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原文标题：试论雍正革新中的地方建制
试论雍正革新中的地方建制孔祥梅清代雍正帝居康熙与乾隆之间，在位时间虽然不长，其统治时期却是康乾盛世的重要过渡阶段。雍正即位之初就针对康熙末期的社会整体性困惑局面进行了强有力的革新，即被史学家所津津乐道的“雍正革新”。作为雍正革新中最显着的一个方面就是雍正帝对地方的整体改革，主要包括吏治整顿和府州建制。它贯穿于整个雍正一朝，所以产生的影响也是极其深远的。一、对地方革新的社会背景
1. 康熙后期的不作为成就了雍正帝的进取精神和改革动力。可以说，康熙朝遗留下来的社会矛盾是导致雍正革新的直接原因，而对地方的改革思想也是受到整个社会大背景的影响。康熙后期倦于政务，为政“尚宽”，吏治变得松弛，出现了败坏之象。圣祖虽有察觉，仍以一生主“宽仁”、不嗜杀而自慰。康熙五十年（1711 年）三月，他说：“今天下太平无事，以不生事为贵。兴一例，即生一弊。古人云多事不如少事，职此意也。”①又说：“治天下务以宽仁为尚。”②仍以“宽仁”为怀。康熙五十六年（1717 年），康熙进一步说：“为君之道，要在安静，不必矜奇立异，亦不可徒为夸大之言。”③及至晚年，总结一生的道德政事，他仍说：“持身务以诚敬为本，治天下务以宽仁相尚，虽德之凉薄，性之不敏，此心此念兢守五十年，夙夜无间。”④所以说“安静”、“宽仁”的指导思想是康熙后期基本的施政方针。此外，受地主阶级功成名就思想的羁绊，康熙帝失去了早年变革现实的进取精神和锐气；加之身体方面的原因，太子问题也耗费了大量的精力，从而无力进行鼎兴事业。因此，作为康熙的继承人，雍正皇帝即位初期面临官吏贪污严重、官场陋规丛生以及由吏治败坏引发的钱粮亏空严重、国家财政困难、政务懈弛等一系列社会问题，封建统治面临严峻形势。所以，适应社会形势的变化大胆变革以求刷新吏治成为维护统治的必须，雍正帝就是在这样紧迫的形势下开始了他的伟大革新， 萌发了他从基层起进行吏治革新的全面尝试。
2.雍正即位前的经历是其进行地方改革的必备条件。雍正帝胤禛是康熙第四子，即位时已45 岁，之前的经历，使他比较了解世情，并积累了丰富的统治经验。他成长在皇位继承的争斗中，为了需要经常远离皇宫深入基层；同时由于处事能力较强也受到康熙帝的恩典，得到了诸多锻炼的机会，是其政治生涯中最重要的经历。雍正6 岁进尚书房；稍长，便跟随康熙帝四出巡幸，并奉命办理一些政事。例如，仅康熙三十三年随驾出巡就达三次之多：正月“上巡幸畿甸，命皇四子随驾”⑤；秋七月“上巡幸边塞，命皇四子随驾”⑥；十一月“上谒暂安奉殿，孝陵命皇四子随驾”⑦。一直伴随皇帝身边，雍正积累了不少治国的经验。康熙三十六年，又随从康熙帝征讨噶尔丹，掌管正红旗大营；又往遵化暂安奉殿祭祀孝庄文皇后。康熙四十年侍从康熙帝视察永定河工地，检验工程质量，“上巡视永定河，命皇四子随驾”⑧。之后又随同皇父巡幸五台山，次年侍从南巡江浙，对治理黄河、淮河工程进行验收。由此可见， 他所参与的都是一些社会实践性很强、皇帝很看重的从军事到祭祀等的国家大事，所以很受启发。康熙六十一年，“雍正奉命往盛京祭告祖陵，回京参加贡士会试试卷复查事务，冬至时遵命代康熙帝南郊祭天”⑨。无疑，胤禛的这些活动，对他具有极其重要的政治意义：一方面，由于他多次随从巡幸、外出代办政务，足迹遍于中国主要地区，使他有机会了解各地经济物产、山川水利、民间风俗、宗教信仰、历史问题，取得了关于民事的第一手资料；另一方面，他在随同过程中观察了康熙帝处理政事的方法，考查了地方行政和吏治，锻炼了处理某些政事的能力，获得了从政的经验教训。雍正自己对这般经历也颇为自负，因为这些经历使他“于群情利弊事理得失无不周知”⑩，对接受政权时的社会问题、人民情绪、施政班底都有比较符合实际的了解，能做到因时、因事制宜。这说明早年的经历和深入锻炼成为雍正革新中对地方改革的重要原因。
3.清朝统治者历来重视吏治的整肃也是其中一个原因。
