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原文标题：近代中国地域性灾荒政策史考察 ——以安徽省为例
近代中国地域性灾荒政策史考察
——以安徽省为例
金胜一
【原文出处】《北京大学学报：哲社版》1997年04期第133-148页
【作者简介】[韩]金胜一 韩国东国大学史学科教授
引论
根据竺可桢《中国历史上气候之变迁》对安徽省历代灾荒状况的考察，发现越是近代，人为与自然的灾荒越发严重。这是值得深思的。
安徽地处南北过渡地带，故在近代政治对峙中，成为“南北争夺天下的要冲地”[①]。例如，太平天国定都南京时，清政府对安徽省经济最发达的沿江地区和江南一带，进行了最残酷地镇压；继而在皖北发生了持续十年的捻军起义；到民国时期，军阀派系之间，为分配省长问题，长期相峙在这一地区，并且从1912—1930年的18年间，省政府首脑换了二十多次[②]；在中日战争时期，日军对芜湖、合肥等主要大城市实行的“三光”政策和汪精卫亲日政府的清乡政策等，共同构成了近代安徽省内忧外患、灾荒频仍、社会生产遭到严重破坏的历史背景。
本论文试图在了解这种背景的条件下，对安徽省近代发生过的主要灾荒及其受害程度和原因，以及当局的灾荒政策等问题进行考察。
一、灾荒发生的主要原因
1.自然原因
安徽省的灾荒，主要来自流经皖中与皖南之间的长江和流经整个皖北的淮河两大水系造成的水灾。长江流域年降水量800毫米，淮河流域为770毫米，相差不大。但长江径流系数达63%，如径流受阻即易致泛滥；而淮河最大流量与最小流量的比高达750倍，也易成水灾。如果遇上暴雨促使黄河泛滥，大量黄河水流入淮河，更易导致大洪水暴发。尤其是从6月至7月中旬梅雨气团的形成，必然带来暴雨性的降水[③]。每年梅雨气团向北移动时遇到北方冷高压的阻碍，就将形成长江流域和淮河流域的暴雨性集中降水[④]。1916、1921、1931年空前的大水灾，就是这种原因产生的[⑤]。
相反，梅雨气团北移时，如无冷高压的阻碍继续向北移动，将会造成严重干旱。正所谓“五年水灾，三年旱灾”。因此，安徽干旱灾荒也很严重[⑥]。这意味着如不出现水灾就将出现旱灾的事实。这给水力、灌溉、江河航运等造成很大困难。如果河道的排水能力特别好，还可以避免因暴雨流量急增而造成大的水灾。遗憾的是这两大河流早已丧失其自身调节能力。其主要原因，是由于泥沙淤积使调节两大水系流量的沿岸湖泊逐渐淤塞，当地农民开垦湖田日渐增多，并将河床滩地也逐渐变为耕地[⑦]。称这种围绕淤滩造田的作法为湖田，或者叫垦田、圩田、围田、坝田、垸田、障田等[⑧]。随着人口的增长，为解决粮食问题，到清朝中期，湖田开垦进入高潮。“往昔蓄水之湖荡以及滨江滩地与沙洲，多已圩垦成田”[⑨]，即说明了这种情况。更为严重的问题是，农民为保护自己的湖田而私自筑堤，甚至在河道上筑建水中石渚，致使水流受阻，产生新的淤地，从而扩大淤田面积[⑩]。故文献说：“南京、芜湖、安庆、九江等地的圩田面积，比江南大得多，有的直径可达30华里。”
这种湖田开垦的结果，带来湖面缩小并使堤坝和水面相互对立的局面，破坏了江河湖泊的自然生态，最终使其丧失调节排蓄能力，造成水患。
淮河流域沿岸滩地，已经形成相当多的开垦地（图1）。由于淮河上游陡峭，下游平坦，中游无湖泊，加之上游开垦造成的森林破坏和水土流失，致使下游河道淤积，使安徽境内淮河排水能力仅50%，一旦上游突然涨水时，下游便不能充分地排水，立即引起洪水泛滥，形成泽国。因此，河道的开垦与湖田的增加，水土流失与河道淤积使“河道容量不足，尾闾不敞畅”[(11)]，排水能力丧失，是淮河成灾的主要原因之一。
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图1 淮河流域安徽各县河滩地开垦面积（单位：亩）
（据《支那水利问题》[日]下卷）
由于长江上游水土流失，在下游河床上形成很多沙洲群。这种沙洲群在安徽境内形成最多（表1）。
表1 安徽境内长江沙洲的长度与高度表
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*《支那的水利问题》[日]下卷，页112—113南京至九江的安徽境内，大约有51处沙洲，占长江沙洲总数的一半；就面积而言，中水位时占长江沙洲总面积的69%；低水位时占55%（表2）。
