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原文标题：试述晚清户部银库制度与庚子之后的变革

清朝户部银库是清政府在财政上实行中央集权的重要机构，梳理户部银库的有关制度对于我们理解清代财政体系具有重要意义。庚子前后户部银库的巨大变化，在一定程度上反映了清末新政时期政治、财政上所发生的近代变革，值得我们予以关注。
有关户部银库的学术研究（注：最早涉及银库研究的是赵景澄的《清代户部三库始末》，该文发表于1937年5月2日的《天津益世报史学副刊》第53期。此后仅见孙小《道光朝户部银库失窃案琐论》（《中国经济史研究》，1985年第4期）和中国第一历史档案馆的《康乾户部银库历史存银数》（《历史档案》，1984年第4期），但对于银库制度涉及不多，而且有些问题没能深入探究。在机构研究方面，多未能超过张德泽《清代国家机关考略》，但后者同样失之过略。），前人尚较少涉及。笔者拟根据官政书、中国社科院近代史所收藏的《户部银库奏案辑要》（下简称《辑要》）和数年来在一档馆查档过程中积累的一些资料对此做一初步探讨。
一、银库的沿革及人员设置
清朝户部银库的建立可追溯到顺治初年。其时清廷设立后库（因设于户部署后而得名）。至顺治十三年（1656），又分设三库（银库、缎匹库、颜料库），成立三库衙门，而银库仍位于户部署后，内分南、北二库。同归于三库衙门管理的银库内库则位于紫禁城内（注：清代京师银库有三：户部银库、内务府广储司银库和紫禁城银库（银库内库）。关于三个银库的区别可参见平斋（何德刚）：《春明梦录》，《近代稗海》第13册，第139页。）。
就清代体制而言，银库应为户部的一个下属机构，但在实际的运作中却有所差异。按照定制，户部满汉左侍郎例兼三库事务，但实际负责的是由皇帝另派的“管理户部三库大臣”（简称“三库大臣”或“管库大臣”）。三库大臣无定额（一般为满汉各二人）（注：此说系根据《清史稿》和《清会典》。另据《清文献通考》和《清续文献通考》记载，迄至道光时均为满汉各一人，此后既无明确记载。），每三年更派一次，从雍正元年始一般“以亲王、大学士兼理部务，铸管理三库银印，责有专重，所以慎国用”。户部在一份奏折中亦称：“臣部本有总核之责，故臣部左侍郎例管三库，因另有拣派大臣管理，是以一收一支，自由三库专司其事，未尝概归臣部经理”（注：见户部：《议复御史吴鸿甲奏请裁并三库折》，《户部银库奏案辑要》（以下简称《辑要》），京师官书局，第7-8页。）。笔者推断三库衙门是户部中一个相对独立的机构（注：户部在奏折中提到户部三库或户部银库时，大量使用“该衙门”等近似敌体的称呼，而《辑要》中各奏折所说的“交还银库”、“哲管银库”等字样也透露出此前户部与银库之间的半独立关系。）。这种银库与户部之间的特殊关系一直延续到庚子之后。
除与户部关系较深外，户部银库还受都察院江南道的监督，户科也对银库的文卷进行磨勘。在道光二十三年（1843）前，皇帝还会特派一些官员充任稽察三库满汉御史，尤其侧重稽查银库，此后因银库失窃案的爆发而被道光帝一怒之下将此机构裁撤。
作为银库的主管官员，无论是三库大臣还是户部左侍郎，银库的管理工作是他们的兼差。真正直接负责日常具体事务的则是一些中下层官员。
