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原文标题：清前期地方文官考核制度述略
清朝对官员的考核制度是在明朝考核制度基础上建立、发展和完善起来的。清朝根据官员的性质分为文职官员和武职官员，根据任官地域分为在京官员和在外官员两部分。文职在京官员的考核被称为京察，在外官员的考核被称为大计；武职官员考核也按在京和在外分别进行考核，被统称为军政。
“大计”是清朝对在外任职官员进行考绩的制度统称。所谓的“大计者，天子自计天下官员之贤否，令部院科道诸臣分理而共佐者也。”大计的目的是“御前有奏，大班有劾，怠职者有免冠之责，还任者有饬戒之勅，廉能超众则面加奖赏，地方利弊则各许陈奏，载在会典，斑斑可按。”[1]
一
清朝确立定期考核的大计制度主要是针对在外任职官员，特别是品级较低的官员而进行的。总督、巡抚按京察例进行考绩，而藩臬二司又于康熙二十五年1686年奏准停止卓异，因此，实际上大计被限定在道、府、州、县等官员的范围内。这并不意味着藩臬二司不参加大计，他们的考核由督抚缮具履历，咨部汇题。乾隆三十二年（1767年）四月定，藩臬二司由督抚出具考语，随本进呈。为防止督抚与藩臬二司之间相互交通，乾隆三十八年（1773年）二月定，督抚等将藩臬考语另折具奏声明，毋庸随本夹单。[2] 外官大计的顺序是由上而下的“递察其属”即“藩臬道府州县，递察其属之职。而申于总督巡抚，总督巡抚，乃遍察而注考焉。”[3]
1、大计实行时间
顺治二年1645年，御史张濩疏上疏请求“有司殿最，宜以守己端洁、实心爱民为上考，部覆如议。”[4]“顺治三年定，外官大计，凭各直省督抚核实官评。”[5] 顺治四年1647年定，大计三年一举，永为定例。因此，顺治二年（1647年）是清朝大计正式实行的起始时间。康熙元年1662年，停止大计，只行考满。康熙四年1665年，停考满，复行大计，至此，大计作为以在外任职官员考核办法被正式确立下来，一直沿用到清末。
大计遇寅、巳、申、亥年[6]举行，大计之年，官员们注考缮册限十一月内具题到部。
2、大计的程序
大计采取是自上而下的顺序进行，“凡大计，藩臬、道、府、州、县递察其属。”具体程序是 “州县察其属出考详府；直隶州之属县，亦察其属出考详直隶州知州、知府；直隶州知州复遍察其属出考详道；直隶厅亦察其属出考详道；道复遍察其属出考移司；司核汇加考详总督、巡抚，而申于总督、巡抚；总督、巡抚乃遍察而注考焉。”[7] 简单地说就是按例州、县正官申送本府、道考核；教官由学道、盐政官由该正官考核，转呈布、按复考，督、抚核定，咨达部、院；河官兼有刑名、钱粮之责者，总河、督、抚各行考核；专管河务者，总河自行考核具题。[8]
每逢计期，督抚将所属官员贤否文册，只造三本，分送吏部、都察院和吏科。大计年份，届时吏部题请通行各督抚府尹办理。藩、臬二司由督抚出考，缮具履历清单，咨部汇题；其运使道府以下等官，督抚将应举、应劾之员分为二本，送内阁具题。奉旨后，吏部会同都察院、吏科考核题覆。[9]
各省大计文册，顺治时期限定十一月内到部，康熙八年1669年改为限定十二月内到部，大计的结果由吏部于第二年的一、二月份公布。为了避免在大计过程中出现错误，官员把大计申文的格式标准记录下来以供参照，内容如下：
大计申文
为申送事、某年某月某日奉
宪台 札开、奉
道宪 札开、准
藩宪 移开、窃查定例、内开各省官员（ 照原文云等因、奉此、遵将卑州县暨所属教杂名官年岁履厯及任内行过事实、造具五花格册填注考语、具文申送
宪台俯赐查核加转、为此备由具申、伏乞照验施行、须至申者、计申五花格册若干本册式卑职现年若干岁、系某处人 照履历云 现供今职、理合造报、须至册者。[10]
对于不同级别的官员，大计采用不同的方式，主要有考题和会复两种。
（1）、考题
考题是指考核和题奏。考题的对象是布政使、按察使。这种专门针对藩、臬二司的考绩，由督抚出考，督抚汇核具题，候旨定夺。
（2）、会复
会复就是由总督和巡抚对官员大计册的内容进行审核。各省及河员道以下、盐员运使以下官员，由督抚、河督进行会复。通常会复的结果是由督抚、河督将官员分为应举、应劾两本具题。顺天府由于地位特殊，因此所属四路厅同知、二十四州县正佐各官，由该府尹分别举劾，移行直督，归大计官具题，吏部会同都察院、吏科、京畿道，考核具题。[11]
3、大计考核的标准、等第划分和卓异名额的确定
大计考核官员的标准是按四格即守（操守）、才（才能）、政（执政状况）、年（年龄状况）的标准进行的：
守，或清、或平、或浊。
才，或长、或平、或短。
政，或勤、或平、或怠。
年，或青、或中、或老。
