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原文标题：邹小站：民初联邦论思潮探析

作者简介：邹小站，中国社会科学院近代史研究所研究员。
原发信息：《暨南学报：哲学社会科学版》(广州)2016年第11期第45-55页
内容提要：
中华民国南京临时政府组建前后，中国思想界曾出现过短暂的联邦论思潮，但很快就为中央集权论淹没。随着袁世凯专制集权日趋严密，联邦论思潮再度兴起。对于民国三年到五年的联邦论，人们往往只把它看作是一个政制方案，但在此期鼓吹联邦制的人士那里，联邦制是一个解决中国问题的系统方案。本文即探究此期联邦论思潮的内涵及其局限。
自秦以后，历代王朝均力图集权中央，但由于疆域辽阔，受限于经济社会发展程度与信息传输技术，又缺乏地方自治的传统，历代的中央集权体制对于地方的控制根本上取决于中央的实力，“中央之力盛，则各地方皆受制于中央之威权，而不敢略有从违，中央之力微，则各地方皆自行其意，而国法遂失效”，造成王朝的没落。①由于缺乏自治，传统的中央集权体制往往能集权而不能集治，不但造成国家治理能力薄弱，地方事务难以发达的问题，更使地方居民的自治能力与政治能力无由发达，无由通过参与地方政务构建其国家认同。海通以来，中国一方面面临着西方列强的强力冲击，必须动员国民参与国际竞争，必须通过国民的政治参与构建国民的国家认同，另一方面经历镇压太平天国与捻军、洋务运动、庚子事变等一系列事件后，传统的中央集权体制渐次崩溃，督抚已具备“几等封建诸侯之权”，②在国家政治决策中也具备越来越大的发言权，于是重构中央地方权力关系就成为政治领域的一个重大议题。对于这一问题，联邦制曾一度是思想界一些人士的一个选项，并且在20世纪20年代形成了颇具规模的联省自治思潮，但近代中国的联邦论几经起落，却并未成为中国政治建构的选择，其中原因值得探究。
对于近代中国的联邦论，学术界的研究主要集中于联省自治思潮，对于民国最初几年的联邦论，相关的研究并不多。比如胡春惠的《民初的地方主义与联省自治》一书，是比较早的系统研究近代中国联邦论思潮的专着，但其注重点在研究联省自治思潮，对于武昌起义后的联邦论思潮也有较多的讨论，但对于1914年到1916年间的联邦论思潮则一笔带过。③龙长安的博士论文《近代中国联邦制运动研究》④侧重点也在联省自治问题，对1914年到1916年的联邦论思潮也着墨不多。总体上看，一般研究近代中国联邦论问题的着述对于1914年到1916年的联邦论，大都会提及，但很少有深入的论述，对于此期联邦论的核心意蕴，即此期联邦论者不但将联邦制作为一个可行的制度安排，看作通过法律变革以避免暴力革命的途径，更将其看作解决中国政治问题的系统方案，认为联邦制可以培育政治上的“对抗力”，可以养成“调和立国”的精神，将联邦制看作中国由人治过渡到法治的可以利用的“地盘”的思想，几乎没有着述论及。因此，本文拟探究此期联邦论思潮的深层意蕴，并讨论其价值与局限。
一、联邦论在1914年再度兴起之原因
南京临时政府成立后，曾一度颇有市场的联邦论迅速衰落，强有力政府论与中央集权论大盛一时，而地方分权论、省自治论则身背妨碍统一、分裂国家之恶名。袁世凯利用此种思潮，力谋中央集权。二次革命后，袁世凯解散国民党，又解散国会和各级地方议会，并于1914年5月用行政命令的方式公布新省制。新省制的基本架构是曾被临时参议院一致否决的虚省三级地方制草案，其要点在于取消省议会，使得省绝无发生自治之余地，又设巡按使，扩大巡按使的权力，巡按使之权力较原虚省三级地方制中省行政长官的权力要大得多。时人即指出，此案之出发点，不在谋地方之发展，而是“徒为谋中央行政之便宜”。⑤该案之谬误在于：一是将地方自治与统一对立起来，以为欲谋国家统一，必须废除地方自治尤其省议会；二是囿于传统官僚政治的思维，以为中央掌握巡按使之任免，即可予巡按使大权，而不必担心其违抗中央政令；而地方议会尤其是省议会，其议员由民选，非中央可以控制，一旦给予省议会权力，则必妨碍国家统一。政府所以不容地方自治存在，主要是担心恢复地方议会与省议会，将会为革命党人提供合法的活动地盘，“更不幸有如前清之咨议局与革命党勾通，民国省议会之涉嫌内乱，则危险殊甚”，乃罔顾“自治力强、自治思想厚之民，弱不亡，亡不奴，奴不久也”的基本道理，因噎废食，彻底废除省议会。当局对独拥大权的巡按使不担心其跋扈擅权，唯独担心省议会、地方议会之参与“暴乱”，故省官制一方面给予巡按使等同于前清督抚之权力，一方面对于地方自治又顾忌靳勒，迟迥疑虑，而莫肯慨予，“遂致地方有实权广漠之行政首长，无监督独立之议事机关，驯至阳用集权之名，阴袭分权之制，终乃无分权之利益而有集权之弊”⑥。
国会解散之后，原立宪派以及国民党之温和派还一度希望通过地方政治活动，逐渐改革政治，但是新省制的推行，断绝了他们的这一希望，引发他们强烈的担忧。他们认为，“一切优美之代议制度皆由自治而出”，⑦“无独立之自治，则无真正之共和”⑧，欲巩固共和，必须发达地方自治。但是，袁世凯政府倒行逆施，强推“无容纳地方自治之余地”的省制，将危及共和政治，这不能不引起他们的强烈忧虑。⑨从实际情形看，当局的中央集权，并没有带来所谓的统一，并没有强化中央对于地方的控制，相反，“国令不及于京津……前之抗中央者，犹为地方之民，今之抗中央者，乃显为中央之命官……权愈集，裂愈甚”⑩。在总统大权的体制下，所谓中央集权就是集权于大总统一人，整个国家“不见有中央各省，亦不见有官吏人民，且并不见有国家，惟中央当权之一个人而已”(11)。这将为野心家复辟帝制打开方便之门。一旦帝制复辟，不但政治不能上轨道，而且当此“当权之一人”离世时，必然“大局溃解，中央必陷于无政府之状况，各省纷纷独立，当更有分崩割据之隐忧”(12)。所有这些都引发思想界强烈的担忧，联邦论思潮由此再度兴起。