由于沙洲群的发育，长江流速到安徽境内便急剧降低，排水不畅，因而遇有暴雨，就会超出河床排水容量，兼上下游水位巨大落差，极易造成安徽境内洪水泛滥。
上述原因使安徽省成为近代水旱灾情最为频繁最为严重的省份。
表2 宜昌至入海口的长江沙洲一览
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* 钟歆：《扬子江水利考》，页11—18
2.社会政治原因
近代中国军阀的横征暴敛、土匪的掠夺以及苛捐杂税，铁路交通与运输设施的破坏等，加重了天灾的严重程度。这种判断与当时人们所说的“人祸往往会带来天灾”的观点是一致的[(12)]。首先是军阀之间的内战，对水利政策产生了极大的影响。“因国内政治混乱，内争迭起，对于天灾之预防补救，绝不注意，故水、旱、风灾，亦成为农民之最大痛苦。”[(13)]
比忽视天灾预防与救灾更为严重的问题，是为军事目的而破坏掉原有堤坝的行为。例如：1926年7月21日芜湖堤坝被破坏时，周边一带耕地及人畜生命受害颇大[(14)]。1938年6月6日郑州花园口大堤遭到破坏时，造成淮东地区洪水泛滥，皖北18个县被洪水淹没，光是恢复就用了9年时间[(15)]。真可谓“大兵之后，必有凶年”[(16)]，这给予安徽省社会经济以沉重打击。其次是活动在安徽境内的从事暴力行为的土匪，其主要活动在巢湖周围和淮北、泗县、天长等地区。据报道：“巢湖一带就有三股土匪，近三千人枪，经常拦劫商人，打家劫舍，有些匪股多达万人，明目张胆地打家劫舍，杀害人民。”[(17)]
军阀和土匪们的暴行，破坏了行政与社会秩序。社会秩序的破坏，给水利行政和水利建设等方面，带来恶性影响，人为加重自然灾害影响。另一方面，因社会混乱，民间对水土保持，漠不关心，对灾后的恢复计划，也没有集体观念。
“每遇大水时，乡民们不知集中力量共同护卫官堤（大坝），只顾私利，分集各小圩，自行保守，迨官堤一决，江水如潮，向内直灌，而各自单薄之圩堤亦无一幸免。”[(18)]
这种把私利摆在第一位的一时性补救办法，甚至导致制造纠纷，阻止测量、破坏沿江水文标志的行为。[(19)]同时还导致乱伐林木，扩大耕地，使森林资源遭到破坏。皖北和西南山区更为严重。
“开垦山坡地，多用以种植粮食作物及经济作物，……而山坡地的过度开发，辄造成水土保持的破坏，因此土随山落，造成河淤。”[(20)]开垦耕地虽然是在人口压力下急需采取的一种经济手段，但必须在技术力量和行政指导下实施，否则将会造成更为严重的后果。
上述人为因素成为比自然因素诱发更大灾荒问题的原因。因政府根本不重视对人为因素的控制和预防，势必导致更严重灾荒。
二、灾荒状况及其影响
安徽的地理、政治、社会特征决定其受灾程度，比起长江和淮河流域其它各省更严重（表3、表4、表5）。特别是皖北平原和长江沿岸平原发生的灾害，对安徽省农民危害更大。它不仅对该地区经济予以重大冲击，而且也严重地影响了全省经济的发展。[(21)]
天灾，并不局限于水灾，有时还发生比水灾更为重要的旱灾以及蝗虫、冰雹、风霜等灾害。
表3 1931年大水灾时五省受灾状况
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* 中行月刊调查室编，《二十年份水灾调查》中行月刊，卷二期二，民国20年8月，页16.上海《申报年鉴》（民国2年），社会，灾害，页70—71
表4 1931年大水灾时五省田地受灾状况 （亩）
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* 《申报年鉴》（1933年），社会，灾害，页70
表5 1931年水灾时各省受灾人口与农户数
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* （1）《中华民国统计提要》（民国24年），页446
（2）《申报年鉴》（民国22年），社会，灾害，页70
（3）《统计月报》，页18
表6 民国以来安徽省历年灾害状况（1911—1936）
