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原文标题：香港社会保障制度变迁

社会保障，意指社会成员因年老、体弱、疾病、伤残或失业等原因无法维持基本生活时，可以从国家和社会获得基本生活的保障。一般而言，社会保障包括社会保险、社会互助、社会救济、社会福利、优抚安置等几个方面的内容，它是国家和社会向社会弱势群体提供的物质帮助，以此达到老有所养、病有所医、困有所济、死有所恤的目的。
百余年来，香港的社会保障从无到有、层次由低而高，并且明显地划分为1950年代以前、五、六十代和70年代以后三个发展阶段，本文拟对各个阶段香港社会保障的状况做一个概括性的分析和总结。
（一）
在传统社会中，普通平民百姓的生、老、病、死等生活问题都是依靠家庭或宗族成员之间的相互扶持而得到解决的，因而家庭或宗族便为个人生活提供了某种程度的保障。而香港的情况则有所不同。香港开埠后，陆续吸引了大批华人前来谋生，由于前景不甚明朗，许多人将父母妻儿留在家乡，只身赴港，因此，来港的内地居民，多数为单身男性，只有一些经济条件较好的居民才携眷在香港居住。根据1882年的统计，当时华人男性人数为68，000人，女性为19，000人，而家庭仅有9，724户，数量非常之少。[i] 20世纪以后，这种情况有了某种程度的改变，但相对于内地的大家庭而言，仍然显得人单势孤。这些海外漂流的华人失去了家庭的屏障，失去了原有的社会关系纽带，当他们遭遇到失业、疾病、伤残等天灾人祸时，便会陷入求助无门的悲惨境地。因此，香港自开埠伊始，便是一个社会保障需求十分强烈的社会，当地华人在陷入困境时迫切需要政府和社会伸出援手。
然而，在1950年代以前，港英当局以人口流动性太大，大部分华人无意久居香港为借口，拒绝为本地居民提供任何社会服务。在这一时期，社会保障主要以民间自救与互济的形式出现，具体而言，有两类民间组织承担了社会保障的主要责任，其一是华人社团，其二是宗教团体。
在形形色色的华人社会组织中，面向全体民众的慈善团体首推东华三院和保良局。在华人思想观念中，老有所终、壮有所用、幼有所长、鳏寡孤独皆有所养的观念可谓深入人心，所以，当香港“发展为一个繁盛的商埠后，对类似的集体慈善制度的需求与时俱增，这需求便由地方上的社会贤达设立慈善团体来解决。”[ii] 1869年的太平山义祠事件直接促成了首家华人慈善团体的问世。其时，香港设有义祠，用以安奉亡故贫苦华人的牌位，以待其亲属来港时迎回故里，叶落归根。然而，久而久之，义祠变成了病人等死的场所。1869年4月，太平山附近的一所义祠尸体横陈，臭气熏天，引起周围居民骚动，闻讯前去采访的西报记者将义祠描绘为人间地狱。当年，来自不同行业的华人杰出人物便筹划建立一所华人医院，1872年，医院落成。东华医院的主要工作包括医疗、救济、教育、接生、丧葬五大类。它救贫治病、办义学、设产房、施棺木、置坟场，在发生灾害时组织救济，如1906年的台风风灾、1918年的马场大火、1934年石塘咀煤气爆炸等灾变发生后，救济工作都是由该院主持的，[iii] 东华医院由此成为惠及全体市民的慈善组织。1878年，以“防范诱拐、保障妇孺”为宗旨的华人慈善机构－保良局成立。东华医院和保良局在为香港华人解危济困方面做出了很大的贡献。
除东华医院和保良局外，同乡会、宗亲会也是提供社会服务的机构。在香港社会，血缘团体和地缘团体为数众多，这一方面是由于华人文化传统中家族观念与乡土观念深厚，另一方面也是出于漂泊异乡的现实需要。同乡会等社团组织多以救助同乡为宗旨，如旅港福建商会和福建同乡会均以“谋同乡福利”为主要会务，旅港潮州同乡会则明确指出：“本会为吾潮侨港同乡之集团，即同乡之家庭也；故所负使命为赞襄社会公益，拱护桑梓安宁，辅助同乡事业，排解同乡纠纷，联络同乡情谊，救济同乡疾苦……”。[iv] 这些团体所提供的实际服务包括排难解纷、职业介绍、金钱接济等。有些组织完善的同乡会还举办赠医施药，开办义学、遣送棺柩骨骸回籍等。如旅港福建商会的主要工作为创办义学、为同乡贫苦无法殡殓者施棺、救济来港难民、为本港及内地慈善事业捐款等等。[v] 宗亲社团是传统的社会保障形式在城市环境中的延续，虽然其救助的对象往往局限于同乡、同宗，但由于20世纪以后此类社团大量涌现，其保障服务亦可以覆盖很多的人口。
