嘉庆王朝-水旱灾害与清代政府行为

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原文标题:水旱灾害与清代政府行为


中国传统社会自然灾害频仍,清代亦然,而且由于导致灾害的各种诱因经历朝积累,如植被破坏、水土流失、河道淤塞、江湖垦植等等,加之吏治等人为原因,使得清代的水灾、旱灾、蝗灾、震灾、风灾等频仍出现,造成巨大损失,并由此引发系列社会问题,直接威胁清王朝统治根基的稳固。为扭转被动局面,清政府相应采取许多措施,调动全国力量与之斗争,以期有所补救,其利弊得失,自然值得后人思索。下面,仅就自然灾害中最为严重的水旱灾害为例,分析这种情况。

为对付水旱灾害,清政府建立了一套相当完备的机构,并制定了极为严密的规章制度。
在中央,对水旱灾害的管理,由工部负责。工部“掌天下造作之政令,与期经费”,凡土木兴建之制,渠堰疏障之法,由尚书等人商定,“大事上之,小事则行,以饬邦事”[1],可见管理水利工程是其重要职责。其中,都水清吏司专管水利,包括郎中、员外郎各满5人,汉1人;主事满4人,汉2人;经承9人,笔帖式若干人。他们主管稽核河道,估测海塘、江防、沟渠等水利工程经费,以及核销河防官员俸饷。司下设有都吏河防等科,专掌河渠兴修及造船事务。兴修水利工程如有案可循,可随时咨报,年终汇奏;否则,先奏请皇帝批准,然后造册报部审核估销。其经费则分为“定款”定项专款、“筹款”定款不足而于别项钱粮动拨、“借款”先借钱粮,完工后分期归还和“摊款”官垫兴修,竣工后摊征归款,但皇帝时有豁免四种。各种开支都由工部规定和审核,相关官员也承担独赔、分赔责任。
江防岁修工程,有“官工”与“民工”两种。官工有定款,否则由百姓摊征兴修,为民工。海防工程有石塘、柴塘、土塘等名目,主要集中于江、浙沿海一带,以防海潮冲击。海防有岁修之制,每年大汛之后兴修,经费由该省拨解,由管事官员报督抚咨部题销。治江工程则有“岁修”、“抢修”等名目,工程分为堤、坝、埽、闸、涵洞、坦坡等数种。如果新增工程不在岁修、抢修常例之内,叫“另案”。
清承明制,于顺治元年公元1644年设河道总督,驻山东济宁,此为清代最早的河官。康熙十六年公元1677年,因江南河工紧要,河督移驻清江浦;四十四年,山东河道任务由山东巡抚兼管。雍正二年公元1724年,以河南堤工紧要,设副总河一人,管理河南河务,仍驻济宁,专管北河事务。四年,山东河务改由副总河兼管;七年,改总河为总督江南河道,副总河为总督河南、山东河道,分管南北两河。八年,又因直隶河工紧要,增设河道水利总督,驻天津。但到乾隆二年公元1737年,裁直隶河道水利总督,河道归直隶总督兼领,且加“兼理河道”字样。此后,副总河时有增减,但整个河务系统已基本确立,即全国共有北河、南河、东河三河道总督,其中北河由直隶总督兼管,南河由漕运总督兼管,东河则专任,称“河东河道总督”,与漕运总督同为正二品,并兼兵部侍郎右副都御史衔,与各省巡抚的品秩和兼衔相同。河道总督主要负责南北各河的疏浚及堤防,包括河道的挑浚淤浅、导引泉流,以及沿河堤坝堰闸的岁修和抢修。
河道总督所属官员的设置情况如下单位:人:
名称直隶总督河东河道总督南河总督总计管河道54211同知88420州同4206州判114015县丞2114035主薄1521036通判78116都司1102巡检75012守备2327协备1506千总66618把总146828外委2314037额外协防外委2181544闸官4301448总人数15013952341