这样，自1914年秋天起，“海内外学者，鉴于现行无条件之中央集权，其流弊至于无所底止，于是地方分权之论大倡”(13)。张东荪在1914年9月曾说，“此种(联邦制)思想已普及全国”，(14)这略有夸张，但到1915年秋，此种思想确实已经比较有气候了。随着袁世凯专制集权的推展，尤其是其复辟之心日渐暴露，联邦论遂成一时舆论热点。
除戴季陶外，此期鼓吹联邦制的代表性人物，大体上属于进步党之激进派与国民党之温和派，他们之所以鼓吹联邦制，与他们所面临的政治形势以及他们对于袁世凯死后政局趋势的判断有关，也与他们恐惧革命、对平和变革情有独钟有关。随着袁世凯解散国会、解散各级地方议会、颁布新省制、肆行专制主义的集权措施，新派政治人物几乎完全丧失了合法的政治活动地盘，无法以合法的政治活动落实共和政治。当此情形，以孙中山为首的革命党人再次揭橥革命的旗帜，欲以暴力革命重建共和，此种主张起初并不能得到一般社会舆论的认可。而原立宪派则或寄希望于袁世凯实行开明专制，或希望袁世凯至少保存共和政治的虚壳，不要毁弃共和政治的框架而恢复帝制，然而他们内心却很明白，这只是善良的希望而已，袁世凯之由专制集权走上帝制复辟道路，才是真正的趋势。同时，他们也清晰地看到，在帝制已然崩溃，而共和政治的基本规则尚未成为社会共识，地方实力派已然形成的情况下，袁世凯的专制集权之维系全赖袁世凯个人威权，一旦袁世凯这样一个可以维持北洋势力内部结合，并能镇服地方实力派的强权人物离世，地方实力派必乘机崛起，扩展势力，而中央政府由于缺乏足够多的民意基础与合法性，既不能以合法的民意令地方实力派服从，又缺乏足够的武力以压服地方实力派，国家必陷入军阀割据与军阀混战的局面，那时不但共和政治不能落实，国家建设的和平环境无法求得，而且一般生民将遭战火之毒。他们的担心也为后来的事实所证明。
这样，不希望看到革命，不希望军阀割据局面出现，对于改革中央政制失去希望的人们，乃将眼光转向地方，希望通过法律变革，将国家由单一制改为联邦制，一面建构比较均衡的中央地方关系，以省自治议会对省行政长官形成制约，防止军阀割据局面的出现，又以自治各省对于中央政府形成制约，防止中央集权走向专制与帝制复辟，同时又可以通过省自治养成政治的对抗力，培养省民的参政意识与参政能力，进而逐步落实共和政治。正是在此背景下，一度被抛弃的联邦制再度成为思想界的热点议题。
关于联邦论再度兴起的思想背景，丁佛言有清晰的概括。他说：“有志之士，目睹政局之危险，群焉恐怖而思设法预防，于是有所谓维持共和者，其保卫之方法则为第三次革命。次则委曲求全，侥幸国体不发生问题，惟希望宪政之恢复，所谓立宪派是也。再次则每况愈下，但希望国体不生问题，即此托名开明专制。”(15)然而，暴力革命并非理想的出路，因为：第一，革命并无善后之方，无以坚国人之信用。第二，当局之统治尚有相当之根基，不易动摇。近代政治以法律道义为统治要件，专制统治则以威权势力为统治要件，而中国久经专制统治，国人习惯于服从威权统治，威权统治在中国仍然有比较深厚的社会心理基础。“中国人民屈服于数千年专制之下，其与国家向无何种关系，直至今日，大多数国民仍不脱凿井耕田之习惯，充其知识所及，惟有个人生命财产之足重，无论国为君主民主，政体为专制立宪，但使不妨碍个人之生命财产，则彼皆熟视无睹。若有他之侵损其个人之生命财产，更有一人者能稍稍保护其不被侵损，则即感恩戴德，视同天帝，即此保护者间有不利于其个人或不能充分尽其保护之责任，但使彼视为无伤大体，亦必低回系恋，而决不肯轻易以彼易此。……故中国人民对于政治上之要求，惟此消极的极小范围之个人生命财产之安全，而治中国之不二要诀，亦只在能使多数人民安居乐业。欲使多数人民安居乐业，舍用威权势力排除此侵损个人之生命财产者之行为，即不足得多数人民之信用。”第三，从现有政治格局看，现政府崩溃之后，国家极可能分崩离析，谋国者当尽力避免这种局面的出现。至于“再请开国会”，以恢复宪政，从当前情况看，即便当局从人民所请，再开国会，其国会恐不过约法会议、政治会议之类而已，不过俯首听命于政府，为其分谤卸责之机关而已，政府可以一纸之命令停止其职务，遣散议员。此种国会，有之不如无之，不可能由此确立宪政，盖“国会之为物，必有确实已定之地盘为所托命，必有强大有效之力量为其后援”，才能真正发挥作用。至于所谓维持国体，行开明专制之论，丁佛言明确指出，这是将希望寄托在力谋个人专断的袁世凯身上，是绝没有可能的。因此，他提出，解决中国问题，需先假定两个前提：第一，不倾覆现政府，促其自然之土崩瓦解之事实提前发现，且要以正当方法预先消灭其未来之土崩瓦解之危险。第二，不依赖国会而能以强大有效之力量驱现政府入于宪政轨道，即不变更现行之总统制亦无妨碍。也就是说，他希望在不经过暴力革命，且不依赖无实力的国会以恢复宪政的前提下，找到具体的方案，一方面驱现政府入于宪政轨道，使中央政府得完善巩固之组织，且同时能令尾大不掉之地方得以发达，且更能令地方与中央彼此推诚、相与纲维，国家共谋真实之统一，联邦制则是一个理想的方案。(16)