考绩后根据“四格”将官员分为卓异、平等（又称供职）和入于六法（又称劣者）三等，同时按照这三等，将官员分为举、不入举劾和劾三部分。凡被列入卓异的官员称为“举”，需要“按其事而书于册”；平等者被列入为不入举劾者； “凡入于六法者，则劾。”[12]
大计优者称卓异，所谓“卓异者，谓乎特立超然表异于众流者也。”[13] 因此，卓异者必须是“才守俱优者”[14]。对于卓异的标准，虽然按“四格”标准进行评定，但不同的时期，卓异的具体标准也不同。
顺治时期规定官员被荐举卓异必须“首重才品，兼论资俸，必钱谷全完，听讼明决，城守巩固者，方准特举卓异。若到任未及年，余不得滥举。”[15] 官员，“必才守俱优，督抚方会疏特举。”[16]
康熙时期，官员卓异的标准有所变化。康熙六年1667年，要求“卓异之员，宜以清廉为首列”[17] ，因此“督抚开报卓异，先论守、次论才。凡司道以下、推官以上，必开某官不派节礼、不索馈送、不借端诈官、不生事扰众；知府以下、知县以上，必开某官不派杂差、不重火耗、不亏损行户、不强贷富民，即以清吏之有无，定督抚之贤否。”[18] 康熙十二年（1673年）又定“官员必能兴行教化、无未完钱粮盗案者，方准疏举卓异。”[19] 康熙二十四年（1685年），定“荐举保举府州县官，第一条令填写一无加派火耗等字样；第二条令填写一实心奉行上谕，每月吉聚讲解等字样。如无实迹，妄行填写，保荐者照例处分。”[20] 康熙四十四年（1705年），定“荐举卓异，务期无加派、无滥刑、无盗案、无钱粮拖久、仓库亏空，民生得所，地方日有起色，方可膺卓异之选，其他所开虚文，皆不必入。”[21]
乾隆时期，除沿用顺治、康熙时期卓异标准外，还另行规定，如乾隆元年1736年规定浙江地方官，“凡遇大计之年，必察明无盐案参罚，方准卓异。”[22] 乾隆八年1743年，命总督、巡抚“以务农本计察核属员，论者谓以劝农为劝吏之要，深得治本，与汉诏同风。”[23] 尽管不同时期对卓异的标准有不同的要求，但是最基本的守、才、政和年这四个标准是不变的。在具体实践中，为了便于操作，地方大吏将能否保荐卓异的情况加以罗列以便参照：
乾隆二年定例，办理大计，如调任官员将前任所历之俸通计扣算已满三年，准其保荐，至升任官员，必须本任历俸已满三年，方准保荐卓异；
钱粮处分已经议结，如所罚俸银尚未完缴，不准卓异；
革职、留任未开复，及历俸未满三年，均不准卓异；
亲老改补近省之员，不准附荐，如实系卓越之员，准其正荐，但向例卓异之后，即免坐补原缺，恐开趋避之风，乾隆二十八年钦奉上谕，嗣后此等卓异人员引见时该部将缘由附折声明；
乾隆十四年定例，如前任内钱粮未完、议以罚俸完结之，除所罚银两未经抵缴销案，并该员离任之处如系告病及捐升，离任者不准卓异；其余调任、补任，而离任者新任已满三年，并无正项钱粮未完处分，仍准卓异；
卓异计俸以在一省已满三年者为例，限其前在别省历俸年月，无论繁简缺，俱不准其接扣；
大计正项钱粮处分，虽不及一分，亦不准卓异；如常社仓粮处分，虽降俸，亦准其卓异； [24]
所有这些规定都是对守、才、政、年四格标准的进一步解释，从这些标准来看，能够真正达到要求的成为卓异的官员屈指可数。
清朝规定，入于八法者，劾。不同时期八法的具体内容也是不同的。顺治时期的八法指：贪、酷并在逃者、罢软无为、素行不谨、年老有病、才力不及、浮躁。[25] 到乾隆时期改为曰贪、曰酷、曰罢软无为、曰不谨、曰年老、曰有疾、曰浮躁、曰才力不及。当官员在考绩时被列入这八种应劾的范围，就会受到相应的处罚。清制，八法官贪酷者，革职提问；罢软无为不谨者，革职；年老有疾者，勒令休致；浮躁者，降三级调；用才力不及，降二级调用；[26] 顺治十三年（1656年），题准两经大计处分，才力不及官员，照罢软例革职。[27] 乾隆四年（1739年）三月“以贪酷二者不应待三年?劾，定为六法。”[28] “凡官贪者，酷者，则特参。”[29] 自此，大计“八法”改为“六法”，大计的这个处罚标准一直沿用到清末。
清朝规定大计卓异的名额为“道、府、厅、州、县十五而一，佐杂、教官百三十而一，以是为率”[30]。 根据《钦定大清会典》（光绪朝）统计，每届大计参加的省份包括河员应为二十一个，大计卓异应保送官员名额共计204人，州县以上卓异人员占全部卓异总额的近60%之多，由于卓异官员的标准比较高，要求也比较严，因此，每个省符合这些标准和要求并能跻身入卓异的下层官员至多3至5名，有时甚至一名也不举。如雍正七年（1729年）二月，吏部公布湖南、四川两省补行雍正二年的大计结果，卓异即被空额。[31]
