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原文标题：清末新政与民怨（2016年第12期）

1901年（光绪二十七年）启动的清末新政，其重点包括鼓励发展实业，改革传统的教育制度如废科举、办学堂，以及编练新式军队等。就其内容而言，应该说顺应了中国社会历史发展的客观要求，但耐人寻味的是，在其实际推行过程中，却逐渐招致民众愈来愈多的反感、怨恨乃至直接的武力抗拒。新政开始后，看起来似乎颇为热闹，但在实际执行时，各级官员大多敷衍塞责，应付了事。时人忆述：那些中央各部的“大小官僚每日到部，只是签到、划知、盖章例行公事，大多对政事一无所知，真正懂得条例拟具办法的只有部里的书办”（《晚清述闻》）。还在1899年10月6日，慈禧太后召见盛宣怀时就曾抱怨：“现今毛病在上下不能一心，各省督抚全是瞻徇，即如州县官，案件尚不肯说真话”（上海图书馆编《历史文献》）。她在世并启动新政时，中央政府的权威尚在；摄政王载沣上台后，则大不如前。如果从当时各地督抚的奏折来看，几乎无不表示赞成并认真推行的，但事实上，有些督抚实际上并不赞成，曾先后出任广东、山西、河南巡抚和两广总督等职的张人骏即在其中。
张人骏之所以对新政多持否定的态度，一是认为推行新政会增加财政开支，势必加重对百姓的盘剥，“然民力竭矣，再加搜括，恐成土崩之祸”，不可收拾；二是认为有些新政措施，如编练新军、成立商会和选派留学等，未必对清皇朝有利，称“近日诸如练兵之派，王公铁良之查考，商部之欲派各省商局议员，此等举动，似又欲踵庚子已前之辙，殊不可解”。
张人骏反对派员留学，认为将败坏人心，助长革命，声称：“所谓学成而返，好者不过目的影响数百新名词，全无实际，否则革命、排满、自由而已。而不惜以数千年圣贤授受之学，三百年祖宗创垂之典，尽弃所学而学焉，此固开辟至今未有之奇祸也。”1907年两江总督端方电告革命党人徐锡麟在安庆刺杀安徽巡抚恩铭的消息后，他即在家书中说：“安徽一案，连得端午桥来电，大致已悉。日日言维新，日日言游学，所获效验如此。”（《张人骏家书日记》）
张人骏从守旧的立场出发，不赞成新政，但他久历官场，对各级官吏的昏庸贪婪所知甚多，因而他的一些担忧也并非毫无根据。清末新政的范围很广，包括裁撤冗衙、整饬吏治、修订律例、编练新军、创办巡警、振兴实业、废科举、兴学校等。1905年以后，又增加了许多“宪政”预备措施，如官制改革、设谘议局资政院、地方自治等。这些举措无不需款，成为清皇朝财政的沉重压力。中央的新政费用向各省摊派，各省的新政费用向州县摊派，最终无不落到一般百姓头上。一方面是庚子赔款下的严重财政危机，另一方面则是官吏的津贴、办公费用激增，恣意挥霍享受。各级官吏上下其手，巧立名目，大肆敲榨百姓，中饱私囊，民众苦不堪言。德国在华传教士卫理贤曾描述：“满洲贵族利用当时的混乱为自己谋利益，改革措施争相出台，可是钱花了一大把，却不见有什么实质性的进展。这种状况又在全国造成普遍的不满，为了对付一个接一个的改革法令，地方官员不得不在当地搜罗钱财。”（《中国心灵》）不仅原有的粮银、盐税、茶税、糖税、印花税等纷纷加重，而且在各省又陆续新增赔款捐、地捐、随粮捐、房捐、彩票捐、坐贾捐、铺捐、纸税、果税、肉税、煤税等名目。“其余各种杂税，省省不同，府府不同，县县不同，名目不下百数十种。”（梁启超《饮冰室合集》）