由于对革命不抱希望，对于袁世凯不抱希望，对星散的国民不抱希望，思想界的一部分人士乃将眼光转向地方实力派，希望借助地方实力派的力量，一面限制袁世凯的集权与帝制复辟，一面在开明的地方实力派的领导下，在省一级权力机关推行自治，以逐渐将国家政治引上轨道。这就需要提出一个对于地方实力派有吸引力的政制方案，于是联邦制的方案中扩张地方权力的要素，就被看作可以吸引地方实力派的绝佳方案。而在鼓吹联邦制的革命党如戴季陶等人那里，联邦制方案还可以挑起不满袁世凯过度中央集权的地方实力派对于袁世凯的反感，动摇各省大吏对于袁世凯的忠诚度，以为革命创造空间。(17)中州退叟说：“犹忆前清末年，人民请开国会与运动革命之时，友人某君曾发一奇论曰，以立宪望之清室亲贵，事必无成，以变政望之平民革命，即侥幸成功，而建设亦难，危险尤甚。依中国情势，其幸而督抚中有一二雄才大略之人，出而倡议联约各省，推倒清室，即以分治为各省自治之基础，以散其势，更以分治之各省，合成意思，以为国家筑造之地盘，庶乎其稍可救乎？此语当时人皆嗤为理想，予独韪之。今日政治改革之趋势，去前清末年不远，而吾友昔年之理想乃同于天造地设，不期渐近于实现。”(18)他说的“奇论”，说的是清末，所指为当时。他对于依靠当局或通过革命改善政治，都不抱希望，乃寄希望于当时掌握地方实权的人物，这也是当时不少鼓吹联邦制的人物的共同意愿。
二、联邦制：由人治向法治过渡的“地盘”
联邦论者认为，当前世界仍处于一个激烈竞争的时代，非国家内力充足，不能存立于世。欲国家内力充足，国家必须以国民之意思为意思，若欲以星散的国家而欲与人之新式国家竞争，不过驱羸羊而入虎群，只能听人宰割。(19)欲以国民之意思构成国家之意思，中国必须实现由人治到法治的转变，这是无可选择的。(20)
然而中国却缺乏直接由人治过渡到法治的条件。丁佛言称，要完成由人治向法治的过渡，中国面临三大障碍。其一，国内存在崇尚武力、不能以法律道义约束的“特别势力”，即以袁世凯为代表的旧官僚势力。其二，国民仍习惯于接受威权统治，威权政治在中国仍有深厚的基础。其三，近代国家意思之发动，必须经由国民，形成国民之公意。这需要国民至少是其优秀分子有一定的参政意识与参政能力，而中国国民星散，无参政意识与参政能力，欲构成国民公意，以为国家之意思，面临巨大的困难。他说，中国处于旧式国家与文明国家之间，一方面以一人之意思而冒称国家之意思已不具备合法性，另一方面国民之多数尚为无意思、无势力者，不能构成国民公意。同时，国民程度非可以能短时间内得到实质性的提高，必须经过相当时期的培育，必须有适当的机会以历练、以训练。因此，中国面临的问题就是，“果以何方法能使此程度不及之国民得有保卫共和之助力，与宪政训练之机会，而使国家得有正当意思之表现，且无论使谁何当局亦不敢以其个人意思冒称国家意思，而不敢为破坏共和蹂躏宪政之举动”。(21)这就需要熟察国情，寻找可为表达国民意思，训练国民宪政能力，并可为国民保卫共和之努力提供现实力量的“国基”。
一般论者谈政治问题多用“国情”的概念，而联邦论者认为，相对政治根本问题的解决来说，“国基”的概念更能准确表达问题的实质。所谓国情，内涵十分丰富，包括一国之历史、地理、种族、宗教、风俗习惯等等，但其中可以称得上“国基”的应当是“有组织国家之意思”、占国家政治权力之主要部分的势力。在他们看来，中国的“国基”就是省。丁佛言说：“中国之地方，非地方，乃组织国家之主成分，直接构成国家之单位也。通常之国家皆以人民为分子，而中国之国家则先以人民组织地方，而后乃以地方组织其国家。通常之国家必人民背叛，国家始有变革，而中国之国家，地方若有崩离，国家即为解体。通常之国家，地方托命于政府，而中国之国家，政府托命于地方。故他之国家恒虞人民叛变，而中国之国家则惟忧地方分裂。”“为中国求意思之所在，主权之由来，则舍着眼地方无他法门，以今日中国惟有地方有为国家之意思与组织国家之势力。合地方为国家之意思以成国家，则建设巩固，集地方势力以监督政府，政治改良。”他所谓的“地方”就是省。(22)觉公则称，所谓“国基”就是，在国家组织之初，能使国内之离心力与向心力互相纲维，同时隐然显示国家政治“对抗力”之所在，使得各主要政治势力，不能不活动于法律范围之内的力量。这个力量，“不在神圣文武之帝王，亦不在满盘散沙之人民，而在于有历史有潜势有实力之地方，即今日之所谓‘省’是也”(23)。中州退叟称，中国的省有深厚的历史基础，为“国家财政之源泉，结合之命脉”，非可轻易废除；省不只是客观的存在，更是“自觉的认识”，即各省人士均有明确的省界意识；“省非行政区域乃地方人格”，省不仅有范围较广的地方行政权，而且一度有地方民意机构，各省人民自认其省为具有意思与行为的权利主体；省“非自治体乃政治结合”，“非国家之附属品，乃国家地盘之一部”，“省于中央，非隶属的关系，乃对立的性质”。(24)许多联邦论者都有此类强调省的特殊性的文字，内容亦大体相近。总之，他们认为，省具有独立的地位、独立的意识，为独立的人格，与中央政府立于对等之地位，已具邦之性质，而非仅为“地方”。应该说，在清末民初的政治生活中，省的崛起是一件重大的事情，但尚并非如联邦论者所称，已经具有邦的性质，联邦论者夸大了省的特殊性。张君劢即指出，中国各省之间虽有利害之不同，但并非如瑞士有各邦之间的语言差异，非如加拿大有民族之间的对抗，非如美国移民有宗教移民、商业移民之差异，“凡他联邦国中所谓利害不同之点，我皆无有”。而且，行联邦制而政治善良者如美国、瑞士，其联邦制是以城镇乡自治为基础的，中国向无地方自治之传统，清末以来，省渐次崛起，但省还只是一种行政区域，远没有成为所谓的“地方人格”。(25)他的判断是符合实际情况的。
