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原文标题：对1928年陕甘灾荒及救济的考察

对1 9 2 8 年陕甘灾荒及救济的考察
陈晓锋
【原文出处】《兰州大学学报(社会科学版)》2014年第2期。
【作者简介】陈晓锋，男，浙江兰溪人，硕士研究生，从事史学史与史学理论研究
【摘 要】本文从考察192 8 年发生的陕甘灾荒入手，分析了灾荒发生的相关背景及当时国民政府的各种救济措施，认为此次灾荒虽由天灾引起，然而从根本上说, 却是人祸的结果。当时社会的动乱与贫穷、中央政府社会控制能力的薄弱、财政的窘迫及官僚体系的腐败，都加深了灾荒的严重程度，使得本来就极少的救济显得苍白无力。
【关键 字】陕甘灾荒; 天灾人祸; 救济 (一) 对1 9 2 8 、1 9 3 0 年陕甘灾荒的考察1[1]
19 2 8 年, 正值中国社会的多事之秋: 当时国共第一次合作已告破裂, 中国共产党走上了以武装的革命对付武装的反革命的道路; 当年, 第二次北伐战争开始, 北京政府倒台, 东北易帜, 全国实现了形式上的统一; 然而统一引发了新军阀间的矛盾, 次年就有所谓裁军大会, 大战迫在眉睫; 财政经济方面, 由于军阀连年混战, 军费开支巨大. 致使国库空虚. 民生凋敝, 只是由于国民政府已实现关税自主, 财政危机才得以稍加缓解。
就在这一年, 北方大旱。旱情涉及冀、鲁、豫、察、热、陕、甘、鄂等省, 被灾5 35 县, 灾民3, 3 39万人。次年旱情加剧并扩至晋、绥、皖等省, 灾民达3 , 4 00万[2] ,其中以陕、甘两省最为严重。据载, 1 9 28 年, 陕西“自春祖秋, 滴雨未沾, 井泉涸竭, 径、渭、褒诸水, 平时皆通舟揖, 今年夏间断流, 车马可由河道通行, 多年老树大半枯萎, 三道(关中、陕北、陕南) 夏秋收成统计不到二成, 秋季颗粒未登, 春耕又届愆期”。省会西安的麦价由平日每石十元涨至每石三十元上下, 定边、合阳等僻远之地则每石六十元亦无处可买[3]。旱情一直持续到19 30 年冬, 其中武功、扶风、乾县、礼泉、咸阳、凤翔、岐山等地受灾最重。灾后, 武功人口从灾前的十六万减至九万余人, 扶风人口从十六万减至十万余人, 岐山从十七万减至十三万人间。至于陕西全省人口损失数, 说法不一。据陕西省官方调查,全省五十八县, 1 9 30 年灾后较19 28 年灾前, 两年间人口差数, 除西安市勤口1,2 77 人, 榆林县增加10 ,9 29 人外, 其他各县总共减少9 44,7 14 人[5] ; 而据乔启明、蒋杰《中国人口与粮食问题》的记载, 19 28 ~ 1 9 3 1年, 陕西人口减少了2 ,8 31, 781 人, 除部分死亡外, 大部分移离他乡同。当时的《申报》则引于右任的讲话, 称据外人调查, 光死亡人数就超过2 0 万[7], 甚至有说死
亡人数为30 0 万的[8]。
甘肃情况与陕西差不多。据记载, 1928年甘肃各地降水量仅为多年平均降水量的14.1%~ 31. 0%, 旱情异常严重[9]。据甘肃筹赈会统计, 至1929年, 甘肃省被灾地区达57 县, 灾民约4 5 7万人, 死亡2 00万人; 次年被灾县数增至60 县, 灾民因去年死亡2 00万而减少至311万人[10], 死亡人口增至230万人[11]，而当时甘肃全省总人口才666.5 万[12]。其中尤以东路及兰山道区最为严重。现将当时甘肃各县旱荒情况列表1 。
