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原文标题：唐朝的因灾蠲免程序及其实效

么振华
北京师范大学历史系
人文杂志 2005年03期
内容提要： 唐代对自然灾害及其赈济非常重视，建立了一套包括地方报灾、御史检灾、朝廷下令损免等内容在内的比较系统完整的因灾蠲免制度，并将其纳入唐律。在报 灾检覆过程中出现的匿灾、妄报及相关的营私舞弊行为，与唐代文官的考课制度有很大 关系。这使得唐朝的因灾蠲免实效受到政治状况与吏治好坏的影响，在唐代不同时期由于官员不同，因灾蠲免的效果是不同的。
关键词自然灾害 报灾 检灾 损免 实效 考课
中国是一个自然灾害频发的国度，且古代以农为本，荒政为历代政府所重视。古人早在《周礼•地官•大司徒》就已总结出的“赈灾十二政”，是中国记载最早制定的也较为系统和完备的救荒政策。
唐代作为中国古代社会的鼎盛王朝，跨度290年，自然灾害严重而频繁[1]。在灾害救济方面，唐朝已经建立起包括报灾、检灾、损免等内容在内的一套比较系统、完整的因灾蠲免程序，并纳入唐朝法律。
这一问题研究的重要性不容质疑，惜乎深入研究者较少。张文《中国古代报灾减灾制度述论》[2]指出:检灾救济包括减免租税和实物赈济，在检灾行政中，首先要确定受灾程度，以作为对民户进行减免赋税和进行赈济的依据，为我们提供了中古报灾减灾制度的一个整体轮廓；陈明光《略论唐朝的赋税“损免”》[3]通过唐代赋税损免的沿革和前后期损免执行的比较，对唐朝的赋税损免制度的执行情况作了纵向的说明，提出了由于“损免”的运用范围受到政治环境、吏治、财政状况等多种因素的制约，实际上效果有限，以及在“损免”问题上营私舞弊是唐末社会矛盾极为尖锐的一个重要原因的观点。本文拟在前人研究基础上，结合唐代文官考课制度[4]来进一步探讨唐代因灾蠲免的程序与实效问题，希望本文能够有助于对这一问题的讨论。
一、报灾与检灾
报灾损免制度是历代荒政工作的重要内容。先秦时期，报灾损免制度已初具雏形；据湖北云梦《睡虎地秦简》的“田律”、郑玄《周礼•地官司稼》注，秦、汉已有关于灾情报告的规定；其后经过汉魏南北朝时期的发展，至两宋时期趋于成熟，并最终完善于明清时期。在此过程中，唐代的报灾、检灾、蠲免制度是趋向于成熟的重要过渡时期，已经初步建立了一整套救灾的基本操作程序。
唐朝对自然灾害的赈济比较重视。贞观初，太宗已“遣大使十三人巡省天下。诸州水旱则遣使，有巡察、安抚、存抚之名。”[5]而且，按唐代惯例：中书以黄、白二麻，为纶命重轻之辨。其白麻皆在翰林院，“自非国之重事拜授，于德音赦宥者，则不得由于斯矣。”[6]唐律的制定，则更进一步表明了唐代统治者对灾荒的重视程度，也是其社会文明进步的表现之一。
高宗时长孙无忌主编的《唐律疏义》，作为中国现存最完整的一部封建法典，其中的《户婚律》“不言及妄言旱涝霜虫”条疏曰：“其应损免者，皆主司合言。主司，谓里正以上。里正须言于县，县申州，州申省，多者奏闻。”这说明唐代已经建立了里、县、州、省由下而上的节级报灾制度。报灾是指灾区的地方官吏逐渐向上报告灾情，这是唐朝廷得以了解灾情的原始依据。对匿灾及妄报自然灾害的行为，唐律还规定了具体的惩罚措施：
诸部内有旱涝霜雹虫蝗为害之处，主司应言而不言及妄言者，杖七十。覆检不以实者，与同罪。若致枉有所征免（疏曰：谓应损而征，不应损而免，计所枉征免），赃重者，坐赃论（疏曰：赃罪重于杖七十者，做赃论，罪止徒三年）。[7]
