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原文标题：清代新疆镇迪道与地方行政制度之演变

清代新疆镇迪道与地方行政制度之演变
吴轶群
【内容提要】清代新疆镇迪道建置沿革和职能特征演交，以及清末新疆建省时期道州县体系替代军府制之下多种行政制度并行体制的演变过程，体现了清政府治新政策的转交和道的职能变化趋势；民政权扩大和向准政区职能演变。本文辨析和阐述以上沿革过程，并对清代新疆道的建置沿革和对地方行政制度的演变、政区的形成，以及为其他边疆地区建置变革提供的示范作用产生的影响，进行了分析。
【关 键 词】清代/新疆/镇迪道/建置沿革/政区和地方行政制度变迁
清初承明制设立的道，既有省与府之间的道员，如分守道、分巡道、兵备道，分管地方府州县，也有不管辖某一地区而因事设置者，即专司某职的道员。清代的道，随着时代的推移而有所变化，其临时派遣的性质逐渐向地方行政官吏转变。道不同于府州县，它既受到行政区划的影响，同时又没有严格的限制。关于清代道的功能及与行政区划的关系，迄无定论。
清代道的研究多是以内地为主要对象，对边疆地区道的设置、职能及其演变探讨的很少，仅林涓在其博士论文中有所涉及①。有关清代新疆镇迪道建置沿革、建省时期四道建置、新疆地区道的特殊职能，以及四道建置在新疆地方行政建置演变中的作用，均未见有专文进行研究。镇迪道是新疆东部推行州县制度地区设立的道，建置沿革，如时间、名称、驻地、辖境等，因各种记载不同，有待廓清。对比清晚期各地道的演变，新疆巡抚下的四道及所属府州县制，既体现了道作为清代地方制度的演变规律（民政权力增强和向准一级政区演变），也有因其边疆地区的特殊性而具有的不同特点。建省后镇迪道职掌变化较大，与其他3道相比，其突出的政治地位，是乌鲁木齐在全疆的中心地位所决定的。在地理单元上，通过建省以及4道的建置，最终形成了脱离甘肃、更符合于自然地理和民族文化特征的行政区划。
新疆建省和建置4道，是治边政策适应历史变化的需要，也是地方民政事务日益发展的结果。这一改变对清政府在台湾、东北、蒙古等地地方行政建置的演变有直接的借鉴作用。了解清代新疆道制的变迁，对于深入了解新疆地方行政建置变革、行政区划的形成，以及社会发展具有一定的参考价值。同时，对推进边疆政区地理和历代治边政策的研究，有着不可忽视的作用。本人不惴浅陋加以探讨，敬请批评指正。
一 镇迪道建置沿革及职能分析
1.镇迪道建置沿革
乾隆二十四年（1759年）清王朝荡平天山南北，将新疆纳入到中央王朝的直接管辖之下。根据当时的实际情况，采取了军府制统治体系。其中，新疆东部镇迪道辖境实行州县制度，在行政上隶属陕甘总督。镇迪道是由巴里坤道改名而来，而巴里坤道则是安西道移驻哈密后，于乾隆三十七年（1772年）除而改设的。
关于镇迪道与安西道的关系，笔者认为：两者之间是有密切联系的，但不能说安西道是镇迪道的前身。两者对新疆东部的统辖地区有所重叠，可以说是先后承继的关系。在这一地区屯垦开发不断发展的过程中，最终安西归于安肃道，镇迪道直接统辖新疆东部地区。这个过程实际上反映了新疆东部地区与新疆政区形成的历史地理的过程，虽然这一过程的最终是在建省时期完成的。这也是本文关于政区变化所要探讨的内容。
清廷统一新疆后，将新疆东部与甘肃西部紧邻新疆地区连为一体，实行与内地相同的州县制度。但安西道始设于雍正时期，“增设安西兵备道一员。自肃州抵哈密计程千五百里。其间沙州、安西等处，旧隶肃州道。按肃州道驻肃，事务尤繁，不能远制边外。现今安西屯田，又令吐鲁番回人于瓜州安插，必得大员就近弹压抚辑为便。户部议覆曰，应如所请。增设安西兵备道一员。其旧设安西同知移驻瓜州，办理水利屯田，与靖逆通判，及四卫一所，并隶安西道。”② 此时，安西道与新疆没有政区联系。清政府统一新疆后，新疆东部行政上隶属甘肃省。在很多清代文献中都有所反映③。清代官修的第一部新疆方志《西域图志》直接叙述了安西道与巴里坤道、镇迪道之间的关系，“道周千里，不必属于安西，亦以安西名者，其地向无统名，今道员已移驻府境，旧称安西道，则因安西以连及之也。哈密、镇西府同在天山东陲，南北相隔，……。往时以哈密为外藩，故嘉峪关西连设五卫，而安西屹然为重镇”。而同书记载，“分巡镇迪屯田粮务兵备道一员，乾隆二十四年设，初驻哈密为安西道。三十八年改今名，移驻镇西府”④。概括了安西道之移驻哈密，以及改名镇迪道的过程。镇迪道设置之前，新疆东部地区各州县由安西道、巴里坤道先后管辖。乾隆二十四年（1759年）九月“升安西直隶州为府，裁靖逆直隶厅入安西府；置哈密、巴里坤二直隶厅来属；徙道治于哈密直隶厅”⑤。安西道治所迁移到哈密，但名称仍旧，隶属于甘肃省。所谓“哈密兵备道”的记述，实际上是移驻哈密的安西兵备道⑥。乾隆二十五年（1760年），陕甘总督杨应琚奏请，乌鲁木齐“应照哈密，巴里坤之例，设同知一员，管理地方，通判一员，收放粮饷，并仓大使一员，以供差遣出纳。再设巡检二员，分驻昌吉、罗克伦两处。以上各员，统听哈密兵备道管辖”⑦。此时被贬授予道衔的哈密办事道员文绶，因“俱实心奋勉，文绶着加恩交部议叙，仍着军机处记名”⑧，并非派驻哈密的安西兵备道，这应该是对派驻哈密的安西兵备道的错误记载。《皇朝文献通考》记载，“移驻安西道于哈密，以一府三县属焉”⑨，以及成书于乾隆年间的《西域图志》“分巡镇迪屯田粮务兵备道一员，乾隆二十四年设，初驻哈密为安西道”的记述，应该是确切的记述⑩。
