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原文标题：慈善救助与政府救助的衔接：国际经验与中国实践

慈善救助与政府救助的衔接：国际经验与中国实践
乜琪
【原文出处】《学习与实践》(武汉)2013年3期第101～107页
【作者简介】乜琪，清华大学公共管理学院博士后，北京，100084。
【内容提要】 慈善组织作为救助领域的重要主体，与政府救助的衔接与合作是必然趋势。发达国家已经从救助理念、救助主体、救助资源、救助机制、救助内容等各个救助环节和方面实现了慈善救助与政府救助的衔接与合作。而我国当前还存在救助主体有待整合、救助资源尚未实现互补等一系列问题，不利于慈善救助与政府救助的衔接与合作的建立。对此，本文提出了促进我国慈善救助与政府救助衔接的四条原则与建议。
【关 键 词】慈善救助/政府救助/衔接机制
在人类历史的发展中，社会救助是一个永恒的话题①。在社会救助中，强调国家救助责任的同时，民间慈善组织的力量也是不可忽视的。慈善组织本就与救助相生相伴，在参与社会救助中具有明显的优势，主要表现为：可以动员民间力量多渠道筹集资金，弥补政府力量不足；具有灵活性，能覆盖政府覆盖不到的个案；贴近群众，具有草根性及专业化等特点。②这些都可以作为慈善组织成为政府救助补充的原因。从另一个方面来讲，“政府救助资源有限，若没有民间和非政府力量的社会互助，将难以进一步形成现时的社会救助制度”③。而且，社会救助主体多元化、实行多元化协同治理也是社会救助发展的趋势。④因此，无论从哪个角度看，慈善组织与政府合作共同开展社会救助都是理所应当的。
在其他国家和地区，慈善组织与政府在救助中的合作与衔接机制已经比较成熟。如香港地区，慈善组织参与社会救助以提供服务为主。香港的社会救助实行官款民营，政府负责制定规划、政策，提供经费，进行服务监督，并负责提供社会保障和紧急救援服务，由慈善组织承担大部分社会服务。⑤在我国，2004年党的十六届四中全会决议中明确提出：“健全社会保险、社会救助、社会福利和慈善事业相衔接的社会保障体系”。在中央的政策文件中，这是第一次将慈善事业定位为社会保障体系的重要组成部分。实践中，因为慈善救助与政府救助衔接不当，导致救助效率未能充分发挥的现象时有发生。如何借鉴先进的国际经验，积极推动我国慈善组织与政府合作开展救助，促进慈善救助与政府救助的衔接，不仅是社会救助本身发展的需要，更是完善我国社会保障体系的需要。
一、慈善救助与政府救助衔接的国际经验
政府救助与慈善事业从来都是密不可分的，这点在西方国家的社会救助发展史中可以得到证明。尤其是欧洲国家在经历“福利国家”阶段之后，在处理社会救助中的政府与慈善组织关系时，有了更为成熟的经验。综观西方国家政府救助与慈善救助之间的关系史，其特点或者发展经验可以概括为以下几个方面。
第一，救助理念：从古典自由主义到福利多元主义。
顾名思义，古典自由主义强调自由，尤其重视个人权利，个人财产权被认为是个人自由中最重要的部分，反对政府干预。古典自由主义思潮的代表人物亚当·斯密，更是主张用市场来解决一切问题。在这一思潮之下，个人的贫困、疾病等生活困难被认为是个人的事情，排除政府责任。因此，当时的社会救助主体以民间慈善组织如教会、个人为主。上世纪80年代以后，各国福利危机集体爆发，理论界对福利国家制度的批判逐渐增多。以此为背景，福利多元主义应运而生。作为为解决福利国家危机而新兴的理论范式，福利多元主义摒弃之前的市场全面福利或者国家全面福利观点和做法，主张社会福利来源的多元化，除市场和国家之外，其他主体如个人、家庭、志愿组织和民间组织也应作为福利提供者，承担相应的责任。⑥随着福利多元主义思潮的兴起，西方发达国家中的社会救助也逐渐改变过去的政府救助或者慈善救助一元化局面，形成政府与慈善组织合作的多元化救助格局。
