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原文标题：从会馆、公所到同业公会的制度变迁

会馆、公所在中国有悠久历史，其萌芽至少在宋代已经出现，明清时期，在一些重要的商业城镇，会馆、公所已相当普遍。美国学者罗威廉把会馆、公所划分为三种类型，一是同乡类，二是同业类，三是同乡兼同业的复合型。20世纪初，这三类会馆、公所沿着两个不同方向，即新型同乡和同业组织演变。同乡类会馆、公所被同乡会代替，同业及同乡兼同业的复合型团体为同业公会取代。同乡会与同业公会不仅与传统会馆、公所的职能不同，从制度层面比较，也有根本差别，这种差别蕴涵丰富的时代信息，是20世纪初中国正在经历的巨大而深刻的变革的折射和反映。本文以会馆、公所到同业公会的制度变迁为考察重点，同时对政府与同业组织现代化的关系作一探讨。
一、 近代同业组织制度变迁的三个阶段和五个方面
20世纪初一种新的同业组织——同业公会破土萌芽，同业公会适应了新的历史条件，它的诞生，对传统同业会馆、公所来说不啻是一个挑战。
把传统同业会馆、公所与同业公会比较，不难发现，无论是团体的设立宗旨、会务、制度方面，两者都有很大不同。从宗旨上比较，传统商业会馆的设立目的是维护小集团利益，同业公会的宗旨是纠正行业经营弊端，促进行业进步。从会务上比较，传统商业会馆的会务是限制竞争，协调同业关系，确定商品和雇工价格，联合同业与官府损害本业利益的税收政策及各种摊派作斗争；同业公会的会务有确立行业秩序，纠正行业经营中的弊端，协调同业关系，仲裁各类行业纠纷，调查本业国内外商情，以便在商战中抢得先机，采取多种形式以促进行业进步，如培训人才，加强国际交流等。从制度上比较，传统同业会馆的领导人采取公举制，实行领导人轮流负责制，同业公会实行选举制，会长（理事长）负责制；传统会馆对领导人的职权没有监督措施，同业公会明确规定领导人的权限，实行理事会执行、监事会监督的制衡机制等等。
促使同业公会诞生的因素很多，比如同业会馆、公所的组织形式落后，缺乏民主性和办事公正性，效率低下，易被少数人控制，不能很好发挥团体的作用等等。相反，同业公会引进了近代社会团体的许多理念和制度，追求机构决策的民主化和办事公正、高效。因此，同业公会的出现并最终代替会馆、公所成为中国同业组织的主体，乃是历史的必然。
同业组织从传统向现代的转型经过了将近百年时间，大致分为三个阶段。
上海开埠至1904年为第一阶段。这是传统商业会馆衰落前的最后阶段，从团体宗旨、职能到制度的蜕变已初见端倪。这一阶段商业会馆所处的外部环境发生变化，外货的大量输入和外资的侵入，给中国孱弱的民族工业和传统的手工业、商业以巨大的压力，甲午以后这种压力变得更大，在资产阶级改良派高唱“商战”口号的感染下，也受自身处境的刺激，上海的民族工商业者在寻求应对之法，“合群御外”就是他们的答案。在这种思维的引导下，一些新建的同业会馆、公所从团体设立宗旨到会务与以往相比，有明显变化。20世纪初，传统商业会馆、公所的制度变迁正是这种变化的延伸。
第二阶段，从1904年1月清朝商部颁布《商会简明章程》，至1929年南京国民政府颁布《工商同业公会法》前，这是中国近代工商同业团体组织蜕变力度最大、制度变迁内容最为丰富的年代。在外患日亟、中国民族主义思潮日趋激进的大环境里，中国社会的思想文化、民众意识也都趋向激进，以商会为首包括同业组织在内的商业团体也都受到民族主义思潮的影响，一方面，这些商业团体积极参与自20世纪初起中国的几乎每一次重要的民族主义斗争，并在地方自治运动中成为地方的一支主导力量。另一方面，这些商业团体的制度改革也在日侵月蚀地缓慢进行。对于商业团体的制度变迁，毫无疑问，以西方民主制度为圭臬的地方自治运动影响最大，但不可否认，这一阶段的两个政府晚清政府和北京政府都起过不可忽视的作用。晚清政府1904年1月颁布的《商会简明章程》，尽管是一部商会法，但它对同业组织的现代化影响仍不可小视。随后，民国4年、7年、16年北京政府又先后颁布了三个法令，每个法令的颁布都对工商同业组织的现代化起过有力的推动作用。可以说，至1928年，北京政府的法令对工商同业组织的规定，从宗旨、职能到内部运行机制的设计已趋于完备。