银库官员（除银库内库外（注：银库内库没有频繁的收支职责，事务比较简单，前后变化也较少，仅规定：“每日章京一员，护军校等十员，进库直宿。又护军十名，留于库门外巡逻。”（见《清会典事例》，卷181，雍正十三年之规定）。））正式编制，历朝均有变动。据《清会典》和《清会典事例》，光绪二十四年前后，银库官员的正式编制如下（注：张德泽《清代国家机关考略》（中国人民大学出版社，1981年版，第50页）给出的数字是：郎中1人，员外郎2人，司库1人，大使2人，笔帖式6人，库使6人，经承2人，合计20人。但文中没有说明其数字何以与《清会典》有差异。《清朝文献通考》（卷八十一，职官五）记述三库衙门时，也未见其将“经承”列为银库正式官员。而在《辑要》的《裁并三库详晰核议妥定章程折》中笔者见到了“银库向用经承二名，贴写十名，验匠二名，库兵十二名”的记述，由此笔者认为在当时的编制中“经承”虽层级较高，但依然属于胥吏的行列，而非正式的官员，张德泽先生在此可能有误。）：郎中1人，员外郎2人，司库1人，库大使2人，笔帖式6人，库使6人，合计18人。
郎中、员外郎和司库三个职位之间虽有品秩的高低，但其职掌都是“掌银钱之出纳”。与此同时，郎中、员外郎和司库这四个人分成四班轮流值宿银库。库大使则负责文批的收发、饷鞘的点验和劈鞘。笔帖式和库使的职掌则是“掌守档案，给使令”。
从出身和升迁来说，乾隆三年（1738）后，郎中、员外郎如有任满三年或提前调到其他各部院，其员缺由六部及内务府等各部院自满洲郎中或员外郎中遴选保送，由皇帝亲笔圈定。乾隆九年（1744）后，司库以下各官的任期一律改为三年，其调补之权也改归管库大臣。司库任满后升任主事即用，其缺在各部院满洲正七品、从七品的小京官内遴选保送，由管库大臣负责调补。库大使年满后在各部院满洲笔帖式内遴选保送。笔帖式也同样如此，但每员缺均有二人候保。库使则来自各部寺的库使。
作为一个传统的机构，户部银库自不会如军机处般“有官无吏”。根据《清会典事例》和相关材料，光绪十年后户部银库吏役的人数为：经承2人，贴写10人（注：贴写内分额内贴写与额外贴写，各为5人。额内贴写一旦出缺，则由额外贴写补。），验匠2人，库兵10人（注：《裁并三库详晰核议妥定章程折》（《辑要》，京师官书局，第13页）中记载库兵数为12人，笔者在此处仅据《清会典事例》中所载。库兵自道光二十五年始，确为十二人，但在光绪十年又规定裁撤二人。笔者不知是奏折之误，还是在光绪十年后又有变动？），库役27人（注：库役亦称库丁，内分库役头役与库役散役。头役为4人，散役为23人。头役一旦出缺，则由散役补。），看守官兵15人（注：包括旗员和兵，内旗员5人，兵10人。），合计66人。
经承、贴写的职掌不可考，大致负责的是一些文书工作。其任期均为三年。“经承缺出，于额内贴写中挑补；额内贴写缺出，于额外贴写中挑补”（注：见《清会典事例》，卷181，道光十四年之规定。）。
验匠、库兵的任期亦为三年。验匠负责入库、出库银两的成色，库兵负责银库内银两的搬运。一旦验匠缺出，则“于库兵内拣挑能辨银色者充补”（注：见《清会典事例》，卷181，道光十四年之规定。）。由于库兵的行为“颇遭物议”，故库兵虽一直来自“八旗满洲、蒙古、汉军”，但其挑选越来越严格。至光绪十三年，经翁同龢等人奏请，基本确定为：“除现在库兵旗分暂行扣除外，其余备签掣定十旗，各令于闲散内挑选十名，照章造具清册印结送库，由管库大臣挑取。每旗一名掣定次序，开单存记，如遇缺出，按次传补。”
库役大致负责银库外饷鞘的搬运和一些杂役性的工作，看守官兵负责银库外的巡逻保护，二者任期有待进一步考察。库役头役缺出则于库役散役内挑补。看守官兵来自上三旗。
清代中下层官员即使加上养廉，薪金仍属微薄，京官尤甚，以致一些“部曹家平常不举火”（注：见平斋（何德刚）：《春明梦录》，《近代稗海》13，第154页。）。但银库的官员却是其中的“异数”。光绪末年，有御史在调查后认为，“（银库）郎中一缺任满，辄挟赀数十万，员外郎以下次之。此款率取之库书之手，库书之下有库丁，又有保护库丁者，无不以财自豪”（注：见户部：《议复御史吴鸿甲奏请裁并三库折》，《户部银库奏案辑要》（以下简称《辑要》），京师官书局，第7-8页。）。