第二，救助主体：从慈善救济到政社合助。
综观发达国家社会救助制度的发展，英国不仅是世界上最早建立社会救助制度的国家，也是社会救助制度最为发达的国家之一，有“救助典范”之称。以英国的救助制度为例，其社会救助的主体经历了从慈善救助到与政府合作的发展过程。“英国社会救助制度萌芽于中世纪时期基督教的慈善施舍和同业行会的互助共济……基督教会利用自己的收入，通过修道院与城市慈善组织”⑦，发挥其慈善职能。1531年，亨利八世颁布救济物品法令，开启了政府救助的先河，后来的《济贫法》等对政府救助制度进行调整，至1908年《养老金法》的施行，确立了英国现代化的救助制度。在1531年至1908年这300多年的时间里，政府救助因其自身的有限性、被迫性等特点，一直与慈善组织共同作为社会救助主体。1946年，英国通过《国民救助法》，福利国家下的社会救助制度建立，政府成为社会救助中的核心主体。但最终因为政府福利负担过重，导致福利危机。政府无力包揽一切福利责任，慈善组织又成为社会救助的重要主体。1998年，《政府与志愿及社区组织关系协定》(COMPACT)作为国家政策出台，确立了政府与慈善组织在社会救助领域的合作伙伴关系。梳理英国的社会救助史可以发现，英国的社会救助主体经历了“慈善组织→政府与慈善组织并存→政府包揽→政府与慈善组织合作”的发展历程。不仅英国，考察其他发达国家的社会救助史也可以发现，其救助主体也经历了从以慈善组织为主到政府与慈善组织多元协同治理的过程。
第三，救助机制：从简单合作到多种衔接机制并存。
国际上，政府与慈善组织在社会救助领域的合作与衔接是逐步形成的。仍然以英国为例，在以慈善组织或者政府为核心救助主体时，政府与慈善组织之间合作甚少，更勿谈衔接机制。如前文所述，当福利国家政策引发社会危机，无法继续执行时，英国政府为转移负担，开展了民营化运动：凡是不应由政府直接提供的(公共物品)，将运作权承包给民营部门，只保持形式上的控制和责任。⑧在这一背景之下，社会救助领域的责任转由政府和慈善组织共同承担。同时，为保障慈善组织提供救助的质量，还引入市场竞争机制。在政府与慈善组织的合作中，包括社会救助在内的公共服务提供模式即政府与慈善组织合作机制，主要存在以下几种：购买服务、委托、授权、放权等。具体到购买服务，又存在直接外包、内部交易、购买者自由选择供应商等多种模式。⑨总体来看，无论何种合作机制，都有赖于一定的外部条件：一是国内的慈善组织是否足够强大，以至于能与政府建立起平等的合作关系；二是国家当时的政策环境与社会环境适用于何种合作衔接机制。
第四，救助资源：从单一资源共享到多环节衔接。
社会救助资源多样化，包括资金、信息、专业人员、政策等。政府与慈善组织救助衔接的根本在于如何实现这些资源的共享。从国际经验来看，在慈善组织参与政府救助之初，慈善组织与政府的合作与衔接仅限于某一环节或者某一救助资源的共享。以英国的COMPACT为例，其核心仍在于政府提供资金、慈善组织提供服务的合作模式。国际上众多的以基金会形式存在的慈善组织，在社会救助领域发挥功能同样也在于其资金资源的提供能力。随着政府与慈善组织在救助领域合作衔接机制的成熟，政府与慈善组织之间将不再仅仅是对资金这一种救助资源的共享，而是在多环节发挥作用。根据我国社会救济法(征求意见稿)起草者对美国和加拿大的考察，两国的慈善组织具有相当的活动能力与巨大的社会号召力，它们不仅能与政府形成合作互补，提供政府提供不了的救助服务，还能弥补政府不足，募集补充社会救助资金。另外，慈善组织还承担监督职能，作为社会力量与专业机构共同监督政府救助资金的使用情况。⑩此外，慈善组织在敦促社会和政府重视解决贫困问题、出台社会救助政策方面也起到积极作用。可见，政府与慈善组织在救助领域的合作内容，经历了从单一资源共享到多环节衔接协作的变化。
