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原文标题：传统与现代之间:晚清幕府制度之演进

【摘要】晚清幕府制度是在清王朝陷入内外交困的窘境中应运而生的。它虽然从明清幕府制度中萌集而出，但随着清王朝内忧外患的加剧，其制度特征逐渐凸显，并日益完善，成为一种有别于明清幕府钊度、而与传统幕府制度渊源有自的祈的幕府形态。尽管由于时代的不同，晚清幕府制度无论在形式还是内容上都有超越传统幕府制度的地方，但介务私办、为一人效劳的精神实质却是一脉相承的，应该说这与近代以来的民主政治潮流是格格不入的。民国时期，幕府政治依然大行其道，是晚清幕府制度余响扰在的缘故。这说明，一种政治制度的消亡并非夏然而止，消通无形，而是余音燎烧，难以将息.
【关健词】晚清幕府制度 袁世凯幕府 民国幕府制度
中国的幕府制度极具中国特色。它与官僚制度、吏胃制度一样，是中国传统行政制度的重要组成部分，正如清人韩振所说:“天下之事，谁为政?日:二显二隐。何谓‘显’?日:三公统六部，六部各统其曹，是谓内之显治;以司道察守令，以督抚察司道，是谓外之显治。何谓‘隐’?日:内掌曹郎之事，以代六部出治者，青吏也;外掌守令司道督抚之事，以代十七省出治者，幕友也，是皆上佐夭子以治民事，而其迹不见者也。”【1】可见幕友和骨吏都是取代各级官员真正治理民事的人。尤其幕友居于官与吏之间，发挥佐官检吏的功能【2】，在中国传统政治的运作过程中起着相当重要的作用。
中国的幕府制度非常古老，但在战国之际始有幕府之名。【3】最先存在于军政系统内，指的是将军的治所，至汉代时才被引进行政系统，成为整个官僚行政系统的一个重要组成部分，被广泛用来参与政治统治和行政管理。它的发展历经宋元以前时期、明清时期和民国时期三个阶段，传统幕府、明清幕府、晚清幕府和民国幕府四种不同形态，所体现出来的是一种离异与回归的否定之否定过程。而晚清幕府
【1】翰振:《幕友论》，见贺长漪辑.《皇朝经世文门》，第921页，台北，文海出版社。
【2】许相在为费山寿《官布同舟录》所作的序中说一幕者介于官与吏之间者也。官无智且班贪受成于箱，吏无弗助且玄也，大事必通于落.幕而劝用官荀非穷奇共赞，皆得匡襄补橄以成其治，而吏有所不得退。”(费山寿:《官布同舟录》，光绪丙戌刊本)而汪娜祖也在《佐治药育，中写道.“幕友之为道，所以佐官而检吏也。诊云:‘清官难遨漪吏手。’盆官统群吏.而群吏各以其精力，相与采官之晾，官之为事甚峨，势不能一一而察之，唯落友侧各有专司，可以寮吏之弊.气汪娜祖.《佐治药言)，第4一5页，沈阳，辽宁教育出版社，1998)
【3】据《册府元龟，卷七一六《幕府部·总序》云:‘《周礼》六官六军井有吏月，大侧命于朝廷，次则皆自辟除.春秋堵国有军司马尉侯之职，而未有‘落府’之名.战国之际.始谓将帅所治为‘幕府’
是由明清幕府萌集而成的，在中国幕府制度的离异与回归过程中起着承上启下、继往开来的枢纽作用，是中国幕府制度发展史上的一个重要转挨点。
晚清幕府是在清王朝陷人内外交困的窘境过程中应运而生的，自嘉道年间发端经过咸同时期的形成和发展，到光绪初年以后逐渐臻于完善。首先，幕中普遍设立以“局”为名的幕府机构，以位置幕僚。就清代政治制度而言，“局”并非常设行政机构，它只是一种临时性的官办组织，因事而设，事后即裁。因此，在清代的各种职官志里没有任何记载。然而，它其实早已有之，如清初就有所谓的“志局”、“历局”等。【1】19世纪以来，随着清王朝内忧外患的日益频繁，“局”的设立也越来越多了。陶澎试行海运时，就曾按照以往的惯例，在上海设立江苏海运局，由自己亲任督办，下属俞德渊、李景峰管理其事。可见，此时陶澎设“局”还中规中矩，不违清朝体制。但是，到了曾国藩镇压太平天国时，因要自募兵勇，自筹粮铜，自造军械，他不得不大设“局”、“所”，委派自己的幕僚负贵办理。于是，“局”便降格为其幕府内的办事机构了。作为一种战时体制，这本来无可厚非。然而，内战期间，除了曾国藩等领兵大臣外，其他督抚大员也设厘金局、盐务局等、就地筹铜，将原属中央的财权占为己有。