另一类提供社会救助的组织是教会所属的各种机构。教会在香港创办有医院、诊所、孤儿院、老人院，为居民提供医疗服务，收容被遗弃的人。教会还向穷人提供形式不同的救济，在一定程度上帮助了贫穷无依者渡过困境。
（二）
50年代以后，香港开始了工业化，经过十数年的奋斗，香港成为一个工业化社会。在此期间，随着经济的发展，香港的社会保障事业也有所进步。
50年代，香港社会所面对的主要困难是人口爆炸所引发的生存危机，据统计，1946年香港人口恢复到二战以前的水平，为160万人，其后，由于国内战争的影响，大量难民蜂涌而至，1950年春估计达到236万人。当时香港经济发展水平有限，而且又处于从贸易港转向工业化城市的起步阶段，一下子消化吸收如此众多的人口十分困难，所以，许多人的生活陷入困顿，连最起码的衣食住都难以得到保障。而且，屋漏偏逢连阴雨，五、六十年代香港各种灾害频频发生，火灾、水灾、风灾，不一而足，动辄便使数万人无处栖身，衣食无着。因而，解决人的基本生存问题便成为社会救助的主题。在这一非常时期，民众能够得到的社会救助主要来自于三个方面：
首先是华人社会组织。原有的东华三院、保良局、宗亲会、同乡会等组织宝刀不老，继续发挥作用。此外，街坊福利会在社会救助方面显现出日益重要的作用。二战以后，香港政府大力支持民间组织街坊福利会的发展。到1960年，香港共有60个街坊福利会，中心工作是办理义学以救济失学、赠医施药以济贫病，派送棉衣、派发粮食以救饥寒。每当有天灾发生时，街坊会都会挺身而出，到场协助救援。[vi]
其次是国际救援组织，国际志愿团体活跃是香港社会五、六十年代所特有的现象。大批难民涌入香港，引起了国际社会的关注。香港原有一些国际性的救济机构，此时有更多类似机构出现。它们得到海外的财政支持，可以在本地举办救济活动。如红十字会、救世军等团体从总部分配到了更多的物资。60年代以后，许多国际团体认为香港已经摆脱了困境，便陆陆续续撤走了。
最后是香港政府。50年代，在社会救助任务空前繁剧的情况下，各志愿机构颇感力不从心。当时的香港总督葛量洪（1947－1957年）承认，“社会福利事业已不是华民科和志愿团体的服务所能应付的了。”[vii] 有鉴于此，香港政府终于改变了过去袖手旁观的态度，开始有限度地介入社会服务。这是社会保障方面一个最明显的变化。
香港政府的工作包括以下几个方面：第一，修建公共房屋。1953年圣诞节，九龙石峡尾木屋区发生大火，区内木屋毁于一旦，5万人无家可归。事件发生后，香港政府一方面意识到此次来港难民不再是匆匆过客，一方面迫于灾民的强烈要求以及社会舆论的压力，决定实行大规模公共工程，以解决居民住房问题。此后，在港府改善社会福利的各项计划中，房屋计划一直居于首位。政府修建了大量公共房屋，用以安置居住条件特别恶劣的居民。到1964年3月，共建成徙置大厦247座，新区居民达到60多万人。到1965年底，徙置居民将近80万人，这意味着每5位居民中就有1人住在徙置楼宇中。到1968年，港府总计动用6亿港元，开辟了21个新区，建成了449座徙置大厦。[viii] 获准入住新区的居民主要包括灾民、贫苦家庭、危楼居民、木屋居民。新区楼宇的租金只等于私人楼宇租金的四分之一或五分之一，大批低收入居民改善了居住条件，而经济上并没有增加负担。
第二、参与社会救济。二战后，香港政府成立了社会局，1958年改为社会福利署。该机构以救助受灾人口和贫困人口为主要任务，实施应急式的社会救济。“当一场木屋大火或其他天灾发生，社会福利署便会立即派发食物、衣服及其他物品给灾民”。[ix] 如1956年九龙暴动发生后，暴乱所及地区贫苦居民日常生活受到严重影响，社会局曾展开大规模救济，受益达2.6万人。[x] 1960年，在港九两地，社会福利署下设了6个社会服务处，每天为1万多人供应救济膳食，救济对象为因失业、疾病，年老无依、残废、或施手术而一时无法生活者。[xi] 1963年社会福利署救助了天灾、火警、危楼倒塌、覆舟等不测灾祸的受害者。是年12月，坚尼地城发生爆炸事件，福利署在事发翌日即以公款购买干粮给予亟需救济的死伤者家属。[xii] 除应付突发性的各种灾变外，政府对社会特殊人群的救助也开始施行。社会福利署下设公共援助部，负责经常性的援助工作，主要是向赤贫者提供物质资助。但这种援助规模小，水平低，如根据1970年的规定，在港居住5年以上，其收入扣除房租和学费后不足33元的人方可领取援助，据此只有7300个家庭与个人得到资助，而资助的主要形式是发放干粮和熟食，当时港府每年用于公共援助的资金仅为500万港元。由于资助标准极为可怜，此项公援仅仅是聊胜于无。