第五，救助内容：从生存救助到权利救助。
考察国际社会救助史，无论美国、英国还是加拿大，其救助无不起源于慈善事业。慈善性质的救助通常“以提供衣、食、住的方式救济穷人和丧失劳动能力者”(11)。所以，在慈善救济时代，救济的对象多为面临生存之虞的生活困难者，救助内容属生存型救助。当然，这也是与当时的经济发展状况相吻合的，在工业革命带来全球经济大发展之前，各国居民对生活的要求多为追求温饱、解决生存问题。而在当代，随着全球经济的历史性发展，各国包括我国在内，国民在求生存之外还要求发展。要求发展，权利公平是起点。景天魁研究员在论证“底线公平”时提出，“(底线)以下的部分是每一个公民的生活和发展中共同具有的部分，是起码的部分，其基本权利必不可少的部分”(12)。“底线”以下的这部分基本权利正是政府救助的责任，从生存型救助到权利型救助既是救助内容的演变，也是今后救助工作的重点所在。如以权利救助为特点的教育救助、法律援助等的兴起正体现了这一点。
二、我国慈善救助与政府救助衔接现状与存在的问题
在我国古代，政府救助与慈善事业是一体的。学者王卫平在《论中国古代慈善事业的思想基础》一文中提出，“商汤的赈恤饥寒措施，大概可视为中国古代慈善事业的滥觞”(13)。之后，管仲提出的“兴德六策”、“九惠之教”(14)等具有救助色彩的活动，都被视为是国家慈善事业的施行。对百姓急困，我国素有“官方赈济”与民间互助相结合的传统，“官赈”与“民济”体现了社会救助中的“官民二重性”。
进入新世纪，我国公益慈善组织蓬勃发展。截至2011年底，我国登记在册的基金会数量已达2600多家，是该年度接受慈善捐款最多的主体，共接受捐赠约337亿元，占全年捐赠总额的39.9％。(15)由于我国当前的基金会以运作型基金会为主，因此，各类基金会是开展救助的核心慈善事业主体。值得一提的是，以基金会为代表的民间慈善组织在执行救助之外，还改变着传统救助的方方面面：“2011年的红十字会‘郭美美事件’，标志着传统(行政)动员机制的瓦解……以微博为代表的新媒体成为重要劝募手段”(16)；“免费午餐项目”首次实现“民间倡导、政府响应”的慈善组织与政府合作模式等等。尽管如此，我国慈善救助与政府救助的衔接合作现状并不乐观，主要表现为：
第一，救助主体有待整合。
毋庸置疑，政府是社会救助的第一责任主体。为此，政府制定救助政策，提供救助资金，开展救助服务。在政府救助中，任何救助都有相应的制度规定，属刚性救助，难免存在缺漏。以最低生活保障制度为例，尽管有应保尽保原则，但按照统一的救助标准，总存在政府救助无法覆盖的个案。对此，民间慈善救助主体可以发挥其灵活性作用，进行救助补充。据中民慈善捐助信息中心数据，2011年全国接受慈善捐赠额达845亿元，占我国GDP的0.18％。(17)巨大的资金数额，灵活而专业的救助特点，使慈善组织成为救助领域不可或缺的重要主体。
但是实践中，政府与慈善组织二者尚未形成整合性力量，衔接不够，多数时候各行其道，大大降低了救助效率。当然，造成这种局面的原因之一在于政府职能部门的设置。2008年9月11日，民政部社会福利和慈善事业促进司正式成立，在部门设置上与原有的社会救助司并列。随后，地方各级民政部门分别在原来的社会福利处(科)增加了慈善工作内容。此举虽然从形式上体现了对慈善事业的重视和发展，但与救助部门的并列同级，人为增大了二者之间的距离，在职能分工上形成了各管一处的局面。实际上，慈善事业本就是解急救困、雪中送炭的事业，与社会救助具有同质性；在救助实践中，二者又具有互补性，本属一体。然而，实践中部门的设置不利于慈善救助与政府救助衔接的开展，更不利于政府与慈善组织这两个救助主体的整合。