上述法律中提到的报灾、覆检，是唐代的基本政治制度。其中，覆检是指派遣御史核查田亩受灾面积及程度，以确定成灾分数。许多事例都可以说明唐代报灾检覆制度的实行。如大历末，会秋旱，京兆尹严郢请蠲租税。宰相裴炎令度支御史按覆。结果，京兆尹严郢以报灾不实的罪名被贬为大理卿。[8]贞元十七年（公元801年），京兆上言“好畤风雹害稼”，德宗派遣宦人覆视，结果官员报灾不实，京兆尹以下俸被夺。当时侍御史许孟容认为：“府县上事不实，罪应罚。然陛下遣宦者覆视，紊纲纪。宜更择御史一人参验，乃可。”德宗不听。[9]又，元和七年（812年）五月庚申，宪宗谓宰相曰：“卿被辈屡言淮、浙去岁水旱，近有御史自彼还，言不至为灾，事竟如何？”李绛对曰：“臣按淮南、浙西、浙东奏状，皆云水旱，人多流亡，求设法招抚，其意似恐朝廷罪之者，岂肯无灾而妄称有灾邪！此盖御史欲为奸谀以悦上意耳，愿得其主名，按致其法。”宪宗因命速蠲其租赋。[10]以上事例说明了在唐代建立了地方官员报灾、御史检灾、中央下令损免灾区赋税的因灾蠲免程序。
事实上，唐律的实施情况非常复杂，由于受到多种因素的限制、干扰和破坏，虽然曾经实施，但又是不完全的和不充分的，有时同于“一纸具文”。[11]古代是以人治为主的专制社会，法律条文的实施程度主要取决于皇帝英明与否、政治清明与否、吏治好坏等等。因此，我们必须结合唐代不同时期的政治背景，通过个案分析，在实践中来具体地考察唐律上述规定的执行情况。
开元（713～741年）初，山东发生严重的蝗灾。中书令崇奏遣使分往河南、河北各道捕杀蝗虫而埋之，并请遣谏议大夫韩思复往山东检察蝗区灾情。韩思复回京，将灾情如实上报。姚崇又请求命令监察御史刘沼重新进行检覆，刘沼“希崇旨意，遂箠挞百姓，回改旧状以奏之。”造成河南灾区数州赋税不能按律蠲免，韩思复还有京官被贬为地方官。[12]以上说明，玄宗初期因蝗灾两次派使检覆。由于宰相姚崇处于当权派，后一位检覆使阿附权贵，数州灾情未能如实上报，因此蝗区赋税没有得到应有的减免。[13]
大历十二年（777年）秋，霖雨害稼，京兆尹黎干奏畿县损田，户部侍郎判度支韩滉云所奏不实。于是命御史巡覆，回奏诸县凡损三万一千一百九十五顷。渭南令刘藻曲附滉，言所部无损，白于府及户部。又遣分巡御史赵计复检行，奏与刘藻合。代宗览奏，以为水旱咸均，不宜渭南独免，申命御史硃敖再检，渭南损田三千余顷。上谓敖曰：“县令职在字人，不损犹宜称损，损而不问，岂有恤隐之意耶！”有司讯鞫，渭南令刘藻、分巡御史赵计皆伏罪，分别贬万州南浦员外尉，丰州司户员外参军。[14]霖雨害稼，京兆尹奏报畿县雨灾损田，而属县却奏不害稼，户部侍郎判度支韩滉认为京兆尹所奏不实。朝廷三次派御史巡检，出现两种结果。最后，渭南令刘藻以主司应言不言罪、巡御史赵计阿附当权的韩滉，均以充使覆检不实罪予以降官的行政处罚，而没有依律杖七十，事件主要责任人的户部侍郎判度支韩滉却被免于处分。这次，代宗脑子还算聪明，坚持再派御史巡检，终于得到真实的灾情。
上述元和七年的例子中，淮、浙地方官奏本地遭灾，而御史玩忽职守，阿谀奉承，匿灾不言。宰相李绛的一句话，让宪宗恍然大悟，灾区百姓得以蠲免赋税。由此可见，在古代社会，法律的贯彻执行有赖于皇帝的英明。