安西道管辖地域当时跨新疆东部和甘肃紧邻新疆一带。此后，随着设官驻军和移民屯垦开发的发展，新疆东部地区州县建置发展很快，但清政府并没有再增设道，而是除安西道，改设巴里坤道。早在南疆战事还未告捷时，清政府即已开始兵屯。乾隆二十四年（1759年）南疆平定，兵屯在哈密、巴里坤等地迅速扩大。乾隆二十六年（1761年）始招募甘肃人户移民屯垦，迁入地以乌鲁木齐为中心，东起巴里坤，西到玛纳斯。依据当时的条件，屯田先后分三阶段、有重点地进行：1、乾隆二十六年（1761年）至三十年（1765年），以迪化及其附近地区为主，有昌吉、罗克伦、阜康（即特讷格尔）等地。2、乾隆三十一年（1766年）至三十七年（1772年），重心东移到巴里坤所属木垒地区，以奇台为中心。3、乾隆四十二年（1777年）以后，全面安置，着重充实乌鲁木齐以西的玛纳斯等地(11)。陕甘总督衔、兼理甘肃巡抚事吴达善在乾隆二十五年（1760年）的条奏反映了当时的实际情况：“巴里坤、哈密距安西窎远，新移驻之同知、通判，应定为直隶厅，归安西道管辖，其粮饷刑名钱谷等项，该道核查。”(12)
另外还有派驻乌鲁木齐的专司道员——粮务道，乾隆二十五年（1760年）派驻乌鲁木齐，“着陕甘两省，拣选满洲道员一人，同知、通判、州、县四员，县丞、杂职八员，发往乌鲁木齐，道员总办收支各屯粮饷”(13)。《皇朝文献通考》中也对此有明确记载：“乌鲁木齐总理粮务道（陕甘总督于内地道员内酌派）一员，……分管卡伦、经理粮务则由陕甘总督酌派道员同知以下等官，均照西藏驻防之例，三年更代。”(14) 也就是说，乌鲁木齐粮务道是以各地屯田事务为主要职掌的专司道员，而并不象移驻哈密的安西兵备道那样，是管理粮饷刑名钱谷等事务的地方分巡道。
除安西道和设巴里坤道，记载时间约略相同，而巴里坤道移驻乌鲁木齐的时间，以及改名镇迪道的时间，不同记载较多，需加以辨析。据《乌鲁木齐政略》和《西域图志》的记载，除安西道、改设巴里坤道的时间是乾隆三十八年（1773年），《三州辑略》则为“乾隆三十八年设镇迪道一”(15)，笔者认为皆为错误。乾隆三十七年（1772年）四月，议准陕甘总督文绶改设巴里坤道的疏请，“照旧兼辖哈密、辟展、乌鲁木齐等处。其原辖之安西府，请就近改归甘肃道管辖，该道更名安肃兵备道。至安西府一缺，仍移驻渊泉县”。“所有巴里坤道，同城既有满兵，且统辖哈密等处。时有清文事件，而所辖丞卒，又俱满缺，应请将巴里坤道，于陕甘两省满员内拣调。其乌鲁木齐粮道，系属差缺。今粮务已归巴里坤兼辖，请将此缺裁”(16)。除安西道而改设巴里坤道，还将安西改归安肃道管辖，同时裁撤乌鲁木齐粮务道。加屯田粮务衔于巴里坤道，定其名为巴里坤屯田粮务兵备道，统辖乌鲁木齐屯田及粮饷等事务。但镇西府的设立当在乾隆三十八年（1773年），“巴里坤向设同知，不足以资治理，请改设镇西府知府一员，附府宜禾县知县一员。一切刑名钱谷，令该府县管理”(17)。也就是设道员以后第二年，改直隶厅为府。从《清高宗实录》、《嘉庆一统志》、《新疆识略》、《新疆图志》等的记载来看，可以确信：除安西道，改设巴里坤道的时间是乾隆三十七年（1772年）。
关于巴里坤道移驻乌鲁木齐的时间，以及巴里坤道改名镇迪道的时间，历史资料的记载颇有不同。《西域图志》中记载：“分巡镇迪屯田粮务兵备道一员。三十八年改今名，移驻镇西府。”(18) 而在《嘉庆重修一统志》中记载：“（乾隆）四十二年，移驻乌鲁木齐，改名镇迪道。”(19) 首先是移驻时间。从史料中分析，乾隆三十八年（1773年）应是确切的时间。道、府不用同城驻扎，甚至道多以分管而移驻他处，在清代并非少见。正如前述升安西直隶州为安西府，即将安西道移驻哈密，同样，乾隆三十八年（1773年）升巴里坤直隶厅为镇西府后，即移道治于乌鲁木齐，以示统辖。在陕甘总督勒尔谨奏请升巴里坤为府的奏折中，一并提到“其巴里坤道，应移驻迪化州，并添建各员衙署。铸给印信，增设养廉”(20)。也就是理所当然的了。至于《三州辑略》中“乌鲁木齐驻剳历任巴里坤道”的记载，始自乾隆三十七年（1772年）驻。实际上，从同书记述首任道员永庆（乾隆三十七年八月任事，至三十九年十月卸事进京引见）来看，估计是因自乾隆三十七年（1772年）至乾隆三十九年（1774）年在任，由于在其任内移驻，在叙其任职时不以移驻乌鲁木齐时间为断而方便记述，而以出任巴里坤道员为始之故(21)。其次，关于巴里坤道改为镇迪道的时间（镇迪道的名称即各取镇西与迪化的首字而来）。《三州辑略》记载是乾隆三十八年（1773年），《新疆图志》为乾隆四十一年（1776年）。《乌鲁木齐政略》记载较详，“于四十一年间，经都统大人索（即索诺木策凌）具奏，在于特讷格尔改设知县等官案内，将巴里坤道改为分巡镇迪粮务道”(22)，此为改名的记载。这是记载巴彦岱升任镇迪道道员，应该在设置之后。