战后，他们出于地方利益考虑，非但不裁撤，反而越设越多，加上当时办理洋务的机构也以“局”立名，这样，各种各样的“局”便如雨后春笋般涌现出来。【2】这些“局”既不在清政府的官僚体制之内，又为地方官特别是弧吏所创置，自然便归其支配，成为其幕府的组成部分了。以清流派健将张之洞为例，他出任山西巡抚期间就先后设立了清源局、洋务局、转运局、教案局等。其中设洋务局的目的就是为他广揽通晓洋务的幕僚。他发出告示说:“现于省垣建设洋务局，延访习知西事、通达体用诸人，举凡天文、算学、水法、地舆、格物、制器、公法、条约、语言、文字、兵械、船炮、矿学、电气诸端，但有涉于洋务，一律广募。”【3】洋务局如此，其他局也不例外，它们其实都是为张之洞服务的。据此可知，“局”已完全蜕化为地方大员随心所欲、因事而设的私人机构了。通过设局，督抚可以摆脱中央的干预，自主地用人，以达到控制地方的目的。这是清末督抚权力扩张的一种必然结果。
其次，督抚求贤若渴，除了广泛搜罗在野的才俊外，还大t延揽朝廷命官，尤其以属员为幕僚的现象屡见不鲜。属员幕僚化已逐渐成为一种趋势。在清代中叶以前，清政府严禁督抚留用或奏调属员为幕僚。因此，在晚清幕府的发韧阶段，这种情况尚不多见。可是，自咸同年间内战兴起后，出于便宜行事的籍要，很多地方大员或领兵大臣都调用和留用属员做自己的幕僚。如曾国藩、李鸿章就是如此。他们的很多幕僚都是通过上述途径人幕的。不过，他们毕竟熟悉原来的体制，对朝廷禁令也有所顾忌，所以他们适可而止，不敢过于造次，并且也礼聘了一些刑名、钱谷和奏折幕友装点门面。是以时人在谈及他们的幕府人物时，往往称为“宾僚”，意即他们幕中既有幕友，又有幕僚。【4】然而，光绪初年以后，由于督抚权重，加上又有先例可循，所以情况就发生了变化。很多督抚不仅不聘请幕友，而且公然大用属员做幕僚。张之洞便是其中最为突出的一位。早在他出任山西巡抚时，署中就“不用幕友，惟懊选属吏，委以薄书笔札而已”;光绪十一年(1885年)，他调任两广总督后，仍然“署中不用幕友，令司道首府各保候补人员才胜文案者数人人署办事”。【5】据说张之洞不仅自己不用幕友，而且还极力废除幕友制度。总督两广期间，他就着手办理此事，“粤省幕友，刑名、钱谷有分办，有兼办……张文襄督粤汰之，改委文案委员”。调任湖广总督后，他更进一步彻底解决这个问题，“张之洞在邻，废去聘请之幕宾刑名师爷，刑名、钱谷，皆领以札委之文案，文案决
【1】粱元生:《体侧内的变革.清末上海的“局勺.见张仲礼等偏.《中国近代城市发展与社会经济，.第206页，上海社会科学院出版社，1999。
【2】1884年，户部奉命祝查各地设局的情况后，发现各种各样的“局”名目策多，不胜枚举.“查各省徽工各局，已报部者，于军播则有普后总局、普后分局、军擂总局、报梢总局、筹防总局、防曾支应总局、军装t办总局、造侧药铅总局、收发军械火药局、防军支应局、查办悄算局、军械转运局、练钠局、团防局、支发局、收放局、转运局、采运局、军械局、军火局、军装局、军器所、军裔局等项名目;于洋务则有洋务局、机器局、机器阴造局、电报局、电找局、轮船支应局、轮船操练局等项名目.于地方则有清变落库局、曹田局、招垦局、官荒局、交代局、清抓局、发审局、候审局、清讼局、课吏局、保甲局、收养幼孩公局、普济局、广仁局、铁胡局、桑线局、戒烟局、刊刻刷印书局、采访局、采访忠义局等项名目.其盐务则有各处盐局、运局、.梢局.其厘卡除牙厦局外，侧有百货厘金局、洋药厦捐局，里两项各处分局更不胜枚举。其未经报部者尚不知凡几.”(朱寿朋编.《光绪朝东华录》.第1879页，北京.中华书局.1984)
【3】《张文襄公全集》，第6203页，台北，文海出版社，1970。
【4】最明显的例子就是醉福成曾作‘叙曾文正公幕府宾像》一文，记述曾氏幕府人物。
【5】许同事:《张文襄公年谱》，第40、41页，上海，商务印书馆，1946。
