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原文标题：基层政区设置中的地方权力因素——基于广东花县建县过程的考察

基层政区设置中的地方权力因素
——基于广东花县建县过程的考察
乔素玲
【内容提要】以往政治地理学对于行政建置的研究，多注意其结果，极少注意到变化过程。广东花县原为数县交界之地，从明中叶开始，当地不断出现要求建立新政区的呼声。方案有建直隶州、建镇、建县三种。但历经150年，直到康熙年间才最终建县。本文分明中叶、明末、清初、最终建县4个阶段讨论国家与乡绅对政区建置的意见分歧，表明乡绅意志最终通过政区设立得到体现，反映出地方权势对国家决策具有不可忽视的影响力。
县是地方行政体系中最为基层的行政单位。按照瞿同祖先生的说法，县是由中央政府设计和创建的①。与此相应，以往关于县级政区设置的研究，多侧重于中央政府自上而下的“量地置邑”，却在一定程度上忽略了地方权势对建立新县的设计和诉求②。事实上，地方的“声音”在行政区划调整的过程中不仅不可能完全被遮蔽，甚至会直接影响上级的决策③。就广东而言，明中叶以后，因为屡屡发生“山贼”、“海盗”、“倭寇”等社会动乱事件，每次动乱平定后，在乡绅和官府的倡议下，都会有一些新政区的建立，以乡绅为代表的地方力量在地方政区重新划分过程中扮演着重要角色④。自明洪武二年(1369年)广东独立设省开始，有明一代，省辖10府1直隶州85州县，其中新增22个县，仅广州府就有顺德、新安、三水、龙门、新宁和从化等6个新县设立。有清一代，广东政区基本沿袭明代，仅新增花县、鹤山、陆丰、丰顺等少数县，基本形成了今广东县级建制格局⑤。
内中较为特殊的是花县。尽管自明嘉靖以后，地方乡绅不断倡议在此设立新政区，但官府的态度却相当消极。直到150年之后的康熙二十四年(1685年)，花县才得以正式建立。在这一过程中，乡绅与官府不断博弈，乡绅作为建县的积极促进者，最终对新政区的建立起到了关键作用。这一情形在以往的研究中尚未见到，兹就花县建县过程展开分析，借以管窥基层政区演变中的地方权力关系。
一　建州：明中叶的提议及背景
花县位于广州市以北，今为广州市花都区。明代该地为番禺和南海两县北部边缘。该地属低山丘陵，历来为瑶人、汉人杂居之地。康熙二十一年(1682年)举人黄士龙在《抚军李大中丞平定花山碑记》中如此描述：
广郡背山襟海，白云峙其北，珠江汇其南。溯白云而上九十里许有穷山，周遭五百余里，旧名盘古，更号花山。中有盘古、周曹、李婆、朱婆等峒，百步梯、鹿狐岭、车头墩诸险隘，万山巉削，林木翳空，鸟径羊肠。惟闻水声潺潺，与鸟声相杂，萑苻向渊薮之。东北出水西与从化、清远牙错；西北出大燕、芦包、水口溯南韶；正南出正迳为番禺地；西南界南海、三水；正东苏峒达从化邑治仅数十里；东而又东为增城、龙门、循州诸郡县；又由横潭支河出巴由、鹤冈、石门以入省，世为数邑居民官舫客舸之患⑥。
由此可以看出花县建立之前的形势。花山距广州白云山90里，四周被清远、从化、番禺、南海、三水等县包围，境内横潭河为数县官民出入广州的重要通道。至少在明代嘉靖十四年(1535年)以前，清远县尚有瑶人聚居地106处，从化县则有35处⑦。这一带的汉人和瑶人几乎不承担官府的赋役负担，用明代乡绅庞尚鹏的话说，此地汉人多是湖南、广西、江西“三省避役逃罪奸民与百工技艺之人杂处于中，分群聚党，动称万计”⑧。清初屈大均也曾指出，汉人因逃避赋役混居瑶区，“习与性成，遂为真瑶”⑨。如此众多的人口在此居住生活，却不承担官府赋役，自然会引起乡绅与官府的关注。
花山的汉人和瑶人对近在咫尺的省会广州构成某种潜在的威胁。为此，洪武三年(1370年)官府在靠近花山南部的番禺县横潭村设立狮岭巡检司，是为花县境内最早设立的军事机构，其作用在于控扼花山出入广州的通道。
弘治元年(1488年)，狮岭巡检司所在地横潭村村民谭观福、张洪祐率众“作乱”，直逼广州，朝廷命广东布政司刘大夏率兵围剿，乱众退守花山。由此可见，花山动乱直接危及广州的安全，同时也从一个侧面表明，单凭一个巡检司已难维持当地局势的稳定。弘治二年(1489年)，官府决定在广州城北设立从化县，县治始设横潭村。但此后不久，当地再次发生动乱，“十八山寇姚观祖复啸聚岩谷间”，朝廷“命行军布政陶鲁、兵备佥事袁庆祥歼其众”。姚观祖事变平定后，陶鲁、刘大夏建议：鉴于“从化在番禺横潭村，去广州甚迩”，又“于盗区亦甚远，不能控制”，应将从化县治从横潭迁到距离广州二百里外的马场田，“以图久安”。弘治九年(1496年)，从化县治迁至新址。横潭村划归番禺县管辖，恢复狮岭巡检司建制⑩。
从化建县后，花山的地域有所缩减，处于从化、番禺和清远三县交错地带，用清初乡绅黄士龙在《抚军李大中丞靖寇安民碑》的话说，花山属于“番、清、从三不治”之地。每当出现不稳定因素，三县相互推诿，均不愿承担责任，“此县失事则诿之彼县，彼县失事则诿之此县，民之犯法逋逃亦然，以致推卸容奸，莫可究诘”(11)。于是，花山成为逋逃渊薮，被乡绅和官府称为“萑苻之所窟穴”(12)。