此书据王希隆先生考订，为时任都统7年之久的索诺木策凌主修(23)。这是索诺木策凌上奏之事，应被文员幕僚确切记载。而《清高宗实录》记载的“分巡巴里坤粮务兵备道，改铸分巡镇迪粮务兵备道，兼管哈密、辟展之关防”，其时间为乾隆四十一年（1776年）十二月，是在改称镇迪道不久后的事件。记载巴彦岱升任镇迪道道员“管理巴里坤、乌鲁木齐、哈密、辟展等处事务，驻巩宁城分巡镇迪粮务道巴彦岱，辖县四，府一，州一，厅三，蒙古正蓝旗人，四十二年二月升署”(24)，应该在设置之后。因此可以断定巴里坤道改称镇迪道是在乾隆四十一年（1776年）间。至于除安西道改设巴里坤道之后，很快移驻乌鲁木齐，其原因无外乎乌鲁木齐政治地位提高的需要，原设乌鲁木齐参赞大臣，改为都统，与伊犁将军同一品秩，并且改迪化为直隶州，“乌鲁木齐新设迪化州，地处边隅，幅员辽阔。知州一员，势难统辖。请将迪化州知州，改为直隶州知州，宁边州同，改为知县，作为州属”(25)
2.镇迪道辖境变迁
下面将道员辖境变化作一概括。安西兵备道：于雍正十一年（1733年）设置时，领安西、靖逆二直隶厅；乾隆二十四年（1759年）升厅为府，裁靖逆入安西府，辖一府三县，并移驻哈密，置哈密、巴里坤二直隶厅来属；乾隆二十五年夏（1760年），设乌鲁木齐同知来属；乾隆三十六年（1771年）置辟展、三十七年（1772年）置奇台二直隶厅来属。乾隆三十七年（1772年）除安西道，设巴里坤道。巴里坤屯田粮务兵备道：升巴里坤直隶厅为镇西府，降哈密、辟展、奇台为散厅，往属镇西府，领宜禾、奇台两县；降安西府为直隶州，改属安肃道；乾隆三十八年（1773年）七月置迪化直隶州来属；九月复徙道治于迪化，所辖府州各一，县五。分巡镇迪粮务兵备道：乾隆四十一年（1776年）改设，宁边（昌吉）改县来属，后增阜康县、绥来县，咸丰五年（1855年）降镇西府为直隶厅，置哈密、吐鲁番二直隶厅来属，割镇西之奇台县来属(26)。
从光绪八年（1882年）到二十八年（1902年），新疆建省时期，“设道四，府六，厅十一，直隶州二，州一，县二十一，分县二”(27)。光绪十一年（1885年）镇迪道兼按察使衔，兼管全疆刑名驿传事务。宣统二年（1910年）改为兼提法使衔。地位远远高于其他三道。建省后镇迪道辖境变化不大，其辖属计有迪化府，迪化县，昌吉县，阜康县，奇台县，绥来县，镇西厅，吐鲁番厅，哈密厅，库尔喀喇乌苏厅等。
3.镇迪道的边疆地区特殊职能
清代设守道和巡道分管地方府州县。至乾隆十八年（1753），定分守道、分巡道为正四品官，自此道员成为实官。道员职掌“分守、分巡及粮储、盐法各道，或兼兵备，或兼河务，或兼水利，或兼学政，或兼茶马屯田，或以粮盐兼分巡之事，皆掌佐藩臬，核官吏，课农桑，兴贤能，厉风俗，简军实，固封守，以倡所属，而廉察其政治”(28)。道以职司巡守，整饬吏治，弹压地方为己任，各道“类因事因地而设之”，“辅佐藩臬，监所领之府州”(29)，这是道员传统的职权范围。清代兵备道，是为弹压地方而设，多为守、巡道兼领。清代新疆镇迪道加兵备衔，主要是地方偏远，且为要扼故，均由巡道兼领。乾隆时，内地各道多加兵备衔，旨在加强政府对地方的控制。但由于满族贵族控制军权，地方兵备道的作用不显着，并不能有效控制地方军队(30)。
自新疆东部设置州县地区的道员，既有与内地道员相同的职权，如申详、监察、兼管学政等地方民政权力，也有适应边疆地区具体要求的特殊性。建省前镇迪道职掌的特殊性表现在三个方面：1、管辖地域和管辖机构重叠。2、受到军府制度的制约，其权力受到限制，以督理屯田粮务为要务。3、管辖民众不包括当地全部民众，即不包括当地的土居民族。管辖地域的重叠和管辖机构的重叠，是清政府为了更加有力的统治新疆东部地区。虽然在伊犁将军之下，乌鲁木齐都统实际上直接统辖新疆东部地区。这样，在地域上，道员辖区既隶属于陕甘总督下的甘肃省，又是乌鲁木齐都统辖区；在管辖机构上，地方上既有府州县的行政建置，又有各级都统、大臣的建置。这样的地方建置是清政府军府制度下，“以军统政”思想的反映。但在镇迪道辖境内，军府制与州县制度双重的统辖之下，乌鲁木齐都统限制了镇迪道对各级官吏的监督职能和民政职能，军政官员兼理民政，又缺乏必要的监督，造成吏治腐败。
乌鲁木齐都统“驻扎巩宁城，统辖满、汉文武官员，督理八旗、绿营军务，总办地方刑钱事件”(31)。而道、府、州、县各地方行政机构，则隶属甘肃，是交叉重叠的政治管理体制。乾隆四十年（1775年）乌鲁木齐都统索诺木策凌奏请，“乌鲁木齐所属地方命盗钱谷一切案件由该道转呈都统办理，其巴里坤地方一切事件向由该道往报总督办理。查该处距兰州城四千余里，鞭长莫及，难免贻误。且现在巴里坤、古城、吐鲁番满营事务俱属乌鲁木齐都统总理。应将巴里坤、奇台、古城地方事务全归乌鲁木齐都统办理”。“辖领队大臣五（本城一、吐鲁番一、巴里坤一、古城一、库尔喀喇乌苏一），协领十二（本城六、外城六），节制提、镇（迪化城提标、巴里坤镇标、哈密协、玛纳斯协）”(32)。这样，乌鲁木齐都统的辖境包括了全部新疆东部地区，其权限也扩展到“地方命盗钱谷一切案件”、“地方事务全归乌鲁木齐都统办理”。王希隆认为，实际上清朝在新疆设立了两个军府，即伊犁将军府和乌鲁木齐都统府，乌鲁木齐都统虽然在名义上受伊犁将军节制，但与将军同为武官从一品。都统的权限有“统辖满、汉文武官员，督理八旗、绿营军务，总办地方刑钱事件”三个部分，这实际上是把行政建制归于都统的属下，成为都统的特殊权限，都统府职能权限在某些方面超过了伊犁将军。正是由于乌鲁木齐地方的命盗钱谷一切案件都由镇迪道转呈都统办理，都统府直接管辖钱谷事务，监督机制不足，自乾隆三十九年（1773）开始，府县官员借采买粮石之机，集体贪污。四十七年（1782年）案发，上自都统、道员、知府、知州，下至知县、通判、所千总，被清朝处死、发遣计20余人，都统索诺木策凌也因受贿被赐令自恭(33)。