显然，官员和吏役如仅靠正式的廉俸是无法“以财自豪”（注：事实上，对于这些直接与银钱打交道的人员，清政府是有所优待的。据明确记载，银匠、库兵每年工食奖赏银达到3199.998两（见《清会典事例》，卷181，道光二十五年之规定），即使按14人，平均每人也达220两左右，远远高于一般旗人的收入。）的。从见诸史料的陋规来看，记载最清晰的是平余银和解费。虽说自雍正之后有耗羡归公之说，而银库中之平余银向无留存，均为银库人员瓜分殆尽（注：见户部：《暂管银库收支项目开单具奏折》，《辑要》，京师官书局，第5-6页。）。其数量每年不下二万两。外省解饷到库“每万两……需解费六十两，却非明文”，如按每年解交一千万两计，此项则多达六万两。仅此两项，银库中员役人均每年所得当有一千两左右。
但这些陋规似乎远远未能满足他们的胃口。除陋规之外，银库的员役们还直接窃取银库之银。清代银库被盗事件中，最着名的莫过于道光二十三年的库吏盗银案。此案中银库短少或被盗的库平银竟至925万两以上。显然这并非一时所为。如果时人及后人所述的“库丁肛门夹银”（注：笔者闻识未博，未能见到关于清代库兵“肛门夹银”的案卷，而时人和后世的记载中都提到了这件事。但这些都系外界的传闻或低层官员的所见无法作为定案，只能作为一种说法。）之事属实，那么盗窃库银可能是日日为之，积年累月，终至案发。
值得注意的是，银库中所有人员除库书（即经承与贴写）无案可稽外，全都是满人和八旗子弟。
二、外省解部银两的程序与公文流程
银库作为“掌银钱之出纳”的机构，其职掌可分为文批之发给、转呈以及银钱的验收、发放、存储。鉴于前者比较特殊和复杂，笔者在此单独论述，而后者则在下一节论述。
清代的赋税体系中并无中央税、地方税之分，外省除应用于本地行政费用和由户部规定分储、留储于藩库、运库、关库等处银两外，均须依奉户部之命协拨于他省或解往户部、内务府等衙门。本文在此仅论述解往户部银库银两的运作程序以及公文流程。
虽然地丁、漕粮、关税、盐课等不同税课批解时间不同，但大多分为上忙（五月或六月前）、下忙（十一或十二月前），各解一半。凑齐应解银两的一定数目之后，或熔为元宝，或直接以散银装之于木鞘（每鞘或五百或一千，鞘尾还装有散银以备作平余银），以十鞘为一车，派令委员携带文批批解出发。在出发前，督抚、运使、关监督将启程日期和委员名字奏报皇帝并咨户部。委员从出发到抵达京城并投递文批的具体时间是有限定的，最近的直隶限二十日，最远的云南限一百二十五日。
京饷批解队伍沿途所经各地方文武衙门，在接到督抚饬令后，派遣水师炮船营弁护送前进。一些有官职的委员也可从驿站中获得马匹。在轮船和铁路开通以后，一些省关的批解路径相应发生了变化。广东、福建等省的委员纷纷直接搭乘轮船到天津，再由天津陆路进京，而长江下游的一些省份则于上海汇集，由海路到天津，再进北京。这种变化与定制相违，起初也曾遭一些官员的反对，但由于各省关的坚持而成为成例。1862年后，各省京饷还通过票号直接汇兑进京。
解饷委员到达京师之后，须马上（一般为三日内）携带文批前往户部的司务厅投递，司务厅则在文批上标明投递时间，并知照大使厅，在承发科挂号。司务厅还须将这些文批发交与这些银两相关的各清吏司，各清吏司再将原批付送银库，然后由银库确定验收日期。一般来说，从投送文批到银库验收，所花时间大约为一个月。其间饷鞘之保管、委解人员之食宿，一旦银库将验收日期拖后，就会远远超过原额，超出部分往往要求解饷委员自掏腰包。所以贿赂银库官员以期尽先验收，成为委员们一个不得已的选择，久之则成惯例。