之所以要对地方官所报灾进行检覆，就是要避免匿报和妄报，而灾伤检覆作为唐朝的一项制度，在其执行过程中也具有一定的灵活性。如元和年间，宪宗曾发布六年《贷京畿义仓粟制》曰：“今年畿内田苗，应水旱损处有无，闻至今检覆未定，又属霖雨，所损转多，有妨农收，虑致劳扰，其诸县勘覆有未毕处，宜令所司，据元诉状便与破损，不必更令检覆。其未经申诉者，亦宜与类例处分。”[15]会昌三年九月，武宗也曾发布《雨灾减放税钱德音》曰：秋雨经旬，有妨收收积，虽云苗稼未害，亦恐阴沴为灾。……其京兆府秋税及青苗钱，共放八百万，便委张贾与诸县令同商量，各据所损多少，作等第减放，更不用检苗覆损，烦于申奏。[16]
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[1]唐代关注百姓疾苦的平民诗人白居易写了许多脍炙人口的诗篇，他对自然灾害的题材也有所涉及，曾经写过《夏旱》、《大水》、《苦热》等诗，生动的描写了夏日的干旱、农人的辛苦、大水对人民百姓房屋和正常生产生活的严重破坏和影响。他写道：“旱日与炎风，枯焦我田亩。金石欲销铄，况兹禾与黍？”，“门前东马道，一宿变江河。”“浔阳郊郭间，大水岁一至。闾阎半飘荡，城堞多倾坠”，“工商彻屋去，牛马登山避”，“九月霜降后，水涸为平地。”见白居易《白居易集》相关诗篇，中华书局，1979年。据笔者对唐代自然灾害的不完全统计，其时各种主要自然灾害的发生年次分别是：旱灾172年、水灾176年、虫蝗57年、地震74年、疾疫31年、霜灾24年、雹灾45年、雪灾36年、大风49年、饥荒98年，累计达762年次。
[2]《中国经济史研究》，2004年1期。
[3]《中国农史》，1995年第1期。
[4]这方面的文章很多，如徐连达《唐代官吏的考课制度》，《文史知识》，1983年第6期；高世瑜《唐代的考课制度》，《东岳论丛》，1983年第2期；宿志丕《唐代官吏考课制度》，《首都师范大学学报》，1994年1期，61-66,71页；邓小南《课绩与考察——唐代文官考核制度发展趋势初探》，《唐研究》第二卷，北京大学出版社，1996年，295-324页；朱伟华、徐璋《中国古代职官考课制度特点初探》，《历史教学问题》，1998年第5期；史睿《唐代外官考课的法律程序》，《文津学志》第一辑，北京图书馆出版社，2003年5月。
[5]《新唐书》卷49上《百官志四》。关于遣使与唐代救灾，可参考毛阳光：《遣使与唐代地方救灾》，《首都师范大学学报》，2003年第6期。
[6]《唐会要》卷57《翰林院》。
[7]《唐律疏义》卷13《户婚律》“不言及妄言旱涝霜虫”条，见刘俊文撰：《唐律疏议笺解》上册，中华书局，1996年6月第一版，第985页。
[8]《新唐书》卷145《严郢传》。
[9]《新唐书》卷162《许孟容传》。
[10]《资治通鉴》卷238。
[11]刘俊文撰：《唐律疏议笺解》，中华书局，1996年6月，第73页。
[12]《旧唐书》卷101《韩思复传》。
[13]这里附带提一句，《资治通鉴》卷212载，开元八年（720年）正月，侍中宋璟疾负罪而妄诉不已者，悉付御史台治之，且“服不更诉者出之，尚诉未已者且系。”人多怨，甚至有优人作魃状戏于玄宗面前，讽当时负冤者多。这说明两位开元名相虽然都富有政治才能，但却称不上尽善尽美。
[14]《旧唐书》卷129《韩滉传》，《旧唐书》卷11《代宗本纪》，《新唐书》卷126《韩滉传》、《资治通鉴》卷225。
[15]《全唐文》卷56。
[16]《全唐文》卷77。
二、自然灾害与文官考课