督理屯田粮务是各道员的要务。笔者所见关于内省道员衙门的设置记述不多见，而镇迪道道员衙门的设置较为庞大：“原议镇迪道员缺定为冲繁难三要，满缺三年俸满咨部办理。镇迪道衙门：书吏十四名，门子四名，门吏二名，皂隶十二名，铺兵二名，库子四名，快手十二名，举伞轿夫七名，民壮二十名。”(34) 应该是为了适应协助管理屯垦开发相关事务的要求。解决驻军粮饷，是清代新疆道员历来的职责，也是不同于内地道员的特殊职掌之一。重新统一新疆以前，清政府就派驻粮员经办此事。乾隆四十年（1775年），巴里坤地方秋收时，勒尔谨奏请乘时采买，以备供支，“据各道府盘查结报，均属实贮在仓，并无亏缺”(35)。是为道员负责核查粮食收成和仓储情况，并上报陕甘总督。乾隆三十七年（1772年）道员加屯田粮务衔，改设巴里坤屯田粮务兵备道，后移驻乌鲁木齐，“复因乌鲁木齐地方辽阔，事务繁剧，知州一人，兼管莫及，巴里坤道移驻迪化”(36)。这是由于驻军置守解决粮饷而开展的兵屯、民屯，以及府州县建置已经扩展到奇台、乌鲁木齐、辟展等地，道员管辖职能和管辖范围扩大，原来的建置不敷管理而改设。安西道、巴里坤道、镇迪道的变化，体现了督理屯田粮务是道员的重要职责。至乾隆四十一年（1776年），改设分巡镇迪粮务兵备道，去屯田衔而为粮务衔，是因为此时北疆地区屯垦区已经形成，道员职责更重于州县民政之故。
镇迪道治内地移民而不治土居民众的特点，是清代“因俗而治”的边疆政策决定的。根据各个民族分布的情况，清政府制定了军府制度之下扎萨克制度、伯克制度、八旗制度及州县制度等多种地方行政制度。镇迪道下辖的哈密、吐鲁番等地区，是南疆回部的组成部分。在吐鲁番和哈密，实施扎萨克制度，即由清政府册封的扎萨克回王管辖本民族事务。各级府州县只管辖从内地迁移来的汉回民众，不得过问回王事务。这是利用当地的封建势力来维持其社会的稳定发展而制定的，是适和当时的国情和有利于清朝统治的边疆政策。但随着时代的发展，多种制度并行必然带来诸多的弊端。地方民政管理多样化，不利于新疆政令的统一；而人为的把一个地区的民众分成两部分进行管辖，不利于各民族的交流和团结，更为严重的是使地方容易产生离心倾向(37)。
二 清末新疆建省过程中四道的设置
有研究认为，由于布按两司成为督抚的幕僚机构，道渐成独立的地方行政机构，乃使其职权上发生了重大变化，其民政权加大(38)。清末由于省级地方机构专业化发展，筹备立宪颁订新官制，使各省原有的无辖区的专司道裁并殆尽。周振鹤先生认为自清代乾嘉以后，道向一级政区的方向变化，其地方行政机构的性质增强(39)，但由于没有官方的正式承认，只能称其为准政区。因应时代需要，又设立了两种负责全省事务的道，即巡警道和劝业道。有的道员督理海关，还有的道员担负地方政府办理中外交涉、筹划军事布防的职责，均为外交和洋务的要求而产生的变化。
清末新疆建省时期四道的建置，也体现了这些变化。但由于清末边疆政策的转变，新疆建置四道，与原有的地方行政建置相比产生了巨大的变化，具有地方特色和时代特点。
1.四道的设置及其职能特征
光绪十年（1884年）新疆建省，“新疆开创行省，于是军府之制一变而为郡县之制，监司守令在位，咸秩大小纳职悉主悉臣，自汉唐以来未有建置若斯之盛也”(40)。州县制推广至天山南北，全疆分属四道。镇迪道由原来隶属甘肃，改隶新疆，并兼按察使衔，为省会所在地之巡道。
在建省过程中，先任命各道员，然后由道员组建辖境内的府州县，因此道员的民政职权加重。镇迪道于光绪十一年（1885年）兼按察使衔，（宣统二年（1911年）改为兼提法使衔），使镇迪道不仅有道员的一般职责，还加强了考核、举荐的权力。在新疆建设行省、全疆各地建置州县时，镇迪道加按察使衔，无疑是为了加强新设各级地方行政机构和地方官员的考察、选任，使省府州县制度在边疆地区顺利、平稳的推行。尤其是对设置较为重要州县的级别和官员人选，需布政使与兼按察使衔镇迪道员共同考查加以选择，以加强对地方行政的管理和监督。道员以下地方官人选，由上一级官员审查上报，如设立莎车直隶州时，由新疆布政使魏光焘与兼按察使衔镇迪道恩纶核议，定莎车直隶州为冲繁难三项要缺(41)；再如设立和阗直隶州，也是由新疆布政使魏光焘、兼按察使衔署镇迪道英林会商，请定为疲难二项，拣员请补，以重职守(42)。甚至各地军事建置，也要通过镇迪道查核申报(43)。同时镇迪道“兼管全疆刑名驿传事务”(44)。各道所辖地方重要案件，需解赴省城，交兼臬司镇迪道员审训，报巡抚或由巡抚具清单报户、兵等部定案(45)，其地位自然高于其他三道。但由于与新疆巡抚、布政使同城驻扎，其他民政权力就不如南疆两道的发展。建省时期镇迪道的职能变化，加强了乌鲁木齐作为新疆政治中心的地位。