在验收的过程中，解饷委员必须本人亲自到场并协同库书、库丁以及银库官员一起参与验收。若在验收之时发现成色不足或份量短缺，则由户部行文解饷之外省催问。由于此间的种种麻烦，委员们一般都会请求由他们本人将之补足（注：见陈义杰整理：《翁同龢日记》，第三册，第1685页，中华书局，1998年版。）。验收完毕后，银库官员在文批上盖印，交回给三库衙门总档房，书写“批回”字样，并盖上三库衙门的堂印，再交还给解饷委员。在领回文批之时，解饷委员须出具银库官役并无向他们需索的保证书（“甘结”）。但正如前文所述，为尽快结束解饷过程，减少开支，几乎没有解饷委员会反对“出具甘结”。
批解委员们在将银两运送到京师后，常有违规操作，并从中渔利：将银两交给银号，拖延交纳时间，用以银号资金的周转；委托银号和一些与银库有关的胥吏到银库交纳银两。
三、户部银库银钱的收发与存储
除了上述的文批程序，银库官吏日常负责的主要就是对银钱的验收、发放和存储这三个紧密相关的环节。
（一）验收。清代的货币制度是银钱并用的平行本位制，银库所收中亦有钱有银，但以银为主。钱有大钱、小钱之分，银库中的钱主要来自宝泉局。由于市面上流通的银两成色繁多，是以上缴中央的银两，各省关多就地将碎银倾镕为元宝或银锭。由于各省关在实际的倾镕过程中存在着差异，因此尽管有部颁砝码以校成色，但在现实的解缴过程中仍难以统一交纳足色库平银，所以又有加平之说（注：根据《清会典》，关税、盐课每千两加平十五两，漕项（漕粮、漕羡）加平五两，而杂项银则需加平银三十六两（见《清会典》第203页）。）。于是，银库对各地解缴银两的验收就成为一件极其复杂的事务，验匠在查验成色的过程中关系紧要。银库中还设有“倾镕炉房”，将各地解交的散银倾镕成锭。
在对外省解京银两的验收过程中，除了成色验收，还有一项重要的程序是对银鞘进行“劈兑”。劈兑之前，由户部知照工部，约定某一时间由工部派匠役劈开木鞘，以检验银两。这些匠役必须手法高明，既要迅速又要不过分损毁木鞘——因为木鞘还要“运回工部，择其可以修整备用者挑存另储，遇有外发银两即以此项鞘木改用”（注：《各省解饷鞘木请变通成例改由户部开劈片》，《辑要》，京师官书局，第21页。）。
尽管户部明文规定，谕旨中也屡次申饬，京饷等项银两必须专人以饷鞘的方式，将现银亲自解运进京（注：以现银批解进京，一方面可以认为是清政府墨守成规，而另一方面却又有其合理性：防止钱庄、票号的舞弊；保证京师地区有足够的现银用以市面流通。从清代区域经济情况来看，京师是一个纯粹的消费性地区，每年都会有大量的现银流往其他地区。如若没有大量的现银源源不断从外省流入，京师就会陷入银根奇紧的境地，并进而影响到正常的经济和金融秩序。外省的京饷对于保证北京正常的经济秩序至关重要。晚清几次通货膨胀都多少和京饷没有及时进京有关。），但根据现在学界的基本看法，至迟在1862年底已经开始有省份不再以现银解运进京（注：参阅周育民：《晚清财政与社会变迁》，上海人民出版社2000年版，第278页。），而是寻找商人汇兑进京，再派专员携带文批进京从票号等金融机构中取款，或在票号的陪同下，或独自将款项交纳于户部银库（解饷委员本人仍须亲自到场）。由于钱庄、票号等机构大量参与了汇兑，而他们与内务府、户部等衙门之间有很深的关系，这就使得验收过程变得进一步复杂化（注：由于晚清时的内务府等衙门因经费不足，常向钱庄、票号等金融机构短期拆借，使得后者与京内各衙门关系甚深。他们在介入外省汇兑京饷时又往往以贿赂等方式结纳银库官员，使得由他们汇兑的京饷往往成色不足、分量短少（这种情况在骆秉章的《骆文忠自定年谱》和《翁同龢日记》中都有反映）。这也就是为什么会有官员反对京饷汇兑的一个主要原因。）。
（二）发放。户部银库银两的发放除军情紧急等特殊情况外，对外循例发放的主要是八旗俸饷、京官食禄、河工银两以及工程银两。