上文诸例所见徇私舞弊匿灾或妄报的行为屡见不鲜，官员检覆结果也多有同异。御史审核检覆作为唐代的一项基本制度，在一定程度上保证了灾荒救济措施的落实。弊端的出现，正如唐后期陆贽所言：“廉使奏吏之能者有四科，一曰户口增加，二曰田野垦辟，三曰税钱长数，四曰率办先期。……贵税钱长数，重困疲羸，捶骨沥髓，苟媚聚敛之司，有不恤人之病。”[1]
究其原因，这种“不恤人”的现象，与唐代的吏治，特别是日益完善的考课制度，即唐代考核文官政绩的办法有很大关系。《唐六典》卷2《考功郎中•员外郎》载：食禄之官，考在中上已上，每进一等，加禄一季；中下已下，每退一等，夺禄一季。《新唐书》卷46《百官志一》亦载：唐代设考功郎中、员外郎各一人，掌文武百官功过、善恶之考法及其行状。其考法，凡百司之长，岁较其属功过，差以九等，大合众而读之。规定：凡考，中上以上，每进一等，加禄一季；中中，守本禄；中下以下，每退一等，夺禄一季。中品以下，四考皆中中者，进一阶；一中上考，复进一阶；一上下考，进二阶；计当进而参有下考者，以一中上覆一中下，以一上下覆二中下。上中以上，虽有下考，从上第。有下下考者，解任。对于流内之官，四善二十七最是考课制度的具体内容。并且进一步规定：
每岁，尚书省诸司具州牧、刺史、县令殊功异行，灾蝗祥瑞，户口赋役增减，盗贼多少，皆上于考司。监领之官，以能抚养役使者为功；有耗亡者，以十分为率，一分为一殿。
而唐代凡遭遇自然灾害，视损害程度减免课役。如：文宗开成二年三月十日，河南府上言：今秋诸县旱损，并雹降伤稼，请蠲赋税，从之。[2]唐代对损免制度有具体规定，有章可循，受灾程度比前代进一步量化，救灾的可操作性也得到增强：
高祖武德七年定律令，规定：“凡水旱虫霜为灾，十分损四已上免租，损六已上免调，损七已上课役俱免。”[3]又《唐六典》卷3《尚书户部》载：凡水旱虫霜为灾害，则有分数；十分损四已上免租，损六已上，免租、调，损七已上，课、役俱免。若桑、麻损尽者，各免调。若已役、已输者，听免其来年。
这种损免制度在一定程度上是得到实施的。德宗《水灾赈恤制》曰：顷以诸道水灾，遣使宣慰。……其州府水损田苗及五六分者，今年税米及诸色官田种子，并减放一半；损七分以上，一切全放。[4]由上可知，官员匿灾有制度上的原因，如实上报灾情必然会影响官员政绩，进而影响到官员的升迁。
唐代损免制度与官员考课制度存在难以避免的矛盾。史载，大中六年（852年）七月，考功奏：近年准考课令，凡官人申考状，不得过两纸三纸。刺史县令，至于赋税毕集，判断不滞，户口无逃散，田亩守常额，差科均平，廨宇修饰，馆驿如法，道路开通，如此之类，皆是寻常职分，不合计课。自今后但云所勾当常行公事，并无败阙，即得准职分无失。及开田招户，辨狱雪冤，及新置之事，则任录其事由申上。敕依其奏。[5]宣宗时考功反对将“赋税毕集”计入考课，这恰恰证明以往“赋税毕集”是考课的一项重要内容。唐代考课内容由重视“赋税毕集”到“开田招户”的转变，应该是唐后期两税法财政制度实施的一个反映。
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[1]《新唐书》卷52《食货志二》。
[2]《册府元龟》卷491《邦计部•蠲复三》。
[3]《旧唐书》卷48《食货志上》。
[4]《全唐文》卷54。
[5]《唐会要》卷八十二《考下》。
三、因灾蠲免实效
因灾蠲免对于广大“乐岁终身饱，凶年不免于死亡”的普通百姓而言，真可谓德音，如遇到执法认真的良吏，百姓就能顺利渡过凶年。
