中国古代的历朝历代政府，在养马这件事上，基本上都投入了十二万分的精力。别说鼓励老百姓养马这种基础操作了，像什么官办马场、公私合营养马制、强制百姓养马……所有现代人能想到的制度手段，古人其实都曾经用过。
那既然如此，为什么古代王朝依然还是经常缺马呢?
答案期间很简单，因为这根本就不是一个政治问题，而是一个经济问题。
对于中国古代封建王朝来说，马匹数量的多少，往往决定了一个国家的国防安全。因为在漫长的历史上，中原王朝最大的敌人，就是北方的游牧民族。而面对北方游牧民族的强大机动性，中原王朝其实只有两个办法：一个是以骑制骑，一个是以城制骑。
所以以骑制骑，就以攻代守。中原王朝也组建出强大的骑兵军队，去和游牧民族的骑兵军队正面对抗。而以城制骑，则是以守代攻的思路。靠着在边境修造城池或者长城，阻挡游牧民族的骑兵南下，然后再对北方游牧政权进行经济封锁，打贸易战，最后削弱对手。
这两个方法，不管哪一个，都需要大量的马匹才能支撑。前者就不用说了，没有战马，想要组建强大的骑兵军团，这个逻辑本身就不成立。而后者以城制骑的思路当中，城池也不是单纯等着游牧政权围攻，而是要依托城池的防守能力，对外灵活机动作战，同样也需要足够的骑兵才行。
不管哪一种选择，对马匹的需求都是极为夸张的。所以中原王朝自古以来，都在想尽办法去养马。
但问题是，战马这种东西，他不是你想养就能养得出来的。他需要空间，他需要食物，他需要人力。光是这三条，就让中原王朝在养马这件事上，变得困难重重了。
说到底，北方草原上适合养马，中原不适合。
首先是空间，草原上天高地阔，到处都是牧草。马可以随意奔跑，随意吃草。而换做中原的话，肯定是没有这种条件的。中原地区只要不是战乱年代，向来都是人多地少。所有能种地的地方，都被我们的祖先给开发完了，哪里还有让马生活的自然空间呢?
所以，中原地区想要养马，首先得把一块农田，转化为马场，然后在马场里养马。但如果是马场的话，不管是空间还是牧草质量，自然都远比不上天然草原。养出来的马的质量，自然也远不如草原战马了。
而且，马这种生物，他的粪便是酸性的。所以养过马的草场，以后再种地的话，粮食产量会下降很多。只有等很多年之后，才能重新恢复过来。
其次是食物。草原上到处都是草，草是不用人工种植的，所以养马的时候，可以走到哪里吃到哪里。但是中原马场养马不一样，中原马场，首先得人工种植牧草，然后才能长出草来。这一来一去，成本上涨的可就太多了。
最关键的是，同样一块土地，如果种植牧草，可能只够养一匹马。但是如果种粮食，可能会养活三到五的人。而粮食的价格，也要远高于牧草。所以从经济学的角度来说，中原百姓种粮食，要远比养马更赚钱。
第三是人力。人力也是最关键的一环。草原的特殊环境，适合畜牧业发展，一个人可以养一百匹马，而且还不累。但是换做中原地区的话，一个人养十匹马，可能就筋疲力竭了。相比之下，还是种点粮食，或者去城里做点小买卖更赚钱。
草原和中原地区的这些不同，注定双方养马的成本截然不同。中原王朝养一匹马的成本，草原那边已经够养十匹马了。所以，中原王朝想要在中原大规模养马，那就等于是在和老天爷对抗，在和经济规律对抗。这种违背经济规律的事情，自然会变得很困难。
但困难又有什么办法呢?没有马，中原王朝就打不赢北方游牧政权。所以不管再怎么难，中原王朝也必须要养马。
所以在这个时候，历代的统治者，就开始琢磨，怎么才能更好地违背经济规律，养出大量的优质战马来。如此一来，所谓的‘马政’，就成了国家的根本国策了。
首先是先秦时期。对于夏朝和商朝的马政，因为时间太过久远，我们知道得很少。不过那时候是奴隶制，国家只要强行要求奴隶养马就行了。这种制度之下，注定不可能养出太多的战马。但是好在，当时夏朝王室和商朝王室的主要敌人，也不是北方的游牧民族，需要的战马也不是太多，这样养殖倒是也勉强够用了。
而到了周朝的时候，因为周朝开始直接面对游牧民族的进攻，所以对战马的需求也开始激增。所以后来，周王室不得不专门在甘肃天水地区，划出一块地方来，让自己麾下的马夫家族过去，专门给周王室养马。
后来的事情，大家都知道了。这个马夫家族，经过三十多代人的繁衍之后，最终建立了一个强大的秦国，最后统一了天下，彻底取代了周朝。
有了周朝的先例之后，接下来的秦汉时期，中央政府就开始设置大规模马场，而且还得由中央官员直接管理，避免再出现某个家族，因为养马而崛起，最终改朝换代的事情。秦汉时期九卿里面的‘太仆’，就是专门管养马这件事的。
但问题是，古代科技手段比较差。集中养马，一旦马生了病，很容易会导致全军覆没。而如果把马分开养，在各地设置多个官办马场，又势必会导致养马的效率低下。
所以，到了汉朝文景之治的时候，汉朝开始倡导民间养马。按照汉朝的管理制度，百姓养马，可以直接替代徭役。也正是因为这个原因，后来汉朝养出了不少战马，这才得以支持汉武帝时期，组建大规模的骑兵军团，对匈奴用兵。
但是随着汉武帝对匈奴开战，一个新的问题又出现了：只要打仗，战马这东西消耗量就会极大。考虑到战马的养殖成本，这东西基本上就和烧钱没什么区别了。据后世史学家推算，汉朝打漠北之战的时候，一共出动了24万匹马，但是最后回来的，只有三万匹。当然，也有人说，当时应该是出动了14万匹马。但就算是14万回来3万，这个折损率也是相当恐怖了。
而且，到了汉朝后期，原本马政制度也开始运转失灵了。很多百姓发现，就算自己去服劳役，然后回来继续种地，赚的还是比养马赚得多。所以到了汉朝后期，百姓越来越不喜欢养马。而且那些官办马场，也会出现各种贪污吃空饷之类的情况。
当马政运转失效的时候，汉朝距离灭亡，其实也就不远了。
到了魏晋南北朝的时候，因为常年打仗，战马的折损率就更高了。而且在乱世当中，老百姓首先要考虑的，是养活自己。但凡自己有块地，肯定都会选择先种粮食，先让人吃饱再说。所以养马这件事，自然大家都比较抵触了。
正是因为魏晋南北朝的时候，官方鼓励民间养马的策略，不太管用。所以接下来，到了隋唐时期，大家又恢复了周朝的方法。既然中原和民间养马这么困难，那干脆就顺应天时地利，直接去草原养马不就好了吗?