嘉靖以后，花山东部为从化县，西部为三水县(13)，形成两县夹击之效，对稳定花山局势大有裨益。加之当年从化县治迁徙的原因就在于距广州太近，官府显然并无在此再设新县的计划。但花山乡绅为了改变“三不管”局面、切实保护自身利益，从嘉靖年间开始倡议建立新政区。
有案可查的首倡者应为毕烜。据康熙《花县志》卷3《人物志》记载，毕烜系花县毕村人，嘉靖十年(1531年)举人，十一年(1532年)壬辰科进士，“授户部主事，时年甫二十，请归娶，毕婚，未几卒。尝念郡北诸山绵亘数邑，地皆荒僻，拟于丫髻山下请设州治。……事不果行，人多惜之。然至今立邑，适符其议”。毕烜倡议应在嘉靖十一年(1532年)中举之后。丫髻山靠近三水，离南海县不远，毕村在丫髻岭下，为单姓村，成化十六年(1480年)有毕元中举人，授江西湖口县儒学教谕；正德六年(1511年)毕廷拱中进士，仕至北京礼部主客清吏司主事；嘉靖十一年(1532年)毕烜中进士，嘉靖二十八年(1549年)毕于正中举人，初授江西安福县儒学教谕，典试四川，仕至西城兵马正指挥使(14)。毕家通过科举考试上升为当地仕宦大家当属无疑。因资料所限，其呼吁建州的具体依据已无从知晓。
毕家建州之议得到了当地朗溪黄氏家族的积极呼应。据《朗溪黄氏家谱》记载，黄家在宋代由入粤三世祖黄维从南雄珠玑巷迁南海，于“华宁水岩边买田筑室创立址基”。到七世黄仕明时，家族“产业岁增”，但子嗣不旺，他在江西籍风水师鼓动下，通过买或换的方式取得了朗溪土地并举家迁此。为了壮大势力，黄家“招钟姓者来居于宅地之东，招曾姓者来居宅地之西，以为出入守望之助，三姓之聚遂成一里”。聚三姓为一里，说明黄家在朗溪的势力已经相当强大。黄家九世有四子，即日后的四大房，人口增长迅速。元季大乱，十世才兴“统率乡里助赖姓于水口立寨，以捍御之，一方赖以安”，黄家势力得到进一步发展。十一世宗善在明初的两次行动更奠定了黄家在当地的威望。宗善生于元至正二十一年(1361年)，洪武年间因“临事俊敏”而获“乡邦推重”，成为地方豪酋。他曾“统率乡人”，将“肆害一方，民莫敢诉”的土巡检龙福成“缚送宪司”。在这一过程中，宗善结识了当地主管地方军事的“阃帅”花姓者(15)。永乐初，花山卫所百户余胜全“聚众作乱，花姓者率兵讨平之，欲并歼从之党”。宗善闻讯，“径往力解，得全活者、不死者近二千家，男女万余口”。黄家威望大增，势力迅速壮大，仅田产“增二千余亩，而蓄积尚多”，白金达770多饼。宗善娶妻妾多名，生8子2女。其中有两子分居南海县城，其余各子在乡村分家发展。从十二世起，黄家重视以读书进取功名，黄景阳在南海“城中广买书籍”，延师家塾，其弟景祥充南海县学廪膳生，“开黄氏儒冠之始”。景阳孙黄皞被“遣往城中习举子业”，终成举人，改变了黄家发展轨道。康熙《花县志》卷3《选举》记载，自成化以后，黄家有6人中举出仕，其中黄皞为成化元年(1465年)举人，仕至云南左参政，黄皞五子学裘、学矩、学龄、学准、延年皆为举人。学裘为正德十一年(1516年)科、十五年(1520年)明通进士，任福建龙溪县学博，崇祀名宦祠；学矩嘉靖元年(1522年)科；学龄和学准皆为正德十四年(1519年)科，而学准出任过崖州学正、潜江知县、淮安教授、国子监助教、署贵县事等；延年嘉靖十一年(1532年)科解元，浙江孝丰县知县。据家谱载，崇祯四年(1631年)广东督学魏仲雪奏准将黄皞“择吉置主”送入府学乡贤祠，将黄学准送入县学乡贤祠。
上引《朗溪黄氏族谱》最早由黄皞修纂于弘治年间，嘉靖、隆庆年间黄学准续修，现在看到的为崇祯时抄本(16)。明中叶以后，黄家积极修纂族谱，从中可以看到，黄家即使不是建州的倡议者，至少也是参与者。隆庆六年(1572年)黄学准续修《朗溪黄氏家谱》时称：
今岁当路准丫髻岭建州之议，欲于山前设立州治为华桂州，割南海、番禺华宁、擢桂附近诸堡隶之，复以三水、从化、清远为属邑。士大夫及父老莫不称便，此议如行，则吾乡为伊迩，黄姓当为州望，其于门户徭编等务，又遇一番更张事，盖莫可逆睹矣(17)。
值得注意的是，隆庆年间地方乡绅曾积极鼓动在丫髻岭下建置的直隶州，名为华桂州，管辖三水、从化、清远三县。而要割入的南海华宁堡正是黄家在南海的祖地。朗溪黄家四大房在洪武年间登录户籍时被分为军、民二籍，“今逾百年，各守先训，无有干越”。但因军户“例不分析”，随着世代更替、人口繁衍，问题日益增多，“人众则田多，田多则户大，户大则差重，其于编徭有弗利也。人众则心异，心异则力睽，力睽则事弛，其于应役有未便也”。当时“凡均徭之重，库役为首，靡不倾家”。明中叶以前，黄家管事者尚能“心术公平”，“合族长幼”亦能“协力毕谋”应付各种均徭。但嘉靖四十年(1561年)以后，徭役日渐繁重，黄家一度打算重新分户，但最终未能成功，矛盾更加突出，“彼此争论，致伤和气”。虽然得知庞尚鹏建议军户纳银代役，黄学准感激“流涕”，希望借此缓解家族内部斗争。但他担心庞氏改革中止，“为庞氏诵之，恐法良意美，弗便有司，或中变耳”。所以热切盼望花山早日建州，“门户徭编等务”重新更张，黄家借机成为新政区的“州望”，解决内部日趋激烈的纷争。正如刘志伟教授所言，明代中期以后，珠江三角洲地区的许多望族都由明初的军户发展而来。由于军户对王朝负有更多的责任，有更直接的义务为王朝服役，承受更沉重的负担，大多数军户因不堪重役而以逃脱军籍为幸(18)。朗溪黄家支持在丫髻山建州，应该也有借建州逃脱军籍、凝聚家族向心力的动机。