各省卓异人数定额表： 序号省份各省卓异总数州县官以上卓异人数其他人员卓异人数1直隶191362奉天2113山东13944山西12935河南12936江苏11747安徽8628江西11839福建106410浙江128411湖北107312湖南107313陕西97214甘肃86215四川1511416广东138517广西86218云南107319贵州75220河东河员32＊121新疆11▲0总计20414064
＊为通判以上官 ▲道员以下州县以上[32]
二
清制，在外任职官员在考核后进京朝觐，清朝朝觐与考绩相关的与明朝的外察（朝觐考察）一脉相承。清初，对于外官的考绩是用“大计”还是“朝觐”并未明确，经常使用“大计入觐”来表述，在《康熙会典》中则列以“朝觐考察”为条目，而《雍正会典》中则以“朝觐”定条目。清名臣魏象枢在给顺治皇帝的奏书中称：“三年朝觐，名为大计，典甚重也。”[33] 清朝初次举行大计入觐是在顺治四年1647年。[34] 清初规定，“外官三年一朝”[35]，“朝觐计典，籓、臬、府、州、县正官皆入觐。”[36] “朝毕吏部会同都察院、吏科、河南道考察，奏请定夺。来朝官引至御前，宣读诫谕，仍各赐敕一道。若廉能卓异，贪酷异常则有黜陟之典，以示惩劝。”[37]
对朝觐官员来说，五花册[38]是考察的重点。在五花册中要“叙明朝觐官员姓名、启程日期，限十月到部”，“其应朝觐官员，俱限十二月到京，贤否考语亦惟抚、按定，注考语止用才、守、政、年四格，须按人指事明白直书。”[39] “来朝官查照限期入城，先赴考功司投递职名，候过堂考察。凡计察遗漏官员，听科道纠参。”[40] 对于朝觐册籍审查，“顺治四年，定吏部考功司会同吏科、河南道，俱于开印次日会同封门，详阅册籍。吏部、都察院堂官，再加察核。考功司先期知会吏科、河南道，赴部开门，出示晓谕。”[41]。
官员在朝觐贤否册中出现的错误，顺治三年规定“在外官评，全凭抚按。如有贤否倒置不合公论者，听部院堂官及科道据实纠参。”[42] 而有些错误顺治四年规定“纠参各官与计册贤否互异，各抚按或据开报失实，或因道里遥远，一时不及周知，概行免究，仍着该抚按照原参款，单虚公详审，不得枉纵。”[43]
清朝的朝觐几经变动。由于旧例有籓、臬、府、州、县正官皆入觐的规定，在正官入觐时，势必将办理署衙事务的权力委托其他官员，其中有些官员便借机勒索百姓，拖累地方。为此顺治九年（1652年）四月，将应朝觐官员的资格进行重新规定，取消旧例籓、臬、府、州、县正官皆入觐的规定，只令藩臬各一员，各府佐一员代觐。朝觐计典的时间规定为三年一次。[44] 并于顺治十二年（1655年）议准允许“抚按造送计册”，“果另有灼见，许特疏直奏，庶免扶同。”[45] 同时“各督抚造册三本，一投吏部，一投都察院，一投吏科，毋得参差。”[46] 顺治十五年，议准府州县各役赍册，汇缴布政司亲投。各役不许入城，违者拿究。又议准，册籍俱限十二月二十五日到齐。凡朝觐官条奏旧例，考察纠拾事毕，请期朝见，面赐诫谕。其布按各官，如有地方情形，及兴利除弊诸事，各具本奏闻。顺治十五年，议准各官疏册，投送通政司。如有参差，及未投送者，听该司指参。布按奏章限正月初十日以内，次第入告。考察通例。[47] 朝觐大计文册，康熙九年（1670年），议准户口钱粮刑名，逃盗屯饷等项册籍，各省布按都三司造送，其府州县卫所，概令停造。又令大计文册，限十二月内到部。[48]
顺治十八年1661年，给事中雷一龙疏言：“三年大计，勿得遗大吏而摘微员，惩去位而宽现在。请令籓、臬赴部，面同指实，按册详察。”[49] 顺治十八年，议准奉天府属官，照各省例入觐。[50]康熙元年1662年三月，停直省藩臬两司大计入觐之例。[51] 康熙六年1667年“布政使、按察使等官，以大计朝觐，例许陈奏地方利弊，今既以道官、同知、经历等代觐，应停其条奏。”[52] 康熙六年，议准每省布按各一员。每府佐贰各一员，赍册入觐。其贵州东川府土人，不通文教应免来朝。[53]康熙十年（1671年），题准直隶守道巡道，令照外省布按例入觐。[54] 康熙十二年（1673年）七月奏准，各省大计年分仍令藩臬亲身朝觐。[55] 其各道官，代觐永行停止。[56] 康熙二十二年，题准布按及代觐道官，条奏本章，不必投递通政司，于各衙门启奏后面陈。令通政司满汉堂官，各一员指引科道掌印，满汉官左右侍班，先一日知会都察院、通政司、吏科遵行[57]。