南疆地区建省前各驻扎大臣不相统属，各长其疆，造成吏治腐败。他们不直接统治南疆人民，而由伯克管理民间事务，造成官民隔绝，“民之畏官不如其畏所管头目”(46)。伯克、通事等官吏巧取豪夺，无所不为，从而败坏了清政府的统治基础。经过战乱之后，伯克制也被催跨。利用道府州县制度直接统治，是势所必然。光绪八年（1882年）在南疆设置阿克苏和喀什噶尔二道，选派署理道员赴当地组建州县(47)。开始时南疆二道的职责没有明确，直到光绪十一年（1885年）才正式规定了道员的职守，“喀什噶尔兵备道员缺，辖境辽远，紧接俄疆，所属水利屯垦，钱粮刑名，暨通商事件，政务殷繁，应作为冲繁疲难最要缺。南疆设官伊始，百废待兴，道员率属绥民，尤关紧要”(48)；“阿克苏兵备道员缺，抚驭蒙部，弹压布鲁特稽察卡伦，督饬所属水利屯垦钱粮刑名事件，政务殷繁，应作为冲繁疲三项要缺。该道以守兼巡，率属绥民，均关紧要”(49)。南疆两道的设置，实际上完成了新疆南部维吾尔族聚居区各民族直接受到中央王朝的统辖，结束了间接统治的历史。在南疆州县建置中，署理道员有权对下属州县治所、人事配置进行选择和筹划，然后上报巡抚。对比镇迪道，及以后设立的伊塔道，南疆二道的地方民政权力产生了巨变，对南疆社会产生了深远的影响。
伊塔道设置时间最晚，是由于清政府保留了伊犁将军的建置，限制了州县的建设。陕甘总督谭钟麟、新疆巡抚刘锦棠曾多次奏请伊犁行州县制，“欲厚民生，须由郡县。欲增郡县，须设监司。况新疆北路向设有道厅州县，现在全疆改设行省，南路经营建置亦已三年。……拟请仿照镇迪道之制，增置伊塔道一员，驻剳伊犁，兼管塔城事务，改伊犁抚民厅为府，改塔城通判为抚民同知加理事衔，兼管屯田水利，庶几官事有联而屯政亦因之具举”(50)。清政府直到光绪十四年（1888年），才同意在伊犁设置伊塔道及行州县制度。伊塔道的设置，使得建省最终完成。
清末新疆与周邻国家商业交往较多，各道兼管通商、交涉，巡查卡伦等事务，甚至与驻扎当地的军事首领一同筹划军政防务。如光绪十三年（1887年）是否任命坎巨提头目，准署乌鲁木齐提督谭上连，会同喀什噶尔道员黄光达，要求查核该头目，“抚绥外部，以安民心”(51)。喀什噶尔正署巡道袁垚龄、黄光达，先后会同喀什噶尔提臣谭上连，“查察地势情形，拟议呈请酌办前来。……回城驻分巡通商道员，中俄交涉尤关紧要，拟设副将一员。……此拟设喀什噶尔提标官弁勇丁之数目情形也。”阿克苏道员会同署阿克苏镇总兵董福详，查勘地形，“阿克苏居南疆适中之地，非驻重兵不足以资策应。拟设镇标中左右三营；乌什兼辖胡什齐奇里克各布鲁特，又连俄境，防卫关重，拟设副将一员；喀喇沙尔为南疆门户，蒙回杂处；……库车为东西通衢，所属沙雅尔，民情刁悍”(52)。各道员均参与各地民政以及军政事务，这是新疆边疆地区的特点所决定的。
2.四道在地方行政制度演变中的作用
地方行政制度，对地方行政建置演变的作用是两方面的，即对行政制度和行政区划演变的作用(53)，清末新疆建省时期四道的建置对新疆地方行政制度的作用也体现在这两方面。具体而言，就是对新疆建省和府州县制行政建设的作用，以及对新疆东部脱离甘肃省、天山南北成为一个整体政区，大致划分出新疆各地方行政区域的作用。
首先是对地方行政制度演变所起的作用，即由军府制之下的多种行政体制变为全疆内统一的、并与内地统一的州县制度，这也是清政府为加强边疆地区行政管理而采取的统治方式。
清代西北边疆政策总的原则是因俗施治和间接统治，即实行军府制度之下的多元行政管理体制，由于总结了历代的边疆政策经验，较前代更加完备。清政府确立伊犁将军对都统、参赞大臣的节制统辖权之后的数十年里，新疆社会处于相对稳定的发展之中。镇迪道之上由陕甘总督这个省一级的行政建置，和军府制下乌鲁木齐都统的直接管辖。但自乾隆二十七年（1762）伊犁将军府的设立为始，至同治三年（1864年）阿古柏入侵南疆前，军府制实施已逾百年，不能满足和平时期地方民政管理的需要。军府制的弊病很明显，如职权分散，地方民政管理体制的多样不利于政令统一，监督不利，“因俗施治”容易使地方产生离心倾向等。另外，军府制重军政轻民政，军府大臣多不理民事，不谙习民事，“原为操演兵丁而设，向不办理地方事务，……查地方官亏空，始令兼管。但满洲领队大臣内能管辖兵丁复能办理地方事宜者鲜有”(54)。
缺乏监督机制，是军府制度最大的弊端。地方事务多由当地民族上层人士管理，造成官民隔阂，政令不畅，南疆地区尤为严重，伯克任意压诈百姓。嘉庆年间南疆发生和卓后裔张格尔之乱，那彦成处理善后事宜时，指出“各大臣驻剞一城，各长其疆，并无维制考核之分，是以彼此不相顾忌，不若外省州县属于知府，复设司道从而考察之，又设督抚从而统辖之，层层相制”。军府制度虽有统制之名，而无考核之实，“遇事迁就。今应增添考核一条。……今各城大臣亦请分隶考核，俾有所纠察，以防其荡检跄闲。每届年终，令将军都统参赞大臣，将各城大臣出具切实密考，各具所见所闻”(55)。这是史料中较早对军府制度下南疆地方行政缺乏监督，与州县制度相比不易行监察考核的论述。清政府已经认识到军府制缺乏的正是司道的监察控驭。