但这一建议未能得到官府回应。康熙《花县志》卷首所载首任花县知县王永名序称：花县“积盗蔓延起伏，流毒数邑，前此屡议设治不果”，即为明证。
二　置镇与建县：明末两种方案之争
虽然地方大族对在花山建立新政区持积极态度，但具体方案并不一致。明朝末年，地方士绅提出的建置方案主要有置镇与建县两种。主张建县者以何维柏为代表(19)。据《明史》卷210《列传第九十八》记载，何维柏系嘉靖进士，曾任职浙江、福建等地，因弹劾严嵩而下诏狱，削职后闲居故乡20余年。隆庆年间东山再起，擢大理少卿、左副都御史，旋归乡丁母忧。万历初再还朝，任吏部左右侍郎，万历五年(1577年)因与张居正相左，调任南京礼部尚书，旋又乞归养老，十五年(1587年)卒于家。何维柏历任三朝官宦，曾参与广州府三水、新安等新政区的成功设立，对花山设县有浓厚兴趣。据屈大均《广东新语》卷2《地语·议建府县治》记载：隆庆年间，闲居在家的何维柏与友人同游嘉桂岭，见“其地在万山之中，盘踞五邑之界，云峦环抱，土田衍平，……可以建城立县，控制要害。……订议多年，以浮论而止”。何维柏此次倡议在嘉桂岭建县，或许就是隆庆六年(1572年)黄学准所闻建州消息的来源，因为何维柏与南海朗溪黄家、佛山霍家私交甚好。康熙《花县志》卷3《选举》记载，黄学准“既归，与何维柏及霍与瑕结诗社于盍簪楼”。而何维柏与庞尚鹏也过从甚密，何着《天山草堂存稿》中就收有“答庞惺菴”书。
虽然隆庆年间的建县倡议未得到官方回应，但何维柏并未就此放弃。万历初，何维柏在一封名为《拟立嘉桂县治议》的私人通信中，对隆庆至万历年间的建县与置镇之争作出回应，再次表达对建县的期盼之情，“伏望尊慈体念下民，采纳众议，力主断行，亟赐会核，早为题请，奉有成命，用慰舆请”。在信的开篇，他借用地方乡绅之言，明确表示对设县的支持：
省城后二百余里而北，与清远、从化万山联络，丛岩邃洞郁为盗薮。……时出流劫，附近乡里每罹荼毒，掳掠官民物畜，惨不可言。往年，番禺、南海、三水各县擢桂、神山、桃子、三江等堡耆老士庶黄祚昌、邱有松等数百人佥议举呈于抚按司、道府县各衙门，拟在擢桂堡土名嘉桂岭地方，乃五县适中交界处所，土地旷平，风气融聚，可以建立城沟，添设县治，以控制要害，联辖各壤，安戢众志，以保障地方(20)。
所谓土名嘉桂岭，即丫髻岭。民国《清远县志》卷4《舆地志·边疆》有按语云：“花县丫髻岭或谓嘉桂之讹。……此地即何端恪主立县治处也。”何文中的黄祚昌与朗溪村黄氏有无关系，目前尚无资料证实。但黄祚昌等在嘉桂岭建县的主张，正是朗溪黄家所盼实属无疑。赋闲在家的何维柏以“谨历舆情，代为详恳”为名，以三朝老臣的脸面力挺黄祚昌等人的建县倡议，虽然取得“准行委勘”的阶段性成果，但因受到地方官员和其他乡绅的阻挠，在操作阶段不了了之。“以各邑所委簿尉后先卒至，彼中士民有力者俱徙居省城，不及豫期回待登答，朦胧具报，议遂中沮”。地方官员不热心建县，部分乡绅也不予配合，办事官员借机“朦胧具报”，建县之举遂遭搁置，时间应在隆庆三年(1569年)。据何维柏说，建县之议未获通过，地方接连发生动乱，“彼处恶少窃见众议不就，更益纵恣。隆庆三年冬，掳去截捕巡检；万历元年秋，劫杀解官黎指挥；旧年冬，复掠杀胥江巡检”。以此为据，他大声疾呼建县要“早为区划”，否则动乱将“靡所底止”，强调设县“一劳成逸，以垂久远”。他还在文中列举设县的“五利”：一可“控制弹压，盗贼不得勾连潜聚”，无复山寇之患；二可聚民“钤戒党类”，避免盗匪混杂现象；三则“刑教政令易及，钱粮词讼易理”；四可建城郭，使百姓乐业其中，“田亩日辟，户口日增”；五可“生理蕃阜……当与番、南并美”(21)。
何维柏、黄祚昌等人的建县倡议不被官府接纳，可能与地方官府及部分乡绅的联合反对有关。在反对者看来，只要在花山建立军事性质的“镇”，即可达到稳定社会的目的。尽管我们无法得知主张建镇之乡绅的具体身份，但何维柏的《拟立嘉桂县治议》确实暗示了反对派的存在，“因委官未经同至会期，以备悉舆情，遂倡立镇之说”。有关官员或许是故意不按时到达，到达后又联合反对建县的士绅，积极倡导建镇。何维柏对置镇的强烈反对，显示了置镇派有相当大的势力支持：
夫立镇，必因人民室庐众集所在，止以旷远多故，从而保镇之以安其居，此人人所至愿者。今此地在万山之中，据五邑之界，土旷人稀，立有为空镇，谁肯往居，徒费无益。若建县则城廓完固，沟池导潮，舟楫阜通。上而公府厦宇车马骈阗，黉序斋舍群士乐业，下而胥徒壮皂百役供应，分图列堡里甲供输，居聚渐众，生齿日繁，比之镇寨，何啻倍蓰。