第三阶段，1929年8月至1948年。1927年7月南京国民政府成立后，即开始对资产阶级领导的自治运动进行整合，整合的矛头直指旧商会。1929年8月，南京国民政府颁布《工商同业公会法》。此后，直至1948年，国民政府先后颁布过40多个有关部门同业公会的法令。这些法令对同业公会的制度设计一方面继承了北京政府法令的某些条文，在此基础上向精密化演进，另一方面，南京国民政府为强化对社会团体的控制，在制度上有不少创造。经过强行整合，工商同业公会作为资产阶级领导的商业团体，政治活动空间极度萎缩，趋于消亡，但它的同业管理职能和社会职能仍被保留。
这里着重从五个方面考察同业组织从传统商业会馆到同业公会的制度变迁。
1、立案与备案，法人与非法人：法律地位的依据
在现代社会，社会团体分为法人与非法人两种。法人社团必须经由国家行政机关核准方可设立，非法人社团只须向行政官署备案即可。19世纪中国的法律文化虽然没有法人或非法人观念，但要取得合法地位，必须向地方政府申请立案。立案所需文书随着时间推移，要求越来越完备。《上海碑刻资料集》收录了2篇会馆、公所申请立案并获批准的碑文（《上海县为起建江西会馆告示碑》、《上海县为京江公所准予立案告示碑》），会馆、公所申请立案的禀告包括组织创建缘由、发起人名单、会所地点、四止等。准予成立的是上海县知县，也即本地最高行政长官，知县在批准前，已禀告“道宪”立案。
团体章程是同业成员汇聚的基础，业规确定行业的经营秩序，对一个行业的兴衰关系至大。立案时官府并不要求附呈这两类文件，反映了早期官府对社会团体管理中的粗疏，但同治、光绪以后禀告官府要求批准业规、“给示勒石”的会馆越来越多，表明会馆、公所的权威仍然来自官署的承认与支持。
1915年起，北京政府颁布的《商会法》第一次指出，总商会和商会均为法人，须经国家农商部核准后方得设立。而1918年的《工商同业公会法》规定，工商同业公会只须地方最高行政长官批准。显然，北洋时代同业公会与商会不同，属非法人社团。这一差别到1938年发生变化，这一年公布的《商业同业公会法》、《工业同业公会法》、《输出业同业公会法》把工业、商业、输出业同业公会与商会一样，均定为法人社团。关于立案之工商同业公会的业规是否应饬令公会会员及同业非会员一体遵守，1930年年初，上海工商各界与国民政府工商部发生分歧，工商部以业规中良莠难分，有行业垄断之嫌为由，拒绝饬令同业一体遵守，但上海工商各界群起反对。1930年12月行政院373号批令规定，核准公会立案之行规无论已未加入公会，均须一行遵守。从此，主管官署对同业公会禀报之业规加强了审核，准予立案之行规均公开发布。
2、团体领导人的产生办法
团体负责人能否民主公正地产生，一定程度上决定了团体的生命力。中国商人对这个问题有着不同一般的理解，处理上也显示了自己独特的智慧。虽然19世纪70年代以前，中国商人没有民主的概念，但会馆、公所作为一种民间团体，其负责人则是公举的，这在许多文献中都有记载。所谓公举并非选举，但在形式上得到了大多数成员的认可。通常被公举的是本帮的殷商，他们对公共事务热情高，出力大（捐资多），社会交往广，往往是会馆、公所的发起人，最易被公举为团体的负责人。传统商业会馆的领导人名称有董事、柱首、司月等。领导人人数由行业店铺的规模决定，行业较大，董事人数相对较多，反之也然。董事之外，另设司月。19世纪90年代前，商业会馆实行的既不是集体负责制，也不是少数寡头负责制，而是轮流负责制，董事按年轮值，司月按月轮值。