说明:此表资料来源为《钦定大清会典事例》,卷901,《河工》。
这些官员的职守是协助河督工作,同知、通判的官署为“厅”,州同以下官员的官署为“汛”,这些官署都设在治河紧要地方,一旦决口,便可全力堵塞;平时进行日常事务如检查河兵的挑土、种柳等也较方便。这些官员,例由河督考核黜陟,其品秩升补也与同级地方官类似,但河缺的拣选补授,则较为复杂,或河督挑选谙习河务者引见补授如江南淮扬道;或为吏部请旨简用如直隶天津道;或河督将派往人员委署一年后,经三次决汛期,胜任者保题,送部实授如直隶顺天府南岸同知。至于闸官,所掌为按时蓄水、泄水及各闸之维修,例由吏员除授,为未入流之杂职。
河道总督也如各省督抚一样,拥有直辖军队,名为“河标”,负责河工调遣、督护、守汛、防险及疏浚之事。河兵人数屡有变更。试以永定河道所属的河兵为例,康熙三十七年始设河兵,人数为2000名,四十年时裁掉1200名,仅余800,到了嘉庆七年公元1802年,因人手不够,又从天津和宣化调拔400人,后又屡经变化,最终才固定为1497名。根据光绪《大清会典事例》可知,清代最后的河兵数为13719名。
河兵虽系绿营系统,但仍略有区别。他们所领粮饷,经乾隆帝特批,按“战二守八”战银每月一两五钱,守银每月一两的比例分配,也可“由守拔战”而升迁。如因公遇难,也按军功条例抚恤。其钱粮报销,有的归兵部如永定河道,有的归工部如河南省河兵。有些地方的河兵还可分得土地,以资贴补。河兵的工作,平日是“学习椿堤,并填补沟窝堆土植柳等事”[2],霜降后稍事休闲,可放假两月,但要求他们能在此期间为河堤积土30方。河兵之下有河夫。起初由政府指派,至康熙十三年,改为召募。河夫亦有定额,总计堡夫、闸夫、浅夫等共30066人。他们的工资依工种和地点而有所不同,但都由各省报销。
为确保河工正常工作,清政府制定了许多规章。如工程兴修,如堤之样式,就规定为“高一丈,上宽三丈,下宽三丈”;动工时,先要匀铲去地皮草根,用水硪夯实,逐层加高,而堤又可分为月堤、大堤、越堤、遥堤等等。海塘亦是如此,如石塘要身高十八丈,每丈要用宽一尺二寸的大石头。
在直省的地方官制中,也有很多是与水旱灾害相关的。总督“总治军民,统辖文武,考核官吏”,管理所辖省份一切政务,自然包括河务。巡抚与河务的关系更密切,在绝大多数情况下,水旱灾害都是先由巡抚向皇帝报告;而山东巡抚曾一度兼管山东河务,河南巡抚也“兼理河道屯田衔”[3],关系就更紧密了。布政使掌财务,在报销一事上,经常会与该省的河工打交道。巡抚以下的道员中,设有管河道;州一级官员中,散州的州同、州判,有专掌水利、河防的。知县“凡养民、祀神、贡土、读法,皆躬亲厥职而勤理之”[4],水利为其重要职责。乾隆六年,江西巡抚陈宏谋因该省河工较忙,甚至特请“将江西一省县丞,均加水利衔”,规定所有水利工程,“俱专责各该县县丞”[5],得到批准。

“地方水利,关系民生最为紧要”[6]。灾害来临之前,精政府的主要活动是集中力量兴修水利。此方面的开支极为巨大,仅据《清史稿·食货志》所记载的大型河工开支12项,共花费白银就高达1.24亿两,平均每项开支为1000万两。这些工程的兴修,对促进当地的社会生产很有帮助,如康熙十年,浙江巡抚马耀良在吴淞江上修建石闸后,“苏淞常嘉湖杭六郡遇水旱,不至大困,即康熙十五年淋雨连旬,滔天水涨,而皆不至重灾,有明证矣”[7]