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表6表明，从1911年至1936年，只有4年没发生过什么特别的灾害，但每年都有不同程度的灾荒。而1894年至1910年几乎年年都有大灾害发生。[(22)]所以近代以来的严重灾害与社会动乱，给安徽省近代的发展，带来了严重的障碍。
在自然灾害的冲击下，人口和社会结构发生了大变化。人口变化首先是灾荒带来的人口死亡。1931年，大水灾死亡人口达22，862人[(23)]，1938年皖北水灾，使受害地区80%至90%的人口饿死或逃亡。[(24)]
人口变化其次是人口移动。导致人口移动有很多因素（表7）。其中，因天灾人祸等灾荒原因而移动的人口占65.6%。这比其它社会、经济因素影响更大。人口移动农村比城市更多（表8）。芜湖的例子说明，全部农户的89%和人口的93%受灾，灾害范围几乎波及到全部农户。因此，人口移动的中心自然是农村和农民。1931年大水灾，皖南农民离村率达61%，皖北达19%[(25)]，水灾较小的1933年，农户离村率也达7%[(26)]。离村率高，自然要造成农村人口的减少，尤其是大量青壮人的离村必然造成农村劳动力减少从而降低社会生产力，使农村救灾，以及必要的水利堤防改建，灾后农村建设等也均受到影响。例如，1931年水灾时，在离村农民中男子比例皖南占60%，皖北占73%。[(27)]到1933年全省青壮年男女（16岁以上至40岁以下）离村农户达219，424户，占全部农户的10.6%[(28)]。
表7 安徽省农民离村原因（1935年调查）%
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* 《农情报告》，4卷7期，页179，1936年7月；章有义，《中国近代农业史资料》，三辑，页892。
表8 1931年水灾时芜湖县受灾户口数和户口数比较
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* 《申报》民国20年9月17日
这些农民离村后的去向，有2/3左右的人想在城市中谋生（表9）。因为从灾害方面考虑，城市比农村安全得多；而且城市经济发达，谋生的余地较大。灾害时，“当涂邻近乡民便纷纷迁进城内，耕牛亦送入城里”[(29)]。“八月上旬，芜湖各邻乡村灾民连日至芜湖逃荒者不下万人。”[(30)]
表9 皖省离村人口去向（1935）
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* 章有义：《中国近代农业史资料》，第三辑，页893—894
离村迁移者大都属于永久性的。以宿县为例，1931年临时性离村者只占2.7%，而永久性离村者竟高达89.2%，占绝大多数[(31)]。随之而来的是城市人口急剧增加（表10），其中主要是男性青壮年人口的增加，从而导致农村劳动人口的减少及城市人口年龄构成不合理和性别比高等社会人口问题。[(32)]
表10 城市人口增长
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* 郑玉林、高本华主编：《中国人口》（安徽分册），1987年，页62—63
由于农业劳动力的减少，使耕地荒废，地价跌落，为地主、商人、官吏等阶层趁机垄断土地创造了条件，出现了土地大量集中的现象。“地主、富农、商人及官吏等，在灾荒期内贱价买田地，成为灾区普遍现象。大批的土地脱离农民手中，而集中到富有阶层的手中；地价跌落到惊人的程度。”[(33)]
离村的农民，不只局限于向省内城市迁移，同时也向邻省的发达城市或开垦活跃的地区转移（表11、表12）。无论移往邻近城市或移往远距离地区，在邻近四省中，安徽移民最多。这就充分说明安徽农村灾后社会经济的残破更为严重。
连续不断的灾荒，是当地田地荒废的重要因素。据文献记载：
“皖省于江淮下游，灾情尤为严重……，皖省近年经数次灾害，民力丧尽，耕地荒废，农民虽力谋复兴，但因创痛深，积重难返，决非最短期间所能恢复也。”[(34)]
“皖省荒地由江淮淤积而成者为数颇多，因江淮沿岸童山濯濯，雨水冲刷之泥沙，悉入河床，及至下游水缓沙停，遂积成荒滩（或沙洲），此项淤荒以皖北淮河下游及洪泽湖四周为最多，长江沿岸亦复不少。”[(35)]据统计，仅河流水灾泛滥造成的淤荒、洲荒、沙荒等即达36.5万亩。