康熙二十五年（1686年），覆准督抚将所属官员贤否文册止造三本，送吏部、都察院、吏科，其布按二司所造各官贤否及钱谷、刑名等项册籍，分送各部院衙门者，俱行停止。布按免其入觐，其奏章亦行停止。布按府州佐贰官，来朝概行停止，每省各委道官一员，赍册入觐。[58]康熙二十五年1686年三月，左都御史佛伦请大计停止各省藩臬及各府佐入觐之例。[59] 按照庆贺万寿表章例，每省委道官一员，赍册入觐，至官员贤否去留，止以督抚文册为凭，造五花册三本，分送吏部、都察院、吏科，其藩臬二司所造册籍，俱行停止。[60] 在康熙二十六年（1686年）停止入觐之后，清朝只以“大计”一词来表述对外官的考绩。
从清代朝觐官员几经变动的过程来看，布政使和按察使是朝觐的主要对象，藩臬二司作为督抚以下最重要的官员，“以一方之政治，于藩臬两司是寄，为有司之纲领”[61]，掌管着一省的钱粮和刑名。初规定，凡布政使、按察使，互开贤否。顺治十六年议准布按两司，不必互开贤否，凭督抚巡按采访，分别荐劾。[62] 清初藩臬二司入觐过程较为简单，虽二司允许条奏地方事宜，但奏章由通政司投递，皇上引见一次后就辞朝回署地了。从入觐的过程来看，由于各地远近不一，官员们不辞辛苦到京与入觐的实际效果相比，大打折扣并未真正起到朝觐的古者述职之义，因此顺治时吏科给事中魏象枢提出，藩臬二司在朝觐时，皇上要详细询问如： “问水旱频仍有无救济招徕，所报地荒、丁逃者，谁为致之？问钱粮混冒，官侵吏肥每至数百余万者，谁为掌之？问劣员绌课蟗国，久列优评者，谁为纵之？问款项混开，征解淆乱，赋役全书屡饬不定者，谁为司之？问地方有藐法行私，纵贼窝盗罪害及于职官百姓者，谁为制之？问法律不明，任情出入，人罪者，谁为议之？问钦案沉阁，久不完结者，谁为诿之？问奸蟗盗折官粮成千成万，弊由夤谋滥差者，谁为主之？凡三年中，国赋之盈缩，民命之生死，官评吏议之是非，公私关系大纲者，逐一面奏，称职者作何奖赏？不称职者作何处分？”[63] 这些建议的提出，表明以魏象枢为首的汉族官僚主张以藩臬二司监察督抚。但是由于清政府在对地方政府的权力分配的问题上，重督抚的专权，不肯寄耳目于藩臬，这一点可以从藩臬考绩制度演变过程中可以非常明确的体现出来。藩臬二司造册籍权力的废除，最终标志着藩臬二司完全被纳入督抚权力之下，对藩臬二司在大计中的考语也由督抚填写。
可以说督抚与藩臬二司这种权力的变化与其民族构成不无关系。满洲督抚比汉族督抚多，有人统计，清朝在北京统治的第一年里，任命的巡抚中满人（包括汉军旗人）稍多于汉人；但是，在1645年与1651年之间平均63%的巡抚是汉人。1652年后，满人（包括汉军旗人）巡抚的比例又有上升，至1658年升至70%。至1669年，80%的巡抚是满人（包括汉军旗人）；1674年，90%的巡抚是满人（包括汉军旗人）。1690年，满人（包括汉军旗人）巡抚的比例又逐渐下降；至18世纪后期，达到了满（包括汉军旗人）汉各半。[64] 特别是乾隆初期，“擢用满洲诸臣为封疆大吏，皆极一时之盛。”[65] 满洲官员占主导地位的清政府，势必会在主观上加强满洲人的权力，尤其是地方政权更是重满轻汉，加之藩臬多为汉人且职位比满洲的督抚来低，如果用职位低的藩臬来监察职位高的督抚，对满洲人来说，意味着丧失已取得的占主导地位和统治权力，这也是民族自尊心所不能容忍的。清朝是以满洲贵族为首的封建政权，满洲皇帝与满洲贵族的利益是一致的，因此维护满洲贵族的利益和权力必然是皇帝所要明确的立场。[66]
藩臬二司权力的弱化，并不意味着他们与督抚处于对立的立场上。作为地方大吏，他们的关系是相互依存、相互影响的。督抚与藩臬二司的署衙通常在一个城市里，他们职责和利益使他们紧密的结合在一起，构成了一个利益共同体。藩臬二司接受督抚的监督和考察，反过来，也制约着督抚的权力无限的扩张。
康熙二十一年1682年大计，各省卓异五十余人，其中藩臬二司多达一十七人，当时全国藩臬二司共有三十七人，将近一半的藩臬二司获得卓异。针对此种情况，许多官员就此上奏皇上“藩臬与督抚官已相近，督得相亲相近则有结纳之私，相亲则多徇情之弊，属吏之贤否，皆藩臬所开报，保无以属吏为谄事之资上官，亦即以卓异为酬报之。”[67] 由于藩臬二司卓异与否关系重大，“藩臬之卓异一不当，则通省之卓异皆不当”[68]，而且藩臬担负着一省钱粮刑名责任重大，如果仅凭借着奏销支放没有失误，狱决律例详细而明确，所有这些都是其职掌范围内的事务，不能被称为卓异。藩臬升迁，在内可以升为京卿，在外可以升为巡抚，必须由皇上决定，特简或经廷臣之会推才能选择任用，这种重大的事情不能单单只凭借着一二个督抚之间相互“报遂可定其低昂”[69]。督抚开报属官不实，虽有滥举匪人之处分的定例，但却无滥举平常的处分，藩臬与督抚同为封疆大吏，所以对于藩臬二司来说，即没有卓异的益处也无卓异的必要。康熙二十三年1684年，以籓、臬与督、抚亲近为由，停其卓异。[70]
