文利，1980年生，内蒙古赤峰人。历史学博士，中国社会科学院中国边疆史地研究中心副研究员，着有《历史书写与藩部政治——<皇朝藩部要略>研究》，发表论文20余篇。