如果一个会馆、公所有24名董事，由两名董事负责一年，24名董事12年轮到一次，如只有12名董事，则6年轮值一遍。司月2人轮值一月，两名值年董事加按月轮值的两名司月，这是负责会馆运作的核心人员。有的会馆不设董事，只设司月，也是两名司月轮值一月，司月的人数和轮值一遍的时间成正比，司月越多，轮值一遍的时间越长。司事是会馆聘请的专职人员，一般用正副两名司事“住宿会馆，专管一切事宜”。（注：彭泽益主编：《中国工商行会史料集》，第768页。）柱首性质和董事相同，一般设四名，叫四季柱首，每位柱首负责一季。轮流负责的目的显而易见，为的是分散权力，因而大多数会馆不设会首，即没有长期主持会馆工作的主要负责人。上海豆业公所光绪二十五年前采用司月轮流负责制，“向无董事代表名义”。（注：彭泽益主编：《中国工商行会史料集》，第793页。）1900年豆业与米业公所合并，公推戚某为豆米业董事，实即后来的会长。传统商业会馆不设主要负责人，留出了很大的权利空间，一旦司年董事或司月不到会视事，大权就落到司事手中，难免滋生出种种弊端。
20世纪初，上海的商业会馆已出现蜕变的萌芽，在西方民主思潮的冲击和影响下，上海的民众团体包括同乡会馆和商业会馆在负责人产生上开始摒弃推举法，逐步采用选举法。光绪三十一年，振华堂洋布公所鉴于“世界潮流趋新革故，公所为私法机关，不得不一遵新法，俾洽时宜，于是重订规划，义取共同行选举法”。（注：《移建振华堂洋布公所并创事务所记》，藏上海市档案馆，卷宗号S231-1-2。）光绪三十三年，豆业公所认识到“司月……由少数人推举，……恐未足以孚全体同业之意”，遂议定选举章程，由豆米业全体同行投票选举董事。（注：彭泽益主编：《中国工商行会史料集》，第793页。）20世纪初轮值制度虽然尚未完全被摒弃，但首长负责制逐步建立起来。1907年上海华商火险公会成立时，采用会长负责制，由同业公推朱葆三任会长。民国初年，上海的商业会馆已普遍实行负责人选举产生及首长负责制，轮值制度进一步瓦解。
除此以外，传统商业会馆对负责人的任期、权限、罢免，董事病故或辞职后任者的递补办法等，都没有成文规定，这些制度上的疏漏，对其生存和发展造成严重伤害，有时甚至牵动大局，导致团体的瘫痪或解体。同业公会时代，上述疏漏和弊端，大都逐步得到弥补和纠正。光绪三十三年成立的上海华商火险公会至民国六年改名“华商水火险保险公会”，同年十月修正的会章首次规定“会议时以正会长主席，如正主席不到以副会长继之。正副会长以一年为限”。民国十七年改名上海保险公会，修正章程规定，公会设董事七人，董事会由董事中互推正副主席各一人，董事任期一年。但任满后得连举连任。正副主席的权限是主持会务，对外为全体代表。公会公牍及出纳银钱由正主席和副主席及书记长二人以上签名盖章。（注：《上海市保险业同业公会史略》）江浙皖丝厂茧业总公所1915年章程规定总理、协理、议董任期均为二年，任期满后若再被选可以连任，但以一期为限，议董尚未满任期，因事不能任职可由总理协理从选举票内按票数多少派人暂代。总理、协理、议董的权限是，总理一人，总理本公所事务；协理一人，协理公所事务；议董分掌各项事务，其中选一人任会计董事，一人任交涉董事，一人任庶务董事，一人任助理交涉董事。如遇突发事件，总理、协理有权根据需要从同业中选为人干练者为临时董事，会同办理。总理、协理如不称职，或违背公所的章程，“关碍全体商业者”，“得决议除名或并于三年之内停止其选举权及被选举权”。（注：藏上海市档案馆，卷宗号S37-1-13。）
3、会员大会制度和民主监督机制的确立