第三、推行公医制度。沿袭英国的公医制度，香港政府在各地区设立收费低廉的公立诊所和公立医院，保证市民病有所医。
五、六十年代中，各种各样的社会救助措施帮助香港民众度过了那段艰难的岁月，尤其是香港政府积极推进公共房屋建设，惠及了大批普通百姓，因而许多人认为政府的公屋政策是一种最大的社会福利政策。[xiii] 但是，从总体上看，这一时期的社会保障仍然是一种“救火队”式的紧急援助，并不能为民众提供制度性的保障。香港政府的理想做法仍是要借用民间团体的力量，解决种种社会问题。港府社会福利署虽然参预了多项福利工作，但正如港督葛量洪所说，“它谨慎地避免取代或控制志愿机构的工作。这个部门主要是提供指导及统筹工作”。香港政府因袭战前的观念，将社会服务视为一种施惠，而不是政府责无旁贷的责任。慈善团体的救济再加上政府的援助，香港的社会服务充满着悲天悯人的慈善味道。曾经有学者对此大加抨击，认为：“一个正常的社会不需要慈善机关，需要的是一种合理的社会福利制度；一个正常的社会的公民不需要他人的怜悯，需要的是就业的机会，与疾病、意外、失业时的生活保障”，[xiv] 这一分析可以说是切中要害的。
社会保障理论认为，大工业瓦解了以家庭为生产单位的社会结构，同时也破坏了家庭的保障职能，从而产生了建立社会保障制度以维持社会稳定的客观要求。在香港转变为一个工业化社会以后，这种以社会互助和社会救济为基调的社会保障愈益显得落后陈旧，不能适应经济的发展状况。然而，变革现有的社会保障模式则意味着政府要大幅度增加对社会服务事业的投入，而当时的港府关心财富的创造甚于关心财富的分配，无意在社会保障方面作更大的投资。 60年代末期，香港爆发了大规模的社会冲突。1966年，天星轮渡加价引发骚乱，1967年，几桩工潮又引发了范围广泛的社会动荡。对于这两次事件的起因，香港政府分别解释为官民沟通不利和受内地文革影响，这个结论是有欠公允的。它无视广大民众的生活疾苦，回避了普通民众的生活水平未能随经济成长而同时提高的现实。这一结论清楚地反映出了港府对于改善民生的消极态度，因而，香港的社会保障状况也不可能有太大的改善。1968年，一个官方调查委员会指出，“尽管香港在其他方面有了显着进展，在社会保障领域内却以几乎停滞不前而引人注意”。[xv]
（三）
步入70年代以后，香港社会保障制度建设进入一个全新的时代。1971年底，第25任港督麦理浩到任。麦督主政下的香港政府从维持香港社会稳定的角度出发，提出了改善民生的多项举措，社会保障作为改善民生的基本措施之一，得到了政府的高度重视，正是从此时起，现代的社会保障体系开始浮出水面。
70年代以后，香港政府终于将社会保障视为政府理应担当的责任，开始了社会保障的制度化建设。香港社会保障的范围逐渐扩大，赤贫、年老、失业、伤残等多种需要帮助的情况逐步被纳入社会保障的范畴。
香港政府构筑的保障体系主要包括：
1、公共援助。
1971年，香港政府改进公共援助，开始实行入息审查的公援计划。此前，只有某些志愿机构向贫困者发放少量现金，而政府公援助概以实物形式派发。改革后，公共援助改以现金形式发放，其金额随物价变动而调整，以保证受援者的生活不致因通货膨胀而下降。此后，公共援助真正成为保障经济困难人士基本生活的一项措施。[xvi] 1978年，政府进一步完善公援计划，一方面，实行入息豁免制度，使一些收入微薄的公援人士能够保留少量的收入；另一方面，设立长期补助金，发放给领取公援超过1年的人士。[xvii] 1971年到1983年间，公援总额由1200万港元上升到3亿港元，其间8次提高援助标准，从1971年4月的每人70元提高到1982年6月的450元，受资助人数从也1.8万人增加到6.9万人。
2、伤残老弱津贴。
1972年4月，香港政府开始发放伤残老弱津贴。到1974年，有5万余人领取残疾津贴和老年津贴，津贴数额也比刚开始发放时增加了62％，用以抵销生活费用上涨的影响。1978年，领取老年津贴的年龄标准从75岁降至70岁，惠及更多的老人。另外，增设老人补助金，发放给60－70岁之间接受公共援助的老人。[xviii] 到1982年初，领取伤残老弱津贴的人数超过了20万人。
3、失业救助。