这样，自然使清朝政府同人民大众的关系更加紧张、更加尖锐。英国外交部档案中的《各驻华领事馆情况报告摘要》载：“因兴办和维持警政、学堂而增收捐税，显然易使这类革新在许多地方都不受欢迎。”（《辛亥革命史资料新编》） 1908年2月，芬兰人马达汉在甘肃兰州游历，明显地感觉到当地官民间的对立情绪：“由于害怕引起不满，甚至最有益的改革措施也常常被弃之不顾。例如设想从黄河装一个引水管入城，这是很容易做的事，因为黄河离城很近。但城里约300名挑水工都是四川人，据说四川人比起温顺的甘肃人来说，脾气要暴躁得多。他们很可能会采取行动来骚扰和攻击衙门。对官员来说，还是避免骚乱为上策。更重要的是，他的三年任期能够平平安安地度过，而不是全省百姓的地位通过有益的改革得到改善。发生一次暴乱，就足以说明他的无能，并毁了他的前程。”（《马达汉西域考察日记（1906—1908）》）户口调查，是预备立宪的基础工作之一，也是现代国家行政管理制度建设的必需。1908年颁布的《逐年筹备事宜清单》规划：1908年颁布调查户口章程，1909年调查人户总数，1911年调查各省人口总数，1912年颁布户籍法，1913年实行户籍法。《东方杂志》刊文指出，清查户口“其最大之关系，在使他日编订宪法，组织议会，颁布自治制度之际，预核全国人民，厘定选举区，划分自治制，具权利者几何人，应负担义务者几何人，服役兵事者因是而定，征收国税、地方税因是而济其平”。各地民众却心存疑虑，“或曰将以抽丁当兵，或曰将以按人勒税”，不予配合并抵制。
在推行地方自治过程中，也是弊端重重，有人奏陈：“各省办理地方自治，督抚委其责于州县，州县复委其责于乡绅，乡绅中公正廉明之士视为畏途，而劣监刁生运动投票得为职员及议员与董事者，转居多数。以此多数刁生劣监，平日不谙（熟悉）自治章程，不识自治原理，一旦逞其鱼肉乡民之故伎，以之办理自治，或急于进行而失于操切，或拘于表面而失之铺张，或假借公威为欺辱私人之计，或巧立名目为侵蚀肥己之谋，甚者勾通衙役胥差，交结地方官长，藉端谋利，朋比为奸。”（《清末筹备立宪档案史料》）
当时就有人惊呼：“中国办一新政则起一风潮：军政则征兵起风潮，警政则巡警起风潮，教育则学生起风潮、愚民起风潮，自治则调查起风潮。呜呼，新政之难办如是！”（《申报》）其中亦有起自民间新旧思想的冲撞，如1910年（宣统二年）直隶易州毁学风波，“值天气亢旱，有高陌社等处十八村民众，于六月二十日祈雨进城，由学堂门前经过，该堂学生在外聚观，私议愚民迷信。祈雨人闻之，即与辩论。斯时人多势重，遂拥入学堂，将门窗器具均有砸毁”（《辛亥革命前十年间民变档案史料》）。
这就使更多的人从一度抱有某些希望，到希望破灭，从而激起更大的不满。1910年有人直言：“地方自治也，清理财政也，审判厅也，统计局也，于我民无丝毫之益，而我民之财力则已竭矣。”（《徐兆纬日记》）1911年，向来不赞成革命的梁启超感叹：“在今日之中国而持革命论，诚不能自完其说；在今日之中国而持非革命论者，其不能自完其说抑更甚！”（《国风报》）众多爱国者，正是从严峻的现实中受到教益，进一步扬弃对清朝政府的幻想，进而更积极主动地去探寻救国之路。综观清末新政的全过程，主政者缺乏通盘考虑，也是败因之一。1902年2月10日，新政开始不久，深知官场实态的清末名士孙宝瑄就在日记中这样写道：“夫以数千年弊坏之法，而欲挽回于一日，非有大手段大见识者不能奏功。而今之当轴者，半皆不学无识之徒，所谓力小而任重，鲜不覆也，悲夫！”
在财政方面，清末新政是在国家制度层面一次涉及广泛的改革，所需费用之巨，不言而喻。御史陈善同当时就指出了这么多新政改革举措与政府实际财力的脱节：“自治也，调查户口也，巡警也，审判也，教育也，实业也，何一非亟当筹备者？而按之于势，不能无缓急，即见之于新政，不能无先后。就各事言之，立国以民为本，民有所养而后国本不摇，是最急者莫如实业。实业既兴，必不可不为之轨物以范之，为之保障以卫之，而教育、自治、调查户口、巡警、审判以次兴焉。”力主宪政的端方也在私下感叹：“以中国地大，只求一里有两个警察，年已需五万万，以全国岁入，办一警察尚复不够，何论其他！”（周育民《晚清财政与社会变迁》）。法国陆军部档案载，当时在北京的法国外交官也观察到新政举措与政府财力的脱节，认为“至少可以说，帝国政府决定速建三十六个师和改组海军，而没有考虑到如何维持每年如此巨大的资金开支，是缺乏一点英明远见的行为”（《辛亥革命史资料新编》）。