由省具备邦的性质，为中国“国基”的认识出发，联邦论者认为，中国欲实现由人治向法治的过渡，必须尊重省已具备“沉雄伟大之势力”，否则其政治构造“皆为不适当、不合法”，不可能真正有效。(26)他们检讨清末以来的政治改革，认为自清末宪政改革到民初共和政治的试验之所以陷入断港绝潢，根本原因是国人漠视“国基”。预备立宪时，各省设咨议局，又由各省咨议局选派代表组织资政院，省作为国家构成分子的意味已有所体现，本可确认省之自治权，又以各省立法机关之代表组织中央国会，逐步完成由人治向法治的过渡。但统治当局贪权，不肯承认省的特殊地位，大搞中央集权，结果土崩瓦解。辛亥革命之成功，源于“军队之武力与人民宪政之思潮”，而这二者均“以省为本据，以省为号召，以省为集中点”。当独立各省联合建立新政府时，本可照美国之例，组织联邦政府，但国人误以一时纷乱之象乃各省独立所造成，“举国上下视地方分权如洪水猛兽”，“咸拜服于中央集权四字之下”，(27)或主张集权于国会，或主张集权于中央政府与大总统。主张集权于国会者，不知“权力者，事实也，非架空之法律所一旦而创造者也。权力之在彼者，决非一日之功，可以转移之于此”(28)。没有实际政治力量支撑的国会，不可能凭空产生自己的权力：“彼平民代表，国会议员，历史上有何根基，对于政府有何威力，对于国民有何信用？……果何所恃以对抗政府、镇摄地方，取信百姓，更依何法以促进国政之改良，各省之发展，人民之自由乎？”(29)在此情形下，国会被袁世凯当局玩弄于股掌之间，最终被解散就不足为奇了。至于集权于大总统与中央政府，则易发生野心家复辟的危险，其实际效果已有目共睹。袁世凯完全无视省的地位，根本否定省自治，则不仅使人民无练习政治之机会，其必然的后果就是，“民力偷堕，则政治任其专制；民怨溃发，则草间崛起革命”，革命之后，国家将陷入分崩离析的境地。(30)由此，国人必须明白，中国欲由人治过渡到法治，必须尊重省的地位，以省的势力作为中国由人治过渡到法治的“过渡之地盘”。(31)
联邦论者认为，实行联邦制、各省自治、设省议会、监督省政府，又由各省省长派出之委员以及各省议会派出之代表组织中央议会，就可以一面使得地方自由发展，地方人民得到民主政治的训练，另一方面又可经由省构成国家意思，为中央议会提供实际的支持力量，有效制约中央政府，防止野心家破坏民主政治。如此，就可以使省成为中国由人治向法治过渡的“地盘”。不仅如此，联邦论者认为，联邦制可以通过省自治培养国人“轨律之精神”与调和立国的观念，确立法治国家所必需的国民精神。有自署“觉公”者对此有系统的阐述。他说，人治以威权势力为统治手段，而法治则以法律道义为统治手段，欲建立法治，必须培育人们的“轨律之精神”，必须有力量迫使掌握军政实权“特别势力”不得不服从法律。中国有数千年专制政治的历史，有权有势者绝无守法之精神，统治者对于法律更是“随创造，随破坏”，要养成“轨律之精神”，在制度设计上必须充分利用现实的力量，制约统治者，“使不得不入守法之范围，即养成守法之习惯”。“轨律之精神”的养成，需要“对抗力”，否则就无法强迫特殊势力“守法”。他盛赞张东荪的“对抗论”，但认为张氏提出的养成“对抗力”的办法不可行。张东荪认为社会上利益、意见各异的不同政治力量即“对抗力”的存在，是调和立国精神养成的必备条件。对于“对抗力”的养成，张东荪提出的办法是：“必国中常有一部分上流人士，惟服从一己所信之真理，而不肯服从强者之指令。”(32)觉公认为此法不可行：“对抗力果何自而发生？若谓起于一部分人士，则此一部分人士果何所附丽，有恃不恐，惟服从一己所信之真理，而不从强者之指命？进一步言之，一国之中，既有反对之政敌，现据有势位者，无论蓄如何野心，行如何残暴，何以不能不优容政敌，仍竞争于一定范围之内、一定轨道之上。此因非人治所能期，亦非漫无根基之法治所能奏效，是必于国家组织之成分，隐然示对抗力源渊之所在，相视而莫敢侵犯，而后用事者，有所制限，常偱理而治，国家乃受福于无穷。”除“轨律”的精神之外，宪政还需要“调和立国之精神”，否则即便存在一定的“对抗力”，各“对抗力”之间也会彼此排斥，发生逸出法律轨道的冲突。他赞同章士钊的调和立国论的立意，但认为章氏只问调和之理是否可通，并不问调和之方将于何而出的态度，并不能解决问题。他试图找出调和之方：“吾更端以进曰，调和之治，存乎人，调和之武器恃乎法，而法制之创造在深契乎国家组织之初，使离心力与向心力互相纲维，无论何人处乎其中，皆有调和之权能，无冲突之机会，自不能旁轶突出于范围之外，而以安以治。”他将中国实行宪政的道路、调和立国的方法、对抗力养成的方法全都归结为联邦制，认为实行联邦制，则可以通过省自治，养成国民之能力，培育国民容纳异己力量的调和立国精神，养成社会的“对抗力”，又可以省自治的力量，为中央立法机构提供实力支撑，迫使“特殊势力”不能不在法律轨道内活动。(33)