何氏认为建镇徒劳无益，只有设县才可保地方长治久安。为此，他还专门写信给广东按察使赵宁宇，谈论其最关注的疏浚广州外城西濠和建嘉桂县之事，并说这两件事得到了乡绅百姓支持，“父老士庶百口同词”，只因“中间一二恐妨其所便者，颇游扬其说，为之阴挠”，两事均遭“沮搁”。“中间一二”当指反对建县的地方官绅。何维柏闲居故乡二十余年，难免插手地方事务，从而与一些官绅结怨。他自己表白说：“仆平生无他能也，惟是众所利□则愿与达而成之，众所怨恶□与达而远之，非有一毫自为也。即新城内外，仆并无铺舍埠头，今西郊嘉桂，仆亦无立锥之地在此。……仆今老矣，后来岁月知复几何？然身在世间一息尚存，不容少懈于此二事。”何维柏是否没有涉足地方经济，我们无从知晓。他所言疏浚外城西濠，即与大学士梁储有关。据崇祯《南海县志》卷2《政事志》记载，“城西之水，故由太平桥出海。嘉靖初，梁文康公储创大观桥引之西注，形家者以为不便。嗣后乡绅有议辄数岁一更，居民苦之”。后来县令再开太平桥，引起西城人上控。西城乃广州商业繁华之区，“异省商人杂处，斗讼繁兴，为居民害。邑中大魁蝉联各卿鼎峙”(22)。何维柏与南海士大夫家族多有往来，在纠缠不清的地方事务中难脱干系。据罗一星研究，明代正是“南海士大夫集团”把持地方经济、整合都市空间结构的活跃期，地方官府在处理涉及士大夫的案件时也颇感为难(23)。广东大员对何维柏所倡之事多方敷衍，“昨得督府书，谓立县、开河二事藏之在心，因兵冗中力有未遑……若立县已下所司勘议矣。若有利于地方，不敢惜劳借费因循废搁也云。二日又得按院亦惓惓及此，……又云建县一事，司中以钱粮难措，及如岭东已设普宁、长宁，而今士民纷纷欲议裁革，故欲稍详议之”。何维柏大概也明白广东官员的真实态度，但他没有为此气馁，在给赵宁宇信中一再强调嘉桂设县是“开此中人民百世之利也。”(24)从何维柏信中出现的普宁县来判断，他此时已返乡养老多年(25)。
明代后期，官府、乡绅对花山建县还是设镇的争议一直不曾中断，但建镇似乎成为主流声音，官府对此也持赞同意见，其原因应与花山距广州太近且周围已有多县设立有关。万历年间，花山再度发生动乱，官府平定后采取的措施就是设立营寨，“万历初，杨彦明等鸱张虎踞，当事殚智竭虑，十七年改杨郭村为营寨，后复寇攘靡宁，设苏峒、白坭二营，东西御防，不能制其死命”(26)。官府接连设立三个带有军事性的营寨，除稳定秩序外，大概也有借此消弭建县呼声的意图。
明朝末年，伴随花山盗乱的猖獗，在花山设州的呼声再起。天启三年(1623年)十月，从化县“上下山盗大起”，其中上山贼首赖丁髻、廖大鼻等有众二千余人，下山贼首钟国让亦聚众千余，“四出流劫，乡村无不残破，增、从、清、龙、英、宁六邑悉被其害，男妇杀掳勒赎者不可计数”(27)。据顺治十一年(1655年)番禺举人谭绍泰所撰《花山纪略》记载，崇祯初年的钟国让之乱就发生在花山，“贼大聚”，官府“合番禺、从化兵，始擒斩之”(28)。崇祯三年(1630年)，国让弟国相等率徒围攻杨郭村营寨，“凡八日，省会戒严”。崇祯十三年(1640年)，又有苏凤宇等“剽掠纵横”，番禺县令谢泰宗率兵围剿并再次主张设州，但最终以设立军事性质的“守备”而收场，“议设清从州于水西，不果。乃设番清从守备”(29)。直至明朝灭亡，官府在花山所采取的措施都是设立营寨统兵戍守，建立新政区的设想未能得到落实。
三　折冲与酝酿：清初建县计划之流产
清顺治年间，广东成为南明和清军反复争夺的重要区域，花山因贴近广州而成为交战双方关注的焦点。广东归属不明，花山民众也左右摇摆。清廷平定三藩之乱时，花山盗就曾帮助平南王对抗官军，“自逆藩尚之信僭窃以后，擅立王庄名色，分布党徒，占踞田土。有本地奸人凭依而附和之，聚为盗贼，劫掠公行。当逆藩伏法时，几至交结为乱”(30)。当时官府平定“三藩之乱”已成定局，最终决定采取剿抚并用策略，将花山民众与盗贼区别对待，从根本上稳定花山局势。
康熙二十一年(1682年)十月，广东巡抚李士桢针对花山“盗贼公行，迄今未息”的现状，经与总督、提督等商议，决定沿用明代建立营寨、加强军事驻防的旧规，“设汛防以善其后”。但其军事布防比明代更为周密，级别明显提高，设“右翼镇标游击一员，带兵八百名驻防平岭”(31)。镇标为清代绿营兵的统兵官，下设军事单位分驻花山险要地区。据康熙《花县志》卷3《兵防》记载，李士桢发兵荡平花山后，“因调右翼镇游击一、守备一、千总二、把总四，兵八百八十名，分驻平岭、高浦、石林、麻冈、石甲、焦坑、正迳、黄竹湖、官田、大木塱、车头墪、屋源水、西坑、麻岭埔等处防守”。康熙《番禺县志》卷8《兵防》记载，花山游击一员带兵200名驻防纱帽岭汛，守备一员带兵200名防守车头墪。又康熙《南海县志》卷9《兵防》记载，花山建有把水汛，由提标官兵驻守，兵99名。通过设立众多营汛，李士桢俨然把花山变成了严密的军事防区。