如果枯燥的数字与图表不足以生动说明当时旱荒之惨重, 那么让我们来听一听当年亲历者的描述：“有一邻居, 以断炊绝望之下, 夫妇竟杀两岁快饿死的女儿食之, 继而夫杀妻生吃, 最后无一幸免。全村67 户人, 是年死绝26 户。有一户，父母先饿死，子女们刮食其肉, 吃完了又碾骨而食。”[13]与狗争尸、掘尸而食之事屡见不鲜。当时发行量较大的《申报》，登筹赈陕甘之启事甚多，现节录一则如下：
陕灾救委会呼吁迫切南京陕灾救济委员会呈豫陕甘赈灾委员会文略云: 窃维陕西, 今岁早灾, 非但为近数十年所罕见, 寻之数千年国史, 亦无如此之奇荒情形。… …据最近各县来函, 有谓有全家五六口人，饿死净尽者; 有谓有十余口人, 饿死净尽者。哭声震野, 惊惧无状, 间有积储之家, 饥民啸聚抢劫, 或将全家人杀毙者, 亦有所闻; 市镇买卖零食者, 如稍现外, 必被饥民抢食, 无法可办。其他树皮菜根, 采掘殆尽, 空余赤地千里, 树多赤身枯搞。泾阳三原一带, 麸糠油渣, 亦已买绝, 遍野凑凉, 不忍目睹。至若教育士子, 多离散归家, 商业则市鏖萧条, 农家则辞退雇佣，客民则多运载出境, 而纷扰之状, 又不堪详述矣……上各种情形, 凡居守无粮可食者, 则千万人, 已成普通现象, 其流离道途, 似匪似民, 蚁聚蜂屯, 呼吁无告者, 实在不计其数。… …[14]

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当时甘肃省政府主席刘郁芬在致南京政府电中亦云: “甘肃各地, 连年天灾兵祸, 田庐毁没, 树皮草根俱已食尽, 人相争食, 死亡枕籍, 山羊野鼠, 均已食尽, 既缺籽种, 又缺耕牛, 度时不追, 失时谁计, 虽有沃壤, 均成石田, 视其情势, 将坐谈春耕, 无望秋收。灾民流离失所, 无家可归者在百万以上, 哀此边民, 宁不同归于尽! ” [15]
所谓祸不单行, 此次陕甘旱灾期间, 许多县份均伴有虫、雹之灾, 这对于灾民来说, 无异雪上加霜。然而更令人生畏的却是兵匪之灾与饥荒所引发的瘟疫。前者我们将在本文的第二部分予以探讨, 这里仅就瘟疫之灾进行考察。
而且, 灾荒之后生态环境急剧恶化, 大量尸体如不及时恰当处理就会引发瘟疫并迅速传染。历史上的各种灾荒和战争中, 死于瘟疫的人口往往比在灾荒或战争中损失的人口要多得多。陕甘地区由于气候干燥少雨, 水源多为井、窖及数量不多的几条河流, 水质不良, 而解放前本地又有于宅侧街旁堆蓄人畜粪便的习惯, 因此极易引发霍乱、伤寒、痢疾等肠道传染病。特别是灾荒、战乱期间, 灾民营养不良且流动性大; 大批死尸又根本来不及处理(更不用说人食人), 极易污染水源, 繁殖蝇虫, 给病毒的传播提供机会。而在19 39 年前, 甘肃省仅有不多的几所医院, 缺乏系统的卫生组织或防疫机构。卫生防疫人员稀少, 管理力量薄弱, 灾疫发生时, 根本谈不上及时报告和有效处理。与甘肃相比, 陕西的医疗、防疫条件也只是五十步与百步之差。只是在1 930 、19 3 年全省大面积爆发鼠疫与霍乱后, 当地政府才在西安设立了防疫处。
在这种状况下, 巨大的人员伤亡自然无法避免。以甘肃省为例, 在19 28 、193 0 年的灾荒中, 死于疫病者为60 余万人[16]。值得注意的是, 瘟疫的发生规律决定了其发生时间要晚于灾荒的发生时间。如甘肃,早灾发生的第一年(19 28 年), 全省仅发生瘟疫四起,其中一例因围城引起, 另三例中有两例规模极小,总体与平常年份差不多。然而次年瘟疫例数猛增,达2 5例(见表2 )。陕西瘟疫则于三年旱灾的最后一年(19 30 年)在陕北爆发(主要是鼠疫), 在接下来的两年中流布至陕北全境及山西北部, 死亡人数在1万以上；与此同时, 霍乱在潼关爆发, 三个月内迅速蔓延至陕西全境, 估计患病人数约为50 万, 死亡2 0 余万, 惨烈空前[l 7]。