表11 上海市民籍贯构成状况历年变化
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* 上海市地方协会编：《上海城市统计》，上海，商务印书馆，1933年，人口，页4
表12 皖省离村者长距离移动状况
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灾荒中受害最大损失最多的是佃农、小手工业者贫弱阶层。根据芜湖县44户圩农调查，地主阶层损失只占10%，而佃农阶层损失可达到75%。[(36)]因“安徽年来水旱频仍，富绅趁小农求生不得之际，以低价广事收买田产。故水灾一过，富绅之田产，必随之大增，而田耕之小农，咸一变而为佃农。”[(37)]
1931年大水灾时的高利贷，当年借小麦、玉米等食粮每石价只6—7元，但在下一年秋收偿还时一律每石10元[(38)]。现金贷款平均年利率则达50%以上，滁县甚至高达200%。[(39)]因而称高利贷为“九出十三归”、“复利债”，导致富户阶层的土地集中，财产增殖。“土地抵押借贷为最通行之借贷方法……如到期借款未能清偿，即作卖绝，……使土地集中于高利贷者之手。”[(40)]。
拥有高利贷资金的地主阶层，大都居住于社会治安较好的城市。[(41)]导致资金集中于城市，造成农村经济发展所必要的资金的枯竭，农村的贫困现象更加恶性循环，即“农村中原有之地、主富翁拥有相当资金，在常年本可放款农人，借以流通农村金融，今者因治安不保，卷款居于都市，农村资金遂愈显枯竭”。[(42)]
在这种情况下，使自耕农变为佃农，佃农变成雇农或离乡者，甚至有的当了土匪。“泗阳县近三年来感觉农工太多。其原因太多由于前年大水为灾，农村经济濒于破产。一般平民为维持生计，不是卖地，便是借债，以致多数自耕农及佃户一变而为农工，以谋生活。”[(43)]据35年统计，离乡者大部分是小规模生产的自耕农和半自耕农。其中，占地15亩以下的农民离乡者占全省的78.8%，占地10亩以下者占65.6%。[(44)]
上述现象最终导致社会阶层结构状况的变化（表13）。至1934年，总的变化趋势是：自耕农明显减少，半自耕农与佃农逐渐增多。
表13 皖省历年社会阶层构成的变化
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表14也如实地反映了长江流域主要灾害县的自耕农减少、佃农增加，而灾害较少的山岳地带社会阶层结构则相对稳定的事实。
表14 皖省农民阶层变化
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* 金陵大学农学院农业经济系编：《河南、湖北、安徽、江西四省小作制度》支那经济资料17，东京，生活社，页16
灾荒时，粮食是首要的问题。首先是农作物的生产，据1931年水灾统计，全皖农作物损失率达43%。[(45)]而皖南粮食生产灾害年比平常年约减少一半左右。1931年皖南地区米的受灾损失额为18，780万元。占受灾损失总额的31，450万元的60%。1934年水灾时，米的收成率只是平年的62%。由此可见灾年严重缺米[(46)]，致使粮食供应十分困难。甚至据“芜湖市米登记处在九月调查，全市存米仅足供两个月食用”[(47)]。趁米缺米贵之机，米商、军政阶层舞弊现象愈演愈烈，或“借军米之名偷运”[(48)]，或“米商囤积，贩米出境”[(49)]。
政府为防止米麦外流，发布禁止运输出境的命令；并严令禁止酿酒[(50)]，实行一系列确保民食的政策。但是，军官、商人们，为图谋私利，“仍有米商私运”[(51)]，置政府禁令于不顾。粮食缺乏，灾民们只好用代食品充饥（表15）。代食品经过灾害期的污染，民众的健康受到很大威胁。蔓廷市灾民因霍乱死亡率占36.2%，芜湖90%的灾民患有各种疾病。
表15 灾害时皖省灾民的代食品统计
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综上所述，灾荒对安徽近代社会的影响和冲击是很大的，而且激发了民众的觉醒，对当时的政权体制产生不满，是完全可以理解的。