随着藩臬二司卓异资格的取消，他们由过去被督抚考核的被考核者转换成与督抚一同考核道、府等地方官的考核者。朝觐权力的丧失，意味着对督抚监察权力的丧失，但从另一个角度来看，皇权在这些权力转移的过程中也得到了加强。
大计入觐之制只实行三十多年就被废止了，这与清政府对地方政权重心转移紧密相连的。清政府要加强总督的权力，势必削弱藩臬二司的权力，因此取消藩臬二司的朝觐，将其纳入督抚权力之下，由督抚对其进行考核成为必然。
三
纵观清代地方官员考核，其主要对象是以地方中下级官员为主，特别是知县一级官员，是被考核的主体。知县是官僚队伍中一个人数相对众多的群体，也是政府在基层进行考绩的主要对象。清代基本继承了明代以来的地方行政区划。但清代在京师及陪都设顺天、奉天二府，将东北作为特别区进行管理，其它少数民族地区如新疆、内外蒙古、西藏、青海地区，也别于各直省。清代一般的行政区通称为“直省”，清初将全国划分为十八个行省。[71]按清制，省下设府，与府同级的有直属布政厅的直隶厅和直隶州；府下设县，与县同级的为一般散州和一般散厅。到乾隆时期，全国共有1296个县。[72]到清末，全国共设府185个、直隶厅34个、直隶州73个、散厅87个、属州145个、县1314个[73]。对于清代共有多少个县，各种史料记载不一，具体数字参见下表。
清代县的数目统计表。 省名清朝通典清会典（乾隆）光绪会典清史稿顺天府19――19――奉天府8714――直隶105118104――江苏626162――安徽505151――山东959696――山西888985――河南949996――陕西737373――甘肃524447――广西494749――浙江767675――福建626258――江西757675――湖北606060――湖南646464――广东818078――四川110112112――云南393339――贵州343433――吉林――――2――台湾――――11――新疆――――11――总合1296128213141358
注：同样是乾隆时期的统计，《清朝通典》和《清会典》对于县的个数记录有差别。
各行省，按户口和幅员分成大省、中省和小省三等。各府、州、县按户口和冲要分成大小三等，后以“冲”、“繁”、“疲”、“难”四字定官缺。县数目的确定，在县一级的官缺的数目也基本上可以确定了，作为清朝地方最底层的官员，考绩也是由他们开始的。对如此众多的县一级官员进行政绩考核，无论是从规模，还是从质量上来看都是一项艰难、庞大的工程。
清代对地方官员的考绩是按“递察其属”的顺序进行的，明确上级与下级的关系就显得比较重要。清代地方政府中，总督和巡抚为最高长官集中管理行政。总督辖一省或数省，巡抚管辖一省。总督、巡抚同为封疆大吏，秩位总督略高于巡抚，巡抚经理吏治，总督专主兵政，巡抚受总督节制。一般来说在清代，同一时期共有总督8人[74]，巡抚17人[75]。总督、巡抚下设布政使和按察使。布政使和按察使下设道员。布政使下属为分守道，按察使下属为分巡道。省下行政机构为府，府的长官为同知，县的长官为知县。
从清代地方政府行政结构示意图中，我们可以清楚地了解到对地方官来说，大计是如何一层一层由上向下进行的。因此，位于这个体系最下层的知县来说，在这层层考核过程中能够获得卓异是非常困难的，这种困难不仅体现在根据每个省份的大小而限定的卓异名额上，作为大一些的省份，其卓异名额也不过只有三、四个名额。单单只从知县所承担的职责来看，想要完成考绩所规定的任务基本也是不可能的。
从整个职官体系来看，知县位于地方官僚体制的最底层，直接面对的就是老百姓。作为一县之长，州县官是地方权力的化身，是地方政府的主干和本质。州县政府的所有职能都由州县官一人负责，州县官就是“一人政府”，分配到地方的权力都无可分割地被确定为州县官这一职位的独享权力，其它一切僚属显然只扮演着无关紧要的角色。因此州县官职位或其个人，是把地方一切事务或政治职能整合起来的关键或枢纽。[76]
在说明知县考绩内容之前必须先搞清知县的具体职责。《清史稿》中记载，知县的主要职责是“掌一县治理，决讼断辟，劝农赈贫，讨猾除奸，兴养立教。凡贡士、读法、养老、祀神、靡所不综。”[77] 《清史稿》有关知县职掌描述是比较笼统的，对于知县的具体职掌，不同时期所包括的内容也是不同的，相对于每个官员来说，他们对知县的理解不同，职掌所包括的内容也有所差别。康熙初年给事中林起龙认为，知县的职掌主要包括：招徕流亡、开垦荒芜、巡行阡陌、教民树艺、稽核户口、均平赋税、轻省徭役、驱除盗贼、抑制豪强、禁戢衙蠹、赈恤灾患、救济孤寡、修浚城池、平治桥梁、兴举学校共十五项。[78] 乾隆时期的陈宏谋，把知县的职掌概括为三十项，即田赋、地丁、粮米、田功、粮价、垦殖、物产、仓储、社谷、生计、钱法、杂税、食盐、街市、桥路、河海、城垣、官署、防兵、坛庙、文风、民俗、乡约、氏族、命盗、词讼、军流、匪类、邪教[79]。知县职掌的不断细化，为考核知县提供了最根本的依据。但是从另一个角度来说，一个知县集全县所有事务于一身，显示知县所担负的责任过重，因此对知县来说，在所有事务中，对自身发展起主导作用的事务就是最重要的，也是上级官员对下级官员进行考察的主要内容。