所以，隋朝和唐朝，直接把青海和甘肃地区，全部划分成了养马的地方。同时，为了防止周朝那种情况出现，隋朝和唐朝的统治者，还经常轮换管马政的官员。
如此一来，有了天时地利的支持之后，养马总该容易一点了吧?历史上的真实情况，确实也是如此。隋朝存在比较短，这个政策或许还没有太发挥作用。但是到了唐朝的时候，这项马政就开始凸显出优越性了。到了李世民在位的时候，唐朝已经能养出七十多万的战马了。
正是因为战马数量足够多，所以后来唐朝打突厥和吐谷浑的时候，才能轻易将其灭国，发展成巨唐。
但是，这项马政，同样也是好景不长。因为养马的地方，距离中央太远。所以时间长了之后，贪污吃空饷的问题，就再次变得严重了起来。而且到了唐朝中期之后，随着唐朝失去了西域，草原再次成了边境。想要在边境养马，就注定会受到周围邻居的袭扰。
所以到了唐朝后期的时候，唐朝的马匹数量暴跌。甚至到了唐朝中期的时候，某个节度使造反，因为手上没有马，干脆直接派骡子上阵了。
而到了宋朝之后，因为宋朝地盘比较小，根本就没有草原。所以宋朝只能重新把汉朝的制度捡起来，继续大力支持民间养马。为了鼓励民间养马，宋朝还推出了保马法和户马法之类的法律。只要你把马养出来，国家就会出高价收购。如果不小心养死了，国家还给你补偿。
这种制度，听上去很好是不是?但实际操作起来，同样也是困难重重。国家下放补贴的时候，各级官员不可能不贪污。百姓养马，成本依然还是很高。所以到了最后，老百姓算了一下，觉得还是种地更合适，养马怎么算怎么亏本。
所以，在整个宋朝，不管国家怎么鼓励，宋朝的战马始终都不算多。
接下来的元朝，因为本身就是游牧民族建立的，所以在养马这件事上，更是极为重视。元朝不但在草原上大规模设置官办马场，甚至还在中原地区，设置了很多大规模的马场。非但如此，很多元朝高层贵族，也喜欢自己开辟一块地方，专门养马。
但这样一来，马的数量是够了，可是耕地的数量就不够了。所以到了元朝中后期，虽然马的数量不少，但是老百姓却不干了，直接起兵造反，最后推翻了元朝。
至于明清时期，则是吸取了元朝的教训。既要保证战马的数量，又不能侵占太多耕地。既要在边境草原养马，又要防止马场出现贪污的情况，同时还要防止周围的邻居来进行骚扰。
明朝政府，也曾出台过鼓励民间养马的政策。但结果，同样还是和汉朝差不多。初期大家觉得还不错，都愿意养马，所以马匹数量支持朱元璋统一天下。而到了中后期之后，老百姓稍微一算账，又发现养马会亏本，所以又没人养马了。
因为这个原因，后来明朝开上了很多行政命令，强迫某些家庭，必须只能养马，不能种地。但这种制度，到了明朝中后期的时候，因为反对的人太多，所以同样也渐渐失效了。
这就是中国古代养马的情况。
总结起来：国家想要大规模养马，只有两种选择。一是自己开设官办马场，但这势必会导致贪污的情况出现，而且还需要把马场设置在边境，比较危险。
二是让百姓养马，但是对于老百姓来说，绝大多数时候，养马都是一笔亏本的买卖。所以，后来国家只能想出各种鼓励政策，鼓励老百姓养马。比如免除徭役，下发补贴。但是这些鼓励政策，势必都会因为下面的官员而走样。当一个国家到了王朝末期，官员贪污成风的时候，这些鼓励政策就会失效，老百姓养马就会再次亏本，所以就又没人养马了。
说到底，对于古代中原王朝来说，大规模养马，就是在和经济规律背道而驰。但是为了国家安全，大家又不得不养马。所以，养马的问题，一直都是历朝历代最大的一个难题。在古代科技手段又相对落后的情况下，想要从根本上解决养马的问题，基本上就不可能。