第二，救助资源尚未实现互补。
救助资源内容广泛。如前文所述，包括信息、资金、专业人员、服务、政策等等。在实践中，政府与慈善组织作为救助主体，分别掌握一定的资源，各自具有一定资源优势，但也都存在不足。政府对于民众在哪个方面需要救助、哪里的民众需要救助等信息掌握比较充分、准确。同时，作为政策制定部门，政府在政策方面具有绝对优势。但一些地方政府因为地方财政紧张等原因可能会存在救助资金短缺问题，尤其是在经济欠发达地区。另外，政府救助部门最缺乏的仍然是工作人员，在开展救助工作中，审核申请人资格、核对申请人信息往往需要大量人力工作，这对人手缺乏的基层救助部门来讲，是一项挑战。
对慈善组织来讲，其资源优势在于资金与专业工作人员、工作方法等方面。如前所述，基金会等慈善组织普遍资金充裕，以提供资金救助为主。专业工作人员、专业工作方法等优势则与慈善组织的特点相关。如果说政府救助是普惠的话，那么，慈善救助则以个案为主：根据自身能力提供，专门针对某一领域或者某一人群提供某种救助服务，所以体现专业化。慈善组织最缺乏的仍然是信息与政策资源。因此，从救助资源来看，政府与慈善组织之间也具有相当的互补性。二者合作，实现资源共享，必将推进救助工作的进一步发展。
第三，救助形式单一。
在当前的救助实践中，无论是政府救助还是慈善救助，都存在救助形式单一的问题。一方面，重资金救助，轻能力救助。以教育救助为例，通常的救助形式是捐款建设学校，资助贫困学生。但除此之外，贫困地区教育落后的根本原因还在于人力资源的缺乏，教育救助更需要优秀师资队伍的长期工作。当前的救助在人力资源的提供上，显然没有资金支持那样充裕。再比如针对城乡低保群体的生活救助，在对他们进行资金救助的同时，应该进行职业技能培训，提高其就业能力。授人以鱼不如授人以渔，能力救助才是根本的救助之道。
另一方面，重生活(存)救助，轻权利救助。在现行救助体制中，无论是基本生活救助、医疗等专项救助，还是灾害救助等紧急救助，无不是与基本生活相关的救助。已有的研究文献与政策立法中无不强调社会救助的生活(存)救助特点。如在我国社会救助法(征求意见稿)中，将社会救助定义为，“对依靠自身努力难以满足其生存基本需求的公民给予的物质帮助和服务”。而学者也通常在研究中认为，“社会救助是居民生存权的基本保障”(18)。亚洲发展银行对社会救助的定义也不例外，“社会救助计划是用来援助最弱势的个人、家庭和社区，并使他们达到生存水平和改善生活标准的”(19)。不仅政策文献如此，救助实践中更是强调对国民生活的救助。当然，这是与生产力发展水平相关联的。但在我国当前的经济发展水平情况下，尤其对经济较发达地区来说，生活救助的需要并不强烈，亟需的反而是权利救助。权利救助是救助的更高层次，发展权利救助既是社会发展的需要，也是社会救助发展的趋势。因此，加强对权利救助的研究也是救助研究的方向与重点。
第四，救助合作机制空缺。
政府与慈善组织作为社会救助的两大主体，合作与衔接是必然趋势。但是，应该如何合作?合作衔接机制的建立，正是当前需要探讨的问题。目前，政府与慈善组织之间存在零星的合作实践，规范的合作机制尚未建立。随着慈善捐赠数额的逐年上涨，慈善救助的“蛋糕”越来越大，但由于与政府合作救助的机制尚未建立，从而影响其功能的发挥。