代宗宝应中（762～763年），怀州刺史马燧在旱蝗之岁，勤务教化，禁止赋敛横调，百姓得免流离死亡之苦。史载“时师旅后，岁大旱，田茀不及耕。燧务勤教化，止横调，……瘗暴胔，止繁苛。是秋，禾吕生于境，人赖以济。于时，天下蝗，兵艰食，物货翔踊。”[1]宪宗、穆宗之际（820～823年），王仲舒除江南西道观察使，兼御史中丞。至则奏罢榷酒钱九千万，以其利与民；又罢军吏官债五千万，悉焚簿文书；又出库钱二千万，以丐贫民遭旱不能供税者。“在官四年，数其蓄积，钱余于库，米余于廪。”[2]大中时期，崔翚迁奉先令，奉陵之邑，半是豪家，水旱曾愆，民尚流散。君“下车之后，招徕抚馁，抑其兼并，恤彼孕弱，蓁莽开辟，流庸尽归，吏不敢欺，人自乐业。”[3]
在救灾方面，代宗时期的转运使刘晏具有自己的一套理论与方法。史称刘晏尤能时其缓急而先后之。他谨察州县灾害，于诸道各置知院官，每旬月，具州县雨雪丰歉之状白使司，知院官始见州县荒歉不稔之端，先申，至某月须如干蠲免，某月须如干救助，然后通计天下经费，计官所赢，先令曰：“蠲某物，贷某户”，及期及时蠲除振救，民未及困，而奏报已行，不使百姓流离死亡，得以安居乐业。刘晏认为“善治病者，不使至危惫；善救灾者，勿使至赈给”，提出救灾有“二害二利”：赈给少则不足活人，活人多则阙国用，国用阙则复重敛矣；又赈给近侥幸，吏下为奸，强得之多，弱得之少，虽刀锯在前不可禁。以为二害。灾沴之乡，所乏粮耳，它产尚在，贱以出之，易其杂货，因人之力，转于丰处，或官自用，则国计不乏；多出菽粟，恣之粜运，散入村闾，下户力农，不能诣市，转相沾逮，自免阻饥，不待令驱。以为二胜。[4]由于个人的能力和皇帝的赏识与任用，刘晏这套蠲除振救灾害的办法得以付诸实施，州县灾害得到及时有效的蠲除赈救，广大百姓不致流离失所。
一些官吏因为擅于治灾，政绩显着，还会有职位升迁的机会。如“宝应之后，岁恶人流，道馑相属，市无赤米，罔发滞积，利归强家”，京兆少尹黎干被授为检校京兆尹兼御史中丞，“以易简便人，以忠信待下，不浃辰而蓄敛者舆辇毂击于道，趋之恐不及，由是郊野无馁莩，闾里无蕴年，遂臻和平，俗用不变。”黎干在饥荒之年有效的防止了囤积居奇的行为，百姓顺利渡过荒年，因此官升一级，被代宗拜为京兆尹兼御史大夫。[5]文宗时绵州刺史李正卿，“左绵灾，殍殣在野，公发仓庾加救药，人赖而济活。”戎帅令其作为自己的助手。[6]又，桑贞“下邳御人，不闻灾雹之异。”[7]被除为河州长史。孙简为陕虢观察使、检校右散骑常侍兼御史中丞，“属邻郡螟贼为灾，过境不伤稼，复有神禾同颖，益彰异政。征拜刑部侍郎。”[8]宁州淮南戍不理，奏鄂王府司马陈讽加以治理，“到戍之初，正遇荒歉，馈辇失次，士卒栖迟，相视者沟壑，其虞乎戍管营田，尤所病也。公洎以惠化安乎众，温煦及乎物，拔己俸以济吉凶，出己禄以活羸悴，合方药以饵威困，折券牍以蠲逋悬，励戈铤以遏狂虏，设纲罟以罗奸回。未一岁而课殊行。营伍无噢咻之声，道路溢讴歌之美。”陈讽因而官升左骁卫将军兼宁州刺史。[9]
应该指出，还有一种连年遭灾无租可折的情况。中宗神龙时期有过这样一个判例：沧瀛等州申称：神龙元年百姓遭水，奉旨贷半租，供渔阳军，许折。明年又遭涝，免，无租可折。至三年，百姓诉州以去年合折，不许，百姓不伏事。