内地省份的水利兴修频繁,但即使是宁夏、新疆等偏远地区,清政府也投入了大量气力。如雍正八年,工兵部侍郎通智在宁夏修复大清、汉、唐三渠,并新开挖惠农、昌润二渠,“于民田大有裨益”[8]。嘉庆七年和八年,伊犁将军松筠在伊犁河北岸旗屯渠,灌田43.7万亩;而从嘉庆七年至十三年,锡伯营总管图伯特带领军民开挖察布查尔渠,引伊犁河水灌田万亩。
所谓“天灾莫过于荒;天灾之可以人事救之,亦莫过于荒”[9]。救荒是需要有一定的物质储备。有鉴于此,清政府仿效前代的制度设立常平仓、义仓和社仓,以备救荒之用。
常平仓始于顺治年间,其谷米来源分为捐纳、摊征、截漕增补和动库银采买等[10],但政府购买是最重要的方式,主要用于平粜,即丰年用较高的价格买入,灾年再用较低价格卖出;如遇灾荒,还可赈贷。起初,各州县的常平仓并无定额,乾隆十三年规定,“迩来常平仓额日增,有碍民食,嗣后应以雍正年间旧额为准”。经户部讨论,最后规定,除云南、陕甘、福建、广东、贵州仍以现额为准外,其余照此办理。通计十九直省贮谷3370余万石。嘉庆朝谷数有所减少,但经嘉庆帝的多次督查,至十七年统计,仍有谷3350多万石。不过,随着吏治的败坏,至道光十五年(公元1835年),各省的常平仓谷仅有2400余万石[11]
义仓由百姓以义租形式交纳,或由商捐,其库存米谷交商人经营,也用于赈济和平粜,每年向当地政府汇报。社仓在清代则屡有兴废,至雍正朝颁布《社仓条例》后,才各地遍设。米谷由百姓捐输,以借贷取息(遇灾可免息)的方式更换旧米;社长由百姓推举,三年轮换。后因积弊日深,至道光五年,安徽巡抚陶澍请对社仓改革,“惟有秋后听民间量力输捐,自择老成者管理,不减籴,不出易,专意存贮,以待放赈”[12],得到批准,其形式才发生变化。
总之,清政府为对付水旱灾害,的确是绞尽脑汁,花了大力气。纵观这一制度,它体例周详,法制严密,人员完备,既能独立运作,又可配合监督,因而成为中国古代荒政史上的最高峰。无疑这为有效地抵御水旱灾害侵袭,减少损失,奠定了良好基础。
水旱灾害一到,清政府例开捐输捐纳[13]。“捐输系由士民之报效,捐纳则系卖官之行为”[14]。捐纳分大捐和常捐,大捐是指因暂行事例或特殊原因而开的捐纳,可以捐到实官。常捐则在乾隆十年从大捐中分出,只给荣誉称号、不给实官;另有加级、降革、留任离任官员之捐复、坐补原缺、实授保举、回避捐免等等。按形式来说,清代的捐纳包括河工、赈济和军需,其中前两种与水旱灾害直接相关。
堵决口、修水利花费极其巨大,而“国家经费有常”,筹款不易,故有此“权宜之计”。康熙十年,因“江南连被灾伤,难比别省”,地方官奏准,“生员400石,或银200两,俊秀纳米600石,或银300两,准其入监读书”[15]。十二年,有河工捐监事例,属工部,但规模极小。三十三年,河督于成龙上疏,请仿陕西赈饥事例,举行捐纳,以兴工程,但到康熙帝斥责,“捐纳称贷者多,非朘削无以偿补负,事不可行”[16]。总体而言,康熙朝的捐纳因与正统的仕途观念格格不入,多次遭议官谴责,康熙朝与河工和赈济有关的捐例虽然多达12次,但规模都极小。雍正朝的捐纳多集中于军需。乾隆即位,欲变更社会誉论,立停捐纳,只留童生捐监,但到乾隆七年,因淮河大水,只得重开,此后便一发不可收拾。
嘉庆朝的河工捐纳始于六年,因永定河泛滥,侍郎那彦成请开,不久即停;十三年十二月,黄水泛滥,只得重新进行。当议官奏请停止时,嘉庆帝虽深有同感,但也只能说:“岂能以天下之全力,专办一处河工;又岂能因一次河工,停止天下经费”[17]。到十九年二月,他还说:“如确有把握,能济军需河工之用”,“朕决采取施行,即将捐例停止。若只言捐例之弊而别无良谋,其言皆朕所稔知,无庸虚陈奏牍也”[18],可见情况之窘迫。道光帝即位后首停捐纳,并云“嗣后现任官员,不准加捐职衔,着为例”[19],但到六年八月,因高家堰冲决,新疆不靖,只得重开。总计雍正朝以后的捐纳,大捐有15次,常捐则不可胜数。