事于本官，之洞兼领幕宾地位。合政教为一，之洞有焉”。【1】张之洞废除幕友制度的举措，在当时产生了很大的影响，不仅其属下的“司、道、府、县数之”，而且各省纷纷仿效，从此，“幕宾制度永除，幕僚制度流行矣”。【2】可见，自曾国落以来以属员为幕僚的情形至此正式变成了事实，并得到了清政府的默认。尤其是自内战开始，各督抚迭开保案，保举其幕府人员或做官，或升迁，使人幕成为仕进的快捷方式，吸引着众多的投效。从此以后，督抚幕僚的来源更加广泛了，他们通过广泛吸纳才智之士，而成为天下人才流趋的中心，地方声势由此愈益壮大。
最后，幕僚的薪水由公费支出，主幕经济关系实现分离。由于晚清幕府制度是从明清幕府制度发展而来的。因此，在刚开始时，也沿用后者的办法，幕友的束修从幕主的薪傣中开支。咸同军兴以后，由于国库空虚，财政困难，各将帅和弧吏便各自为计，就地筹铜。他们主要通过办捐输、运铜盐、收厘金等办法筹铜，以解决军需用款问题，其中也包括幕僚的薪水。如曾国落初出办团练时，其幕僚的薪水就统一由内银钱所发放。后来，随着幕府人员的激增和幕府机构的不断设立，幕僚的薪水遂直接从他们所属的幕府机构中支取。不过，那时侯，督抚们也聘请幕友为自己办事。这些幕友因未被派差到幕府机构任职，其馆金遂根据惯例，仍由幕主支付。光绪初年以后，虽然内乱已经平息了，但是在战争中下移到地方督抚手中的财权却仍为后来的督抚所专搜。于是，他们仍然可以用公费来支付幕僚的薪水。如张之洞幕僚的薪水基本上就由他们所任职的机构支付。陈庆年为张幕文案，又兼两湖书院教习，他的薪水便来自两湖书院。这在其日记中就有所反映。如光绪二十四年(1898年)十一月初八日，他在日记中写道:“昨书院送来冬季束修库平银百金，合长平沙约一百零三两二钱，换洋一百四十四元六角零。”次年三月初六日又有“书院春季修金库平银一百两送来。合市平多三两二钱，换洋一百四十七元七角琴(每元合银七钱一分三厘)”的记载。【3】由此可见，张之洞正是通过札委幕僚去幕府机构兼差，从而使自己与幕僚之间的经济关系实现分离。张之洞如此，与其同时的其他督抚大员也不例外，他们都利用手中的财权来为其幕府的运作提供各种经费。应该说这是军兴以来“户部之权日轻，疆吏之权日重”【4】所导致的后果。
综上所述，由于督抚事权的扩张，光绪初年以后，晚清幕府制度日益健全完备，不仅可以广纳包括朝廷职官在内的各种有用和可用的人才，而且还可以设立幕府机构来开拓晌源，位置幕僚，甚至还能够让他们叙功得保举。由此使从明清幕府制度中分化出来的晚清幕府制度完全脱离其母体，而与传统幕府制度具有惊人的相似之处。第一，幕主都是坐镇一方的省级长官，具有高度用人自主权，能够广开幕府，大肆招贤纳士;第二，幕府规模大，职掌广泛，无所不包;第三，幕府人员基本上可称为幕僚，他们拥有正式职衔，但均以幕主委派的职务在幕府中供差遣;第四，幕僚地位高，权力大，为人敬重，也深受幕主信任，往往侵代正官。就此而言，晚清幕府制度可以说是沿袭了传统幕府制度的特点。
在光绪中叶崛起的袁世凯幕府恰恰是在晚清幕府制度比较完善的时候出现的，因而成为最具晚清幕府制度特征的幕府，并且由于袁世凯热衷权势，包揽专断，拥军自重，而使其幕府性质发生了变化，成为其张狂跋底、扩展势力的工具，而有“箱府”之称。【5】
首先，自1895一1907年任职地方期间，袁世凯每迁官一地，都要设立很多幕府机构，以安排其幕僚就职。小站练兵时，他在新建陆军总部下设参谋、执法、督操营务处和教习处(后改洋务局)、粮晌局、军械局、转运局、军医局等机构，分别委派其幕僚负贵。参谋营务处的总办是徐世昌，执法营务处为王英楷，督操营务处为梁华殿，教习处为巴森斯，粮铜局和转运局均为刘永庆。另外在督操营务处下还设帮办和提调各一人，分别由冯国璋、陆建章(后改段芝贵)担任。通过这种办法，袁世凯一方面明确了其幕僚的职贵分工，另一方面则将其私人安插到新建陆军的各个部门巾去，将之牢牢地掌握在自己手中，继续维持着自曾国藩建立湘军以来的“兵为将有”局面。袁晋升山东巡抚后，则设立了筹款总局、银元局、商务局等，分别派朱钟琪、马廷亮和唐绍仪等总司其事;而总督直隶
【1】徐坷:《清稗类妙》，第1381页，北京.中华书局，19861刘成月.《世峨堂杂忆》，第42页，沈阳，辽宁教育出版社，1997.