同治三年（1864年）阿古柏入侵南疆，新疆大乱，军府制度受到沉重打击。收复南疆、筹办善后时期，刘锦棠就建议裁撤伯克等缺，并裁撤军府，拟设巡抚。镇迪道无须乌鲁木齐都统兼辖，即使伊犁将军亦不用总统全疆，“免致政出多门，巡抚事权不一”(56)。在置省建议中，为加强吏治监察，刘锦棠提议将旧有镇迪道员，赏加按察使衔，兼管全疆刑名驿传事务(57)。南疆两道“距省窎远，所属一切案件，均由该管巡道核转，设案情不确，即由该管巡道提审问拟，统咨镇迪道兼按察使衔衙门”。“南路设官以后，所有各属命盗重案，经臣饬由该管道州，层递檄转，再由臣悉心察覆定谳，历经办理在案”(58)。按照刘锦棠的建议而建置的南疆两道，仍然要“统咨镇迪道兼按察使衔衙门”，以实现兼按察使衔镇迪道监督吏治、统辖全疆刑名驿传事务的布署。道员兼按察使衔，在职能上加强了监督吏治职权，而且地位与布政使已经很接近，提高了道员的行政管理地位。这是符合新疆建省及加强地方行政管理需要的。
如前所述，清代守、巡道员“皆掌佐藩臬，核官吏，课农桑，兴贤能，厉风俗，简军实，固封守，以倡所属，而廉察其政治”(59)。道员为两司之下，府州之上的地方行政官。其整饬吏治，弹压地方，“辅佐藩臬，监所领之府州”的性质，正可以补足清代新疆军府制下官员缺乏有效的监督和考察的弊端(60)。尤其是镇迪道加按察使衔，加强对官吏的监察，以解决清末治边政策中的一个难题——对官员的监察考核，以保证吏治清廉，政令下达。而与道及府州县相应的是行省制度，建省也就成为必然的选择。
镇迪道及其他3道，在组织州县建置过程以及建省后的地方行政中，道员的地方民政作用增强。新疆建省，使得原来隶属军府制度之下的南疆伯克制、扎萨克制度、以及军府制度本身，都向统一的地方行政制度靠拢。建省后，设置巡抚1人，布政使司1人，省治迪化府，经历司经历1人，库大使1人。按察使由镇迪道兼摄，后改提法使，司狱由镇迪道库大使兼；分巡道四（镇迪道，阿克苏道，喀什噶尔道，伊塔道）。“往昔军府之制已如冬葛夏裘之不可复御，于是同光再定代以郡县，联边腹为一体。”(61) 四道在建省后的地方行政建设过程中，成为地方政治制度中的重要一环，并使得新疆地方行政制度与内地划一。
其次是对于新疆政区形成的作用，包括作为新疆省一级的政区和新疆辖区内的次级政区的形成这两个方面。
乾隆重新统一新疆时，新疆隶属于不同的行政机构管辖，也就自然的形成四个统辖区域，即东部以乌鲁木齐为中心的隶属陕甘总督的地区、伊犁将军直接管辖下的伊犁为中心的地区、北部属于科布多参赞大臣的阿尔泰地区，以及南疆地区。（建省后的新疆巡抚辖区，实际上是沙俄割占了伊犁边外大片领土之后形成的。阿勒泰地区是在民国时期划归新疆统辖。这些本文不予讨论。）建省前镇迪道建置沿革即是新疆东部脱离甘肃管辖、不断向西移动的过程。光绪年间，根据刘锦棠的设省方案，巡抚驻乌鲁木齐，为全疆最高行政长官，兼顾了新疆政治统治及地理分布的特点。为了加强新疆与甘肃的联系，把甘肃与新疆合为一省，称甘肃新疆省。但在设省后，驻乌鲁木齐的甘肃新疆巡抚无权兼管甘肃（甘肃另有驻兰州的陕甘总督统管），甘肃与新疆仍是两省(62)。新疆建省的完成，也是新疆地方行政建置的完成，同时，近现代新疆政区随即形成。行政机构的改变促成了地方政区的形成，新疆大体上以这四道的驻地为中心，形成了各个地方行政的中心，并最终使天山南北成为省一级的整体政区。
新疆政区的形成反映了地理因素与地方行政建置互相影响的结果。19世纪中叶以后，沙俄侵占了中国西北边疆大片领土，清政府面临更大的边疆危机。随着对新疆地理认识的加深，逐渐形成了现在新疆政区的地理和政治的概念。建省前镇迪道的建置沿革表明：由于管理不便，安西道自雍正以来兼辖新疆东部地方，到乾隆三十七年（1772年）止，改由巴里坤道辖东部州县，安西自此改隶肃州。而乾隆时将新疆东部和甘肃西部均视为“绿边一带”而统辖于甘肃省，是新疆东部为入内地孔道，方便内地移民入新、调发钱粮、派遣官吏等起见。新疆东部地区虽然仍隶属甘肃省，但与前相比，镇迪道的辖境已经初步形成，并由乌鲁木齐都统直接管辖，从而奠定了建省后新疆东部和甘肃西北的政区界限。左宗棠在收复新疆过程中，主张哈密应改隶新疆，“将来议设行省必以哈密划隶新疆，形势始合”，“请将哈密及镇迪道属划归刘锦棠统辖，”(63) 即是清廷对新疆政区地理认识加深的体现。哈密原来是回王统辖维吾尔族民众，哈密通判管辖汉回人民，隶属甘肃省。新疆建省后，哈密地方回务，“应请划归镇迪道管辖，遇事由该道核转，以专责成”(64)。建省后将哈密划归新疆，结束了行政管理隶属甘肃的局面，使之成为新疆的组成部分。省会迪化建置各级行政管理机构，升迪化直隶州为府，增设迪化县为附郭县，与昌吉、绥来、阜康、奇台四县，隶属迪化府；镇迪道辖府1、厅4（吐鲁番、镇西、库尔喀喇乌苏、哈密）。镇迪道及迪化府的行政建置大体完善，更加巩固了新疆东部地方政区的大体格局。