清代捐纳官职多以银计,但也银米兼收、米豆折银。而从乾隆十三年起,除捐赈议叙外,常平仓仍例收谷豆外,其他各种事例则多以银计,赴京交纳。纳银之数,则历朝时有增减,每到大捐,都会按规定打折扣少交。由于财政原因,清代历朝一直不准地方督抚插手,起初捐银归户部主持,嘉道时因屡开河工捐例,始准直接前往河南藩库交纳,而不必赴京[20]。但嘉庆帝仍下诏说:“若将贡生如衔封典等项,均准予各直省一体报捐,则京中常捐竟成虚设,所有部中经费,势必又由外省报发,徒劳运费”[21],以防止事态进一步发展。
清代捐纳所得银两相当惊人,如嘉庆六年因永定河溢,收银为759万两;八年河南衡家楼漫口,先后收银2100万两;十九年河南漫水,收银为717万[22]。捐纳可救一时之急,清政府却为之付出吏治败坏的代价。曾有不少官员为之绞尽脑汁,企图力挽狂澜,有所补救,如嘉庆十八年,英和上奏说“开捐不如节用”[23],嘉庆帝也确实试行过一段时间,但收效却甚微,最后也只能不了了之。

在专制政体下,皇帝在国家政治生活中扮演着至关重要角色,整个国家机器均围绕他而运作。那么,清代皇帝在对付水旱灾害的过程中,发挥着怎样的作用呢?
以民为本,重视农桑,是清代皇帝向百姓做出的第一个姿态,也是政府抵抗水旱灾害的理论依据。康熙皇帝的重农非常有名,他说“朕惟阜民为道,端在重农”,自认为“田间事宜,知之最悉”[24]。三十一年,他在丰泽园试种水稻成功,尚书库勒纳等人认为“如此茂盛,实未有也。”他还乘南巡之机,“将江南香稻及菱角带来此处裁种”,效果非常好[25]。雍正帝为表示重农,特意在七年让内阁“令各州县岁举老农,给以顶带荣身,乃劝民务本力田,还醇返朴之至意”[26]。乾隆帝发布的重农圣谕极多,嘉庆帝也说:“农桑为政治之原,一夫不耕,或受之饥;一妇不织,或受之寒”,“重民事所以固邦本也”[27]。道光帝甚至在九年五月,因风调雨顺,便喜不自禁,“朕祗承昊眷,备致嘉祥,实深寅感”,急忙去黑龙潭拈香致意[28]
如果说以民为本、重视农桑是目的,抵御水旱灾害是手段,为达此目的,相应又有推行节约和禁杀耕牛等办法。上行下效,提倡节俭,须以身作则,一遇水旱灾害,皇帝照例会下诏减膳,表示与民同甘共苦。顺治朝因国力有限,有一次只能用皇太后节省下的开支银8万两赈济百姓[29]。康熙朝财政虽已好转,但康熙帝仍认为“俭用乃居家之道”,极力反对奢侈之风[30]。雍正帝则说自己“生平爱惜米谷,每食之时虽颗粒不肯抛弃,实出于天性自然之敬慎,并不由于勉强”[31]。乾隆朝风气变奢,到嘉道时只能力挽狂澜,嘉庆帝的节俭名声在外。嘉庆十一年,朝鲜国王召见回国正使徐龙辅,问嘉庆帝为人,徐龙辅说:“大抵以勤俭见称,观于宫殿之多朴陋,可谓俭矣”[32]。道光帝也在《养正书屋全集》中,写过诸如《节用而爱人论》、《崇俭去奢论》等多篇文章,以表明自己的立场。
耕牛对于农民的关系自然是不言而喻。为保护耕牛,清政府一直都实施禁宰耕牛的政策。雍正七年六月,民间风传政府将开屠牛之禁,有回民因此上表谢恩,雍正帝大为恼火,“此必奸人造为讹言,诱人犯法,以挠禁令也”,要刑部全力搜捕[33]。乾隆帝继承乃父政策,八年五月,安徽巡抚范璨上奏,主张对开肉铺的商人严加查访,不得偷宰耕牛,受乾隆帝的夸奖[34]。嘉庆年间,御史花良阿认为在京回民人数众多,而京城无田可耕,应准回民开宰,嘉庆帝当即斥责他“矢口乱言,荒谬已极”,“其意何居”,将他赶出御史台,并交部议处[35]