会员在团体中的地位和权益，从一个侧面反映了一个团体的民主化程度。传统商业会馆时代，会员的权利没有明确的文字规定和保证。每年的团拜是会馆所有成员都必须参加的聚会，这一天会馆董事要全部出席宴饮和演剧酬神仪式。一些重要的议案通常在这一天作出，比如业规条款的修订、重要的处罚决定等等。据文献记载，这天的团拜，每个成员都有权发表意见。从实际内容看，这一天举行的虽然是同业团拜，但和后来的会员大会十分相似。
会员大会是1927年北京政府颁布的《工商同业公会规则》中首次列入的。这个法令的第七章《会议》把同业公会的会议分为两类，一类是定期会议，一类是特别会议，定期会议又分为年会和职员会。虽然这个法令对年会的出席对象没有明确规定，但这是一个所有会员都应参加的年会，从文字上揣摩，应属无疑。年会讨论各类重要问题，下列三条必须有超过2/3的会员到会时，才能作出决议，这三条是变更会章、职员之辞职或除名及修正被选举权、清算人之选任及关于清算事项之决议。
这个法令对会员大会的规定，实际上决定了会员大会在同业公会内至高无上的地位。1930年后，同业公会实行的是理事会和监事会平行机制，理事会是执行机构，监事会是监督部门。监事的设立从理论上解决了团体领导人权力缺乏监督的痼疾。虽然纸面上的规定，能不能真正解决问题还大有疑问，但从观念上看，监督制度的引进，不能不承认是同业公会制度变迁史上的巨大进步。
此外，为了规范理事会处事行为，避免个别理事利用权力假公济私，许多同业公会还制定理事会及其他部门的办事程序或细则规定。《上海绸缎商业同业公会理事会办事细则》，分为总则、职权、文字处理、出纳及事务，对理事如何处理日常事务，如何处理紧急事务，以至文书如何拟定、缮正、封发等等，都作了详尽规定。这些规定无疑有利于弥补制度上的疏漏，避免弊端的滋生。
4、分科办事机构的设立
传统商业会馆的职能可分为交流商情、协调同业关系、维护业规、慈善救济等，但民国以前商业会馆很少建立专门办事机构，各司其职，不同的职能都要由轮值董事或司月操办，不少商人不愿担任会馆的董事，正是被繁剧的事务吓退了。也有的会馆聘请专职司事，驻会任事，但人手有限，效率低下。显然在董事或理事会下，按不同职能设立专门办事机构，是提高团体效率的有效措施。北京政府、南京国民政府的法令对此没有特别规定，但自20年代起，分科办事制逐步在一些同业公会内确立起来。资料显示，同业公会在理事会下一般都设有调解、调查、教育、福利、宣传、娱乐、救济等科或股。一些同业公会为促进同业发展、纠正行业弊端，还设立相应机构。上海绸缎商业同业公会设立绸缎评价处，组织同业就货价进行协商，以平衡供求。为提高办事机构的效率，各同业公会为每个部门制定了章程，对职能、办事程序或与理事会的关系等等作明确规定。
5、财务制度及公产保管
公产管理在传统商业会馆阶段是一个极易引发纠纷、冲突的问题。造成这种麻烦的根源和会馆公产来源的多元化有关，也和公产保管制度的不完善有直接联系。会馆的公产主要指会所、义地、房产、地产及存款等。这些公产主要由会员的会费（抽厘）置办。一些大行业的抽厘总数通常相当可观，几年即可购地盖房，建造会所，设立义地义园。但大多数行业抽厘总数及会费并不宽裕，迟迟盖不起会所，时日一久，当年经手的董事或去世，或回原籍，帐目上的疑点往往无法得到说明，给后续者造成麻烦和压力。也有的会馆得到大同行的额外捐助，会所是盖起来了，但过了多少年，当年的捐助者因生意失败，常会作出反悔，要求索回原先捐助的银两或房产。这种事常使会馆陷入窘境。此外，会馆财务制度上的不完善也给自己增添了不少麻烦。比如，董事当年在发起时大都对会馆有过巨额捐赠，当他们在生意上遇到资金短缺时，往往向会馆商借。由于没有严格的财务制度，这类商借常常如愿以偿。但要索回借款，并不那么容易。种种事实说明，会馆公产的保管是一个十分棘手的难题，不少会馆随着岁月的流逝，公产流失，帐目不清。为避免类似情况发生，传统商业会馆制定了许多防范措施。据振华堂洋布公所光绪二十八年的新订章程，该公所司月每期值班两月，派两家商号担任，公所账簿由司月掌管。两月期满，交该年司年看过无误，当面交下月司月接手。公所的房租及多年积余规银也由司月负责经手。公所契据归该年司年收存。