李士桢在花山遍设营寨的做法，遭到地方乡绅的反对。换句话说，仍有部分花山乡绅坚持明代以来的建县原则。康熙时倡议建县的代表人物为黄士龙，他在《建县条议》中说，花山自明末以来屡生盗乱，与建营设寨颇有关联，“花山积盗巢穴，自前明迄今，屡剿屡发，屡抚屡叛，莫可治疗”。之所以如此，是因为官府设立营寨后，“无有司文员纪纲治理，复至兵贼交通，且有兵来贼去，兵退贼回之患，为乱益甚”(32)。康熙二十一年(1682年)六月，广东按察使郎廷枢审理了一宗兵贼交通案，竟是番清从守备和贼首陈学进的相互勾结，“守备王某某奉剿花山，罔遵纪律，勾串土恶徐沛生与招安积年贼首陈学进同恶相济，在横潭地方沿村捉诈，大肆奸淫”(33)。而驻军需征调夫役粮饷，不仅不能安定地方，反而使百姓避入山林成为盗贼，加剧地方混乱，成为地方一大祸害。清初番禺人唐化鹏曾说：“粤东向年用兵，百姓死于盗贼者十之一二，死于征调者十之五六，其害莫惨于取夫。”(34)
李士桢入粤后，曾鼓励地方士绅就治理花山献计献策，得到乡绅积极响应。康熙二十一年(1682年)十月，李士桢收到多条“地方里民条议呈词”，其中有番禺县里排胡承琏、黄二龙等呈词，江澄、刘进、廖太元、黄忠等呈词，番、清、从三县里民黄达明、陈德望等呈词并地图，以及南海乡绅黄士龙等呈词(35)。纵观这些呈词，有的赞成建立营寨，如胡承琏等呈称：“贼首虽已就擒，余孽仍肆荼毒。现今贼伙黄盛和、江伯兴等现住车头墪、屋源水、柴山等处，招集亡命，谋作非为。呈恳速调防守，生灵攸赖等情。”(36)有的主张建县，如南海举人黄士龙与生员陆其廕、徐观光、毕士进等人力主建县，反对置镇，他们在《建县条议》中指出，“添设营汛防守”不过是“袭套寻常，止为旦夕补葺，终非久安长治，岂计之善哉！”只有设县才能保持花山长治久安，“今欲化盗贼为良民，变瑶蛮为善俗，莫如量割三县难治之地，尽辟万山连亘之区，于正迳营地面而设立县治焉。”添设县治可以“永图控制岩疆，以安民生，以益国赋”(37)。设县不仅可招民垦殖、催科征税、增加国课，而且可将“蛮峒”编入保甲管理，设立学校施行教化，最终改变花山长期存在的“三不治”状态，达到稳定地方社会的目的。
为引起官府对花山建县的高度关注，黄士龙以康熙十九年(1680年)花山“哗兵”威胁省会安全为例，论证花山建县对省会广州的安全保障作用，“省会相去花山仅九十余里，非有鸿沟天堑之险，长驱直达可以朝发而夕至，但当地方无事，不过疥癣赘疣，万一外警频闻，实虑乘机窃发。前年哗兵之变，欲以遥应，此其验也。今设县治在于正迳营地，而堵截峒口要区，所谓握吭而守，则北门锁钥固若长城。”(38)黄士龙重提“哗兵”事件，无疑对甫入安定的广东官府造成了明显的心理压力。李士桢于十月初二收到《建县条议》，十一月就与两广总督吴兴祚、镇守广州副都统王永誉等人对条议进行审议，随即以《请设花山县治疏》呈报朝廷，赞意黄士龙等人在花山建县的主张：
专设县治于适中之地，控制要害，且其山辽旷深远，水土肥饶，割数县逋粮之地，招山野愚顽之人，建城而守，设官而治，使之服农垦荒、供输赋税、渐摩文教、日就御辔，所谓久安长治之道，莫善于此矣。……且花山逼近省会，自此而省会重地可保无虞，周围沿山大路，自此而商贾行旅坦坦，周行可无戒心，岭南一带长得廓清，非小补也(39)。
广东官府态度的转变，与两大因素有关，一是黄士龙等人所述花山自明代以来动荡不已的历史，二是清初平南王经营花山埋下的祸患。长期以来所采用的设立营寨措施不仅未能稳定社会秩序，反而给地方带来无穷灾难。于是，黄士龙等人的建县倡议，成为广东官府的首选之策。但官绅达成的一致意见却遭到了朝廷的否决。理由是花山盗贼已经消弭，并已环山“编立保甲”，没有必要再行设县，且一旦设县，必然“置役设官，易滋烦费”(40)。花山建县再次流产。
四　最终建县：规模及治所选址
花县的最终建立，与举人黄士龙的周旋不无关系。黄士龙在康熙二十一年(1682年)十月向李士桢呈《建县条议》后，采取系列活动，争取广东大员的支持。据康熙《花县志》卷4《艺文志》记载，黄士龙于康熙二十一年(1682年)十二月撰《抚军李大中丞平定花山碑记》，二十三年(1684年)十月又撰《制府吴大司马请旨设营靖寇安民记》，二十五年(1686年)率南海、番禺、花县“各举人监生生员里民”勒石《抚军李大中丞靖寇安民碑》(41)。这些文献都冠以“呈稿”字样，说明是直接呈送官府的。他的一系列活动，在赞颂这些大员对花山稳定所作贡献的同时，也给他们施加保持花县长久稳定的压力，使其不得不密切关注建县事宜。
通过广东官绅的共同努力，康熙二十四年(1685年)花县建县终于取得实质性进展。是年春，吏部户科给事中王又旦到广东主持乡试，顺便采集地方民情，回京后向朝廷上《题请立县疏》，请求同意花山设县：