地方吏治是国家政治生活中最重要的一环，关系民生，所以为历代统治者所重视。清代也不例外，尤其是雍正深谙吏治好坏直接关系到民心的向背和政权的安危，这还得益于清初统治者重视吏治的优良作风。清朝入京伊始，主政的摄政王多尔衮就从速整饬吏治，严加约束，入京的第二天即五月初三日，他针对明末吏治腐败，向原明投诚归顺的内外官员发出明确的指示：“各官宜痛改故明陋习，共砥忠廉，毋安民自利。我朝臣工不纳贿，不徇私，不修怨，违者必置重典。凡新服官民人等如蹈此等罪犯，必治以国法不贷。”11即清一入关就保持高度的警惕，向官员们敲响了吏治清明的警钟。历经顺治朝的整顿到康熙时期更是不遗余力。为整饬吏治，端正官场风气，康熙帝不惜一切代价激浊扬清、奖廉惩贪、戒奢崇俭。他率先垂范，拓展言路，鼓励上疏，任贤用能，教吏安民，从而创造出历史上少有的活跃政治局面。雍正承其后， 也把吏治整顿放在首要位置， 作为治国安邦的重要举措。可以说吏治清明乃清朝统治者一贯坚持的为政准则，承袭它也是雍正革新的一个原因。当然最根本的原因还是为了巩固封建的政治统治，维护满清王朝的中央集权的统治秩序。
二、府州建制即对府州一级地方建制的改革12
我们首先来关注一下清初地方行政机构的大致增减情况：“康熙二十五年（1686 年）全国设有府163 个、直隶州21个、县1157 个，散州223 个。而乾隆二十三年（1758 年）设有府181 个，直隶州57 个，散州175 个，县1280 个。”13在这个过程中，增加了18 个府，36 个直隶州，123 个县。雍正年间总共增设的府有27 个之多，同时，“仅雍正年间被提升或者新设的直隶州就有70 个（直隶州的数量在雍正十一年也达到了顶点，为82 个）”14。所以说雍正革新在地方制度领域增设府县、提升直隶州的措施是非常引人注目的。我们看到他着眼的是对地方府州一级建制的关注，这从一个侧面也说明了统治者已经意识到地方建制对稳定统治的重要意义。
现将雍正年间府、直隶州的增设情况制成表格的形式以便于考察（见表1）。
分析表1 可知，雍正年间由散州上升为直隶州的数量达64 个之多， 其中包括3 个由县直接上升为直隶州的情况，时间主要集中在雍正二年至五年。在总共64 个由散州上升为直隶州的例子中，仅雍正二年即占到34 例，占上升直隶州总数的53.13%，改革的魄力由此可见一斑，也与当时刚刚开始的雍正革新关系密切。在对地方的改革当中尤其注重具体问题具体分析， 由于其经济发展和行政能力的加强的需要，由县直接上升为直隶州的情况在有清一代仅雍正朝即出现三例， 他们分别是四川省的资县和福建省的永春、龙岩二县。另外，新设置的直隶州是甘肃的肃州和广东省的连州。
我们也看到这种政策的延续性， 政府发挥了勇于尝试和探索的精神，并不囿于某一固定的模式。虽然新设置的直隶州（包括雍正十一年改热河直隶厅为承德直隶州，总计6个）仅占到雍正年间增设总量（69 个）的8.69%，但为了经济发展的可持续性仍然承袭以前的直隶州政策和措施； 反过来，它又进一步保证了地方改革的顺利进行。
由直隶州降为散州的时间多数集中在雍正十二年、十三年，在下降的总共16 个（还有一个由府直接降为州的情况）中仅就雍正十二年就7 个，占总数的将近一半，而加上雍正十三年的竟然达到13 个之多，由此我们也可以看到国家政策的延续性和决策的果断性。由散州上升为直隶州是为了提高这一地区的行政效能和赋税增收的能力，成为和府平级的一级行政区划单位。但是如果这一地区的效能不能很好地发挥出来，那么，这个时候国家就有权果断地做出决策。我们注意到这种改革充分注重实际效果。地方改革的根本目的是为了增加国家的行政能力和管理经济的能力。
我们通过雍正这一时期的经济改革也可以发现， 雍正年间直隶州在数量上发生了很大的变化，真水康树先生认为“这种变化赋予了它作为行政机构的新意义”，并且认为“散州升为直隶州比直隶州升为府的变化有更重要的制度改革上的意义”15。对雍正年间的直隶州政策给予了比较中肯的认识。
从表2 中我们看到，雍正年间总共增设的府有27 个。