从北洋政府开始，政府加强了对商会和同业团体的财务监督。1915年的《商会法》列有《经费》一章，规定总商会、商会经费之预算、决算。1918年北洋政府的《工商同业公会规则》继承了《商会法》的基本精神，要求同业公会的章程必须包括公会费用之筹集及收支方法。同时规定，工商同业公会之会务及用费之筹集及收支决算，应于每年年底呈地方政府备案。南京国民政府继续沿用北洋政府的财务监管政策，1938年的《工商同业公会法》第六章《经费及会计》对公会的会费标准作出详尽规定，另要求同业公会每年将预算、决算编辑成书在会员大会上报告，并呈主管官署备案刊布。
在政府加强监管的背景下，自20年代起，同业公会对公产保管和财务制度也作了相应的调整。这一时期各同业公会和商业会馆普遍设立财务科，专司其职。此外，在章程中都列出专章，对财务制度作出说明。上海绸缎商业同业公会理事会的办事细则第四章为《出纳及事务》，第10条规定，本会经费由财务科总干事秉承财务科主任及副主任意旨按照预算，在每月10日列表提交理事会核拨。第12条，现金出纳由财务科备置现金均应存放于指定之银行或钱庄，支付款项时由财务科总干事签具支票，交秘书审核盖章后，递交财务科主任会同常务理事二人中之一人，签章后支付支票送请盖章，应备置底簿，记载日期、银行或钱庄名称、支票号数、支付款数等，以便稽核。（注：藏上海市档案馆，卷宗号S116-1-1。）
二、政府与同业组织现代化的关系
由前述可知，从制度层面看，同业组织从传统商业会馆到同业公会，其间的嬗变内容相当丰富，这些变化摆脱了沿用了数百年的不良制度，使同业团体建立在更加牢固的基础上，与新的时代要求更相适应。
推动同业组织从传统向现代转型的主要动力是经济结构和社会环境的变化，清末西方民主思潮、法律知识的广泛传播，也有不可低估的影响。
不庸讳言，在推动传统商业团体的制度嬗变方面，政府最初是滞后于现实生活的。以商业会馆负责人选举制而论，早在1905年，上海的振华堂洋布公所等已在章程中规定董事选举产生。但直到1915年北洋政府的《商会法》中，才规定商会的负责人选举产生。上海最早的同业公会诞生于1907年，北洋政府直到1918年才明令推广同业公会。但不能由此否认，北洋政府、南京国民政府对同业组织的制度嬗变、传统商业会馆的改组和新型同业组织的推广也起过重要作用。
北洋政府和南京国民政府对同业组织现代化的影响表现在两方面：
1、为新式同业组织的推广和传统同业组织的嬗变提供法律依据
北洋政府和南京国民政府颁布了一系列法令，对工商同业公会的宗旨、机构、活动、职员、会议、经费等问题作出规定。这些规定使得工商同业公会或按令改组的商业会馆与传统商业会馆迥然有别，它们体现了一定的时代精神，是新型社会团体。
北洋政府的相关法令有4个，即：
《商会法》（民国四年十二月农商部颁布）
《工商同业公会法》（民国七年四月颁布）
《修正工商同业公会规则》（民国十二年）
《工艺同业公会规则》（民国十六年十一月）
南京国民政府颁布的相关法令至少有40个，即：
《工商同业公会法》（民18年8月）
《修正商人运动指导纲要》（民22年7月6日第四届中央执行委员会第78次常务会议通过）
《航商组织补充办法》（民23年3月21日国民政府公布）
《修正航商组织补充办法》（民25年9月14日中央民众训练部）
《商业同业公会法》（民27年1月13日中央社会部公布，同年11月1日施行）
《工商同业公会法》（民27年1月13日中央社会部公布，同年11月1日施行）
《输出业同业公会法》（民27年1月13日中央社会部公布，同年11月1日施行）
《工业商业输出业同业公会委员名册式样》
《非重要各业加入商业或工业同业公会标准》（民28年9月30日中央社会部颁行）