“我朝凡遇水旱,或亲诣祈祷,或遣将吉事,皆本诚意以相感格,不事虚文”[36]。灾害一到,皇帝照例会求雨、求晴,而这又可以视为他们向全国臣民做出的第二个姿态。当时祈祷的对象是天神、地神、太岁和社稷,地点则在天坛、地坛、先农坛、黑龙潭等处。由于当时人们认为灾害的发生,是因人间政事处理不善,天人交感,阴阳不调;而一旦求雨又碰巧得雨,这种信念便会得到加强。如康熙五十五年,康熙帝在求雨而得雨后说:“宋儒云:‘求雨得雨,旱岂无因’,此言可味也”[37]。而嘉庆二十二年四月,京城下泥雨古代称为“霾”,钦天监根据《天文正义》,认为是由于“君臣乖”,并将导致“大旱,又主米贵”,嘉庆帝急忙下诏自责[38]。基于此种理论,皇帝们在祈祷前,都会减膳撤节,斋戒沐浴,命官员们上书指陈过失,并让刑部清查旧案,对已罪人员,流杖以下的减等和赦免,为表诚心。
另外,皇帝还会经常告祭山川、河神,如康熙帝曾建海神庙,乾隆南巡时祭祀禹陵等。他们还命令“岳镇海渎所在地方有司,岁以春秋仲月诹日致祭”[39];地方官如祈祷应灵,则要报祭谢恩。另外,地方官奏请封河神的事例也很多,如顺治帝曾封河神为“显佑通济金龙四大王”;嘉庆帝曾封河神为“金龙四大王”、“黄大王”和“朱大王”等[40]
如果说皇帝在针对灾害而进行的礼仪活动,只是具备象征性意义的话,那么他亲临河堤,阅览检查,则明显有现场办公的味道。康熙帝在22岁时,便以三藩及河务、漕运为三大事,“夙夜廑念”,“书而悬之宫中”[41]。为防止河患,他曾六次南巡,时间分别是二十三年、二十八年、三十八年、四十二年、四十四年和四十六年,每次都明确表示是为“临阅河工”,而每次都有重大收获。
康熙六次南巡,览阅河堤,指授方略,验收水利工程,通过南巡,掌握了大量的第一手资料,为正确治河,了解民情提供了科学依据,也使得治河官员的可靠性得到了一定程度的保证。自十六年升任靳辅为河道总督后,康熙一朝的黄河决口次数锐减,民生状况稳步好转,以至到四十四年,他可以对大学士马齐等人说:“朕初次到江南时,船在黄河上,两岸人烟树木皆一一在望。三十八年则仅见河岸,四十二年则河去岸甚低。是河身日刷深矣,自此日深一日,岂不大治!”[42]同时,在南巡时,康熙帝又较能注意节俭从事,沿途供应以不扰民为限,不修缮行宫,不行科敛,他对江苏巡抚汤斌说:“有事巡行,凡需用之物,皆自内府储备,秋毫不取之民间。”他担心有地方官乘机征派,要汤斌“加意严察,如有此等,即指名题参,从重治罪”[43],从而较好地达到了南巡的真正目的。
乾隆帝仿效乃祖,也六次南巡,由于铺张浪费,好大喜功,览河视堤的愿望,在很多情况下,居于次席。比如说,他也声称不得扰民,但碰到地方官“因间程增设行馆数椽,以供憩息,念于理为宜”,[44]于是便不加禁止。以至于到了晚年,他也说:“朕临御天下六十年,尚无失德,惟六度南巡,劳民伤财,实为作无益害有益”[45]。但即便如此,南巡也使他获得了大量资料,不仅了解了民生,对于治河也有帮助,如在二十七年三月视察浙江海宁海塘,以及四十五年正月下令重修塘工等等。
除了南巡,清代皇帝还曾多次东巡山东等省,或就近阅视永定河河堤,至于派专员视察河堤的事,就更多了。