【2】刘成禺，《世载堂杂忆》，第42、U页。
【3】陈庆年:《戊戌己亥见闻录》.见《近代史资科，总81号.第124、126页，北京.中国社会科学出版社，19蛇.
【4】《曾国藩全集·奏稿七》，第3997页，长沙，岳麓书社，1995。
【5】曾广钧在袁世凯复辟帝翻前夕，曾上劝进表，表文中有“霸府旧僚，起兵主簿”之语(来新夏主编.《北洋军阀》，第1013页，上海人民出版杜，1988)。曾氏是在袁总任直隶期间人幕的，可见清末时袁世舰幕府已被其幕徐称为霸府。
时，所设机构就更多了，计有筹款局、农务局、工艺局、机器纺织局、警务总局、天津自治局、天津教养局、发审公所、天津巡警局等，均派其幕僚担纲，这些机构虽不在正规的地方行政体制之内，但都是掌控全局的实权部门，袁世凯借此可把持地方政局，控制一省的军政、民政大权。正因为这样，他所到之处，都能够为所欲为，根据自己的意志行事。
其次，袁世凯注意搜罗各种人才，并以朝廷名器示恩。其幕府人员除洋员外，有的是其朋友，如阮忠枢、刘永庆等;有的为其下属，如朱钟琪、马廷亮、陆嘉谷、黄琢、杨士琦、杨士驶、沈祖宪、于式枚、孙宝琦、赵秉钧、凌福彭、严修、周学熙、毛庆蕃、张一恩、刘燕冀、何昭然、齐耀琳、朱家宝等;有的是奏调而来的朝廷命官加王世清、徐世昌、荫昌、陈昭常、张锡变、蔡廷千、蔡汇沧、陶葆廉、沈桐、张镇芳等;有的为留学生，如唐绍仪、金邦平、富士英、梁如浩、张瑛绪、高淑琦、梁敦彦、蔡绍基、昊仲贤、黎渊、稻镜、施雄祥、汪荣宝等;有的是北洋武备学堂毕业生，如段祺瑞、冯国璋、王士珍、曹馄、王英楷、梁华殿、段芝贵、张怀芝、雷震春、李纯、田文烈等。对于这些奔走效劳之人，袁世凯投桃报李，通过大开保案，以功名顶戴来笼络他们。据时人记载:“当世凯初往北洋，梁敦彦方任津海关道，凌福彭任天津府，朱家宝任天津县，杨士驶、赵秉钧均以道员在直隶候补。不二三年，敦彦官至尚书，家宝、士嚷均跻节镇，福彭升藩司，秉钧内召为警部侍郎。其非北洋官吏而攀附以起者，严修以编修在籍办天津学堂，遂播学部侍郎;”…唐绍仪旧从世凯驻朝鲜，甲午之变，出死力护之以归，故遇之加厚，既夺盛宣怀路政界之，邮传部开，又用为侍郎，一手把持部务。”【1】袁氏幕僚升迁如此之快，得官如此之高，因而“各方人才奔走于其门者如过江之卿”。【2】这不仅使他的幕府人才济济，能力巨大，而且随着其幕僚的出仕，他的势力也得到扩张，渗透到朝廷的各个部门。