《非常时期人民团体组织纲领》（民29年6月1日国民政府公布）
《非常时期党政机关督导人民团体办法》（民29年8月22日第二届中央常务委员会第155次通过）
《非常时期职业团体会员强制入会与限制退会办法》（民29年8月22日第五届中央常务委员会第155次会议通过，民29年10月11日行政院公布）
《人民团体会员证式样》
《职业团体书记派遣办法》（民29年2月22日第五届中央常务委员会第141次会议通过，同年10月24日行政院公布）
《职业团体书记服务规则》（民29年2月22日第五届中央常务委员会第141次会议通过，同年10月24日行政院公布）
《督导工商团体办法》（民30年3月21日社会经济两部同时公布）
《社会部奖助人民团体暂行办法》（民30年6月25日社会部）
《人民团体实际负责人缓役办法》（民30年5月29日社会部）
《非常时期工商团体训练纲要》（民31年1月7日社会部公布并呈奉行政院核准备案）
《非常时期人民团体组织法》（民31年2月10日国民政府公布）
《人民团体组织指导员任用规则》（民31年3月4日社会部）
《人民团体组织指导员服务规则》（民31年3月4日社会部）
《人民团体立案证书颁发规则》（民31年3月4日社会部公布，同年12月11日修正再公布）
《人民团体图记刊发规则》（民31年3月4日社会部）
《人民团体整理办法》（民31年3月2日社会部公布）
《指导人民团体改组办法》（民31年3月2日社会部）
《人民团体职员选举通则》（民31年6月13日社会部）
《指导人民团体改组、组织、改选、整理总报告表呈报须知》（民31年4月24日社会部）
《全国人民团体总登记办法》（民31年3月20日社会部公布，同年5月7日修正再公布）
《社会部推进人民团体组训与目的事业主管官署联合办法》（民31年6月4日社会、经济、农林、交通、教育、内政、财政、粮食、外交、军政各部卫生署及蒙藏侨务委员会会商决定）
《社会经济两部处理商会及同业公会案件手续》（民31年8月10日社会经济部会同订颁）
《人民团体集会须知》（民31年5月30日社会部公布）
《人民团体挂牌式样及实施办法》（民31年10月31日社会部）
《加强工商团体管制实施办法》（社会部加强管制方案实施办法之二，民31年2月16日国家总动员会议26次常会通过）
《工商团体分业标准》（民31年11月27日社会部）
《人民团体理事监事就职宣誓规则》（民32年3月18日社会部公布，民32年3月31日修正呈奉行政院备案）
《人民团体旗帜式样以及实施办法》（民32年3月26日社会部）
《人民团体会员训练办法》（民32年12月26日社会部）
《直辖人民团体书记甄别训练办法》（民32年5月14日社会部）（注：李森堡：《同业公会研究》，青年书店出版。）
1915年颁布的《商会法》并没有涉及同业公会，但它对同业公会有同样重要的影响。这个法令第一次规定，商会领导人由公举改为选举，同时规定了董事的任期、权限等。《商会法》规定商会必须由地方行政长官咨陈农商部核准后，方得设立，发起人向地方行政长官申报时，要“详拟章程”。这些条文虽对商会而言，但一些商业会馆也被要求按此办理。《江浙皖丝厂茧业总公所章程序》称：“民国四年，该公所有会议章程四十五条，禀奉农商部核定备案。”（注：藏上海市档案馆，卷宗号S37-1-13。）
北京政府颁布的最重要的法令是1918年4月的《工商同业公会法》。这个法令规定，全国重要城市的工商业必须按行业建立同业公会，同时就工商同业公会的宗旨、职能、政府与工商同业公会的关系作出具体规定。这个法令在中国工商同业组织的发展史上具有承前启后的地位。首先，用法令来推广工商同业公会，这在中国近代是第一次。其次，从条款内容看，这是一个相当成熟的法令，《商会法》中一些符号历史潮流的条款都被移植了过来，并且更加完善，许多条文后来一直留在南京国民政府颁布的同类法令中。宗旨是一个团体的灵魂，1918年的《工商同业公会法》对宗旨的表述相当精湛，1929年以至此后南京国民政府的几个法令对宗旨的表述几乎一字不易照抄。这个法令对原有会馆、公所态度谨慎，没有要求它们按法令改组为工商同业公会，以致当时新旧并存，显出过渡时期的鲜明特征。