三、水利行政与灾荒政策分析
面对18世纪以后中国出现的人口剧增[(52)]与灾荒发生的高频率，对清末以后的灾荒政策与有关制度确有进一步开展研究的必要。
安徽的水利行政，随中央政府政策的变动而变动，因而无法实行持续性水利行政。清代水利行政由工部都水清吏司主管。1906年农工商部的农务司代行水利行政之前，安徽还没有水利行政机构[(53)]。到民国时期由内务部、农商部、全国水利局主管水利行政。但这只是流于形式的水利行政。到1914年以全国水利局的分局形式，设置了安徽分局，不久又改名为安徽水利局。但到1915年，同为皖北治河工程与测量设立的蚌埠测量局一样[(54)]，安徽水利局也已成为北洋军阀政府的装饰机构。从进入民国政府时期开始，才有了比较像样的水利行政机构。然而由于水利行政机构太多，又出现水利行政工作如何统一的问题。安徽水利局一直维持到民国政府时期，到1928年曾一度停顿，第二年又重建，后因经费困难又一次停设，结果由建设厅负责水利局业务。终因经费困难，建设厅只能负责行政方面，水利工程业务分给水利工程处[(55)]。中央于1929年设导淮委员会，为国民政府的直属机构。后由1931年大水灾设置的水灾救济委员会代替其业务。在淮河流域设置四所工皖局，于1932年改为皖淮工程局。1935年归属全国经济委员会领导。[(56)]
在长江流域也成立类似的行政机构。1931年大水灾时，长江水利委员会根据水灾救济委员会决定，在长江流域十个地区设工程局；翌年改为江汉工程局和江赣工程局；第二年又合并为江汉工程局，负责长江干堤维修；1934年合并为经济委员会。[(57)]
可见从清代起，就一直没有中央水利行政方面的统一领导，所以实际上的水利行政基本上是不存在的，也不可能发挥其领导作用[(58)]。如果水利行政机构能很好地配合行政上的步调和很好为地运用1930、1931年的水利行政预算，则1931年的水灾不至于发展到如此程度[(59)]。其实，直到国民政府时期，水利预算及其使用仍很薄弱（表16）和混乱。
表16 安徽省水利机关经费支出及使用概况（1927—1932）（元）
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* 《一年来之安徽建设》第一编，页49—50，实际支出额使用范围取大概数字
安徽省水利机关经费与省政府年度支出相比较，明显太少。1932年安徽省政府年度总支出为9，839，139元。其中政务费为5，716，225元，占58.09%；[(60)]而水利经费（表16）仅占1.4%，即138，084元。由此可见，当时的中央政府及省政府对水利行政的忽视程度。尤其不可理解的是，1931年遭百年不遇的大水灾后，预算仍然很低，而实际支出更不及半数。其实，历年实际支出最多时为67%，最少时仅为0.03%。实际支出又分为事业费与行政费，均是微乎其微的。
表17 安徽省水利工程一览表（1915—1937）
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* 黄丽生：《淮河流域的水利事业（1912—1937）》。
《从公共工程看民初社会变迁之个案研究》台北，台湾师范大学出版，1986年，页306。
在这种情况下的所谓水利事业，表面上是在灾荒以后以工赈、农赈、急赈等救济活动的名义进行，实际上是用征工办法以压榨民力。安徽的一切水利事业，不是按预算有计划执行，而是以灾荒救济形式执行（表17）。
1935年以后，也用水利事业经费修过水利工程，但终因经费不足和时局不稳定等原因，没有完成一项工程。
地方县政府经费使用也同样如此。如宜城县的预算水利建设费只占5.36%，救济费只占0.72%；石埭县水利建设费只占5.59%，救济费只占1.04%。[(61)]从中央到地方建设费与救济费均严重不足，是年年发生灾荒的重要原因。
