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原文标题：巡按制度罢废与清代地方监督的弱化（2016年第35期）

中国古代非常注重维系行政与监察的权力平衡，这是封建王朝得以长治久安的重要制度因素。顺治十八年（1661），清朝废除了沿自明代的巡按御史制度，地方权力制衡的架构被打破，总督、巡抚成为真正的封疆大吏，其权力扩张的同时，监督制度严重缺失。故康雍乾时期，屡有臣僚奏请恢复巡按制度。清廷通过扩大密折制在地方官中的使用范围；在浙江、福建等“问题多发”省份派遣巡察官等措施，试图弥补巡按御史废除后地方大吏监督缺失的负面影响。伴随强有力的康雍乾“盛世”三帝的谢幕，监督缺失的制度性弊病在嘉道时期得以暴露，并成为“清朝中衰”的重要诱因。为防止地方权力失范，自郡县制度在全国推行后，历代王朝都十分注重对地方权力的约束及监督。秦朝派御史监郡，汉代相沿不改，武帝时又派刺史巡察各郡国。但唐代以前，位高权重的监察官经常向地方官演化，使得权力的天平不断向地方倾斜，这也是中央集权遭到破坏、地方尾大不掉的重要原因。
明代于洪武年间派御史巡按地方，永乐朝成为定制。终明一代，巡按成为察吏安民、监察地方的重要制度。特别是当临时差遣性质的总督、巡抚自嘉靖时期逐渐向定制化转轨，演化成地方长官后，巡按制度对地方的纠劾、监督，就显得尤为重要。
概言之，巡按制度的主要特点是内外相维、以小制大。巡按官职七品，但权力极大，具有举劾官吏、司法审断、整饬风俗等多重职能。其品级虽低，但序列三司之上，地方长官全在其监察之列，这是汉代刺史以卑临尊、大小相维之制的重塑。
其次，巡按御史一年一代，以中央监察官监督久任的地方官。御史按临地方，性质属于“出差”，得其选者须“识量端弘、才行老成者”。履行具体职责，由都察院发给“勘合”载明，一年差满受代，“备开接管已、未完勘合件数，具呈本（都察）院查考”。（《明会典》）敦促地方三司事宜，有明确规定。清初思想家顾炎武称：守令之官不可以不久任，而监临之官不可以久任，因为“久则情亲而弊生，望轻而法玩，故一年一代之制，又汉法之所不如，而察吏安民之效，已见于二三百年者也”（《日知录》）。
第三，巡按的职能并非漫无界限，相反，它既受明代监察大法——《宪纲》的约束，赴任时又有皇帝下发“敕书”列明职责所在，以及都察院详列“勘合”。此外，《抚按通例》还详细规定巡按与巡抚各自职守，意在不得干预地方官正常履职，不得越权。如地方官有贪酷、虐民等事，巡按御史举劾必须明着实迹，开写年月，不得讦拾细故，更不得虚文从诋。一年差满回任时，须逐项填报内容涵盖二十八项之多的《造报册式》，并向都察院具呈“行过事迹”，按照“除革奸弊”“伸冤理枉”“扬清激浊”等六款，考核称职与否，奏请分别升降。顺治元年，沿袭明制设立巡按制度，并在清初统一全国、稳定政权的特殊时期，发挥了重要作用。但清初巡按与明代有所不同，即不专差御史，有用理事官、副理事官、郎中、员外郎、主事者。这使得巡按官的来源混杂，资望远不如明代，并暴露出两大问题。一是巡按违法时有发生。因巡按御史往往与朝中大臣多有牵连，故每有巡按御史案发，多有满族官僚借端倾陷汉大臣者，这使得清初政局在不稳定的同时，打上了满汉对立的印记。其次，派遣御史巡按，国家要承受一定的经济负担。特别是顺治初年，为迅速完成统一全国的战争，财力物力捉襟见肘，而不法巡按加剧了社会矛盾。
顺治十一年四月，郑亲王济尔哈朗就提出暂行停止派遣巡按。十七年六月，都察院以“云南大兵，粮饷不足”，请停巡按御史。顺治帝令大臣具奏。从而引发一场巡按废遣之争。这场争论的焦点主要是一旦废止巡按，如何对督抚等封疆大吏实行监督。经过几次王大臣会议讨论，仍不能决。
当年七月，廷议形成两种截然对立的意见。安亲王岳乐等认为应停止，其巡按事务，归并巡抚。吏部侍郎石申等持相反意见，主要理由是“停差之后，督抚无人互纠，钦件无人互审”；“又各省内或有抚无督者，更难责成一人”。由于双方各持一端，顺治帝命再加详议具奏。这是第一次廷议的情况。