最后，对于幕僚，袁世凯不仅以功名示恩，而且以利禄相诱，慷慨地以公费给予幕僚丰厚的报酬。小站练兵时，清廷成军心切，出手比较大方，户部每年拨给袁世凯100万两银子，经费较为充足，其幕僚的薪水便从中支取。出任督抚后，袁世凯坐镇一方，便大设筹款机构，广敛钱财。尤其在执掌北洋期间，他不仅继承了李鸿章遗留下来的淮军银钱所的800万两银子，而且借练兵为名，巧取豪夺，使“天津财币山积，任意开支，司农不敢过问”③。这其中的一些开支，便是用在幕僚身上。如当时在北洋编书局任总办的袁氏幕僚梁士治除了薪水外，每月还有车马费，据他自己说:“余来天津，住于督署，有时亦住关道署，与于晦若(式枚)同居一室，甚相得，每月北洋编书局总办之夫马费，俱由淮军银钱所送来……当时只将夫马费照收，不便详问。”④由此可见，袁世凯聚敛巨额钱财后，对幕僚出手也十分阔绰，所以能够促使他们死心塌地地为他效力，难怪有人一针见血地指出:“袁之一生处政海潮流中，事事能着先鞭者，固由于手腕敏活，其大半亦依赖黄金势力也。”【5】
总之，正是由于袁世凯将晚清幕府制度的特性发挥到极致，使其幕府机构衙门化、幕僚职官化，完全与清王朝的地方行政组织无异。然而这个地方行政组织却依附于袁世凯，施展各种手段，尤其是用“黄金势力”腐蚀清王朝的中枢权力，为袁世凯及其幕僚群体谋取更多、更高的权位服务。因而袁世凯幕府遂成为清末时期最着名、最有权势和最具影响力的幕府，不仅奔走其门者不可胜计⑥;而且清廷也尤为倚恃，“朝有大政，每由军机处问诸北洋”【7】，北洋督署衙门号称“第二政府”【8】。面对这种局面，时人颇有朝廷威福下移、恐酿唐季藩镇之忧，于是有人参奏袁世凯是元恶大憨、乱臣贼子，抨击其“爪牙布于肘腋”、“腹心置于朝列”、“党援置于枢要”，是“欲举吏、户、兵、工四部之权一人总摄”，“疑于帝制自为倚信至斯”。【9】
其实对于晚清幕府利用国家资源扩张督抚个人权势的现象，朝野上下早有人洞见其弊。他们认为晚清幕府既然为各省督抚所倚重，在清末地方政治的运行中举足轻重，具有特别的影响力，一时难以动摇，还不如承认其地位和作用，将之纳人正规的官僚体制之，内，使之成为各级行政长官的正式辅佐机构，以便化
【1】胡思敬:《国闻备乘》，第57页，上海书店出版杜，1997。
【2】【7】张一.:《古红梅阁笔记》，第43、43页，上海书店出版社，1998。
【3】胡思敬:《退庐全集》.第1350页，台北，文海出版社，1970.
【2】岑学吕编:《三水梁燕孙(士怡)先生年谱》(上).第“页.台北，文海出版社，1972.
【5】车吉心主编:《民国软事卜第2卷.第537页，济南，攀山出版社.2004。
【6】据说连盛宜怀这样早已声名远扬的前辈(袁小盛十五岁)都月意投身其中。民国初年，盛曾托人向袁卑辞班通，“切月出效力”，袁断然拒绝说:“七年前，盛欲师事我，我不敢份前辈，今找此志.且勿复育。”(沃丘仲子.《近代名人小传·官像》，第145页，北京，中国书店，1988)可见，盛早在清末时，便有愈人袁落了.
【8】梁启超:《申论种族革命与政治革命之得失》，见《粱启超全集》，第3册，第1656页.北京出版杜，1999.
【9】杜春和等编:《北洋军阀史料选辑)(上)，第42一43页，北京，中国社会科学出版杜，1981.