1973－1974年，世界石油危机引发了香港的经济衰退，通货膨胀严重，工人大量失业。工会等团体发起行动，要求政府放宽公共援助领取资格，容许失业人士领取公援或设立失业金。1977年，香港政府准许15岁至55岁的健康失业者领取公共援助。[xix]
4、意外伤害。
1979年，港府发表“进入80年代的社会福利”白皮书，设立交通意外无辜受害者计划，以缓解受害者的财政困难。70年代末期，香港工伤问题严重，1980年在数十个工会宗教组织及劳工团体的要求下，工伤赔偿金额得以提高。1982年政府还规定，强制雇主为雇员购买劳工赔偿保险。[xx]
与此同时，香港政府加速推进公屋建设计划。到1978年，居住在政府公屋中的居民已经达到200余万人，占全港人口总数的46％。1978年香港实行9年义务教育，减轻了百姓教育费用的负担。
另外值得一提的是，香港的志愿团体并未退出历史舞台，它们仍然为香港市民提供服务，只是不少团体每年由政府给与补助。1978－1979年度，政府给予志愿团体的补助金额达1亿港元。[xxi] 志愿团体成为政府社会保障体系中的辅助成份，其工作与政府提供的社会服务相得益彰。
经过多年建设，香港政府成功地建立起社会保障的基本架构，社会保障的规模和水平有了长足的进步。1967－68年度，港府投入社会福利的资金仅为3，500万港元，1970－1971年度，为4，300万港元，1978－1979年度为5.3亿港元，1982－1983年度达到了13亿港元，比1970－1971年度增长了30倍。与发达国家比较，香港的社会保障体系中缺少社会保险，这是由于强制供款性的社会保险一直遭到资方的反对而未能实行。今天，香港的每一个市民，无论贫富，都不能与政府提供的五大类社会服务，即房屋、医疗、福利、教育和劳工服务完全脱离关系。尽管香港的社会保障体系仍存在着不足之处，但从整体上看，为社会成员提供生活安全网的目标已经达到，它保证了市民的基本生活，在维护社会稳定方面发挥着重要的作用。
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注释：
[i] 1882年查德威克关于香港卫生状况的报告(Mr Chadwick’Report on the Sanitary
Condition of Hong Kong, November 1882)，引自科大卫编：《香港历史资料：社会》
( David Faure: A Documentary History of Hong Kong:Society )，第30页。
[ii] 《香港年报》1974年，1975年香港出版。“社会的任务”第2页。
[iii] 金应熙主编：《香港史话》，1988年广州出版，第135页。
[iv] 《旅港潮州同乡会会刊》，1934年香港出版，第119页。
[v] 吴在桥编：《香港闽侨商号人名录》，1947年香港出版，“旅港福建商会大事记”。
[vi] 葛量洪：《葛量洪回忆录》，1984年香港出版，第155页。
[vii] 《葛量洪回忆录》第155页。
[viii] 范育雯编：《欢送戴麟趾爵士纪念册》，1971年香港出版。
[ix] 《葛量洪回忆录》第155页。
[x] 华侨日报社编：《香港年鉴》第10回，1957年香港出版，第111页。
[xi] 华侨日报社编：《香港年鉴》第14回，1961年香港出版，“香港全貌”第49页。
[xii] 华侨日报社编：《香港年鉴》第17回，1964年香港出版，“香港全貌”第108页。
[xiii] 甘长球：《香港经济教程》，1989年广州出版，第364页。
[xiv] 马森所作《香港亿万富翁列传》序言，转自王敬义、齐以正等着：《香港传奇人物列
传》，1985年香港出版，第192页。
[xv] 寿进文等译：《香港的劳资关系与法律》(Joe England、John rear:Industrial
Relations and Law in Hong Kong, Oxford University Press,1981)，1984年上海出版，
第23页。
[xvi] 周永新：《富裕城市中的贫穷》，1982年香港出版，第35页。
[xvii]《香港年报》1978年，第90页。
[xviii]《香港年报》1978年，第90页。
[xix] 莫泰基：《香港贫穷与社会保障》，1993年香港出版，第68页。
[xx] 莫泰基：《香港贫穷与社会保障》，第68－69页。
[xxi]《香港年报》1978年，第91页。