张鷟判例称：沧瀛等州，频遭水涝，泥牛[10]转盛，滂沛成河，石燕争飞，霖霪变浦。当时奉旨，令贷半租，此日蠲科，仍闻诉款。准旨有明年之语，据条无三年之文，以此狐疑，莫能龟决。明年复涝，乃是折空，后岁总征，元无折处。……所益全少，所损愈多，征一丁之半租，招百姓之深怨。……元贷未折，许折征还，涣汗发而却收，丝纶收而却返。四方取则，百姓何凭，政在养民，理从矜折。[11]这是因为经济状况而导致损免规定不能落到实处。
但是，奸吏、恶吏的存在,使灾害对百姓的影响雪上加霜。张廷珪曾因河北旱言及:“景龙之际，时多贼臣，有若宗楚客、纪处讷、武延秀、韦温等，蔽亏日月，专擅威权，各食实封，遍河南、河北。属当水旱，屡致蠲除，因而遂矫制命。”[12]如武三思有实封数千户在贝州，神龙时期，河北频遭水潦，贝州亦大水，百姓饥馁。武三思专使征封邑租赋，贝州刺史宋璟据有关规定，议称租庸及封丁并合捐免，拒而不与；而中书令韦巨源附中宗韦皇后，以为谷稼虽被湮沉，其蚕桑见在，可勒输庸调，刺史宋璟为武三思所挤，造成河朔户口颇多流散。[13]白居易的一首《杜陵叟》具体真实地描绘了杜陵遭灾后，一位农夫的被长吏催逼赋税的艰难处境：
杜陵叟，杜陵居，岁种薄田一顷馀。三月无雨旱风起，麦苗不秀多黄死。九月降霜秋早寒，禾穗未熟皆青干。长吏明知不申破，急敛暴征求考课。典桑卖地纳官租，明年衣食将何如。剥我身上帛，夺我口中粟。虐人害物即豺狼，何必钩爪锯牙食人肉。不知何人奏皇帝，帝心恻隐知人弊。白麻纸上书德音，京畿尽放今年税。昨日里胥方到门，手持尺牒榜乡村。十家租税九家毕，虚受吾君蠲免恩。[14]
这首诗是大诗人杜甫对某些长吏为求政绩匿灾不报的控诉。匿灾或妄报的情况前期虽已存在，但由于政治清明，吏治较好，使得灾害不为害。“贞观之初，率土霜俭，一匹绢才得一斗米，而天下贴然。百姓知陛下甚爱怜之，故人人自安，曾无谤诟。”[15]但随着时间发展，政治流弊逐渐出现：玄宗《处分朝集使敕》就充分暴露了这种现象：
往岁河南失稔，时属荐饥，州将贪名，不为检覆，致令贫弱，萍流外境。贵在致理，有从贬黜。因兹以来，率多妄破，或式外奏免，或损中加数。至如密州去秋奏涝，管户二万八千八百，不损两户而已；无田商贾之流，雷同入数。自余诸州，不损户即丁少，得损户即丁多。天灾流行，岂应偏并？皆是不度国用，取媚下人。囊之刻薄也如彼，今之逾滥也如此！[16]
可见，当时有一些官吏为了个人前程，不惜弄虚作假，尽显媚态，要么贪名匿灾，刻薄下民，要么滥报妄破。至天宝末期，杨国忠专权用事，一手遮天，虽然水旱相继，而报灾者却因惧怕推覆而不敢言灾。《资治通鉴》卷217载：
天宝十三载（754年）八月，自去岁水旱相继，关中大饥。杨国忠恶京兆尹李岘不附己，以灾沴归咎于岘，九月，贬长沙太守。上忧雨伤稼，国忠取禾之善者献之，曰：“雨虽多，不害稼也。”上以为然。扶风太守房琯言所部水灾，国忠使御史推之。是岁，天下无敢言灾者。高力士侍侧，上曰：“淫雨不已，卿可尽言。”对曰：“自陛下以权假宰相，赏罚无章，阴阳失度，臣何敢言！”上默然。
玄宗对此事的默然态度，与其初期对这类事的激愤形成鲜明的对比，说明其后期政治的腐败。唐后期这类知法犯法、不执行朝廷损免法令，灾损而照旧征税的事情有过之而无不及：
代宗大历十二年（777年），先是，秋霖，河中府池盐多败。户部侍郎判度支韩滉恐盐户减税，十月丁亥奏：雨虽多，不害盐，仍有瑞盐生。上疑其不然，遣谏议大夫义兴蒋镇往视之。十一月，丙辰，蒋镇还，奏“瑞盐实如韩滉所言”，仍上表贺，请宣付史臣，并置神祠，锡以嘉名。上从之，赐号宝应灵庆池。[17]此例中，户部侍郎判度支韩滉担心上报霖雨害盐会减少盐税，而隐匿实情，检覆使不敢以实言，结果闹出“池盐多败”的河中府置神祠赐嘉名的丑剧。