面对过于繁重的职责，每个县官都清楚明白钱谷和刑名是他们主要的职责。 “一州县所司不外刑名钱谷”[80]，正是因为刑名钱谷的重要性，知县官把主要的精力放在这两个方面。单单只是这两项任务，对一个科举出身的读书人来说，就难以应付，出现了“守令之苦在考成，而考成之苦在于催科”[81]情况。钱谷是国家财政的根本，是每年必须征收的。县令的办公费用，不是由国家供给的，国家对于州县所担负的费用是非常少的。国家给州县官的俸银与其所担负的责任相比可以忽略不计。虽然雍正以后，官员们会有养廉银来担负一部分办公和生活的开销，但是这些养廉银仍然不够支配，“一个州县官的全部薪水几乎不够给幕友付酬”[82]。加之州县官会因为任上一点小小的过失而受到罚俸的处分，常有五六年，甚至十余年者，而且罚俸现象几乎在每个官员的身上都存在。繁重的责任、低微俸禄、过密的参罚处分，使州县官处于一种进退两难的境地。不仅钱粮刑名让州县官感到力不从心，每当大计之时，需要上报的各种册籍也是一个十分繁重的任务。清规定每届大计应上报册籍有：
贤否册 （式与常用贤否相同，已、见莅任部，凡自大计以后之官，不论丁忧、升降、在任、去任具要开填。）
五花册 （俱开履历，不加考语，俟上司填注。）（相当于现在履历表）
朝觐册 （分投司、院、部、科，各有定例。）
“计册虽送府司部抚攒造解京，而朝觐乃有本县攒造。”[83] 也就说大计朝觐所要上报的册籍由州县官攒造的。州县官上报各司院都科册籍达51种之多，这些册籍不仅是州县官们任职三年的工作情况，也是中央对地方情况的主要信息来源，具体内容如下。
攒造朝觐册籍数目表：
通政司（3册）奏本一封、副本一封、奏册一本都察院（9册）须知文册一本 、见任官员册一本、委署官员册一本、 保民五事册一本、地方繁简册一本 、地丁简明册一本、 举贡册一本、 见役典吏册一本 、 开睿河工册一本吏部（12册）须知册一本、清理文职贴黄册三本、见任官员册一本、委署官员册一本、考察官员册一本、保民五事册一本、地方繁简册一本、乡宦履历册一本、举贡文册一本、见役典吏册一本吏科（7册）须知册一本、见任官员册一本、考察官员册一本、委署官员册一本、保民五事册一本、见任典吏册一本、地方繁简册一本户部（6册）地丁简明册一本、积谷四柱册一本、盐引册一本、逃人册一本、典税册一本、羊猪牛驴税册一本户科（6册）仝礼部（4册）乡宦册一本、举贡册一本、廪增附生员册一本、僧道花名册一本兵科（1册）逃人册一本刑部（1册）仝工部（1册）开睿河道册一本督捕厅（1册）逃人册
除已上各册需要报送中央外，还要多备并存底册一本。[84]
对于如此繁重的任务，作为州县官是无法改变这种状况的，只能去适应或者想尽各种办法避免自己受到处罚。每当大计届期，州县官必须先将自己任期内的工作情况以保民五事册的形式上报。在保民五事册中写明在任期内，本辖区内的实际户口数目、开垦荒地数目、输出赋役数目、兴教化的举措、为备灾荒而粮食情况。保民五事册具体样式见下图[85]。
保民五事册
县 县
某省府 知 某人
州 州
呈为计典事今将毕职任事以来所行保民五事实政理合据实开造须至册者
一实户口
按本县旧籍人民计若干丁口自毕职任事以来如何招徕如何抚字今查现册丁口若干较旧实增若干
一开荒芜
田亩比旧开垦若干
一供赋役
征输比旧裁减若干
一兴礼教
教化修举若干
一备灾荒
社仓比旧积储若干
具册年月俱照例 按此式系旧本今增易不同
宜遵 新例
保民五事册的内容涵盖了上司对下属的考绩主要内容，包括户口和土地的开垦；社仓与赈济情况；征收赋税情况；任内案件情况；实行教化情况等。尽管考绩的侧重点有所不同，但任何方面出现问题，都会成为官员考绩不合格的理由。上司除平日细加观察以外，还要根据考绩的要求对下属的工作进行总结。同样，在写工作总结的时候，也是按照一定的格式进行填写的。如当上司欲荐举某官为卓异官时，对于该官开列事实与考绩的内容基本一致，主要包括以下几个方面[86]：
1、关于宣讲圣训方面的情况；
2、设义学置经书的情况；
3、征收钱粮的情况，有无额外加派；
4、任内所有案件办理情况；
5、任所范围内河道桥梁道路情况；
6、保甲；