当前，慈善事业发展方兴未艾，无论是民政部发布的《中国慈善事业发展指导纲要(2010-2015年)》，还是地方出台的相关法规，如《江苏省慈善事业促进条例》等，都肯定了慈善组织在扶老、助残、救孤、济困、赈灾等救助领域的重要主体作用。不仅如此，《中国慈善事业发展纲要(2010-2015年)》还指出了政府与慈善组织之间的关系，政府除对慈善组织履行监管职能、通过政府购买服务等方式拓展慈善资源、支持慈善事业发展之外，还强调要“推动建立政府部门与公益慈善组织之间的协调机制”。这也说明，一方面，政府与慈善组织之间的协调乃至合作机制非常重要；另一方面，政府与慈善组织之间的协调沟通乃至合作机制尚未建立。尤其是在救助领域，慈善组织凝聚了大量救助资源，政府与慈善组织的协调与合作机制的建立将大大增强现有的政府与慈善组织的救助能力。反之，协调乃至合作机制的缺失，不仅不利于政府监管与支持慈善组织，影响慈善事业发展，更会削弱其慈善救助功能的发挥。
三、借鉴国际经验，推进慈善救助与政府救助衔接的原则
根据我国当前政府救助与慈善救助的现状以及存在的问题，本文认为，在救助领域形成多元主体共同治理是趋势，开展政府救助与慈善救助的衔接与合作是必经之途。那么，如何形成政府与慈善主体之间在救助领域的衔接与合作?本文提出四项基本原则：
第一，平等合作原则。
与政府相比，慈善救助无论在救助规模还是救助能力上都相差甚远。在救助领域，政府与慈善组织在力量上呈现非对称性，相当多的慈善组织脱胎于政府，依靠政府支持。因此，政府主导、慈善事业补充的社会救助格局将是我国在当前及今后相当一段时期内的选择。对此需要强调的是，在救助领域，政府与慈善组织之间的合作应遵循平等原则：无论政府还是慈善组织，同是承担社会救助责任的主体，虽然力量有强弱之分，但二者互为合作伙伴。所谓“政府主导”，是指政府承担法定救助责任，是第一救助责任主体，其救助具有刚性和普惠性特征；“慈善事业补充”表现的是慈善救助的自愿性、灵活性以及注重个案救助的特点，以补充政府救助的不足。
第二，协调对话原则。
为保障合作的顺利进行，使合作成本降至最低，实现合作效果最大化，政府与慈善组织之间在救助领域的沟通应遵循协调对话原则。“协调”是指在救助实施过程中，在救助资源的共享与救助各环节的衔接上，通过互相配合完成救助目标。根据“协调”原则，政府与慈善事业主体之间应因地制宜地制定具体的协调机制。所谓“对话”，则是在合作救助中出现矛盾与问题时，不单纯依照某一方意见进行解决，而是由双方进行对话，在充分理解对方的意愿与要求的基础上，寻求问题与矛盾的化解。“对话”不仅有助于双方解决问题，获得更好的合作效果，还有利于双方信任的建立。
第三，相互独立原则。
“政社不分”一直是备受诟病的体制设置。尽管在我国当前阶段，慈善事业的发展离不开政府在政策等各方面的支持，但是，政府支持与推动不是将慈善组织发展为自己的附庸，而是推动社会力量的壮大。表现在救助领域，为避免“政社不分”，必须强调政府与慈善事业主体之间在救助合作中的相互独立性。这里的“相互独立”，强调的是双方决策机制上的独立性，一方的决策不受另一方左右。政府救助遵循的是法律法规，依照普遍责任原则；慈善事业救助首先遵照的是捐赠人的意愿，遵循个案原则。双方各遵循自身的原则与决策机制，才能谈得上合作与互补。
第四，救助效果原则。
救助效果原则是最根本的原则，也是衡量政府与慈善组织合作成败的评估标准。政府与慈善组织在救助领域的合作是否成功，取决于救助所达到的效果。救助效果应该成为引导救助资源配置、决定政府与慈善组织合作模式的核心指标。值得指出的是，救助效果原则是有实施前提的，那就是救助效果的测量。需要确定一系列具体指标，以对救助效果进行衡量比较。对此，可以交由专业评估机构承担。理想救助效果的实现，是实施救助的根本目的。救助效果原则的建立与实施不仅可以测量政府与慈善组织之间的合作成效，还能推动良好合作机制的建立。