私为公，接受朝廷的监督和管理。如咸同年间，冯桂芬就主张“略仿唐制”，设立幕职，“此幕职一途，与科目、荐举二途并用，惟不得人翰林及为大学士，稍示区别，其余迁摇，无稍轩轻”。①也就是说，由朝廷给予幕职人员“以人仕之途”，以避免督抚植私滥举，用朝廷名器来播种知遇之恩。戊戍变法期间，持此主张的人就更多了。如麦孟华在《论中国变法必自官制始》一文中就指出，“今之计当略师汉制，内之宰相部官，外之督抚县令，听其辟士，略置级品，幕府储材，庶稗政治”;而张容《变法平议》亦建议，“各督抚司道府州县得自辟佐治，如汉唐幕职”。②然而，由于变法失败，这些主张未能见诸实施。
至消末新政时，关于晚清幕府的转制问题被提上了议事日程。1906年，清政府宣布改革政治体制，准备仿行君主立宪制度。次年，颁行地方官制改革方案，要求各省督抚衙门设立幕职，佐理文犊，分科治事。并明文规定督抚衙门幕职员数、职掌如下:“一、秘书员一人，承督抚之命，掌理机密折电函犊，凡不属各科之事皆隶。二、交涉科、吏科、民政科、度支科、礼科、学科、军政科、法科、农工商科、邮传科参事员各一员，承督抚之命就主管事务，掌理各项文赎。……三、秘书员参事员不作为官缺，统由各省督抚自行征辟，无庸拘定官阶大小，但每年应将各员衔名及到差年月，分别奏咨存案。其办事得力之员随时切实保存，以备简摇。四、秘书员参事员以下应酌设助理及缮写人员者，均由各该省督抚酌定，毋庸奏咨。’③这个规定集上述冯桂芬、麦孟华、张容三人观点之大成，若照此办理，则幕府变为秘书机构，幕僚成为地方长官的佐治人员，并有升迁机会。应该说，这具有现代行政组织的科层化特征，是中国近代政治体制演变的一个较为重要环节。然而，由于政局动荡和清王朝的很快搜亡，晚清幕府的转制并未完成。
民国时期，中国的政治发生了很大变化，已经进人所谓的民主共和时代。“世事别来一番新”。昔日的幕府制度也销声匿迹，声息全无，似乎一夜之间退出了历史舞台，随传统政治制度的消亡而消亡了。可事情并不那么简单。它非但没有遭到根除，反而与时俱进，仍然活跃在民国政坛上，不过换了一副面孔而已。此时的幕府表现为秘书机构，更多地以秘书处、机要局等现代行政机构的名目出现。尽管花样百出，富有时代气息，但其为一人效劳的本质相同，换汤不换药。所以，这里暂以民国幕府制度称之。
民国幕制的始作俑者是孙中山。民国单建，孙中山热情高涨，准备推行一整套从西方移植来的政治制度。他在临时政府里全面推行秘书制，不仅各级政府机关设有秘书机构，而且长官个人也配备秘书，以起辅佐作用，减轻权力层负担。但由于旧势力的抵制以及新政权内部的争权夺利，使得孙中山在组建政府时困难重重。为了掌握政权，确保临时政府朝良性方向发展，孙中山除采用“总长取名，次长取实”的办法产生内阁外，还在自己这个临时大总统身上作文章，组成庞大的班子，为自己所领导的新生共和国服务。辅佐总统的机构有总统府秘书处和法制院(局)、印铸局、公报局、栓叙局等④，这些机构的设立没有法律依据，其具体职贵也不见明确规定，完全是孙中山据己意安置的，它们有的级别很高，有的权力很大。如秘书处设秘书长，由孙中山的得力助手胡汉民担任，下分总务、军事、财政、民政、文赎、通译、电报七科及收发、招待二所。⑤举凡大小军政事宜无不鑫括，可谓大政府里的小政府⑥而法制院、印铸局等也由宋教仁、黄复生等孙中山的亲信骨干领衔。就此看来，围绕总统府的有关设置及其用人办法与前此的晚清幕府制度相差无几，实际上是晚清幕府制度在新政体下的变异。不过，由于孙中山很快就让位卸任，他并未深切体验到民国幕府制度所带来的便利。而接替他继任临时大总统的袁世凯本来就是玩弄幕府政治的高手。虽然在清末政争中，一度被开缺回籍，但“世凯虽家居，而奕助在政府，政无大小毕(必?)报，北洋宾吏布满京外，唯世凯意旨是瞻”【7】因而当辛亥革命爆发后，他在幕僚的大力帮助下，迅速东山再起，出任清政府内阁总理大臣。随后，即再度祭起幕府政治的法宝，通过其幕僚的活动，采取两面手法，一方面以促成清室之退位为条件，要求革命党
①冯桂芬.《校那庐扰议》，第100页，郑州，中州古.出版社，1998.
②转引自张纯明，《清代的落侧，，毅《岭南学报，，1949年第9卷第2期.
③《清末筹备立宪档案史料，，第506页，北京，中华书局，1999.
④中国史学会主偏.《辛亥革命)(人)，第573互，上海人民出版社，1957-
⑤黄彦、李伯断选编:《孙中山旅档选编》，第印页，北京，中华书局，1986。
⑥如胡仅民鱿自称:“余治总统府文书，大小悉必过目”，以至于有人“指余为第二总统，，可见其权力之大。成《近代史资料》.1981年第2辑，北京，中国社会科学出版社，1981。
⑦赵炳峨:《赵柏岩集·宜统大事鉴》，第641页，合北，文海出版社，1969。
推他为大总统;另一方面，又挟革命党声势，威胁利诱清廷，逼迫清帝退位。以梁士治为例，其门人就宣称:“辛亥之秋，项城再起，京城以内事，先生主之，休战息兵，调停和议，如何派代表南下之步骤，如何促清廷退位之机宜……皆先生一身任之。”①终于在幕僚的帮助下，袁世凯如愿当上中华民国临时大总统。就任伊始，他便立即招集亲信幕僚在总统府设立两个“左右手组织”—秘书厅和军事处。②前者凌驾于内阁之上，当时的梁士谙“任公府秘书长，掌握中枢，赞襄密勿，凡人渴项城察商事件者，辄日:‘问梁秘书长去!’