循例发放银两时，由各衙门在领银之日手持公文派专人赴银库收领（注：见《清朝文献通考》，卷六十四，国用二，嘉庆十四年。各项不同目的银两的发放程序为“议准银库支发各衙门及八旗承领俸饷等项银两，均令各衙门于咨行领文内注明承领官衔名，户部专设支发总档，令该员亲身赴部画押，与监放官到库，眼同支领。其工程银两办公大臣知照户部文内注明承修官员衔名，该司员亲身到部库画押，会同监放官赴库开支。其杂项并例给盘费等项，该大臣官员不能亲身赴领由户部承办司员赴库支领给付，按月造册报销。”），或给以元宝、银锭，或给以散银（滴珠）（注：各衙门承领何种成色银两及加平、扣平情况可参见《光绪会典》，中华书局版，第203页。），并有扣平及搭放成色银等例规。发放之时，为便于年终的盘查，必须尽先发放旧有的银两，而将新收的银两存贮。
发放之时，兼管银库的户部侍郎和管理三库大臣须到场，眼同库书、库丁和承领衙门人员共同发放。
（三）存储。一般来说，在清代的财政体系中，对于财政收支的要求是收略大于支，以备不时之需。所以除了战争、河工等特殊情况，银库每年总会有一笔不菲的存银（乾隆中后期是其顶峰，总额达到七千万两左右，但到了光绪中则大抵只有千万左右）。这些银两的存储保管则又成为银库的一项重要工作。
根据《清会典》，银库每月须对收支情况具奏一次，还须“于每年冬底（十一月底）将一年盈余数目具奏，下年正月将上年银钱比较数目具奏”（注：见《清会典》，卷二四，第202页。），每隔一年皇帝还会钦派王大臣会同官员盘查一次。
如果依照这些规定，银库官员在除了对帐面的记录核对之外，还须对实银数目每月、每年进行盘查。而在技术的角度上，对所有库存银两全部进行称量是比较繁琐和困难的，所以劈鞘之后的银两并不能按垛堆放，需要将某一特定重量的银两盛之以袋，并以数袋共放于一木桶之中，贴以封条堆放，以备查验。
根据翁同龢的记载，对银库进行的两年一度的盘查程序大抵如下：经皇帝批准，确定日期后，由钦派王大臣在管库大臣的陪同下由南库而北库逐一盘查，盘毕贴以封条，最后还需上报积累的平余银。全部盘查完毕后，由所有的官员共同在回报皇帝的奏折上画押（注：见陈义杰整理《翁同龢日记》，第四册，第1826-1830页，中华书局，1998年版。从翁氏的记载中笔者看到这样的盘查多系虚应故事：翁氏本人在盘查时并不认真主持，甚至有闲看书；而各位盘查王大臣则“大抵皆如客，不着一字”。究其原因，笔者认为一则认真盘查无疑会得罪很多人，再则如若真发现银库丢失银两又会造成一次重大的政治风波——这是那些王大臣和管库大臣都不愿意面对的。）。
其实在整个收、发、存的过程中都存在着一些明显的漏洞，以致银库成为了清政府财政的一大漏厄。
验收时为了尽快解缴，解银委员不得不向银库官员行贿。至于银两成色，由于各地砝码的不同，又不得不在加平之外，另外再向银库缴纳银两。而当票号等机构介入之后，更大的弊端又出现了——票号等机构通过种种方式使得银库只能实收百分之六、七十的实银。
在发放的过程中，由于银库中存在不同成色的银两，有无向银库行贿就成为他们是否能得到足色库平银的重要基础。
在存储的过程中，虽有限制库丁等人的种种措施，但库丁偷窃银两成为一件习以为常的事件。而且由于银库面积巨大，而银两重量难以一一称量，如非巨额出入，奉旨查验的官员以及银库官员对每年每月的盘查成为虚应故事，多仅按帐面记录进行会计。
总而言之，户部银库虽有种种规例，事实上却成为具文，银库成为官员、库书、库丁的利薮，政府的财政能力受到了进一步削弱。
四、庚子之后银库的变革
庚子之后户部银库在制度方面发生了巨大变化，其诱因是一件非常偶然的事件：日军进入北京城抢劫银库后，一把火烧了户部和银库。随着中外和谈的开始，银库之重建提上了日程。但这并非朝夕间可以完成，于是各地运至京师的京饷存放到了“地安门外兵将局户部公所”。银库也暂由户部直接掌管，银库官员也直接由户部拣派。此后，暂管变成了永久，户部银库制度也发生了巨大的变化。1906年，户部改称度支部，银库也随之并入，改称金银库（一般仍循例称“银库”），设郎中二人，员外郎四人，主事二人。