7、商税征收情况；
8、社仓管理－社会救济如育婴堂、养济院等；
9、其它；
这些内容会因省份的不同有所增减，如有些省份会增加漕粮等项，总的来说基本上相差无几。同为官场之人，上司在填写考语的时候，除了卓异和入八法官员外，对于“其应留任者均列五花册，大约优考居多，而劣者不与也，”这是因为“其贤否册四柱考语，自我填者，非甚不肖慎毋以劣绩加人，藐而前程，孰非荣辱所关，人填我者，勿恃上有泰山少不周旋卒致伸延大事”[87]。官员大计的考语虽然最终出自督抚，但实际上是“自府道申送藩臬而会焉也，凡本州县佐贰首领及教官贤否俱印官开填，其五花册乃送部者，例俟上台各加考语，亦须印官开造脚色呈送，若有上司开坏者，须别将劣款开具手本揭报或听司府密取计册，虽送府司院攒造解京，而朝觐乃有本州县攒造。”[88]正是因为这个原因，所以“大计制度，主要基于与州县官行为相关的描述性评语，其设立的初衷就是为了清除不称职的官员，仅留任有能力且诚实者。政府希望以加级或晋升来鼓励或奖赏最有效能的官员。由于地方行政实上寄托一千个以上州县官之手，所以在朝廷看来，把好人补充到这些岗位并使其处于各级地方长官的督察之下，是保证行政效率的逻辑前提。”[89]
从清代地方官大计的过程来看，也是一个文书册籍传递的过程。州县一级官员填写保民五事册，将户口、荒地、赋税、教化和灾荒列于其中，并将其递到上一级衙门。贤否册由督抚进行填写。五花册是县以上各级都在上面填注考语，从五花册的样式来看，知县是被考核的重点。朝觐册是由知县攒造上递到京各个衙门。大计册是由吏部将各级汇总上来的内容造册上递呈现给皇帝。文书册籍的层层上递使地方的信息最终汇集到皇帝那儿，通过大计，皇帝不仅考察了地方吏治，选拔了人才也达到了解地方情况的目的。
值得注意的是，这种制度是不是能真正起到了保证行政效率的功能还需重新认识。清代条例繁多而严密，官员稍有不慎，就会因触犯条例受到处分，不仅如此，清代对官员的处分还实行连带处分，一个官员出现问题，其上司也会因此而受到处分。法令严密，使得官员犯错误的频率高，因此官员受到的处分也比较频繁，常常因小过而受重罚。这种现象的存在，在某种程度上使大计的实际作用大打折扣。
注释：
[1]（清）魏象枢：《寒松堂全集》，卷二，《明计典以清吏治复旧治以肃人心等事疏》，中华书局，1996 年，第24页。
[2]（清）乾隆官修：《清朝通志》，卷七十四，浙江古籍出版社，2000年。
[3]（清）崑冈纂：《钦定大清会典》（光绪朝），卷十一，续修四库全书本，第794册，上海古籍出版社，1996年。
[4]（清）赵尔巽撰：《清史稿》，卷一百十一，志八十六，中华书局，1998年。
[5]（清）昆冈修：《钦定大清会典事例》（光绪朝），卷八十，中华书局，1991 年。
[6]《钦定六部处分则例》光绪十三年吏部重修版中将大计举行之年记为“辰、戌、丑、未年具题请旨。”
[7]《钦定大清会典》（光绪朝），卷十一
[8]《清史稿》，卷一百十一。
[9]（清）何刚德着：《春明梦录·客座偶谈》，上海古籍书店，1983年。
[10]（清）刚毅着：《牧令须知》。
[11] 同上。
[12]《钦定大清会典》（光绪朝）卷十一，不入举劾者为供职。《清史稿》中将官员大计后分为三部分即“才守俱优者，举以卓异；劣者，劾以六法；不入举劾者，为平等。”
[13]《续修四库全书》编纂委员会编 ：《皇清奏议》，卷二十一，江晋徵《请停藩臬卓异疏》，续修四库全
书本，第473册，上海古籍出版社，1996年。
[14]《清史稿》，卷一百十一。
[15]（清）陈梦雷：《钦定古今图书集成》，经济汇编铨衡典，第八十八卷，考课部，汇考八。
[16] 同上。
[17]（清）乾隆官修：《清朝文献通考》，卷五十九，浙江古籍出版社，2000年。
[18] 同上。
[19]《钦定古今图书集成》，经济汇编铨衡典，第八十八卷，考课部，汇考八。
[20] 同上。
[21]（清）允祹：《钦定大清会典则例》（乾隆朝），卷十，四库全书本。
[22] 同上。
[23]《清史稿》，卷一百十一。
[24]（清）海宁辑：《晋政辑要》。
[25]《钦定古今图书集成》，经济汇编铨衡典，第八十八卷，考课部，汇考八。
[26]（清）允祹：《钦定大清会典》（乾隆朝），卷六至卷八，四库全书本。
[27]《钦定古今图书集成》，经济汇编铨衡典，第八十八卷，考课部，汇考八。
[28]《清朝通志》，卷七十四，选举三。
[29]《钦定大清会典》（光绪朝），卷十一。
[30]《清史稿》，卷一百十一。
[31] 刘凤云，“清代督抚及其对地方官的监察”，《明清论丛》，1999年12月，第一辑。