臣奉命典试兹地，博采舆情，细察民隐，知花山虽属一隅，而中通数省，盘立五十八峒，鸟道四达，为南方最险之区。其中百扶田、白鹅迳、正迳等数十余处，皆匪类倡聚之所。比时虽各就抚，而根株未清，诚恐法久渐弛，厝火复燃，莫若于三县交界之地设立县治，得地方官与营将互相弹压，庶蛮性可以渐驯。约略言之，其便有三：番、清、从三县之界贼党踞巢，而负隅之徒每每藉盗逋粮，今设一县而前弊除矣，其便一；峒中田亩既为贼踞，尽皆报荒，有一县令导化之，卖剑买牛，田亩日垦，国赋日增，其便二；营将之守御以制其力，而县令之抚字以革其心，叵测渐消，久而弥固，其便三。至于营建城池衙舍诸费，该督抚细心设法劝输，不致有亏正项。地方之人昔受剥肤之害，未有不忻然乐趋者(42)。
王氏在疏中声明，其主张设县的缘由之一是，在广东考察期间，“彼地士民谆谆以一劳永逸之计相告”。此处的“彼地士民”到底是哪些人，史料没有明确记载。但可以肯定的是，王氏在广州期间必然要与广东大员接触，而广东大员可能会就黄士龙等撰写的相关条议，与其交换意见。另外，王又旦主持乡试、采风之地广州，正是番禺、南海士人的家乡，其间也会听到街巷有关黄士龙等人的设县倡议。由此推断，王氏请求朝廷同意建县的上疏，无疑受到了广东官绅的深刻影响。
康熙帝在阅过王又旦的奏疏后，立即责令朝臣“议奏”。此后，吏部咨文很快传到广东，询问县名、知县任命等相关事宜。同年九月，广东布政使郎廷枢回复吏部，“详称新建之县，拟以花县为名，请部铸给花县印信。议将三水县现任知县王永名调补”。广东巡抚李士桢则率广州知府刘茂熔及与花山交界的各县知县“亲临踏勘，相度形势”。经过讨论，决定在平岭建设县城(43)。随后，广州知府刘茂熔向朝廷上报划拨版图及钱粮等情：
据三水、清远、从化等县中申称，该县地方原属小邑，钱粮无多，且去花山新县写远，人丁税亩应请免拨等因，各到府。
又据南海县申称，新奉设立花山县治于附近，地方人民分拔管辖，查本县所管地方惟华宁、苏山、骆村三堡共一十图，又桃子、恩洲二堡散甲共一十七甲，与新县枕近，相应分割归入凑编版图，今将里甲钱粮数目造册缴报，听候汇详等因。
又番禺县申称，依将奉设新县，附近地方人民应拨管辖，查本县乌坭、紫坭、擢桂、李溪陂、何岭共一十一图，又李溪陂、鸦湖、九潭、茅山、上大田、隆榜冈、刘村、蚌湖、竹料、萧冈、塱冈、罗冈东北散甲共三十一甲，系新县枕近，所有里甲钱粮数目分别造册完成，合就申缴等因，各到府。
……(南海、番禺)二县所拔本折共一万零五百一十三两有奇。康熙二十四年分钱粮仍在南、番二县催征，自康熙二十五年为始，钱粮始归花县征输。其县治应设典史一名，教职二员，内教谕一员、训导一员，俱听候部选，各吏书、衙役人等，照小县额设招募(44)。
花县建县划拨版图的结果出人意料。因清远、从化以“小邑”为由要求“免拨”，花县版图划拨主要由番禺、南海两县承担，番禺划出11图、31甲，南海划出10图、17甲。番禺划出“版图”多属逋逃税粮、盗匪出没之区。黄士龙在《建县条议》中说，“官番禺者每受狮岭司九图、慕德里司十五图逋累之苦，遇岁亲自下乡严切比征，犹有顽欠。今割此积逋之税粮，与清、从难征之里甲，另立县治，就近催科，使粮无挂欠之忧，官免考成之累”。
花县建县的规模，按照黄士龙“条议”的设想应为中等之县，从南海、番禺、清远、从化等县“凡界连山峒都图地堡、乡村人民、田土税亩，应割归新县管辖，新环约得三百余里，径直一百余里，可得钱粮五六千，成一中县，便可设官集民，开荒益国”(45)。但由于只有南海、番禺二县割拨里甲钱粮，实际建县规模降为小县。划拨版图直接关乎地方利益，清远、从化不愿划拨，可能与两县北部多山区，而靠近花山土地较肥沃有关，清远知县刘士骥“以清远冲衢，粮少务繁，力为请免。士民德之”(46)。花县的建立对周边各县影响不一。从化未为花县划出版图，反因花县建立而得享益处。雍正《从化县志·兵防志引》编者郭遇熙说：“当明季潢池盗弄之时鳃鳃过虑者，以太平场、牛背脊为扼要之区，至今日而花县设矣，蚁穴兔窟荡然潜消。”(47)南海乡绅则因划拨版图而对花县颇有怨言，梁佩兰为康熙三十年(1691年)《南海县志》作序说：“予南海为粤广州省会首邑，掖于郡治。秦时一大郡也，自唐宋以后为邑，迄有明，更从而分之，割于顺德、割于三水，今复割于花县。”(48)字里行间流露出对版图缩小的无奈。番禺则有“心想事成”之感，时任番禺县令孔兴琏说：番禺“视政省会，颇称烦剧。……析番邑之五堡居民、税亩分治于花邑，使山泽无伏莽之窟，闾阎乐升平之业，法至善也”(49)。