地方行政建置和政区的设置，也是西北边疆军事防御的要求。清代重北疆而轻南疆，驻军多在北疆，这是符合清统一新疆时边防的要求的。但19世纪西北边疆危机爆发以来，尤其是集中在帕米尔地区的俄国、英国和浩罕势力对清朝的威胁日益严重(65)。“南北两路边界，多与（俄）毗连，所在防范宜周，不仅伊犁一隅扼要也。从前额兵职官，北路独多，今则两路并重，南路形胜，以喀什噶尔为最”(66)。建省时首先着手建置南疆两道，渐次废除伯克制度，即是为加强对边外和境内的防范。各地改设州县，由巡抚、各道管辖下的各级官员直接统治。至清末，南疆东四城设分巡阿克苏兵备道1员，驻温宿，辖府2（温宿、焉耆），厅1（乌什），州1（库车）。道库大使1员。温宿府辖县2（温宿、拜城），焉耆府辖县3（轮台、新平、婼羌），库车直隶州辖县1（沙雅）。西四城设分巡喀什噶尔兵备道1员，驻疏勒，辖府2（疏勒、莎车），厅1（英吉沙尔），州1（和阗）。道库大使1员。疏勒府辖县2（疏附、伽师），莎车府辖州1（巴楚），县2（叶城、皮山）。和阗直隶州辖县2（于田、洛浦）(67) 南疆两道的设置，形成了两大军事政治中心，即喀什噶尔和阿克苏，对新疆地方政区和国界的巩固都起到了积极的作用。收复后历任伊犁将军都力图保持军府的统辖权，认为“旧制未可尽行更张”(68)。但最终于光绪十四年（1888年）设分巡伊塔兵备道1员，驻宁远，辖伊犁府、厅2（塔尔巴哈台，精河），道库大使1员。府辖县2，绥定，宁远。伊犁将军只管伊塔两地防务和全疆军务。伊塔道的建置，虽然保留了伊犁将军，是军府制废止不完全的表现，但对于加强与俄国交界的伊犁地区的军事防御，发展地方政治经济都是有益的。同时奠定了伊犁塔城地区的地方行政区划。
新疆设省过程中，推行“设立行省当从州、县办起”的原则，到1902年（光绪二十八年），全疆共设四道，所属6府、10厅、3州、23县与分县。新疆省的行政区划大体确定。全疆府厅州县，均由四道管辖，各地行政事务，都以四道为基本行政单位。如查核钱粮，由布政使魏光焘汇总，以四道所属为区别。《新疆四道志》即以镇迪道、阿克苏道、喀什噶尔道、伊塔道为一级政区论及各道所属府厅州县(69)。清末新疆建省，最终使新疆成为一个整体行政区域，并集中政令于巡抚，统辖全疆，督办边防，有利于统治和边疆地区的稳定，也有利于防御外敌的入侵。同时，对于边疆地区有重大的意义，为以后台湾（1887年建省）、东北（1900年以后，设立各府州县）、蒙古等边疆地区地方行政建置的演变提供了范本。
三 余论
建省前镇迪道建置沿革体现了边疆地区行政建置的特殊性，是适应“因俗施治”的边疆政策和新疆东部地区移民屯垦发展需要的。新疆建省，形成了四道及各府厅州县制的地方行政机构，直接统治取代了“因俗施治”的间接统治，新疆内部地方行政制度划一，并与内地省份划一。建省时期道的民政管理权增强，并向准一级政区演变，对新疆省统辖政区的形成起到了推动作用。同时对新疆各个地方行政区域的形成奠定了基础。
清代新疆地方政区的变迁，既是清代晚期边疆历史发展的必然要求，也是自然地理区域条件、民族文化特征等内在因素作用的结果。新疆建省后，全疆分为4道，以后又变为8道，后改为行政区。至解放前，新疆为10个行政区。从清末边疆政区地理的角度，以地理、民族文化的角度分析新疆道制的性质和职能，仍是需要深入探讨的问题。
实际上，省、道的建置对于南疆社会的影响远大于北疆。北疆东部一直是州县制，伊犁地区的军府制度，其对地方的控制，都是较为严密的。南疆则不同，原来是民族地方管理体制——伯克制，中央对地方的管辖松弛。阿克苏道和喀什噶尔道的设置，使得当地人民直接置于政府的管理之下，尤其是土地赋税制度的改变，促进了地区农业、商业、手工业的发展，从而也促进了人口、文化的发展。地方行政制度变革带来的社会影响，也需要进一步的研究。
注释：
① 林涓：《清代行政区划变迁研究》，复旦大学历史地理研究中心，博士论文，2004年。
② 《钦定平定准噶尔方略》前编卷33，雍正十一年正月。
③ 如《皇朝文献通考》卷283《舆地考十五》，即在甘肃省中记述镇西府、安西州、迪化州、哈密厅。同书《舆地记》16则是“西域”。乾隆《大清—统志》中“甘肃统部”包含九府六州，其中有镇西府、安西州、迪化州。并叙述了迪化州所辖三县。而在“西域新疆统部中”并未包含新疆东部镇西、迪化等地区，仅含有哈密、辟展两地。可见，清政府当时并未将新疆东部与甘肃西部两者严格区分。《西域图志》的记述包含了安西南路（安西州）、安西北路一（哈密暨镇西府）、安西北路二（迪化州）等，进行叙述，将安西州包含在“西域”的范围之内了。
④ 《西域图志》卷29《官制一》。
⑤ 乾隆二十四年九月初五日朱批杨应琚奏折，转引自牛平汉编：《清代政区沿革综表》，（北京）中国地图出版社，1990年，第458页。
⑥ 参见《钦定平定准噶尔方略》正编卷74，乾隆二十四年六月乙亥，记载：“今准噶尔全部荡平，伊犁皆为内属，则安西又无须文武大员驻防弹压。看来以安西道员移驻哈密，以安西提督移驻巴里坤，于节制控驭之道方为妥协。……安西道文绶既在哈密本任，事务原可就近办理。”
⑦ 《清高宗实录》卷612，第5—6页。
⑧ 《清高宗实录》卷604，第8页。