贞元二十年（804年）春夏旱，关中大歉，嗣道王京兆尹李实恃宠强愎，为政猛暴，方务聚敛进奉，以固恩顾，百姓所诉，一不介意。因入对，德宗问人疾苦，实奏曰：“今年虽旱，谷田甚好。”由是租税皆不免，人穷无告，乃彻屋瓦木，卖麦苗以供赋敛。监察御史韩愈上《御史台上论天旱人饥状》，言“今年以来，京畿诸县，夏逢亢旱，秋又早霜，田种所收，十不存一。……有弃子逐妻，以求口食，坼屋伐树，以纳税钱。寒馁道涂，毙踣沟壑。有者皆已输纳，无者徒被追征。”乞特赦京兆府应今年税钱等，因此坐贬阳山令。[18]此例中的李实身为皇族、京兆尹，为了聚敛进奉丝毫不顾百姓疾苦，舆论大哗，却依然稳坐高位，而因此进言的监察御史韩愈却由朝官被远贬，充分暴露了德宗时期政治的腐败。
京师所在的关中如此，有的地方长官更加肆无忌惮地剥削百姓。穆宗长庆年间（821～824年），南方旱歉，人相食，淮南节度使王播掊敛不少衰，民皆怨之。[19]柳宗元被贬永州时，在《段太尉逸事行状》中追记：“泾（州）大将焦令谌，取人田，自占数十顷，给与农，曰：“且熟，归我半。”是岁大旱，野无草，农以告谌。谌曰：“我知入数而已，不知旱也。”督责益急，且饥死无以偿。”[20]早在德宗贞元十四年夏旱，吏趣常赋，就出现了“县令为民殴辱”的事件。[21]政治腐败、吏治败坏，导致社会动乱不断增加，并逐渐升级。懿宗咸通八年（867年）七月，怀州民诉旱，刺史刘仁规揭榜禁之，民怒，相与作乱，逐仁规，仁规逃匿村舍。民入州宅，掠其家赀，登楼击鼓，久之乃定。[22]
到咸通十四年（873年）正月，卢携上《乞蠲租赈给疏》，言关东去年大范围旱灾，“所在皆饥，无所依投，坐守乡闾，待尽沟壑。今其蠲免余税，实无可征；而州县以有上供及三司钱，督趣甚急，动加捶挞，虽撤屋伐木，雇妻鬻子，止可供所由酒食之费，未得至于府库也。”[23]在这种灾情严重的情形下，一些官吏明明眼见灾害，而出于个人私心，仍然征收欠税不加损免和赈给，使得民不聊生，生灵涂炭。
对于匿灾不报的现象，陆贽《请遣使臣宣抚诸道遭水州县状》已经说得非常明白：
右频得盐铁转运及州县申报霖雨为灾，弥月不止，或川渎泛涨，或溪谷奔流，淹没田苗损坏庐舍，又有漂溺不救，转徙乏粮，丧亡流离，数亦非少。……初闻诸道水灾，臣等屡访朝列，多云无害于物，以为不足致怀，退者省其私言则顿异。霖潦非可讳之事，搢绅皆有识之人，与臣比肩，尚且相媚，况乎事或暧昧，人或琐微，……今水潦为败，绵数十州，奔告于朝，日月相继，若哀其疾苦，固宜降旨优矜，倘疑其诈欺，亦当遣使巡视。[24]
大臣们在私下与在公开场合所讲灾情截然不同，说明了政治的腐败，吏治的败坏。欺上瞒下、不恤百姓的恶习，导致了唐代因灾损免制度得不到切实贯彻执行。积习一久，百姓不堪其苦，终于上演了历朝末期难免的农民大起义，最终导致唐朝统治的近三百年统治的终结。
唐朝中后期这类地方官员瞒上欺下、不恤百姓的事情屡禁不止甚至不禁，反映了在唐朝廷对官员的监察机制到唐后期的削弱及唐朝政治及吏治到后期走向不良的状况，这是在以专制和人治为主的封建社会难以避免的。它与唐代前期的政治和吏治状况形成了鲜明的对比。以致司马光说“及僖、昭嗣位，天禄已去，民心已离。盗贼遍于寰区，蓬蒿塞于城阙，漂泊忧辱，寄命诸侯。当是之时，虽欲救之，其将能乎？”[25]