表面上看，中央与省政府均实际上以农赈、工赈、急赈及征工等救济灾民以发展水利事业为目的的救济政策。但由于经费和人力不足，都无法维持下去。如1931年国民政府救济水灾委员会，借用米麦进行工赈，也因经费不足，到1932年8月工赈不得不停止。于是命令省政府继续进行，而省政府也因经费不足无法进行，最后又委托全国经济委员会，而经济委员会却以“自行筹修，以免延误”的命令向省政府施加压力。[(62)]而省政府又向淮河沿岸和长江沿岸工地下达“勉以人力”完成干堤工程的指示，各施工现场只好以“所有工程”悉由征工办理，不给工食的强制义务用工的办法[(63)]。工程质量也无法保证。例如，“芜湖南岸下淤西江圩堤完工数月后，扬子江水利委员会曾派员前往查勘，新堤顶宽约四公尺，堤面已呈凹凸不平之象，且有数处裂土成一巨穴。该会认为此系工程草率所致。”[(64)]
工赈施工（表18）工程，在长江沿岸地区只完成总工程量的44%，皖淮地区只完成24%[(65)]，可见当时工赈施工并不普遍。而且每当经费不足，不可能继续实行工赈时，便“尽用民力担任一部分工程，以代摊款，舍此别无他法。”[(66)]其实是盘剥民力。“以工贷赈”对民工来说，是一种沉重的剥削形式。“被征民工，如需住棚及炊具，得由本会先行拨给，惟仍须于厅领工资内扣还”[(67)]。因此，民工工资不仅低，而且被克扣后的部分，又因移作继续招工或摊派款项。民工经常领不到低微的工资[(68)]。
表18 安徽省工赈施工统计
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* 《救济水灾委员会报告书》，附件6之3、之4（1）
此外，工程监督者，还利用民工工具不足，有偿借用工程处工具，以饱私囊。[(69)]这种作法，与工赈目的背道而驰。结果导致雇工大量离村的严重现象，造成征工来源匮乏，严重地影响了工程的开展和进度。
农赈，是指为救济受灾的贫民向贫苦农民放贷的一种形式。借贷办法有现金与种籽两种。
华洋义赈会主管的皖省农赈状况如表19。
华洋义赈会主管的皖省农赈状况如在同一时期，江北农民来年春天的生活只能靠每月要付20%利息的高利贷维持，别无选择。种籽借贷，以江苏省为例，因预算不足也只能成为画饼。[(70)]
表19 华洋义赈会办理皖农赈贷放款统计
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* 《中国华洋义赈救灾总会》，民国21年度，赈务报告书，页47.
急赈，是指给老弱妇孺及生活不能自理的残疾者钱、药、衣、食等物以维持他们生存的一种救助方式，但当时实施效果也是微小的。
以上救济体制和水利行政方面产生问题的根源，首先是因为时局矛盾造成的政治与军事投入太大，而水利方面的投资太少，且又常被无情地削减掉。[(71)]其次，“九·一八”事变后，国家和人民的注意力完全集中于抗日运动方面，而对水利事业似已无暇顾及，即所谓“迩来国人视听完全集中于抗日运动，对于救济水灾，未免有冷淡之象。”[(72)]
其三，中央与地方、上级与下级政府工作不协调，办事效率低。
其四，政府官员的贪污与渎职（表20），以及包括灾区各阶层在内，乡、县、省各级政府救济活动不力。1931年大水灾，本省募捐资金仅占全国救济委员会募捐资金的0.01%（表21）。省内各处虽都组织了灾害救济团体（表22），上海、北京、天津、苏州、杭州等地同乡会也发起募捐[(73)]，但从缺乏他们活动情况的记录来看，很可能与它们的活动没有实质性成效有关。
因赈灾不力，致使灾民不断发起抢米事件，或出走当土匪。为了生存，灾民们群聚起来，袭击大户，打开粮仓夺其粮食；或者袭击米店、运米船。[(74)]每次大约数百人，最多时可达数千人，但得来的粮米还是有限的。
表20 皖省救济负责人违纪事件
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表21 救灾会国内捐款来源分布
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* 《申报》民国二十年十一月十九日
表22 1931年水灾时成立的皖省救济团体
政府工程-近代中国地域性灾荒政策史考察 ——以安徽省为例 1931年 与1934年大水灾以后，皖省的抢米骚动事件频频发生。比这种难民、灾民的抢米骚动更为严重是对社会冲击最大的土匪的野蛮暴行。一般大灾过后，土匪势力必将扩大。到民国时期，已经带有蔓延趋势。其规模与性质，有记录说：“因部分灾民生存不易，附合匪徒而增加盗匪的势力，例如安徽巢湖一带，无食难民及游兵散勇啸聚，蔚然大股，众约千数百人。”[(75)]