行宪政，自然需要地方自治，需要地方对于中央议会的支撑。联邦制下，各邦固然有较大的自治权，可以对中央构成一定的制约。但是，联邦制也好，宪政也好，都是地方自治发展的结果，若没有地方自治的传统，即便行联邦制，各邦议会其实也缺乏支撑其权力的实力，实际权力将集中在地方行政长官手中，地方自治并不必定有展开的空间。张君劢即提出，由于缺乏地方自治的基础，中国的省甚至还不是自治团体，“省权向不在省民，省民亦无自握省权之能。夫以如是之省民，即有省宪法，吾不知谁为保证，而不至为豪暴所利用所蹂躏。思之惟思之，惟有股栗而已”。(34)这种担心并非多余。
三、联邦制与国家之统一、富强
本来，联邦、地方分权与国家统一、富强并不必然对立，美国是联邦制国家，然而联邦无碍其统一与富强；但是在民初不少人士的观念中，统一与中央集权几乎就是同义词，要统一必须中央集权，而地方分权、联邦制则被看作国家自我分裂，削弱国家竞争力的自残之举。民国建立的最初两年中，联邦论就身背分裂国家的恶名，被看作革命党图谋一党私利的“党见”，又或被看作日本人削弱中国的图谋。人们多认为，行联邦制度，则必造成国家分裂，而且也不符合建设强有力政府，以强有力政府领导国家实现现代化的需要，只有中央集权，才有利于构建强有力政府，才能实现国家富强。所谓舆论专制之势既成，自由讨论之风莫起，当中央集权论大行其道之时，不但联邦制成为不可居之名，人们甚至对地方分权、省自治之类的提法亦唯恐不及。正因为这样，当1914年联邦论再度兴起时，多数鼓吹联邦制的人言联邦制往往“举其实而避其名”，(35)因此，联邦与国家统一、国家富强之关系，就成了联邦论者必须解释清楚的重大问题，否则联邦论就难有支持者。为此，联邦者乃反复强调，联邦并不会造成国家分裂，相反是中国实现真正统一的要道，联邦制亦无碍于国家主义目标之实现。
对于这一问题，联邦论者的阐述大体上有以下几点：
第一，将联邦制国家认定为分裂的国家是完全错误的，“联邦非支离破碎之国家，而实统一完全之国家也，非中央万能之国家，而实地方分权之国家”。“近世之联邦国，其组织之完备，不亚于单一国，而政治上之运用，亦不让于单一国。”(36)这一问题，很容易阐释，也容易为一般稍有法政知识的人士所理解。
第二，对于中国来说，实现国家的真正统一，中央集权并不是恰当的途径，联邦制反倒是较为理想的方案。联邦论者指出：“统一生于同情，而唤起其同情之感，惟在许其自由，俾其自安，使无受压之苦、反抗之念，而有共同利害之自觉、互相扶助之醒悟，积而久之，则利害愈统，情感愈投，而统一乃愈坚矣。”所谓国家之真正统一，应是地方真能效顺中央，国民真知国家与自身福利密切相关，而真心拥护国家。统一的基础在国民心理上之认同与拥护，而非用强力将国民统合起来。(37)这就要根据实际国情与人民心理，为政设制，“使国民之一切相异互差之情感、利害、权利、志趣，皆差足自安”，(38)“使组成一国之各分子各得其所，以乐隶乎上”，而不是“中央政府，独擅其威，以自处于孤”(39)。中国地广人众，风俗言语不一，情感相异，利害互差，民情不齐，而自清末以来，省界意识渐深，各省自主意识渐见萌芽，并且革命以来，各省独立，各省人民多希望能自主一省之政，当此情形，革命之后实行联邦制本顺乎国情，应乎人心，可以一面认可各省已经取得的自治地位，使“各省于相当之范围内，获有独立之权力，得以治其地方独殊之政”，另一方面则“举其(即各省——引注)政之关系对外及全国一般者悉以隶诸中央”，就可以实现国家的真正统一。但是革命之后，国人普遍崇拜中央集权，欲强以中央集权求国家统一，结果国家虽表明统一，但实际上“各省之服从中央，纯为势力问题”，而国家实际上处于分裂状态。(40)有鉴于此，今后若欲重建合理的中央地方关系，必须行联邦制，以容纳各省歧异之政情民俗，顺应各省要求自治其本省事务的要求，通过宪法划定中央地方权力，使中央与地方皆活动于宪法之下，“地方不悖中央统治之威权，中央亦不夺地方特有之机能，分为活动，互为援助，而成一有统系有生机之一体”，实现国家的真正统一。(41)
对于关心政治的人来说，袁世凯的中央集权所带来的国家表面统一，而内里分裂，中央名义上大权在握，实际上不得各省之同意不能行一政的现状，使得他们不难认同联邦论者所说集权并不能带来真正统一的看法。甚至对于联邦制若真能实行，并不妨碍国家统一的说法，一般人士也不难认同。但是，人们最主要的担心是，中国改单一制为联邦制的过程本身会不会造成国家的分裂。这个担心基于两个方面的考虑，一是袁世凯醉心于中央集权，不可能主动改单一制国家为联邦制国家，那么改单一为联邦就必然要通过革命，而革命则是一般人士极力希望避免的。二是中国历来是中央集权的统一国家，缺乏地方自治与联邦制的传统，尤其是近代以来列强觊觎中国边疆，若行联邦制，则各省区自治权大，中央政府对于边疆地区的控制必然弱化，则西藏、蒙古、新疆等边疆地域恐“破壁飞去，化为人有”。应该说，此种担心是很有道理的，也是近代以来联邦论不能为多数国人赞同的重要原因。