综上所述，天灾虽起于自然，许多灾害人力无法避免，但是，更多的天灾则起因于人祸。天灾降临，人们常将之归纳为“天灾人祸”，往往认为天灾大于人祸。其实，政治黑暗、吏治腐败、战争内乱、生态环境的破坏等等，都可引发或加重自然灾害。灾荒并非均为老天所降，许多是人祸所助长。唐代自然灾害的频繁，给国计民生带来的破坏严重，除了客观原因以外，更多的则是由于政治腐败、吏治败坏等社会因素或者说主观原因助成的。法律的规定是一件事，实践的执行与操作往往是另一件事。由上可知，在唐代社会，法律规定更加有待于官吏的严格执行与皇帝的英明，这样才能有效避免官员相互勾结、欺上瞒下、执行不力的情况，也才能保持王朝的长治久安。
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[1]《新唐书》卷155《马燧传》。
[2]韩愈《故江南西道观察使赠左散骑常侍太原王公墓志铭》，载《韩昌黎全集》卷三十三“碑志十”，中国书店，1991年6月第1版，据1935年世界书局本影印，第418～419页。
[3]《□□□□□使持节曹州诸军事守曹州刺史赐紫金鱼袋清河崔府君墓志铭并序》，周绍良、赵超主编：《唐代墓志汇编》，“大中090”，上海古籍出版社，1996年，第2319页。
[4]《新唐书》卷149《刘晏传》、《资治通鉴》卷226建中元年条。
[5]《唐故银青光禄大夫尚书兵部侍郎寿春郡开国公黎公墓志铭并序》，《唐代墓志汇编》，“贞元034”，第1861页。
[6]《唐故绵州刺史江夏李公墓志铭并序》，《唐代墓志汇编》，“会昌040”，第2240页。
[7]《大唐故中大夫上柱国行婺州东阳县令桑君墓志铭并序》，《唐代墓志汇编》，“神龙028”，第1059～1060页。
[8]《唐故银青光禄大夫检校司空兼太子少师分司东都上柱国乐安县开国侯食邑一千户赠太师孙公墓志铭并序》，周绍良、赵超主编：《唐代墓志汇编续集》，“咸通099”，上海古籍出版社，2001年，第1111页。
[9]《唐故银青光禄大夫检校太子宾客持节宁州诸军事守宁州刺史兼御史中丞充淮南军防御□□兵马使上柱国颍川郡陈府君墓志铭并序》，《唐代墓志汇编续集》，“广明001”，第1141～1142页。
[10]据《广州记》载：“郁林郡有石牛，岁旱泥背即雨，洗背泥尽即晴。”
[11][唐]张鷟撰，田涛、郭成伟校注《龙筋凤髓判》校注，中国政法大学出版社，1996年，第44～45页。
[12]《全唐文》卷269《请河北遭旱涝州准式折免表》。
[13]《旧唐书》卷92《韦安石附韦巨源传》，第2964页；《旧唐书》卷96《宋璟传》，第3031页。
[14]《全唐诗》卷427。
[15]《旧唐书》卷74《马周传》，第2616页。
[16]《唐大诏令集》卷103《按察上》。
[17]《资治通鉴》卷225。奏事不实，属于玩忽职守罪。又见《册府元龟》卷707《令长部•黜责》。
[18]《资治通鉴》卷236、《旧唐书》卷135《李实传》，《全唐文》卷549韩愈《御史台上论天旱人饥状》、《新唐书》卷167《李实传》，《全唐文》卷560韩愈《顺宗实录一》。
[19]《新唐书》卷167《王播传》。
[20]柳宗元：《柳河东集》卷8“行状”，上海人民出版社，1974年版，第112～113页。
[21]《新唐书》卷165《权德舆传》。
[22]《资治通鉴》卷250。
[23]《全唐文》卷792、《资治通鉴》卷252。
[24][唐]陆贽：《翰苑集》卷17“中枢奏议”，文渊阁四库全书本，集部十一别集类一。