由于大多经过直隶州的考察阶段，所以增设时间也比较晚，集中在雍正六年以后。而通过由州---直隶州---府的上升过程的府达17 个之多， 占总的增设数量（27 个） 的62.96%，在这个过程当中国家很注重实际效果，综合考虑了政治功能、经济职责等方面的因素。而增设也是根据具体问题具体分析，以湖北省为例，“雍正十三年三月（1735 年）升夷陵州为宜昌府，并置附郭东湖县”16。也就是没有经过直隶州阶段的考察，根据具体的情况，为了更好地履行地方行政机构的职责，所以也并不拘泥于某种固定的模式，而是灵活多变地予以升降。
雍正时期对地方的建制改革并不是盲目的。换句话说，由直隶州到府的过程，国家同样看重实际效果，所以并不是所有的直隶州都符合上升为府的规格，国家也进行了合理的筛选和级别上的升降， 并没有一味地追求行政建制的一致性，而是分步骤有区别地加以升降，采取了具体问题具体分析的方法。其中有17 个直接上升为府制的，但是还有一部分是因为不符合府制的建制规格而降为散州的， 计16个，占到所增设直隶州总数（65）的24.6%。还有就是在符合设立府制的地区如甘肃、山西、陕西、河北等省果断地设置新的府，总计新设8 个府， 占到这一时期所增设府的总数（27 个）的29.6%。由于是根据具体的实际情况而采取的府制增改，考察的也主要是实际成效，所以还出现了降府为散州的情况，即雍正七年降贵州省的威宁府为散州；还有复升州为府，贵州省之大定州即于雍正七年十月还原府制。
最后， 我们还注意到对某一府州的增删改置不是一次就确定了的，而是跟具体的社会背景和国家政策息息相关，随着政策的更改或者经济发展而发生改变。例如清代济宁直隶州的建制沿革就是其中最典型的一例17。另外，通过考察其他省份直隶州设立的情况，如山西、直隶、河南等，发现其建制沿革过程和原因与济宁直隶州设立情况大致相同。
三、地方建制改革的积极影响
由于雍正革新对地方的建制主要是一种自上而下的政府行为，对地方的吏治整顿和地方经济建设、赋税征收和实现国家财富的增加确实起到一定的积极作用；但是由于封建的统治性质不可能从根本上清除， 所以随着政治经济的发展和社会的进步， 再加上统治者的更换而不能对原有的统治政策很好地贯彻执行而缺乏连贯性， 所以也只能理为是一场封建的最高统治者实行的巩固统治的一种策略性的政府行为。但是，这种改革所产生的积极的影响也是毋庸置疑的。
表1 雍正年间直隶州增设一览表
表2 雍正年间府的增设一览表
注：此表根据牛平汉先生的《清代政区沿革综表》（中国地图出版社，1990 年）及赵尔巽等撰《清史稿》（中华书局，1976 年）综合汇编而成。
对地方的彻底整顿， 包括其府州建制和吏治方面的整顿关乎整个国家的吏治改革状况。雍正皇帝即位之初，从整顿吏治入手，主张宽严相济，对吏治进行大刀阔斧的、持续不断的整顿。他克服各个方面的阻力，在全国上下大规模地开展清查亏空、实行耗羡归公和养廉银制度、取缔陋规等多项工作。由于他态度决断，雷厉风行，清朝的财政状况在短时间内得到明显改善，官吏贪污吏治腐败的状况都有很大的转变，由此清代迎来了一个政治相对清明的短暂时期。雍正帝对吏治的整顿为“康熙盛世”向前延续起到了承前启后的作用，他的综合治理的特点使其在中国吏治改革史上独树一帜。所以说， 雍正统治时期为乾隆朝的繁盛奠定了基础。旅日华人学者杨启樵说：“康熙宽大,乾隆疏阔,要不是雍正的整饬,清朝恐早衰亡。”所以有“雍正一朝，无官不清”的说法。这是对雍正朝作出的维护满清统治者的努力的最中肯的评价，与雍正革新不无关系，对地方建制的改革使得自下而上的吏治革新成为可能。
注释：
①②③⑤⑥⑦⑧⑨11 16 清圣祖实录.卷245，卷245，卷275，卷162，卷164，卷165；卷211，卷232，卷5，卷153.
④康熙御制文集（第三集）.卷17.
⑩雍正朝起居注.二年九月二十五日条.
12 这里所探讨的州即清代与府同级的隶属于布政使司的直隶州.
13 康熙.大清会典（康熙二十五年）；乾隆.大清会典（乾隆二十三年）.
1415 真水康树.雍正年间的直隶州政策.历史档案，1995（3）.
17 孔祥梅.明清时期济宁的建制沿革及其发展探析.湘潮（理论），2008（9）.
注：此表根据牛平汉先生的《清代政区沿革综表》（中国地图出版社，1990 年）及赵尔巽等撰《清史稿》（中华书局，1976 年）综合汇编而成。
（资料来源：《赤峰学院学报（ 汉文哲学社会科学版）》2009 年1 月 第30 卷第1 期）