1 92 8 、193 0 年由干旱引起的灾荒至此方止。

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(二) 灾荒发生时的相关社会背景
灾和荒是有区别的: 灾一般指自然灾害; 荒即饥荒, 指天灾人祸后生产活动衰退, 生活物资匾乏, 甚至因饥饿造成人口死亡之社会现象。也就是说, 有灾不一定有荒, 这要看相应地区的社会组织能力、抗灾能力和救援能力。同等程度的自然灾害发生在同一地区, 在战乱之世的破坏力绝对要比在承平之世大。据此, 对于1 9 28 、19 30 年发生在陕甘地区的大灾荒, 我们必须了解与其相关的背景, 才能在深刻理解其巨大的破坏性的基础上对当时国民政府的救济政策作出恰当的评价。
在1 9 1 2 、19 3 年这20 余年时间里, 军阀混战一直是中国社会政治生活的主要问题, 因为军阀的历史宿命就是战争。据统计, 1 9 12 、19 3 年, 战区平均每年达14 个省份, 战争次数达70 0 多次, 人称“三月一小打, 五月一大打,[18]。当国民政府于19 28 年北伐并统一中国时, 所面对的局面只能用八个字来描述: 国破民穷, 动乱不休。在经过自鸦片战争以来将近90 年的磨难之后, 1 9 28 年的中国已是精疲力竭。然而转机并未出现, 各派新军阀依旧勾心斗角, 攻战不休。就以蒋介石主政的国民政府为例, 有资料表明, 在19 28 、1 936 年, 国民政府各项开支, 军费居首, 通常占支出的3 0%、40 %, 债务居第二, 通常占支出的2 0%、3 0 %, 两者合计, 占总支出的3 / 4左右[19]。地方上也是如此, 各省“悉索敝赋, 尽供军用”。在这种情况下, 国民政府的财政状况自然日见窘迫(见表3 )。

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陕甘两省的情况恰如当时全国状况的一个缩影。用当时报纸的话来说, 陕西“连年兵灾匪灾, 蔓延未已。民十五之役, 西安围城八月内外, 饿死人数数十万以上。近两年来, 战事频仍, 流氓土匪, 勒索抢劫,奸掳烧杀, 民不聊生者久矣。即不歉收, 每至冬季青黄不接之时, 冻饿死亡者所在多有。”[20]而甘肃自“同治之乱”后,“几无完善之区”，民族关系也一直很紧张。19 25 年, 冯玉祥部将领刘郁芬率西北军暂编第二师人甘后, 与保有戒心的回民武装发生冲突。受祸最惨的为河州(今临夏)、永靖、和政、广和, 后又延及甘南、青海、武威、永昌、民勤、宁夏、天水、礼县等处, 平民伤亡不计其数。其中河州于19 28 年三次被围; 军阀马廷贤于193 0 年5 月攻破天水后屠杀不下千人, 后又破礼县, 屠杀平民7 , 2 0 余人。军阀混战, 使大批灾民流离失所, 有的被逼上梁山。一时之间, “匪患”纷起。今据《西北灾荒史》资料, 罗列旱荒期间甘肃患“匪”县份如下: 庆阳、正宁、合水、镇原、平凉、华亭、灵台、崇信、静宁、天水、秦安、甘谷、徽县、两当、武都、文县、永登、临挑、渭源、会宁、漳县、通渭、舟曲、临潭、卓尼、武威、古浪、民勤、永昌、民乐、宁县、定西、陇西、景泰、和政、山丹。