如上所述，新设的银库至1901年不再由三库大臣管理，而是直属于户部，但当时仍决定“俟圣驾回銮，事局大定，再行交还三库衙门管理”。其后在光绪二十七年十二月十四日（1902年1月23日）的奏折中，户部以“户部同三库衙署正在兴修，若将款项遽行交出，则银库应设库坐房间均未修齐，实属无处可以收存；若将臣部公所现时存银地方划归三库衙门管理则公所地段有限，臣部设立各司处尚不敷用，划分三库衙门更恐无从位置，且关防难以严密亦非慎重库储之道”（注：见《请暂缓交还银库并拣派司员经理片》，《辑要》，京师官书局，第4页。）为由，要求暂缓交还，并继续由户部拣派司员暂行经理。光绪二十八年四月十四日（1903年5月21日），由于御史吴鸿甲奏请裁并三库，经户部议复后，在上谕中宣布“三库积弊已深，库书、库丁弊端尤甚，亟应实力整顿，着如该部所奏，即将三库集中等缺裁撤，凡库书、库丁悉数革除，一切收支事宜统归户部堂官一手经理，以专责成，毋庸另派三库大臣管理”（注：见户部：《议复御史吴鸿甲奏请裁并三库折》，《户部银库奏案辑要》（以下简称《辑要》），京师官书局，第7-8页。）。
随着三库衙门的裁撤，银库开始直接隶属于户部，银库人员的构成也随之发生变化。主要表现以下几个方面：
（一）汉人开始进入银库的管理，但人数依然较少。庚子后最早进入银库管理的官员是户部郎中乐平，员外郎绍彝、瑞璐，郎中瑞良和主事锡廉等人（注：见《续拨京饷百万两仍令原派各员经理片》，《辑要》，京师官书局，第3页。）。这些人生平多不可考，但除乐平外，显然不是汉人。但从后来的奏折中我们可以看到，“无论满汉官阶，凡经理银库各员……”的字样，可以推知汉人已侧列其中。这从列名参与校勘《户部银库奏案辑要》的户部官员名单中可以略知大概：员外郎奎濂、员外郎张瑞芳、员外郎奎隆、郎中谦顺、郎中文绶、员外郎聂兴圻、员外郎李毓芬、员外郎恩保、员外郎庆琛、郎中宗室孚恒、郎中觉罗钟峻、员外郎熙明、员外郎连凯、主事文镇、郎中郑德霖、员外郎善荫、主事徐敬立、候补主事蒋尊祎、主事松荃、员外郎锡璋（注：见《户部银库会奏辑要》之校勘衔名。）。即便如此，在这些银库官员中，至多只有聂兴圻、李毓芬、连凯、郑德霖、徐敬立、蒋尊祎等六人可能是汉人（注：笔者在《中国第一历史档案馆藏清代官员履历档案全编》（秦国经主编，华东师范大学出版社，1997年版）中仅查明聂兴圻（第八册，第298页）、李毓芬（第八册，第296页）、郑德霖（第六册，第593页）三人系汉人（前二人是进士，郑德霖系监生），其余三人生平不可考。），仅占全部人员的三分之一不足。
（二）三库各缺被裁，各管库官员均改为兼差。光绪二十八年四月初六日（1902年5月13日），御史吴鸿甲上折奏请裁并三库，户部顺水推舟，在议复中同意了这个建议。经皇帝批准，包括银库、颜料库和缎匹库在内，所有官缺都被裁撤。银库由户部所派的经理银库司员八员、值班八员兼差管理，每届三年更换一次。除本职的薪俸、养廉之外，他们还可以得到原本银库各缺养廉的一半。
（三）鉴于原来的库书、库丁声名狼藉，户部将他们悉数革除，并重新招用四名书手、八名差役。他们的薪水也从原来的每名每月三两、二两增至六两（书手）、四两（库外差役）或八两（库内差役）不等，而且不时尚有奖赏，这在一定程度上提高了他们的薪金。
银库的收发存制度也发生了很大的变化。在慈禧同意将银库改归户部后，户部即拟定了一个新的银库管理章程（注：《裁并三库详晰核议妥订章程折》章程附录，《辑要》，京师官书局，第10-14页。）。该章程涉及银库收、发、存等方面的制度变革。户部后来的一些奏折也提到了银库制度的变革。这些奏折的内容大致包括以下几个方面：