县治选址涉及官府与乡绅的利益，官绅之间亦有争议。横潭早在明代设过从化县，后从化县治迁往马场田，横潭归番禺，后又入花县。应该说，横潭是理想选址之一，但因其距广州太近，明代已否定其作县治。乡绅黄士龙主张以原为营寨的正迳作县城，“地面居山峒之口，四望宽平，由左陆路二十余里至从化大河顺达省会；由右二三十里可至横潭大河顺达省会，水陆舟车，均便往来。似宜于此择地建立县治”(50)。据黄士龙为《花县志》所作之序，该设想始于康熙十二年(1673年)。是年，他与番禺县令王之麟征剿花山盗，“军于正迳”，见地势险要，遂萌在此“设邑建城”之意。但官府以“力役繁兴”为由，否决了黄士龙的建议。广东巡抚李士桢最终拍板，将县治选在平岭。其理由是花山“俱各层峦叠嶂，鸟道崎岖，止有平岭一隅稍为平坦，……堪以建设县城”(51)。仅就自然条件而论，平岭兼具群山环绕与地势平坦的优势，属于理想选址。但平岭开发较晚，康熙二十一年(1682年)始设营汛，建设基础薄弱，工程花费浩大，据李士桢估算，城垣、学宫、庙宇、衙舍、营房等所需木料、石砖、灰瓦，匠夫工食，“严加核减”，尚需银59719两(52)。由于国家未划拨专项建县经费，直到康熙三十五年(1696年)花县县治才最终建成。史实表明，在县治选址方面，官府握有控制权。
五　地方权势的表达：官绅博弈
考察花县建立的漫长过程，我们不能忽视地方权势的作用。花县最终得以建立，离不开以黄士龙为代表的地方乡绅的倡议与推动。岐山黄士龙继承明代乡绅建州的志愿，因应形势，在康熙年间重提建县之说，得到广东官员认可，最终得以修成正果。岐山黄氏与朗溪黄氏在建县前均属南海县，两家相距不远，且均为地方大族。黄士龙之父曾被“里人三推约正，援例公举乡耆”，因黄家行善乐施，岐山被称为恩村、仁里。花县建立后，从康熙四十一年(1702年)开始，花县仕宦极力塑造黄士龙的乡贤形象，“绅矜里民人”联名“盛举”黄士龙，官府本着“以遂舆情，以彰公道”的胸怀，同意绅民请求，于康熙四十二年(1703年)四月初十日将黄士龙“置主”送入乡贤祠(53)。黄家终于实现了明代黄学准所期盼的望族愿望。
明嘉靖以降，围绕花县建置问题，官府与乡绅就建县还是置镇长期对垒博弈，先后历经150年，最终在康熙年间尘埃落定，建成花县。花县建立所经历的漫长动态过程显示，明清时期，虽然中央集权不断加强，但国家与地方有关权力分配的较量并未停止，地方乡绅有其表达利益诉求的特定方式。为了稳定地方秩序，国家既要控制地方权势，又要倾听地方声音，努力寻求二者之间的平衡。花县的建立，并非遵循地方政区自上而下建置的常规模式的结果，而是得力于地方乡绅自下而上的吁请与推动。
就表征而言，花县是地方长期动乱而不得不立的结果。但深入考察之后，我们就会发现，花县的建立隐含着多种复杂因素。随着地方权势的不断增强，出于自身利益的考虑，他们一再要求建县。国家则试图严密控制政区规划，牵制地方权势的发展，同时以建镇应对地方权势的建县诉求。以往学界多侧重于从区位和地区开发等角度探讨县级政区的设立，在一定程度上存在将复杂的历史过程简单化的嫌疑。“只有在特殊制度与一般常规制度并行的情况下，才得以使国家管理正常化”(54)。通过对花县设置历程的回溯，我们发现，在150多年的对垒中，官府、地方权势以及地方权势之间相互博弈，牵扯出一系列的社会治理问题。而国家力量借助对行政区划的管制，权衡地方社会所面临的复杂局势，在防治乡绅过度干预地方社会的同时，适度因应地方权势的诉求，通过新政区的设立打破地方社会所面临的困局，塑造了社会变迁的轨迹。
[后记]本文初稿完成后，曾先后得到中山大学黄国信博士、温春来博士、吴滔博士，南昌大学黄志繁博士，暨南大学吴宏岐博士，复旦大学张伟然博士的审读，他们提出了许多建设性的修改意见。在此一并表示深深的谢意！文中的错误由本人负责。
图1　康熙时期花县地理形势图
说明：本图以新修《花县志》(广东人民出版社1995年)扉页插图为底本，对照康熙《花县志》重新编辑。由黄建华同学制作，特此感谢！
①瞿同祖着，范忠信等译：《清代地方政府》，(北京)法律出版社，2003年，第5页。
②谢湜最近发表一篇《清代江南苏松常三府的分县和并县研究》，载《历史地理》第22辑，(上海)上海人民出版社，2007年，第111—139页。该文涉及到地方对政区的诉求，但主要是地方官对于政区尺度划小的需要，并非当地居民对于新建政区的需求。
③关于地方力量在政区调整过程中的作用，张伟然曾发表《归属、表达、调整：小尺度区域的政治命运——以“南湾事件”为例》，载《历史地理》第21辑，(上海)上海人民出版社，2006年，第172—193页。
④陈春声：《明末东南沿海社会重建与乡绅之角色——以林大春与潮州双忠公信仰的关系为中心》，《中山大学学报》(社科版)，2002年第4期。
⑤潘理性等编着：《广东政区演变》，(广州)广东省地图出版社，1991年，第33—43页。
⑥康熙《花县志》卷4《艺文志》，《故宫珍本丛刊》第166册，(海口)海南出版社，2001年，第112页。此志从康熙二十六年开始修纂，康熙四十年后刊刻，花县建县文献多有收录。
⑦[嘉靖]戴璟：《广东通志初稿》卷35《瑶僮》。
⑧庞尚鹏：《百可亭摘稿》卷1《奏议》，《四库全书存目丛书》集部，第129册，第104页。
⑨屈大均：《广东新语》卷7《人语·瑶人》，(北京)中华书局，1985年，第236页。
⑩康熙《从化县志》卷1《舆地志》，《故宫珍本丛刊》第167册，(海口)海南出版社，2001年，第191页。