先生亦不问事之大小，准情审势以处之”，所以被称为“二总统”③。权力超过国务总理唐绍仪。后者掌握全国的军政军令大权，职权超过参谋部、陆军部和海军部。由上可见，秘书厅和军事处其实就是从晚清时期的袁世凯幕府转变而来的。晚清时期的袁世凯幕府是为袁世凯及务的私人政治组织，不在正规的官制之内，可在袁世凯成为国家元首之后，虽仍为袁世凯个人服务，但已列人政府体制中，成为总统的办公机关。这样，袁世凯幕府就由晚清幕府中的代表性幕府完全蜕变为具有民国幕府性质的幕府了，这一嫂变历程活脱脱就是魏晋时期霸府政治在近代中国的翻版。当然，如此的翻版对袁世凯来说只是形似，还不够神似，因而袁世凯利用这种新的幕府机制解散国会，另立约法，将政体形式从贵任内阁制换成总统制，名正言顺地把原本不属于他的国家的一切行政大权收归自己掌握。水涨船高，袁世凯自己的身价抬高后，自然不忘进一步升格其幕府的地位和权力。他裁撤了原来的秘书处和军事处，代之以政事堂和陆海军大元帅统率办事处，使之更加冠冕堂皇。前者扮演的是清初内阁角色，仿佛“正规政府”，而后者显然是雍正时期的军机处，总揽军政大事。政事堂设国务卿一人，旁有左右垂各一人，分别由徐世昌和杨士琦、钱能训担任，下设机要、主计、锉叙、法制、印铸、司务六个局所。虽然政事堂为处理一切政务的缓高权力机关，但其中真正起核心作用的是由张一思任局长的机要局，其权力不仅远在各部总长之上，而且政事堂“传述一切，皆由张氏往复”，重要公事，也归其办理，其他部门“每日分不到十几件公事，而数十人抢夺办之”。对此情形，原为徐世昌幕僚的钱能训颇为不满，发牢骚说:“我只好消极的了。”而其同事、追随袁氏多年的老幕僚杨士琦则熟知门径，习以为常，连忙点拨他说:“本来我们是与闻政事的，不过叫你闻闻的，谁叫你多管。”④由此可见，机要局实质上有如康熙时期分夺内阁权力的“南书房”，又把政事堂给架空了，真可谓是堂中有堂，幕中有幕。袁氏为独揽大权简直无所不用其极。
统率办事处由袁亲自掌握，其中最重要人物有六人，他们分别是总统府侍从武官长荫昌、北洋宿将王士珍、陆军总长段祺瑞、海军司令萨镇冰、海军总长刘冠雄，参谋部代总长陈宦。虽然除王士珍外，他们都是有头有脸的军界要员，但在办事处里一律统称大办事员，而且无官无职的王士珍实权最大。⑤可见，统率办事处实际上侵代了正规的军政机构，集中了三总部的职权，而并无任何头衔的袁氏资深幕僚王士珍又位居各要员之上，由此不难看出陆海军大元帅统率处地位显赫之一斑了。然而同政事堂一样，在它的下辖处所中也有一个凌驾于它之上的军需处，由唐在礼负责，不仅所有处理的公务由他向袁请示，而且袁在军事上所有需要拨付的特别费用，也都是他经手办理。据唐自称，该处的权力特别大，地位特别高，“不仅撇开了陆、海军两部，撇开了财政部，连统率办事处和政事堂也都撇开了”。⑥它直接听命于袁世凯。
总之，袁世凯模仿大清王朝“枢垣”，抬升其幕府机构，无非是为了进一步独揽大权，实现个人独裁统治，将箱府政治进行到底。而在其幕府的操持张罗下，他的确如愿以偿，可以呼风唤雨，为所欲为，甚而至于通过“国民投票”形式“当选”中华帝国皇帝。然而，他的这种自欺欺人的荒唐之举很快就为时代所唾弃，并以失败告终。但是耐人寻味的是，袁世凯幕府助他帝制自为，亦假借“民意”，以民主装点门面。这说明在民主共和时代下，袁世凯幕府除具有现代政治制度的躯壳外，也能够与时俱进，采用一些新形式、新手段来迷惑世人，混淆视听。或许这便是民初袁幕较之清末袁幕的“进步”之处。当然上述“进步”只是表面的，透过现象看本质，则新旧不同两个时期的袁幕为袁世凯玩弄权术、尽忠效劳的实质是一致的。
上有所好，下必甚焉。由于袁世凯政府里，总统之外，自内阁总理(国务卿)、各部总长直至省道县长官官署均有秘书机构和秘书人员，所以，总统侵夺内
①③岑学吕偏:《三水粱燕孙(士治)先生年谱》(上)，第187、187页.