1923年，北洋政府颁布《修正工商同业公会规则》，在原有基础上对一些条款作了调整，规定工商同业公会之设立，以各地方重要行业为限，哪些行业可设，哪些不能设，由当地总商会确定。但这个法令有一处调整在原来的立场上后退。1918年的法令规定，旧会馆、公所可照旧活动，没有明确规定，一行业有了旧会馆是否可以设立同业公会。这样的“疏漏”实际上有利于新的同业公会的诞生，有利于它们与传统会馆竞争，进一步取而代之。但1923年的修正规则明确规定，一行业如有旧会馆存在，不得另设同业公会，这对新型商业团体的成长显然不利。
1927年11月，北洋政府农工部颁布《工艺同业公会规则》，工艺指工业及技艺行业，如机器、手工行业等。这个法令最重要的条文是附则（第36条），规定原有行会、公所、会馆，自规则施行之日起，依本规则改组，并经当地主管官厅，转报农工部核准立案。
这个规定出来之前，同业组织新旧并存的局面已持续近20年，这是中国政府第一次用法令推动传统社会团体进行改组。由于南京国民政府已于7月建立，长江以南已在国民党控制下，《工艺同业公会规则》的影响未能扩大到南方。
1929年8月南京国民政府颁布《工商同业公会法》，不少方面继承了以前法令的优点，有些条款文字也和以前一模一样。次年，又颁布了实施细则。
自1929年至1948年的20年间，南京国民政府因所处环境不同，所颁发的同业公会法令前后变化较大。抗战全面爆发前，南京国民政府的工商同业公会法在许多方面继承了北洋政府的法令，抗战以后，南京国民政府的政策发生明显变化，最突出的是要求工商业必须无条件加入同业公会，而此前是否加入同业公会是自愿的。另一突出之点是大大加强了对包括同业公会在内的社会团体的控制，如通过《非常时期党政机关督导人民团体办法》（1940年8月22日），向人民团体派遣指导员，负责监督人民团体的活动。但是国民政府并没有完全取消同业公会的独特个性，如果说民国初年至30年代上海的工商同业公会是一个政治、经济、社会三位一体的民间团体的话，那么三四十年代丧失了政治活动空间的工商同业公会，在经济、社会方面仍有自己的活动天地，而且由于战时经济的需要，国民政府强化了同业公会在同业中的地位，如对工商团体负责人实行缓役办法，颁布法令强制同业入会、限制退会，对行业公会制订的业规由战前不予审核改为审核批准，大大加强同业公会的行业管理职能。
2、依据法令，认真部署新式同业团体的推广、传统商业会馆公所的改组
1918年9月，北京政府颁布了《工商同业公会法》以后，各地出现同业公会热，上海总商会在给北京政府的电文中称：公会法发布后，上海的“劳动苦力、微细工人、苏式成衣铺、服役西人之西崽、烹调西菜之厨司及银炉熔银之匠人，各自组织公会”。（注：广东省长公署训令第133号，民国七年一月发，藏广州市档案馆，卷宗号：资—政—105。）电文表明法令对同业公会的推广影响显着。
南京国民政府对同业公会的推广和传统会馆、公所的改组更是不遗余力。据《全国民众运动概况》一书，至1934年，南京市有工商同业公会81个，汉口有145个，天津市有75个，上海市有272个。按照南京国民政府的法令，各地的传统商业会馆、公所大都进行了改组。这种改组又分为两类，第一类，由会馆、公所改组后变名为某某同业公会，这在传统会馆、公所中占大多数。第二类，改组后，旧称不变，但作为一个部分并入工商同业公会，这在客帮团体众多的行业里最为普遍。