对于第一层担心，章士钊曾发表《学理上之联邦论》一文，着力论证实行联邦制并不需要通过暴力革命，也不需要先将统一的国家分裂为各邦，只需要通过舆论鼓吹，使人们接受联邦制，然后通过制宪，划分中央地方权力关系，确定省自治权，即可将“地方”转化为“邦”。他说：“联邦之成否，惟视舆论之熟否以为衡。舆论朝通，则联邦夕起，舆论夕通，则联邦朝起，初无俟乎革命也。若夫舆论终不可通，联邦即永无由起，虽革命无益也。”(42)他立论的主要依据是南美国家如巴西、阿根廷之改单一制为联邦制，就是通过舆论鼓吹与法律改革而实现的，既没有通过革命，也没有造成国家分裂。某种程度上，这种看法是有道理的，政治变革欲取得成功，必先经过思想革命。但是，正如批评者指出的那样：“盖法制之良否，非可抽象讨论，必按诸其国之实际，然后良否之议乃得而施。今离于实际以为言，曰是理充满也；所谓理者则学者一家之理，所谓充满者，则论者主观之充满。”若主观之理充满，则政制即可实现，充其所极，无政府主义也可以实现。(43)“舆论造邦”只有在国家政治局稳定，社会自由度较大的时期，才有和平操作的空间，而在袁世凯专断统治之下，联邦论的主张必然遭到袁世凯的强力打压。批评联邦论的人即指出，不论鼓吹联邦制的人将联邦制说得如何尽善尽美，当局都不会接纳，“夫争权攘利，出于天性，未得之权，且犹争之，既得之权，讵甘放弃，私权且然，况政权乎？以联邦论强聒于政府，譬若与狐谋皮，固不得，且有吞噬之忧”(44)。联邦者也清楚这一点，同时他们也了解，中国国民还处于分散状态，还不能将自己的意思团聚为国家意思，也不能成为改单一制为联邦制的依靠力量，因此他们将改单一为联邦的希望寄托在各省实力派身上，希望各省大员中不满袁世凯的中央集权的人士，起而倡联邦制。于此，反对联邦制的人士很尖锐地指出，且不论地方大员有无此胆识，即便有地方大员出而倡导，各省积极响应，进而构建联邦制，地方权力将集中于地方长官，而此等地方长官将非有名无实之地方议会所钳制，联邦制所得，将非地方自治之发展与民权之发达，而是地方长官之专横跋扈与地方割据。“他日各邦首长专横，势无可免，厚赋重敛，以意为之，虽有议会，不啻敝躧，覆车相循，终无所止。”(45)这真正击中了此期联邦论者的要害，联邦论者无法就此给出令人信服的答案。
对于第二层担心，即忧虑改单一为联邦将造成中央政府对于边疆地区的失控，是追求统一的国人的另一个重大忧虑，但此期联邦论者并没有人能从正面给出有力的回应，倒是在南京临时政府成立前后思想界关于联邦制问题的讨论中，联邦论者对此问题有简单的回应。其意思大体是，中国边疆与内地风气殊教，发展程度不同，存在较大差异，而革命以来，蒙古、新疆、西藏纷纷独立，假如实行联邦制，则可以容纳此种差异，又可以实现边疆与内地政治上之平等，可以使其不致分离，沦入他国。若不顾实际情形，对边疆强行中央干涉，“名为中央集权，实则内外暌隔，百务废弛”。“蒙古西藏，虽隶图籍，一切羁縻，实与列邦无异，中央政府之实力初不能达，放弃委任，理所不能，强行干涉，势又不可。”实陷入两难境地。(46)此种回应，实不能解除人们心中的忧虑。
第三，关于联邦制与国家治理、国家富强之关系，联邦论者提出以下几个看法。首先，欲国家治理，必须先国家内部安定，而内部安定则必须令国内人民之利益、感情、意见差足自安。中国各省风俗政情各殊，各省人民的省界意识、自治意识日趋明显，各省地方实力派对于中央集权的抵制情绪日趋浓厚，当此情形，若欲厉行中央集权，勉强涂饰，以期国家之纯一坚强，断无可能，所谓国家对外之竞争力也就无从谈起。若行联邦制，则可容纳各省之差异，顺应各省人民的自治意愿，实现国内安定，进而谋求国家富强。联邦论者指出，德国是世界上国家主义甚为盛行的国家，但德国实行的是联邦制，因为只有联邦制才能容纳其国内的民情、政情之差异与离心力，其国家的向心力也只达到“行联邦制之国家主义”的程度。中国今日的向心力还只达到“行联邦制之国家主义”的程度，因此也就只能实行联邦制。(47)不过，对于中国内部的离心力、各省的差异是否必须用联邦制来解决，反对联邦制的人士提出了截然相反的看法。其次，联邦论者提出，国家富强的根基在发挥人民的创造能力，而这就需要以法治来保障人民权利，给予人民发挥能力的空间，在这个问题上，地方分权较中央集权更有优势。戴季陶即称，专制与立宪的区别就是，前者为集权政治，后者为分权政治，集权思想其实就是专制思想。又说，统观历史，“中国文化之发达，由于地方分权，而文化之退步，由于中央集权”，行单一集权之制，虽或可以维持社会秩序，然“于社会文化、个人身心之发达实多障碍”。(48)曼公则指出，从国家治理的角度看，中国地广人众，各地民情风俗各殊，交通不便，若“非有所谓三头六臂，千手千眼，而欲举此风俗言语教化利害不相同之人民与地方，震动昭苏，开阖操纵，于以修废补败，悉安其所，万无有济，若欲有以济之，则非取近世之地方分权不可”(49)。再次，联邦论者强调，以革命求共和政治，革命之后共和政治面临的最大威胁不是所谓的“暴民专制”，而是野心家复辟帝制，而中央集权则是野心家复辟帝制的必要前提。因此，革命后应当以地方分权、地方自治来制约中央政府的权力，防范高度中央集权可能带来的风险。这曾是二次革命前国民党的看法，一般立宪派人士并不赞同，但是随着袁世凯专制集权进程的加速，立宪派也多赞同之。二次革命后，张东荪就放弃中央集权的主张，转而倡导联邦制。他说，中国专制历史悠久，惟辟作威、惟辟作福的观念中于人心，帝王之位常引有心者艳羡，有力者更存取而代之之心。当政治转型之际，秩序未定，一切政治制度皆未确立，民力与民智均有不足，野心家最易乘机而起，图谋恢复帝制。彼时，人民无充足之能力克制野心家之复辟，而读书之士因历史原因多仰食于政府，很难不顾身家、性命、富贵而去反对帝制复辟，相反其大多数会为衣食之计赞助帝制复辟。一旦帝制复辟，宪政必遥遥无期，富强必不可期，且必引发新旧两大政治势力间旷日持久的争斗，陷国家于内乱。因此，转型之初，最重要的任务是防止野心家与官僚势力作恶，这就需要建立分权制衡机制，尤其必须用地方用分权制来限制中央的野心家。(50)联邦论者的此种说法有其一面之理，但正如梁启超指出的，当社会没有发展到相应的程度，人民程度未足之时，行单一制不能实现宪政立宪，而欲通过改行联邦制来落实宪政，道理上不通，今后应当从事的不是简单地谋求制度的变革，而应从社会改造入手，为制度的变革逐步准备条件。(51)然而联邦论者多是政治改造优先论者，亟亟于以政治改造推动社会变革，而对于逐步的社会变革则缺乏足够的耐心与深刻的认识。
