慈善-清代慈善活动的监督机制(《清史参考》2013年第5期)

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原文标题:清代慈善活动的监督机制(《清史参考》2013年第5期)


清代慈善活动比较发达,其慈善救助涉及慈幼、养老、济困、救残、助学、助葬等方面。当时慈善机构大体可分两类:一类完全由政府开办,如养济院;另一类由民间力量主导,包括育婴堂、普济堂、综合性善堂、工商业者的会馆公所和宗族义庄等。在慈善事业发展过程中,其监督机制颇具特色。随着对全国统治的确立,清政府逐步恢复和发展了明朝的养济院制度,在各州县设立养济院,收养“鳏寡孤独及笃废之人”。州县地方官对养济院负全面责任,从接收孤贫、发放口粮到日常事务,均由其管理。日常口粮是养济院最主要的开支,经费全部由政府拨付。因此,养济院的慈善活动被完全纳入政府的监察体系。
对养济院救济活动的监督,由州县官的上级府、道、督抚以及户部来执行。《大清会典》规定,州县地方官需要将养济院的实在人数按顺序编号,“开列花名、辨明年貌、委系何项残疾孤苦之民,并注明原住籍贯,出具印结”,由知府转送上司稽察,有关裁革、病故、顶补、新收等事项,也要随时申明。每到年终,还要将发放给孤贫的口粮、布匹等造册登记。道员、知府每年遇查勘公事之时,即带原送册籍,赴养济院点验。如房屋完整、孤贫在院、并无冒滥,出具印结,年底造四柱册(旧管、新收、开除、实在)申报总督、巡抚,加印后送交户部。另外,还有专职监察人员——御史对养济院的救助活动进行监督。
对救助违规行为的惩戒规定有:如果管理不到位,“房屋坍塌,孤贫不尽在院,或年貌不符冒给者,该管官照违例支给例,降一级调用”;“若纵胥役及令为首之孤贫代领,以致侵蚀,该管官照纵役犯赃例,革职”;若符合条件而地方官不收养,杖六十,若应给衣粮而官吏克减,以监守自盗论。上级官员如果包庇,同样要加以惩处。由此可见,吏治状况对官方救济活动的监管具有决定作用。从乾隆中期愈演愈烈的吏治腐败直接影响到养济院的监管,相关规定也就成为一纸空文。清中期以后,财政日趋匮乏,政府已很难再为慈善活动支出足额经费。慈善机构的重心逐渐由政府向民间转移。在政府的大力鼓励下,民间的各种慈善活动得到较快发展。
在民间慈善机构初创时期,由于规模较小、资金和不动产较少,主要实行管理和监督合一的轮值制,由数人分月轮值,彼此互相监督。如高邮州育婴堂设立之初,“每年十二人为会首,每月轮一人……当众交代下月会首接管”。另外工商领域的各个行业成立公所,开展善举,也是在同业人员内部推选董事,轮流对救济活动进行监管。如苏州面业公所的董事们就称因各自“经营生业,势难常驻公所”,于是决定将“一切事宜”轮流经营。
随着慈善事业的发展、善堂规模的扩大,多数慈善机构改行董事负责制。其管理者分为决策监督者和执行者两部分,前者负责决定机构的重大事项,监督慈善活动的开展,一般不领薪水;而执行者则常住在堂,支领薪水。如上海南汇县清节堂,“本堂董事,不支薪水,所倩(qìnɡ,雇用)司事及雇工厨夫内堂工妇,均酌给辛工。董事轮流到堂稽查,如司事经理不善,雇工男夫怠忽生事,撤退另换”。