这些势力强大的土匪，抢米夺船，打家劫舍，造成社会的不安定。如“芜湖一带潜迹邻邑之匪徒，乘官努力救圩，无暇防范之际，纷纷揭竿而起，扰害地方。初仅有劫米之风，后则打家劫舍，掠镇架票。”[(76)]
此外，因水灾影响田赋收入，政府采取的削减机关经费和压缩支付工资等措施，引发了各级学校教职员们罢课行动，[(77)]并出现了买卖儿童的现象。由此可见灾荒冲击的严重及救灾政策与措施的不力。
结论
从20世纪以来中国历史发展的实际过程及现在的中国情况看，我对最近学者们以国民政府时期为中心研究社会经济得出的一系列肯定性评价，有相当的疑点。正如本文所述，在中国社会经济生活中，自古以来一直应该受到重视的水利建设和灾荒政策，形式上的结论与实际中的结论，完全不一致。比较典型的例子是，民国以后，安徽省政府的水利建设预算经费最多的1929年，也仅只194，116元[(78)]。当时对淮河干支流整饬所需事业费，按日本人估计约1亿元，即平均每亩投资五元，可以造出二千万亩耕地。[(79)]
总而言之，近代中国的水利政策，从根本上说，并不是有效实施水利行政，更不是有计划地建设水利事业，而只是一种形式。
在这样一种情况下，民国时期在频繁发生灾害的年份实施的救济政策，也只能停留在最小限度的救济水平上。因此，如果把这点滴成绩，看作是现代化体制下的成就，倒不如说是旧时代秩序和体制的一种继续，更为确切些。
对于这种社会经济的时代性状况的认识，从政治思想方面说，人民在经历了辛亥革命、新文化运动即五四运动历史过程之后，已经获得了新的觉醒。这种觉醒对于近代中国存在的统治体制的认识，心理上有了很大的转变。人心毫无疑问地向着拥有切实可行的对应政策的方面倾斜。
为弄清20世纪中国各个领域的变化，不能只从某人物、理论、党纲优越性等角度的研究出发，而应像如上所述的那样，着重关注和分析中国人民要求变化的心理状态，去研究社会经济方面的各种背景和社会事实。
注释：
① ② (22) 程必定主编：《安徽近代经济史》，合肥，黄山书社，1989年，第37、37—38、210页。
③ 胡焕庸：《两淮水利》，上海，正中书局，民国36年，第9—10页。
④ (11) 项恺：《导淮问题》，第267页。李书田等编：《中国水利问题》，上海，商务印书馆，民国26年，第263页。
⑤ 陈正祥：《长江与黄河——附淮河与海河》，香港，1978年，第59页。
⑥ 任美锷、杨丑章、包浩生编着：《中国自然地理纲要》，北京，商务印书馆，1979年，第35页。
⑦ 宋希尚：《扬子江水利问题》，第315页。李书田等编：《中国水利问题》，上海，商务印书馆，第313页。
⑧ 彭文和：《湖南湖田问题》，《民国二十年代中国大陆土地问题资料》（75）。
⑨ 全国经济委员会水利处编：《江河修防纪要》（民国24年），《民国史料丛刊》第一辑（第20种），台北，传记文学社，1971年，第187页。
⑩ 张慰西：《近五十年来中国之水利》，上海申报社编：《近五十年之中国》（1872—1921），香港，龙门书店，1968年，第278页。
(12) 《中国的水灾及其灾民》，《满铁调查月报》第16集，第7号，1922年。
(13) (27) (28) 章有义：《中国近代农业史资料》第二辑，第617、886、886页。
(15) (36) (37) 程必定主编：《安徽近代经济史》，合肥，黄山书社，1989年，第37、312页。
(14) (16) 《响导周报》164期，东京，大安社影印，1926年7月21日，第1627页。
(17) 同①，第38页；《大公报》1931年1月3日，1932年7月5日。
(18) 洪回：《安徽省水灾查勘报告书》，民国20年，第9页。
(19) 周文彬：《本年几种农民纠纷的研究》，《中国经济论文集》第三辑，上海生活书店，1936年，第194页。
(20) Ho,Poing-tk Studies on thePopulation of China.Cambrid ge,Ma.,Harverd University Press,1959,pp143-153.汪湖桢：《皖北灾后应有之觉悟》。蔡作翔等着：《皖淮工皖杂录》，国民政府救济水灾委员会工赈处第十二区工赈局刊行，民国21年8月，第12页。