在清朝官员中，借新政改革想方设法从中揩油者大有人在，即使是油水不多的学堂事务，也不例外。1911年在华游历的美国人罗斯这样记述：“没钱请优秀教师，却有钱购买大量昂贵的器材，这看上去真是让人疑窦丛生啊！某所学校的大厅入口处，挂着精致的生物和植物学图略，但是却没有人能讲授这两门课程，也没有人能看懂这两幅图。你还会发现一个物理实验室，里面的设备精良却满布灰尘，老师除了略通电学，对物理的其他方面却一概不知。某个边远省份的省立大学，我看到了好几百个做化学试验用的瓶瓶罐罐，这些都是从东京唯一一家提供这类产品的公司购买来的，然而不到百分之五的瓶子是拆过封的。这些瓶子价值至少1500美元，足以满足我们三个大学实验室的需求。据某些‘中国通’说，这种浪费肯定是因为有人在背后拿了回扣的缘故。长江上游某个教育中心，当局以巨大花费跟美国教师签订了一年的合同。合同期满以后，却跟另一个不甚称职的老师签订新的合同。而每次这种轮换，需要发放300美元的旅行补贴。据知情人估计，某些官员从旅行补贴中揩了油水，所以他们才会不停地更换老师。”（《病痛时代——19—20世纪之交的中国》）
各地的新式学堂，不乏滥竽充数者。清末曾在成都求学的郭沫若记述，当时他慕名从家乡来到成都，进入一所很有名气的中学堂，却很快大失所望：“为我们讲经学的一位鼎鼎大名的成都名士，只拿着一本《左传事纬》照本宣科；国文是熬来熬去的一部《唐宋八大家文》；历史呢，差不多就只是一个历代帝王的世系表和改元的年号表。”西学课程方面，“真是同样的可怜！讲理化、数学的教员们，连照本宣科的能力都没有，讲浅显的教科书，都读不断句”。他回忆：“在当时我们是非常悲愤的，我们当时没有明确的意识，基本上是站在爱国主义的立场。我们自然要痛恨中国为甚么这样的不长进，中国的所谓教育家、一切水面上的办事人为甚么要欺骗国家，误人子弟。”（《反正前后》）
有人则趁新政各类机构设立之机，想方设法安插亲友，结党营私。即使如留学归来的所谓新派人物唐绍仪也在其列，“一件最露骨的假公济私的事，是唐绍仪任命一个康乃尔大学新毕业回国的青年人施肇基为京汉铁路帮办，此人之所以有此际遇，是因为他娶了唐的一个远房侄女。他的岳父是怡和洋行的买办，替他捐了一个道台的官职，因此使他在邮传部里得到了署理参议的职位，他对铁路和铁路管理一窍不通”。唐绍仪在担任沪宁、京汉铁路总办和邮传部左侍郎期间，“在海关或铁路或邮传部里的空缺，只要能捞到手的都安插了他自己的亲属或姻亲，或是他的广东同乡。他在邮传部任职期间任命的四百个人中，有三百五十个是他安插进来的”。（《清末民初政情内幕》）新政期间，官府对民众的压榨有增无已，当时许多苛捐杂税是在推行新政的名义下陆续新增的，不少还是由地方官吏以至当地劣绅自行添收的，他们巧立名目，敲榨勒索，任意侵吞，民众苦不堪言。梁启超曾尖锐地抨击那些贪腐的官员“假新政之名，而日日朘（juān，剥削）人民之脂膏以自肥”（《梁启超年谱长编》）。清廷谕旨也承认：“近年以来民生已极凋敝，加以各省摊派赔款，益复不支，剜肉补疮，生计日蹙，……各省督抚因举办地方要政，又复多方筹款，几同竭泽而渔。”（《光绪朝东华录》）时人感叹：“以前不办新政，百姓尚可安身；今办自治、巡警、学堂，无一不在百姓身上设法。”（《东方杂志》）
在这种背景下，城乡下层群众的自发反抗斗争，即时人所称的“民变”，也愈益高涨起来。据不完全统计，1905年103次，1906年199次，1907年188次，1908年112次，1909年149次，到1910年则陡升到266次。结果，清王朝新政没有成功，反而在民变与革命斗争中走向灭亡。
作者简介
戴鞍钢，1955年生，上海青浦人。复旦大学历史学系教授。专着有《晚清史》《港口·城市·腹地——上海与长江流域经济关系的历史考察》《发展与落差——近代中国东西部经济发展进程比较研究》等。