上海的绸缎业商业原来分为钱江会馆、浙湖绉业公所、云锦公所、盛泾公所、山东河南丝绸业公所五帮，1930年，上海商人团体整理委员会在市党部支持下，将五帮合一，组成上海绸缎业商业同业公会，原来各帮丝绸业公所按工商同业公会改组，作为一个组加入公会，绸缎业公会内含湖绉组、盛泾组、苏缎组、府绸组、门市组，选举产生统一的领导机构。相似的例子还有上海米业同业公会。1928年，米行的仁谷公所与豆业的萃秀堂公所合并为豆米业同业公会。1929年由常熟、昭文米客兴建的常昭公所与由南市诸经售商建立的南帮公所合并为“经售商同业公会”。合并后，原来的仁谷堂、萃秀堂、常昭公所均进行了改组，但旧名仍存。
上面指的是传统商业会馆、公所的改组，还有一种是旧同业公会按《工商同业公会法》改组，这类改组较少牵涉团体的合并，很容易推行。据我们对全国各大城市的调查，旧公会改组在1937年前大体完成。
南京国民政府之所以大力推行《工商同业公会法》的实施，有一个重要的背景，它是把这一工作作为民众运动的组成部分来做的，在国民党的民众运动纲领中，商民运动与工人、农民、青年、妇女运动具有同等地位，商民运动的宗旨是宣传三民主义，加强党化训练，以牢牢控制商人。商会、工商同业公会的组建是商民运动的重要内容，国民党中央设立专门机构予以“指导”。毫无疑义，南京国民政府的一系列法令和措施，是它上台以后对中国资产阶级进行整合的延续。经过这样的整合，商人团体的政治活动空间大大萎缩，但南京国民政府的法令也同时推动了商业组织的制度建设，使它们按现代社会团体的要求进行运作。尤其值得一提的是，传统商业组织的改组，认真清理了长期存在于组织之内的封建陋规，使这些组织的生命得以延续。兹以上海粤、甬商帮轮船木工组织的变革为例予以说明。
轮船木工在轮船修理和建造中有不可或缺的地位。上海开埠后，伴随轮船修造业的兴起，轮船木工迅速增加，上海轮船木工主要分为广帮和甬帮，广帮又分为仁德堂和公胜堂两帮，无论广帮还是甬帮，木工组织都有严重的封建性，集中表现为公所对木工的人身控制。原来承接轮船修造木工工程的是轮船木作，为减少支出，轮船木作只雇一至二名长工，其他所需木工都临时雇佣。为提高工资，排斥非本帮木工，木工组织和轮船木作主订立佣工协议，禁止木作主雇佣堂外木工，即未加入木工组织的木工，违反协议者的木作将受到木工组织的一致抵制，这意味木作即使得到修理轮船的订单，也因没有人手无法承接。从另一方面看，木工组织的这一规定，使任何未加入组织的木工无法找到雇主，许多人不得不加入本帮木工团体。木工团体为初来的木工提供集体宿舍，加强控制，同时规定每一工作日都要向团体缴纳比例很高的会费，虽明摆着是盘剥，但任何敢于表示不敬的个人都将受到严厉的制裁，如逐出团体。没有一个轮船木作敢于雇佣被木工组织除名的工人，被除名者实际上永久失去了在上海的谋生机会。
显然，木工组织虽然给轮船木工提供一定的服务，如安排就业、维护最低工价，但木工却失去了觅活、议价的自由，同时不自觉地成了会首以邻为壑、排斥异己的工具，摆脱木工组织的控制成为广、甬帮普通木工的长期愿望。1925年，上海轮船木业工会成立，二分部会员均为广帮，原属广帮木业工会。工会的成立，使上海数千轮船木工第一次摆脱了行会的封建控制。从此，广帮和甬帮木工在工会中的融合步伐加快，地域排斥逐渐缓解。1930年《工商同业公会法》颁布后，广帮仁德堂等传统木工组织都按规定进行了改组，对会员的控制被进一步削弱，逐步朝公益团体转型。1934年少数粤籍木工包作头威胁利诱，挑拨离间，拉拢二百多名同乡木工成立寄宿舍，试图与上海轮船木工职业工会抗衡，没能成功。40年代后期，以轮船木作主为会员的上海轮船木业同业公会成立，轮船木工职业工会则加入建筑五金业职业工会。此时，广帮传统木工团体早已衰落，甬帮的木工公所旧名虽存，却无法控制本帮木工，成了普通的木工公益团体。
（资料来源：《档案与史学》2001年第3期）