(21) (32) 参见郑玉林、高本华主编：《中国人口》（安徽分册），北京，1987年。
(23) 黄泽苍：《中国天灾问题》，上海，商务印书馆，民国24年8月，第45页。
(24) 《申报》，1931年9月15日。
(25) (33) (43) (44) 章有义：《中国近代农业史资料》第三辑第889、724、686、887页。
(26) 《农情报告》第4卷第7期，1936年7月，第173页。
(29) 《大公报》，1931年9月10日。
(30) 《申报》，1931年8月4日。
(31) 《第二次劳动年鉴》，第177页。
(34) (35) (39) (40) (42) 张光洙：《安徽垦殖问题》，中国地政研究所丛刊，《民国20年代中国大陆土地问题资料》，成文出版社，美国中文资料中心印行，民国24年冬，第24525—24533、2533—24534、24501、24503、24506页。
(37) 《时事新报》，1933年2月13日。
(38) 《大公报》，1931年11月3日。
(41) 《豫鄂皖赣四省农村经济调查报告》（第五号），《豫鄂皖赣四省之租佃制度》，南京，金陵大学农业经济系印行，民国25年6月，第71—79页。
(45) 国民政府主计处统计局：《统计月报》，1931年10月，第8—9页。
(46) 参见陈振鹭、陈邦政：《中国农村经济问题》，上海大学书店，1935年。
(47) 《大公报》，1931年9月9日。
(48) 《申报》，1931年8月29日。
(49) 《大公报》，1931年8月1日。
(50) 《安徽省政府公报》第35期，1931年10月31日：《本省命令》，第430页。
(51) 《申报》，1931年7月31日。
(52) Adopted from Durand,JohnD.,Historical Estimates of World Population.An Evaluation,University ofPennsylvania,1974.
(53) 陈忠仁：《清末民初农工商机构的设立——政府与经济现代化关系检讨（1903—1916）》，台北，国立台湾师范大学历史研究所，1988年12月，第52页。
(54) 黄丽生：《淮河流域的水利事业（1912—1937）—从公共工程看民初社会变迁之个案研究》，台湾师范大学历史所专刊（15），台北，1986年。李仪祉：《十年来的中国水利建设》，《十年来的中国》。沈云龙编：《抗战十年前之中国（1926—1936）》，《近代中国史料丛刊续编》第九辑，台北，文海出版社。张玉法：《中国现代史》（下），台北，东华书局。
(55) 《一年来之安徽建设》第一编，第52页。
(56) (79) 北支那开发株式会社业务部调查课：《支那的水利问题》（下卷），东京，生活社，昭和14年8月，第100页。
(57) 同前，第270页。
(58) (59) (69) (71) (74) 《中国水灾与灾民》，《满铁调查月报》第16集，第7号，1922年7月。
(60) 《申报年鉴》，民国24年，第G48页，民国25年，第G31页。
(61) 《地政月刊》四卷，二、三期合刊，第227页。
(62) (63) 《全局经济委员会档案》，26—00—12，4—（4）。
(64) 《申报》，1932年12月3日。
(65) 《救济水灾委员会报告书》附件六之三、之四（一）。
(66) 《皖北日报》，1934年2月10日。
(67) 《西北日报》，1934年12月3日。
(68) 《申报》，1934年12月11日。
(70) 《大公报》，1932年3月20日。
(72) 《申报》，1932年9月22日。
(73) 皖省各处同乡会的募金额（1931年），大洋：139，062.2元；小洋：362角；铜元：12，900元。《新闻报》，1932年4月16日。
(75) 《大公报》，1931年11月7日。
(76) 《大公报》，1931年8月16日。
(77) 《大公报》，1932年5月9日；《申报》，1931年7月30日。
(78)《一年来之安徽建设》第一编，第79—50页。