几天后召开第二次廷议。在满官胁迫下，取得了一致性意见：废止巡按后，由于地方实行分权体制，“钱粮自有布政使；刑名自有按察使；总理兵马各项事务，自有督抚”。而且，对督抚的监督也有预案：“督抚纠劾审拟之事，必经部院复核，方行结案。在督抚亦可互纠。在部院又有甄别督抚功过，以示劝惩之法。”（《清世祖实录》）由于“解决”了清廷最担心的监督督抚之法，顺治帝采纳了这个意见。巡按废罢之争，似乎已有定论。
但随后监察御史陆光旭呈上长疏，力言满洲王公大臣排斥异议，胁迫汉官在停止差遣巡按签上画押，从而使得有定论的废遣之争又出现重大变数。陆光旭指出，巡按废止后，督抚无人互纠，贪墨无人参劾，钦件无人审理，民隐难上通，利弊无兴革。而巡按周历地方，亲咨利病，回朝密陈机宜，实关天下安危。“如以人有不肖，则当去其人，何必并去其官。如以法有不善，则当更其法，何可并废其事。”“督抚亦有不肖，方面不乏贪污，有司时多败类，将尽天下之官而停之乎？”（《清世祖实录》）
顺治帝为陆光旭的奏疏所说服，当日降旨：着前议诸人明白回奏。四天后又下达倾向性明显的谕旨，肯定巡按之差遣，命议政王、贝勒、大臣、九卿、科道，再加议奏。
巡按废遣之争，表面是因“省经费”“贪渎”而起，实际牵涉满族官员的特殊利益。清初的督抚多由入关前编入汉军旗的“辽左旧人”特别是文馆人员担任，总督几乎是清一色的汉军旗员，巡抚的半数也来自旗员。故此，督抚的出仕升降便与议政王、贝勒、大臣有密切关系。八旗制下，旗人生则入档，编入八旗各牛录，听从本牛录、甲喇的管辖，如是下五旗，他们则分别是该旗王、贝勒等的属人，与本主有主奴之义，他们出仕为官及升降任免，与本主有密切关系，他们须为本主贡纳金银财物，同时受本主的保护。巡按御史之遣，在事实上形成对督抚的监督、纠察，这就限制了督抚的权力，使后者不能为所欲为。因此，从利害、亲疏关系而言，八旗王公贵族反对巡按对督抚的钳制。
清初史家谈迁在论及顺治九年罢巡按时，一针见血地指出：“盖满人意以巡使掣其肘也”。（《北游录》）如此看来，满汉官员在对待巡按废遣问题上迥然相反的态度，就不单纯是对国家体制的认识问题，而有着更深刻的利害关系。
十一月十一日，议政王会议结果，巡按御史“仍旧差遣”，顺治帝准奏，并令制定巡按御史考核办法，以期完善相关制度。至此，满汉官员连续辩论四个多月的巡按罢遣之议，以巡按复遣暂时告一段落。
十八年正月，顺治帝福临病逝，其子玄烨以八岁即位，内大臣索尼等四人辅政。清朝政策出现重大反复，主旨是一反“汉法”。旋设旋罢的巡按御史制度随即废除。顾炎武在他刊刻于康熙时期的《日知录》中，对于清朝废罢巡按御史制度，明确表达反对意见，他说，如果巡按“倚势作威，受赇（qiú，贿赂）不法”，这只是其人不称职，正如“不以守令之贪残而废郡县，岂以巡方之浊乱而停御史乎？”
巡按职司风纪，是皇帝的耳目喉舌，通上达下的监察官。巡按废遣后，其职守全部划归巡抚，不但巡抚职权扩张，更严重的是，地方疆臣缺失监督。
巡按废罢仅仅过去五年，即康熙四年（1665），清廷围绕是否重新派遣巡按发生政争。吏部尚书阿思哈等议遣“重臣监察督抚，省各一人”，并为巡按议设公廨，颁册印。侍郎冯溥等力持不可，侍郎泰必图也赞成派遣巡按，但他性暴伉，闻冯溥之言，大为愤慨，攘臂而起，冯溥对之曰：“会议也，独不容吾两议耶？且可否自有上裁，岂敢专主！疏入，上然溥言，事遂寝。”（《清史稿·冯溥传》）以上记载说明，当时因遣巡按，大臣剑拔弩张，所争皆为督抚无人监督之故。
康熙十七年，工部侍郎田六善疏称：“今日官至督抚，居莫敢谁何之势，自非大贤，鲜不纵恣”，提出“非遣巡方，此弊终不能解”。（《明清史料》）两年后，御史徐廷玺再请派遣巡按，康熙帝令大学士讨论。明珠等满大学士认为，此事行之未便。满官一定调，汉官唯诺不敢提相反意见。康熙时期多次廷议恢复巡按制度，但都未果。
雍正元年（1723），翰林院检讨徐聚伦上奏指出：“督抚之权太重，故威福易作，而侈肆亦易生。”他提出“分权之法”，“或如旧例，仍设巡按”。（军机处录副奏折）在臣僚的一再建言下，雍正帝确有恢复巡按的想法。当年正月，从翰林院编修升为内阁学士的查嗣庭觐见时，雍正谕每省各设一巡按御史，以便与督抚彼此相制，但虑及巡按每与督抚争权，反兹地方烦扰，故谕令查嗣庭妥议密奏。同年十月，查嗣庭密奏，提出扩大推行密折制可代替巡按，免生滋扰，且可监督督抚。