慈善活动是捐助者的自愿行为,取得其信任尤其重要。为取信于人,慈善机构需将收支帐目张榜公布,如南汇县清节堂“每届年终,将收支各数、专款逐细造册报销,列榜张示,仍俟费裕,刊录分送,用昭征信”。以后则逐渐发展为刊刻征信录,其内容多为财务收支状况,详细列出捐款人的姓名、捐款数额和各项公费支出细目,表示经办人涓滴归公,以昭众信。主事人一般会借此机会将新旧规章条文、慈善组织创立缘起、沿革,倡办者功绩、历届负责人姓名,以及呈准注册之财产文契、立案之禀稿、官府的告示等等汇集成册,一并付印。例如光绪三年(1877)刻印的《徽宁思恭堂征信录》,即包括徽宁思恭堂序、公议堂中规条、道光三十年(1850)十月公议增订章程、历年司总司事名单、同治十三年(1874)八月起至光绪三年九月收钱总数等。天津的广仁堂规定“每月由总董将用款核结照抄一本,送督理堂务各位传观,年终汇刊征信录,由督理堂务各位核盘无误,率同总董暨经办各司事,在天津府城隍庙拈香焚化。仍将征信录分送督、藩、臬、运各宪,关道、津道、天津河间两府暨同通州县助捐善士大夫众核阅”。当时征信录对财务收支状况的记载比较简单,现在能够看到的规模较大的救助组织征信录,多数只记载每年的收支总数,但财务公开无疑是慈善管理进步的标志。
清代民办慈善机构仍然在一定程度上接受政府的监督。除了主动将征信录送交官府“核阅”外,由于一些善堂接受了官府的财物支持,政府要求“其动用官发生息银及存公银者,均每岁报部覆销”。如果民办善堂遇到问题不能靠内部力量解决,也要借助官府之力。
晚清报刊兴起,形成舆论,也具有监督慈善活动的职能。如当时国内影响最大的报纸《申报》指出,上海的同仁、辅元等各善堂,“迩来坛夫埋葬,每每土坎不肯掘深,棺木入土未及一半,即以挖起半棺之泥浮覆棺面。日炙雨淋,几如未葬”。同仁堂随后也在报上登文,进行解释。《申报》的另一篇文章对善堂管理者依靠政府谋取私利的现象进行了批评:“好嬉董事,借前人之遗规,求官宪之告示……仗官宪余威,勒派于妓馆烟间,而妓馆烟间,自知所作所为,尽干例禁,不敢不遵告示书捐。既书捐数,即行催缴全清,否则不堪其扰。捐项缴齐,各董分用。取之于妓馆烟间者,依然用之于妓馆烟间矣。至贫人之求医药者,则应之曰:无资延买;求棺木者,则应之曰:无力购办;求热粥与棉衣者,则应之曰:实无银洋置备米与布也。”清代中国仍然是一个以农业经济为主的社会,按照血缘关系成立的义庄,其监督机制即带有农业社会的特点。义庄是清代宗族内的主要慈善设施,以赡养贫困族人为宗旨,拥有义田、庄屋、墓祭地、宗祠等,多由族中富人捐出。组织机构一般以庄正为首,下设庄副一二人来经理庄务。庄正多由建庄者后裔中明达者为之,也有宗族不论出身,只任贤能,如常熟王氏怀义堂规定:“经营义庄,择诚实有才者一正二副,或本族,或异姓。”
建庄者及其后裔有权对管理者进行约束与监督。如王氏怀义堂,其庄正、庄副由怀义堂建庄者后裔请定,庄正遵循义庄规条经理庄务,建庄者后裔“随时稽查”。此外,宗族内所有人均有监督之权。义庄对其款项出入有详细帐册,如苏州彭氏义庄“庄田条漕、公用春秋享祭及支发钱米零星杂用,俱立册簿,分别四柱,月终核结一次,岁终复总结一年出入之数,立一总簿,并录副本,一存庄内,一悬之公所,可备族中公同看阅”。为避免纠纷,宗族中人均不得与义庄发生经济往来。上海曾氏义庄规定:“本庄永不准在外赊欠货物、借贷银钱,并不得典卖抵押族人田屋。族人不得佃种庄田、借住庄屋,庄中一切器皿杂物及船只田车等类,悉数详记簿册,不准借出。”
总体上看,清代对民办慈善机构的监督最有特色,带有较强的近代色彩。其监督覆盖了筹集善款、经费管理、实施救助等各个环节。通过监督,充分利用各种手段取得信任,这使民间慈善活动在晚清获得了较快发展。但其不足之处也很明显,一方面,政府的介入使其容易受到当时吏治腐败的影响;另一方面,受物质条件制约,财务监督尚不是很到位。