(11)黄士龙：《建县条议》，康熙《花县志》卷4《艺文志》，第126页。
(12)康熙《花县志》黄士龙序言，第7页。
(13)康熙《三水县志》卷首《立县条议》称：嘉靖五年，两广总督姚镆等会议：“以地当冲要，南海、高要暨清远道里旷邈，军马络绎，其间夫役粻委，非添设县治不足以给，河流支僻，宵人出没，非添设县治不足以靖，乃下令广州府曰其条议立设三水新县事宜”。广州知府会同肇庆府派官员会勘，在“所属交界地名曰白塔村”建县。
(14)康熙《花县志》卷3《选举》。
(15)土巡检是元明在少数民族区设立的治安机构。参阅[日]谷口房男着，王克荣译：《明代广西的土巡检司》，《学术论坛》，1985年第11期。
(16)感谢华南农业大学历史系硕士生朱光文同学向笔者提供《朗溪黄氏族谱》影印本。笔者曾于2008年11月访问过朗溪村，黄家的祠堂仍保存完好。
(17)南海朗溪《黄氏族谱》，黄学准在嘉靖四十一年九月，任广西浔洲府通判、前南京国子监助教。
(18)刘志伟：《从乡豪历史到士人记忆》，《历史研究》，2006年第6期。
(19)万历《粤大记》卷14记载，何维柏，字乔仲，南海沙滘人，嘉靖五年沙滘划入三水，“长为三水诸生”，自称三水人，后人称他南海人。
(20)何维柏：《天山草堂存稿》卷2《地方事宜·拟立嘉桂县治议》，《四库存目丛书》第103册，(济南)齐鲁书社，1996年，第313页。
(21)何维柏：《天山草堂存稿》卷2《地方事宜·拟立嘉桂县治议》，第313页。
(22)崇祯《南海县志》卷5《风俗志》。
(23)罗一星：《明清佛山经济发展与社会变迁》，(广州)广东人民出版社，1994年。
(24)何维柏：《天山草堂存稿》卷6《与赵宁宇臬宪》，第402—403页。
(25)乾隆《普宁县志》卷1《疆域》：嘉靖四十二年，巡按陈、总制张，因潮阳西北洋乌、戎水、黄坑等盗贼剽悍，议建普安县，取“普遍安宁”意，治戎水都，万历十年，改称普宁；道光《长宁县志》序云：明嘉靖时“贼首”朱廷福、李亚元等分据长吉都十八峒叛乱，直到嘉靖末才平定，隆庆三年，析河源、英德、翁源三县地设长宁县，治长吉都，取“长久安宁”意。
(26)康熙《花县志》卷4《艺文志》，第112页。
(27)雍正《从化县新志》卷2《矿山上》，第392页。
(28)康熙《花县志》卷4《艺文志》，第118页。
(29)黄士龙：《抚军李大中丞平定花山碑记》，康熙《花县志》卷4《艺文志》，第112页。
(30)李士桢：《抚粤政略》卷7《奏疏·请设花山县治疏》，沈云龙《近代中国史料丛刊三编》第39辑，(台北)文海出版社，1967年，第837页。
(31)李士桢：《抚粤政略》卷3《符檄》，第357页。
(32)黄士龙：《建县条议》，康熙《花县志》卷4《艺文志》，第124页。
(33)李士桢：《抚粤政略》卷7《奏疏》，第789页。
(34)贺长龄：《清经世文编》卷33《户政八》，(北京)中华书局，1992年，第828页。
(35)李士桢：《抚粤政略》卷3《符檄》，第358—359页。
(36)李士桢：《抚粤政略》卷7《奏疏》，第838页。
(37)康熙《花县志》卷4《艺文志》，第124—125页。
(38)康熙《花县志》卷4《艺文志》，第125页。
(39)李士桢：《抚粤政略》卷7《奏疏·请设花山县治疏》，第841—842页。
(40)康熙《花县志》卷4《艺文志·奏疏》，第102页。
(41)康熙《花县志》卷4《艺文志》收录康熙四十九年花县知县王敏《黄公建邑条议赞》云：康熙二十六年黄士龙在京，不久以孝廉为四川苍溪令，“遽卒于官”。另据乾隆《苍溪县志》卷2《名宦》记载，黄士龙在该县“简徭恤民，兴学造士，卒于官”。
(42)康熙《花县志》卷4《艺文志·奏疏》，第101—102页。
(43)李士桢：《抚粤政略》卷2《奏疏·题议花县及调设官员等项疏》，第191—192页。
(44)康熙《花县志》卷4《艺文志·奏疏》，第103—104页。
(45)康熙《花县志》卷4《艺文志·奏疏类》，第127页。
(46)光绪《清远县志》卷12《前事》，第165页，但该志卷9《宦绩》的刘士骥又无此内容，(台北)成文出版社，1967年。
(47)雍正《从化县新志》卷2《兵防志引》，第381页。
(48)康熙《南海县志》卷首《序言》，《稀见中国地方志汇刊》第45册，(北京)中国书店，1992年，第425—426页。
(49)乾隆《番禺县志》康熙丙寅旧序，《故宫珍本丛刊》第168册，(海口)海南出版社，2001年，第11页。
(50)康熙《花县志》卷4《艺文志·奏疏类》，第127页。
(51)康熙《花县志》卷4《艺文志·奏疏类》，第104页。
(52)李士桢：《抚粤政略》卷2《奏疏》，第230页。
(53)康熙《花县志》卷3《详请名宦乡贤记》，第92—97页。
(54)周振鹤：《中国地方行政制度史》，(上海)上海人民出版社，2005年，第3页。^
原载《中国历史地理论丛》2010年第1期。