查嗣庭的建议为雍正帝采纳。至雍正六年，布、按两司普遍获得密奏权。但密奏制的扩大使用，只能在一定程度上发挥对地方的监督作用。所谓雍正帝“出间道，混乱上下秩序，使互相监视，只对皇帝个人负责”。（杨启樵《雍正帝及其密折制度研究》）要言之，“小报告”终究代替不了一项基本的、公开的、正式的监察制度。故雍正时期，仍有在个别“问题频发”省份派遣巡按之举，包括在山东、河南各派一人，两湖一人，江宁、安徽两布政司共一人，职责是监督地方。其后，因浙江、湖南“风俗浇漓”，广东、福建“民俗犷悍”，相继派遣“观风整俗使”，但这都是“因事权授，往往不拘定制”。（吴振棫《养吉斋丛录》）且设官重点在督查士、民，又旋即罢归，根本谈不上对督抚实行监督。巡按制度废止后，不但打破了中央与地方的权力平衡，也使得自秦以来历代王朝“内外相维”“行政与监察并重”的基本制度遭到破坏，由行政、监察两套系统合而为一，其利害关系，康熙时诗文家储方庆在“裁官论”一疏，讲的非常清楚。他说：天下之官以数万计，而其大势常出于两途，六部操政柄，行之于督抚，督抚之下府县，以集其事，此一途也；科道察部臣之奸，巡方制督抚之专，而推官实为之爪牙，此又一途也。认为“天下之大，天下之人之众，并为一途，以乱一人之视听，恐非天下之福”。（《清经世文编》）他认为当时之弊，地方官上下勾结，互相欺蒙，足以乱天下有余。
储方庆的上疏，指出行政与监察乃并行不悖的两套系统，功能各有不同，不能混而为一。巡按等裁撤后，监察系统在地方不复存在，尽管总督兼右都御史衔，巡抚兼右副都御史衔，负有监督其下地方官的职责，但谁来监督督抚？
储方庆的“忧虑”很快得到验证。雍正元年二月初四，翰林院检讨李兰密奏说：督抚本是守令的表率，负有进贤退不肖的职责。而各省地方或一二千里，或数千里不等。守令散处四方，督抚端居省城，形迹隔绝，上下莫通。十数年来种种弊端难以悉数，此皆有督抚而无按臣之所致也。“且近来督抚提镇之权，亦大盛矣，挟赫赫炎炎之势，令人敢怒而不敢言，即有过举，谁为参究？”（军机处录副奏折）督抚无人监督，且上下勾结，地方下情无法上达，使得中外一体的政治格局遭到破坏。
历代王朝多注重发挥监察对行政的制衡作用，而清朝打破了这一平衡。这也是乾隆中期以来，地方连续发生数十起侵贪大案的重要原因之一。这些大案以时间长、数额大、集团性为特征。最后案发也并非因督抚之间，以及督抚与布按之间揭劾出来，相反，不少案件形成自上而下的贪腐团伙。如甘肃冒赈案，正法及免死发遣者多达一百余人，府道以上衙署为之一空。乾隆帝也承认，此案“竟无一人举发陈奏”。乾隆五十五年，内阁学士兼礼部侍郎尹壮图上疏称“各省督抚声名狼藉，吏治废弛”，各省“大抵皆然”。（《清高宗实录》）堪称是对“极盛之世”地方情况的总结。
整体上看，巡按制度废止后，历经康雍乾一百三十余年，之所以能够继续维系中央对地方的权威，靠的是“盛世”三帝的“乾纲独揽”，督抚尚不敢为所欲为。但嘉道以后，督抚以欺蒙为能，社会危机终于爆发。
道光十二年（1832），御史冯赞勋上奏称：近日各省州县，玩视民瘼，只知有上司不知有百姓，只顾一己之考成，而不顾民间之疾苦。而为督抚者姑息徇庇，致使灾害频仍，贼匪充斥，地方之所以日疲，民生之所以日蹙也。这种现象在全国具有普遍性。他提出，只有恢复巡按制度，才能缓解社会危机。道光帝将此奏交大学士、军机大臣会同吏部、都察院等议。但讨论的结果是“各省督抚，悉由皇上灼知慎简，较之巡察官，受恩既重，扬历亦久，皆当竭忠图报，不负委任”，且乾隆、嘉庆年间又有“责成籍隶本省之科道访闻明确，指名纠参”的谕旨，结果以国家法制相维已极周备，所请应毋庸议。（军机处录副奏折，大学士等折，道光十二年七月初六日）巡按制度最终未能恢复，社会危机随即爆发。
作者简介
林乾，1959年生，中国政法大学法律史学研究院教授，博士生导师。着有《中国古代权力与法律》《康熙惩抑朋党与清代极权政治》等。