②⑤⑥《人十三天皇帝梦》，第118、120一121、128页。
④黄远庸:《远生遗着》卷4，第34、36、35页，北京，商务印书馆，1984。
阁总理(国务卿)的权力，内阁总理(国务卿)就侵夺各部总长的权力，而各部总长又侵夺各次长的权力。
这样，一环衔一环，使民初政坛诡诱变幻，暗潮翻滚。且不说袁世凯时代内阁更迭之频繁。①就拿其下的交通部来说，当时的媒体就揭露道:“现闻交通部一切公事，必先就正于秘书长。秘书长之所可者，总长无不可;次长之所可者，总长或不以为可。故秘书长之权大于次长远甚。”因此，有人惊呼:“盖秘书长之性质，在专管文书，故以总长私人任之，而无害于政。
今其实乃总部务，将置次长于何地?权限紊淆，莫甚于今日矣。’②可见，民国时期，秘书侵代正官的现象同历史上的幕僚如出一辙。这说明民国幕府制度表面上看起来是民主政治的一部分，其实仍是历史上的幕府制度。
如果说孙中山采行民国幕府是为了保护革命果实而出于无奈的话，那么袁世凯则是曲意利用，以达到权力私有的目的。他死后，北洋集团分崩离析，各派军阀受其恃强弄权作风的影响，为争夺中央政权而混战不休，中国再次进人了一个军阀割据时期。“政客借实力以自雄，军人假名流以为重。”在纷争、动荡的局面下，各种力或合纵连横，或明争暗斗，使民国幕府制度获得较大发展。首先，幕僚人才备受重视，大小军阀和政客不择手段，广泛搜罗，以为己用。因此，幕府遍地开花，十分盛行。其次，幕僚大多为新式人才，其中不少曾出国留学过，还有一些是西方的政客、记者和军人等。他们一般被冠以秘书、顾问、参谋、参议、副官等头衔，为幕主出谋划策。
再次，幕僚参与政事，执行政务，是幕主的左膀右臂。军阀之争很大程度上成为幕僚之间的较最，幕僚政治在民国政坛大行其道。复次，幕僚和幕主相互倚赖，荣辱与共，建立了紧密的依附关系。从以上关于民国幕府制度的论述来看，民国幕府的外在形式其实就是各种名目的秘书机构。秘书机构原是为适应民主社会政繁事多的需要而设置的，与西方政制接轨，应该算是一种进步。然而，民国时期，帝制虽然推翻了，但是传统政治中权力定于一尊的观念仍根深蒂固，沦肌侠髓。所以即使在新政体下，秘书机构还是不免被追求绝对权力的当政者化为己用，其突出表现就是“来一个长官一定要换一批秘书，尤其要换自己人作会计庶务科长”。③民国幕府制度尽管具有现代政治制度的躯壳，可是考察其实际运作情形，不难发现它与晚清幕府制度相差无几，不过新瓶装旧酒而已。
晚清幕府制度的演进历程表明:任何政治制度的形成都不是出于人为规划，而是积之以渐，逐步完善的。晚清幕府制度的出现是当时社会历史环境的产物，也就是说是由陷人窘境、危机深重的清中叶政局所造就的。它虽然是从明清幕府制度中分化出来的，但是，随着清王朝内忧外患的加剧，它的制度特征逐渐凸显，并日益成长为一种新的幕府形态，有别于明清幕府制度，而同传统幕府制度具有惊人的相似之处。当然，由于时代的不同，晚清幕府制度无论在形式还是内容上都有超越传统幕府制度的地方，但公务私办、为一人效劳的精神实质却一脉相承，应该说这与近代以来的民主政治潮流是格格不人的。民国时期，幕府政治依然大行其道，是晚清幕府制度余响犹在的缘故，这说明一种政治制度的消亡并非戛然而止，消遁无形，而是余音缭绕，难以将息。
①自1912年3月至1914年2月，袁世凯便先后更换了店绍仪、陆征祥、赵秉钧、熊希龄四届内阁。
②黄远庸:《远生遗着》，第19页。
③杜衡:《中国历史上之幕职》，载《再生周刊》，1948年，第217页。