⑨ 《皇朝文献通考》卷78，乾隆二十四年，议准督臣杨应琚奏。
⑩ 《西域图志》卷29《官制一》。
(11) 华立：《清代新疆农业开发史》，（哈尔滨）黑龙江教育出版社，1995年，第60页。
(12) 《清高宗实录》卷622，第9—11页。
(13) 《清高宗实录》卷604，第5页。
(14) 《皇朝文献通考》卷88《职官考十》。
(15) 《乌鲁木齐政略·文员》；《西域图志》卷29《官制一》；《三州辑略》卷2《官制》等的记载。
(16) 《清高宗实录》卷907，第7—8页。
(17) 《清高宗实录》卷942，第18页。
(18) 《西域图志》卷29《官制一》。
(19) 《嘉庆重修一统志》卷251《甘肃统部》。
(20) 《清高宗实录》卷942，乾隆三十八年九月己巳。
(21) 《三州辑略》卷2《乌鲁木齐驻剳历任巴里坤道姓名》。
(22) 《乌鲁木齐政略·文员》。
(23) 王希隆：《〈乌鲁木齐政略〉的几个问题》，《西域研究》，1996年第1期，第96—103页。
(24) 《乌鲁木齐政略·文员》。
(25) 《清高宗实录》卷939，第52—53页。
(26) 牛平汉编：《清代政区沿革综表》，（北京）中国地图出版社，1990年，第503页。
(27) 《新疆图志》卷1《建置志一》。
(28) 《清朝通典》卷34《职官》。
(29) 《清朝续文献通考》卷134《职官二十》；《历代职官表》卷52《司道》。以上转引自吴宗国：《中国古代官僚政治制度研究》，（北京）北京大学出版社，2005年，第502页，第500页。
(30) 李国祁：《明清两代地方行政制度中道的功能及其演变》，《中央研究院近代史研究所集刊》，1972年第3期，第161页。
(31) 《三州辑略》卷2《官制》。
(32) 《三州辑略》卷2《官制》。
(33) 王希隆：《关于清代新疆军府制的几个问题》，《西域研究》，2002年第1期，第26—39页。
(34) 《三州辑略》卷2《官制》。
(35) 《清高宗实录》卷993，第5—8页。
(36) 《乌鲁木齐政略·文员》。
(37) 管守新：《清代新疆军府制度研究》，（乌鲁木齐）新疆大学出版社，2002年，第178页。
(38) 李国祁：《明清两代地方行政制度中道的功能及其演变》，《中央研究院近代史研究所集刊》，1972年第3期，第163页。
(39) 周振鹤：《地方行政制度志》，（上海）上海人民出版社，1998年，第85页。
(40) 《新疆图志》卷25《职官四》。
(41) 《刘襄勤公奏稿》卷12，光绪十三年二月二十八日。
(42) 《刘襄勤公奏稿》卷11，光绪十二年七月二十六日。
(43) 《刘襄勤公奏稿》卷11，光绪十二年十月十九日。
(44) 《新疆图志》卷25《职官四》。
(45) 《刘襄勤公奏稿》卷11，光绪十二年七月二十六日。
(46) 《左宗棠全集·奏稿》卷53。
(47) 《刘襄勤公奏稿》卷8，光绪十年十一月二十六日。
(48) 《刘襄勤公奏稿》卷9，光绪十一年四月十二日。
(49) 《刘襄勤公奏稿》卷10，光绪十年十二月十四日。
(50) 《刘襄勤公奏稿》卷1O，光绪十二年四月二十一日。
(51) 《刘襄勤公奏稿》卷13，光绪十三年六月二十四日。
(52) 《刘襄勤公奏稿》卷13，光绪十三年十月二十七日。
(53) 周振鹤：《中国地方行政制度史》，（上海）上海人民出版社，2005年，第194页。
(54) 《三州辑略》卷2《官制门》。
(55) 《那文毅公奏稿》道光七年十二月初八日。
(56) 《刘襄勤公奏稿》卷3，光绪八年七月初三日，“遵旨拟设南路郡县折”。
(57) 《刘襄勤公奏稿》卷3，光绪八年七月初三日，“新疆各道厅州县请归甘肃为一省折”。
(58) 《刘襄勤公奏稿》卷9，光绪十一年五月十三日。
(59) 《清朝通典》卷34《职官》。
(60) 牛海桢：《清代西北边疆地区民族政策研究》，（兰州）兰州大学出版社，2004年，第139页。
(61) 《新疆图志》卷22《职官一》。
(62) 苗普生、田卫疆编着：《新疆史纲》，（乌鲁木齐）新疆人民出版社，2004年，第378页。
(63) 《左宗棠全集·奏稿》卷57，光绪六年十月十二日，第8969页。
(64) 《刘襄勤公奏稿》卷9，光绪十一年七月十六日。
(65) 马汝珩、马大正主编：《清代的边疆政策》，（北京）中国社会科学出版社，1994年，第88页。
(66) 《刘襄勤公奏稿》卷7，光绪十年四月二十八日。
(67) 《新疆图志》卷25《职官四》。
(68) 《清德宗实录》卷123，第6页。
(69) 《新疆四道志》，《中国方志丛书·西部地方》，台北成文出版社，1968年，第十二号。
【原文出处】中国历史地理论丛
【原刊期号】20073
【分 类 名】明清史
【复印期号】200710
【作者简介】吴轶群，复旦大学历史地理研究中心，上海 200433
吴轶群（1971—），女，浙江丽水市人，复旦大学历史地理研究中心博士研究生，新疆大学人文学院历史系讲师，主要研究方向为新疆地方史、人口史及历史城市地理。
转载自人大复印报刊资料。