四、结语
联邦论者连篇累牍地向国人宣讲联邦制的妙处，不厌其烦地提出了种种具体的联邦制方案，“恍若联邦之制，行之有道，容足奠民于安利，拯国命于纠纷”(52)。他们将联邦制当作中国由人治向法治过渡的唯一可行的方案，看作防遏野心家复辟帝制、避免再次革命，从而以和平的法律变革的方式确立良好政制，解决中央地方紧张关系，使国家政治上轨道的救世良药。又把联邦制看作可以利用各省人关爱本省的观念与省际竞争，促进各省之发展；保障新疆、蒙古、西藏等边疆地区的自治权，发达其区域经济，实现民族“平和坚固之结合”，解决边疆问题与民族问题的可行方案。(53)应该说，此期的联邦论对于自清末宪政改革到民初共和政治试验时期，省在国家政治生活中的独特地位的认识，是比较准确的；对于政治转型初期，民主政治最大危险的认识，也有相当道理；对于中国不能直接由法治向人治过渡，必须有一个可以依托的“地盘”的认识，也有相当的价值；对于地方自治尤其是省自治，对于中国实行共和政治的意义，也值得注意。这些认识是在经历民初共和政治试验的挫折之后得出的，自有其价值。南京临时政府成立前后，是中国行联邦制的最好时机，然而深厚的大一统思想与中央集权思想使此机会转瞬即逝。到袁世凯肆意推行专断政治时，联邦制的机会已经丧失了。
民国三年到五年间鼓吹联邦制的人士中，真正破除了崇尚中央集权观念，一直推崇联邦制的人却很少，他们并非将联邦制作为中国政制的不二选择，而主要是将它看作解决中国政治困境的工具。在社会还较为分散，共和宪政的基本社会条件尚不充分，当局的专制主义集权措施使得宪政发育空间遭到强力挤压，新式政治精英丧失了合法的政治活动空间，国家未来可能遭遇暴力革命和军阀割据局面的情形下，他们将联邦制看作避免革命、实现由人治到法治过渡的系统方案。联邦论者大体上属于“惟以法律制度为治具”的制度决定论者，每“以移植制度为能尽治国之能事”，将救国图治的希望寄托在制度变革本身。这是清末民初不少人的通病。张君劢在批评联邦论者时即指出，“凡行一制，必先有行此制之积极条件，此积极条件而不备，非特其制不行，而他弊乘之”。因此，变革制度必须顾及国情，必须审慎从事，当条件不成熟时，与其急于变革制度，不如“俟国家之进化，因时损益”。但是晚清以来，中国人只看到西方各国政制之美，不知其政制或由岁月积累而来，颇具自然进化之妙，或以极大的人为努力效法他国政制，经数十年奋斗才获得成功，而中国人则以时会所迫，急于实现富强，误以为简单移植西方政制即可救亡图治，误以为制度变革可以年月之间即能实现，“于是，论政之土，每视改制为无足重轻，常好为奇论以耸人听”，行一制而效果不着，又图另构新制，希图通过制度变革来解决中国的政治困境。结果，国人之精力陷入反复的制度变革之中，而国家境况并未见好转。(54)
联邦论者对暴力革命心怀恐惧，欲通过联邦制来避免革命，但正如章太炎所说：“是时元凶专宰，吏民人人在其轭中，不有征诛，虽主联邦何益焉？”(55)革命之产生与否，是不以联邦论者的善良的意愿为转移的，随着袁世凯帝制复辟，革命形势迅速发展，联邦论者，也放下了鼓吹联邦的笔，走上了武力反袁的道路。1916年6月，张东荪在《新中华》最后一期发表文章称，倒袁之后，“政治必呈一群龙无首之象，演一地方割据之局，一切大权将丛集于多数之各省都督之意向，以为依违准绳。于此种状态下，倡分权不能更益之也，倡集权不能以削之也，倡联邦不能为联邦也，倡统一不能为统一也，倡法治不能遽行也，倡议会大权亦不能遽行也，倡军民分治更不能遽行也”(56)。对于倒袁之后的政局的预测相当准确，对于倒袁之后联邦制无法实现的判断也是准确的。不仅如此，联邦制的方案再度被思想界抛弃，“集权论虽未大张旗鼓，而联邦论大有偃旗息鼓之观”(57)。这固然与政局变化有关，也与一般思想界和政治界人士并不认同联邦论关于联邦制具有种种功效、联邦制可以轻易实现的论述有关。
注释：
①戴季陶：《省长民选问题》，《戴季陶集》，武汉：华中师范大学出版社1991年版，第547-552页，原载《民权报》1912年11月3-5日。
②宣樊：《政治之因果关系论》，《东方杂志》第7年第12期，1911年1月。
③胡春惠：《民初的地方主义与联省自治》，台北：正中书局1983年版。
④龙长安：《近代中国联邦制运动研究》，浙江大学博士学位论文，2008年。
⑤丁佛言：《评省官制》，《中华杂志》第1卷第4号，1914年6月1日。
⑥李其荃：《中央集权与地方自治》，《中华杂志》第1卷第6号，1914年7月1日。
⑦张东荪：《予之联邦组织论》，《正谊》第1卷第5号，1914年9月15日。
⑧圣心：《联邦立国论》，《新中华》第1卷第1号，1915年10月1日。