在这种情况下, 当时陕甘两省的财政状况自然也好不到那里去。今以甘肃为例, 甘肃由于“民国初协饷既停, 而军政支用骤增于前, 不得不就地征取, 于是整理丁粮, 改办经征… … 民国三四年且以增办五项新税, 复将国家税余款分解中央, 而本省财政则无一岁不陷于收支不敷之窘境, 是以历年虽有预算而决算则从未成立[21]。甘肃财政自19 16 年至灾荒发生的19 28 年13 年中, 惟19 2 7 年收支有盈余,其余各年均为亏负。如19 28 年, 甘肃财政实际收人为12 ,80 3 , 17 1 元, 实际支出则为一3, 2 9 3, 奶9 元12 2 ]。当时解决的办法有三: 截用国税、增办新税、发行省内公债。这三种途径, 说白了, 终归是“羊毛出在羊身上” , 负担最终还是转嫁到了一文不名的老百姓身上, “于是赋敛日增, 纸币日坏, 财政日窘, 民生日
困”。如此清形之下, 遇有重灾, 政府自然不可能进行有效救济。
我们再来考察一下当时陕甘地区农民的生活状况。当时之中国, 农民负担极重。以田赋为例, 除正税不断增长外, 附加税亦多如牛毛, 有的省区, 附加税甚至超过正税的几倍、几十倍。更令农民不堪负担的是国民政府沿用了北洋政府的预征制, 少则一年, 多则达三四十年。全国之情形如此, 陕甘等省自是不免。如甘肃, 自19 2 5 年国民军人甘后, 数十万军队全靠农民负担; 19 2 7 年以后, 新旧附加税合计达1 20 项[23]。甘肃本来地清民贫、灾荒濒仍, 如此沉重的负担, 更限制了农民对农业的投人, 造成粮食减产, 极大削弱了人民的抗灾渡荒能力。使其在承平之时, 犹不免有饥荒之虞。
造成农民贫穷自然还有其他原因。如军阀混战破坏农田, 征用农夫畜力, 毁坏其它农业生产资料等等。关于这些本文不再赘述, 这里单谈一下当时陕甘二省的人口与耕地之状况。有研究表明, 在当时之生产条件下, 陕西大部分地区的人口早至嘉庆时已达饱和状态, 局部地区垦殖过度阳]; 甘肃省除秦州、阶州外, 情况也差不多, 虽经“同治之乱” , 但农业生产条件的恶化与之后半个多世纪的缓慢移民也使这一地区的人口在1 9 28 年灾荒发生前接近饱和。在生产资料有限和生产技术比较原始的情况下, 人口饱和只能意味着地区生活质量的普遍降低, 即贫穷。
而另一方面, 地方军阀为了获取战争经费, 却鼓励甚至强迫农民种植婴粟。这种情况在当时的川、云、贵、陕、甘等省尤为严重, 如陕西各县, 瞿粟种植面积占总耕地面积的比重, 高者达90 %, 低者亦达3 0%[25]。在19 2 5 、19 3 0 年灾荒后的一次集会上, 时任陕省委员的胡逸民亦不得不承认, “省西各县人们好种鸦片, 实一重要原因”[26]。婴粟与粮食争地, 势必使粮食总产量减少; 而且, 种植婴粟极耗地力, 种过瞿粟后的农田几年内不能复种粮食。这无疑也是加重灾荒的重要因素之一。
(三) 国民政府对灾荒的赈济及存在的问题
中国自古多灾荒, 赈济也是历代封建政府的一项重要功能。至清代，政府在吸取前代荒政和赈荒的基础上, 形成了一套比较完善的救灾程序和办法。国民政府沿其例, 其灾荒赈济措施主要有修建社仓、勘报灾歉、拐免赋税、临灾赈济、设厂煮粥和以工代赈等方面。下面我们在简单介绍当时国民政府的赈济措施之后再分别予以探讨。