（一）各省关解缴京饷时，委员的文批手续不再以户部司务厅为核心，而是直接将文批交给银库，由银库官员负责相关的一切手续：知照司务厅登到号簿，同时知照委员定期交收，交收完毕后将文批“付知省司具稿呈堂咨文于外省”。而且饷鞘到库后必须随时兑收，即使有特殊情况，也须在三日内完成（注：《裁并三库详晰核议妥订章程折》章程附录，《辑要》，京师官书局，第10-14页。）。这种变革使委员大大减少了交饷时间，而且限制了银库人员索贿的可能性，使得地方解饷大为方便。
（二）验收时，原本作为陋规的高额解费（达千分之二至千分之六）在经过各外省的核减后，化私为公，搭解进部（注：《裁并三库详晰核议妥订章程折》章程附录，《辑要》，京师官书局，第10-14页。）。劈兑饷鞘也不再知照工部，由工部“派员带领谙习匠役赴库眼同如法开劈”，而是由户部自派库外差役进行，以免“文移往复，辗转稽延”以及由此产生的“需索之弊”（注：《各省解饷鞘木请变通成例改由户部开劈片》，《辑要》，京师官书局，第21页。《裁并三库详晰核议妥订章程折》章程附录，《辑要》，京师官书局，第10-14页。）。开劈上秤之时，必须随时校准砝码，“并另购洋秤一架存放在库以便两相比较”，以免库役“高下其手”。（注：《裁并三库详晰核议妥订章程折》章程附录，《辑要》，京师官书局，第10-14页。）
（三）发放饷银时，通过核准砝码并另设一架洋秤以防弊。
（四）存储时，不再散装作垛或“盛桶封存”，而是采用较易查验的木柜以盛放银两。对于存储的银钱数目虽仍“将收支数目开列清单按月具奏”一次，但奏报的格式却发生了变化：不再是仅仅以四柱清册形式报告银两的旧管、新收、开除、实存，而是分成七个部分分别奏报：银两、金两、银元、银币、铜元、寄存、另存（注：寄存系指一些应拨但暂时存放在银库的重大款项，如练兵经费专款和土药统税专款。另存系指一些专项经费和由财政处移交到银库的生息款项，如备荒经费等。此处笔者依据的是《度支部奏报本年七月分银库收支款项折》（发文时间待考，原档中仅见“北档房八月十六日具奏”字样），见一档馆藏《户部·度支部档》2141。）。银库全库盘查也由两年一次改为一年一次，以加强监督。
这些制度是否有效尚不得而知，但这些具有针对性的措施至少在短期内使得银库盈余银两上升（当然这背后可能有很多其他的原因），而银库存储银两经过光绪三十一年八月二十三日（1905年9月21日）的查验也未见短少。
小结
清代的银库制度是比较严密的，在一些事件发生之后还有针对性地采取了一些措施，但积重难返，银库成为了清代财政中的一大漏厄。直如时人所评：“三库蠹弊，以银库为最甚。”（注：见户部：《议复御史吴鸿甲奏请裁并三库折》，《户部银库奏案辑要》（以下简称《辑要》），京师官书局，第7-8页。）这种情况无疑对财政本已十分紧张的晚清政府造成了很大的损伤。
清末最后十年中银库制度的变革至少在一定程度上改变了这种局面。出于建立立宪国家和统一国家财政的目的，在整个清末新政中，新组建的度支部权力进一步加强，而银库的权力也有进一步加强的趋势。宣统二年底，清政府宣布“宣统三年正月初一日起，各省关报解在京衙门之款一律改解部库”（注：此规定笔者未能见诸正式的则例或上谕，这里引用的是宣统三年四月中旬（原档未见咨文发出的时间，但从内容推断应在四月十九日左右），闽浙总督松寿给内务府的的咨文，见《内务府档·内务府堂税关》0435。）。这也标志着从前纷乱复杂的外省分头批解京师各衙门银两的制度得到了改变，趋于简化。财政合理化之后的国库制度似乎已然呼之欲出。
（资料来源：《清史研究》2005年第2期）