⑨光升：《读柏哲士论民族所有政治上之性质并讨究中国人之政治特性》，《中华杂志》第1卷第10号，1914年10月1日。
⑩曼公：《大一统论》，《新中华》第1卷第1号，1915年10月1日。
(11)中州退叟：《吾国省之价值于国家之组织》，《新中华》第1卷第2号，1915年11月1日。
(12)中州退叟：《吾人对于国体变更必要之注意》，《新中华》第1卷第1号，1915年10月1日。
(13)中州退叟：《吾国省之价值于国家之组织》，《新中华》第1卷第2号，1915年11月1日。
(14)张东荪：《予之联邦组织论，《正谊》第1卷第5号，1914年9月15日。
(15)丁佛言：《民国国是论》，《中华杂志》第1卷第8号，1914年8月1日。
(16)丁佛言：《今后持国政改革论者所应认定之方向》，《中华杂志》第1卷第5号，1914年6月16日。
(17)李剑农：《戊戌以后三十年中国政治史》，北京：中华书局1980年版，第310页。
(18)中州退叟：《于人治过渡法治之中间研究中国建设问题》，《新中华》第1卷第1号，1915年10月1日。
(19)丁佛言：《民国国是论》，《中华杂志》第1卷第8号，1914年8月1日。
(20)中州退叟：《吾国省之价值于国家之组织》，《新中华》第1卷第2号，1915年11月1日。
(21)丁佛言：《民国国是论》，《中华杂志》第1卷第8号，1914年8月1日。
(22)丁佛言：《中国国是论》，《中华杂志》第1卷第8号，1914年8月1日。
(23)觉公：《今后建设国家必由之轨道》，《新中华》第1卷第1号，1915年10月1日。
(24)中州退叟：《吾国省之价值于国家之组织》，《新中华》第1卷第2号，1915年11月1日。
(25)张君劢：《联邦十不可论》，《大中华》第2卷第9期，1916年9月20日。
(26)中州退叟：《吾人对于国体变更必要之注意》，《新中华》第1卷第1号，1915年10月1日。
(27)丁佛言：《民国国是论》，《中华杂志》第1卷第8号，1914年8月1日；中州退叟：《吾人对于国体变更必要之注意》，《新中华》第1卷第1号，1915年10月1日；曼公：《大一统论》，《新中华》第1卷第1号，1915年10月1日。
(28)张东荪：《予之联邦组织论》，《正谊》第1卷第5号，1914年9月15日。
(29)中州退叟：《吾人对于国体变更必要之注意》，《新中华》第1卷第1号，1915年10月1日。
(30)汪馥炎：《集权平权之讨论与行省制度》，《甲寅》第1卷第7号，1915年7月10日。
(31)中州退叟：《于人治过渡法治之中间研究中国建设问题》，《新中华》第1卷第1号，1915年10月1日。
(32)张东荪：《对抗论之价值》，《庸言》第1卷第24号，1913年11月16日。
(33)觉公：《今后建设国家必由之轨道》，《新中华》第1卷第1号，1915年10月1日。
(34)张君劢：《联邦十不可论》，《大中华》第2卷第9期，1916年9月20日。
(35)钱基博：《现代中国文学史》，长沙：岳麓书社1986年版，第456页。
(36)戴季陶：《中华民国与联邦组织》，《民国》第1年第3号，1914年7月10日。
(37)圣心：《联邦立国论》(续)，《新中华》第1卷第2号，1915年11月1日。
(38)圣心：《联邦立国论》(续)，《新中华》第1卷第2号，1915年11月1日。
(39)曼公：《大一统论》，《新中华》第1卷第1号，1915年10月1日。
(40)戴季陶：《中华民国与联邦组织》，《民国》第1年第3号，1914年7月10日。
(41)曼公：《大一统论》，《新中华》第1卷第1号，1915年10月1日。
(42)秋桐：《学理上之联邦论》，《甲寅》第1卷第5号，1915年5月10日。
(43)潘力山：《读秋桐君〈学理上之联邦论〉》，《甲寅》第1卷第7号，1915年7月10日。
(44)储亚心：《联邦论》，《甲寅》第1卷第7号“通讯”，1915年7月10日。
(45)储亚心：《联邦论》，《甲寅》第1卷第7号“通讯”，1915年7月10日。
(46)梁启超：《新中国建设问题》，《饮冰室合集》文集之二十七；《国民共进会共和联邦制商榷书》，《大公报》1912年2月26-28日。
(47)秋桐：《政治与社会》，《甲寅》第1卷第7号，1914年7月10日；圣心：《联邦立国论》，《新中华》第1卷第1号，1915年10月1日。
(48)戴季陶：《中华民国与联邦组织》，《民国》第1年第3号，1914年7月10日。
(49)曼公：《大一统论》，《新中华》第1卷第1号，1915年10月1日。
(50)张东荪：《政制论》，《甲寅》第1卷第7号、第8号，1915年7月10日、8月10日。
(51)梁启超：《政治之基础与言论家之指针》，《大中华》第1卷第2期，1915年2月20日。
(52)秋桐：《学理上之联邦论》，《甲寅》第1卷第5号，1915年5月10日。
(53)戴季陶：《中华民国与联邦组织》，《民国》第1年第3号，1914年7月10日。
(54)张君劢：《联邦十不可论》，《大中华》第2卷第9期，1916年9月20日。
(55)《太炎题词记》，《甲寅周刊》第1卷第2期，1925年7月25日。
(56)圣心：《今后之政运观》，《新中华》第1卷第6号，1916年6月。
(57)李大钊：《省制与宪法》，《宪法公言》第4期，1916年11月10日。