陕甘由于为早灾多发地区, 自古就有兴建义仓、社仓的惯例。以甘肃为例, 道光时尚建有义仓、社仓百余处, “同治之乱”时, 各仓皆毁, 即使存者也是徒有虚名。迟至19 26 年才制定《甘肃各县社仓章程》, 复设社仓。社仓于每年青黄不接时, 采用平果法接济贫穷灾民; 遇有特别灾情, 方予无偿赈济; 省社仓给各县分社仓拨助基金银35 , 2 0 两。经19 28 至19 30 年灾荒后, 各仓储粮赈贷殆尽, 民亦无力偿还, 最后大多裁减或免除。
19 2 8 年陕甘灾荒发生后, 国民政府“免甘肃通省粮钱”。次年, 从发行的10 0 万元赈灾公债中拨款2 0 万元给陕西, 19.9 万给甘肃[27]。政府拨款(公债) 主要用于急赈、工赈, 及在灾民集中地区筹办粥厂、散发棉衣等日常必需物资。除此之外, 还有大量国际国内民间慈善团体的捐赠, 连当时割据各地的军阀也“慷慨”允助。
不可否认, 上述措施的确救活了不少灾民, 并在一定程度上帮助陕甘度过了难关, 从这方面讲, 可称得上是行之有效。但是从另一方面来看, 这都是些治标不治本的措施。更何况, 在当日中国之情形下, 根本不必指望事情会按部就班, 各行其效。
先说仓储。本为储粮以备荒年, 但由于当时“财政日穷, 搜罗一空, 驻军之县随时供支兵食, 余亦皆随时按市价巢出, 各县拨款恒逾征人额, 甚有三十倍外者, 盖无复仓储可言” [28]。如此情形, 自然不能指望它发挥什么巨大作用。再说蠲免钱粮与临灾赈济。当时中央虽免地方赋税, 但地方上却借灾荒巧立名目, 变本加厉。灾难民不仅很难得到那为数极少的捐助, 反而要负担报灾、勘灾, 承担施赈官吏的食宿招待费, 被迫上缴赈济捐、慈善捐等。更有甚者, 如陕西合阳县县长窦建章, 1 9 29 年大旱时竟派其妻弟踞守夏阳渡, 名为查拿人赈, 实则抽收人头税, 规定每个妇女过境须纳10 、20 元, 致使大批妇女饿死在陕西境内[29]。至于中央拨款赈济更不用说, 平均到每个灾民手里只有几毛钱, 根本解决不了什么问题, 更何况地方官员、军阀上下其手, 中饱私囊。而粥厂多设于省会或县城, 且数量过少, 对广大灾民来说无异杯水车薪。
此外, 军阀战乱和地方官员的官僚作风也给陕甘赈灾造成了巨大的困难。19 28 年陕甘灾荒发生时, 大批难民于寒风中等待救济, 与此同时, 由赈济委员会收集的成千上万吨小麦、谷粟、棉衣却屯于津门及其它地区, 到不了灾民手中。因为当时正值军阀割据,西北有些军阀不让火车车皮东驰, 而东部的军阀也不让车皮西驰, 他们都怕车皮被对方占有[30]。赈灾物资只能由晋人陕。
面对这种情况, 国民政府有心无力。
综上所述, 1 9 28 年陕甘灾荒虽然由天灾引起。但从根本上说, 却是人祸。一个社会如果稳定团结, 政府具有高效的组织能力和社会调控力, 人民拥有足够的生产资料和消费资料, 即使遇上重大灾荒, 也可以把损失减少到最低限度, 把生产、生活恢复周期缩至最短。而当时在国民政府表面统一下的中国, 一方面军阀割据, 土匪横行, 中央及地方政府财政窘迫,社会处于半瘫痪状态; 另一方面, 广大农民却由于身受无尽之盘剥, 处于赤贫境地。两相交作, 使当时的社会根本无力经受一次重大规模的自然灾害。且在1 9 28 年灾荒发生前, 政府未能也无力施行有效预防措施; 灾荒发生后, 又不能进行有效赈济, 其结果自是可想而知。 参考文献
[1]本文中的陕甘, 主要指1 928 年早灾所涉及的今陕、甘两省辖境, 当时宁夏和青海海东地区虽为甘肃辖区(分别于1 9 2 9 年1月与19 28 年12 月15 日析出), 但灾情不重(隆德县除外), 本文为方便起见, 不作探讨.
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