“水利事关重大,必得实心办事之人,方有裨益”[46],对于任命河道官员,也是皇帝们煞费苦心的一件事,但总体而言,清代的绝大多数河督,还是有相当水准的。康熙朝的靳辅、于成龙、张鹏翮、张伯行自不必说,即如雍正朝的齐苏勒、嵇曾等人,亦为一时名臣。如齐苏勒任河督时,运河两岸“堤防崇广若一,河工益完整”,雍正七年在任去逝后,雍正帝令有司“春秋致祭”[47];而乾隆朝的高斌、嘉庆朝的戴均之等人也能有所成就。只是到了后期,随着吏治的腐败,道光一朝的治河官员,己无挑选余地,计无可施,大多“姑留本任”、“待罪立功”,从而使得治河防患走入了穷途。
注释:
[1] 光绪《钦定大清会典》卷58,《工部》。[2]《清高宗实录》卷705,乾隆二十九年二月。[3]《清史稿·职官志三》。[4]《清史稿·职官志三》。[5] 陈宏谋:《请水利责成佐贰疏》,《清经世文编》,卷41,《户政十六》。[6]《清世宗实录》卷52,雍正五年元月乙卯。[7] 慕天颜:《水利足民裕疏》,《清经世文编》卷26,《户政一》。[8]《清世宗实录》卷114,雍正十年正月乙卯。[9] 魏禧:《救荒策》,《丛书集成初编》之0966册,《豫纪略》,中华书局1985年新一版。[10] 嘉庆《大清会典事例》卷159,《户部》8,《田赋》。[11]《清史稿·食货志二》。[12]《清史稿·食货志三》。[13] 具体的救荒赈灾过程,由于笔者已经有专文详析,在此不再赘述,见《试论清代的荒政》。[14] 许大龄:《清代捐纳制度》哈佛燕京学社出版,1950年6月,《序言》。[15]《清圣祖实录》卷36,康熙十年五月辛未。[16]《清史稿·选举志七》。[17]《清仁宗实录》卷204,嘉庆十三年十二月癸巳。[18]《清仁宗实录》卷282,嘉庆十九年正月已巳。[19]《清宣宗实录》卷38,道光二年七月乙酉。[20]《清宣宗实录》卷395,道光二十三年闰七月乙亥。[21] 嘉庆朝《东华续录》卷11,喜庆十七年八月壬子。[22]《定例汇编》,嘉庆朝七年、九年、二十年。[23] 英和:《开源节流疏》,《清经世文编》卷27,《户政二》。[24] 康熙朝《东华录》卷16,康熙四十五年冬十月乙酉。[25] 章祲纂,褚家伟等注:《康熙政要》,中共中央党校出版社,1994年12月版,第378页。[26]《大清十朝圣训》,世宗朝之卷25,《重农桑》,台湾文海出版社,1965年4月版。[27]《大清十朝圣训》,仁宗朝之卷97,《重农桑》。[28]《大清十朝圣训》,宣宗朝之卷77,《重农桑》。[29]《清史稿·世祖本纪》。[30]《清圣祖实录》卷116,康熙二十三年七月乙亥。[31]《清世宗实录》卷54,雍正五年三月庚寅。[32] 吴晗辑:《朝鲜李朝实录中的中国史料》,中华书局出版,1984年3月版,第12册,5060页。[33]《清世宗实录》卷82,雍正七年六月丙申。[34]《清高宗实录》卷193,乾隆八年五月丙午。[35]《清仁宗实录》卷154,嘉庆十年十二月丙戌。[36]《清朝文献通考》卷96,《郊社六》。[37]《清史稿·圣祖本纪》。[38]《清史稿·仁宗本纪》。[39]《清朝文献通考》卷100,《郊社十》。[40]《清史稿·河渠志一》。[41]《清圣祖实录》卷154,康熙三十一年二月辛巳。[42]《清圣祖御制文三集》卷7,《谕扈从大学士马齐、张玉书、陈廷敬》。[43]《康熙政要》卷23,《论巡幸》。[44]《清高宗实录》卷879,乾隆三十六年二月丙申。[45] 徐珂编撰:《清稗类钞·谏诤类》,《吴熊光谏巡幸》,中华书局,1980年3月版,第四册,第1503页。[46]《清世宗实录》卷52,雍正五年正月已卯。[47]《清史稿·齐苏勒传》。(资源来源:由作者提供。)