[32] 此表根据《钦定大清会典事》（光绪朝）卷十一统计得出。
[33]《顺治实录》顺治十年正月，卷七十一。
[34]《顺治实录》顺治二年十月至十一月，卷二二，“吏科给事中孙襄请以顺治三年肇举朝觐大计疏下吏部都察院例，至是部院议明，明年正月举行，为期太迫，宜宽至三月举行，得旨：顺治三年虽系计期，但各省初定，新设之官尚未满任，姑缓朝觐，俟四年举行。”
[35]《康熙会典》，卷十，第8页。
[36]《清史稿》，卷一百十一。
[37]《钦定古今图书集成》，经济汇编铨衡典，第八十八卷，考课部，汇考八。
[38] 对于五花册的记载只限于《清史稿》、《清朝通志》和《皇朝文献通考》，五花册的具体样式及内容并未记载，笔者有幸在（清）黄六鸿的《福惠全书》中发现五花册的样式，附于本节后。
[39]《清朝通志》，卷七十四，选举略。《清史稿·选举六》中五花册由“督、抚以四格注考《清实录》顺治三年七月至八月，卷二七。
[40]《钦定古今图书集成》，经济汇编铨衡典，第八十八卷，考课部，汇考八。
[41] 同上。
[42] 同上。
[43] 同上。
[44]《清朝通志》，卷七十四，选举略。
[45]《钦定古今图书集成》，经济汇编铨衡典，第八十八卷，考课部，汇考八。
[46] 同上。
[47] 同上。
[48] 同上。
[49]《清史稿》，卷一百十一。
[50]《钦定古今图书集成》，经济汇编铨衡典，第八十八卷，考课部，汇考八。
[51]《清朝通志》，卷七十四，选举略。
[52]《康熙实录》，卷二十四，中华书局，1985年，339页。
[53]《钦定古今图书集成》，经济汇编铨衡典，第八十八卷，考课部，汇考八。
[54] 同上。
[55]《清朝通志》，卷七十四，选举略。
[56]《钦定古今图书集成》，经济汇编铨衡典，第八十八卷，考课部，汇考八。
[57] 同上。
[58] 同上。
[59]《清朝通典》，卷二十二，选举五。
[60]《清朝通志》，卷七十四，选举略。
[61]（清）贺长龄、魏源等编：《清经世文编》卷二十，徐文元，《请入觐藩臬面奏条陈疏》，中华书局，1992年。
[62]《钦定古今图书集成》，经济汇编铨衡典，第八十八卷，考课部，汇考八。
[63]《皇清奏议》，卷五，魏象枢《请明计典疏》。
[64]（美）魏斐德：《洪业－清朝开国史》，江苏人民出版社，2003年。
[65]（清）昭梿 ：《啸亭杂录》，中华书局，1980年。
[66] 刘凤云，“清代督抚及其对地方官的监察”，《明清论丛》，1999年12月，第一辑。
[67]《皇清奏议》，卷二十一，江晋徵《请停藩臬卓异疏》。
[68] 同上。
[69] 同上。
[70]《清史稿》，卷一百十一。
[71] 即直隶、山东、山西、河南、湖北、湖南、江苏、江西、安徽、浙江、福建、陕西、甘肃、四川、广东、广西、云南、贵州十八个省。康熙三年（1664年），分湖广为湖北、湖南二省；分江南为江苏、安徽二省。光绪十年（1884年），新疆建省。光绪十一年（1885年），台湾建省。光绪三十三年（1907年）东北建奉天省、吉林省、黑龙江省三省。到清末，全国共有二十三省。
[72] 这个数字根据《清朝通典》卷三十四，职官十二中知县个数计算所得。刘子扬的《清代地方官制考》第110页载到乾隆时期，共有1345个县。瞿同祖的《清代地方政府》第9页载乾隆时期共有1282个县。
[73] 未包括台湾。刘子扬：《清代地方官制考》，紫禁城出版社，1983年。《清史稿》志九十一，到光绪三十一年1905，共有1358个县。
[74] 为直隶总督、江南江西总督、福建浙江总督、湖北湖南总督、陕西甘肃总督、四川总督、广东广西总督、云南贵州总督。见《清朝通典》，卷三十三。
[75] 为直隶（总督兼）、江苏、安徽、山东、山西、河南、陕西、甘肃、浙江、江西、湖南、湖北、广西、广东、云南、贵州、福建各一人。见《清朝通典》，卷三十三。
[76] 瞿同祖：《清代地方政府》，第7页。
[77]《清史稿》，卷一百十六。
[78]《清经世文编》（上），卷十九，吏政五，考察。
[79]《清经世文编》（上），卷二0，吏政六，陈宏谋，《谘询民情土俗谕》。文章说共计三十项，但实际核实共二十九项。
[80]张希清、王秀梅主编：《官典》，第二册，《钦颁州县事宜》，吉林人民出版社，1998年。
[81]《清经世文编》（上），卷十五，吏政一，阎若璩，《守令》。
[82] 瞿同祖：《清代地方政府》，第42页。
[83]（清）潘杓灿：《未信编》。
[84]（清）黄六鸿：《福惠全书》，卷二十四。另见（清）潘杓灿：《未信编》。
[85] 同上。
[86] 中国第一历史档案馆藏：《内阁汉文题本吏科》，乾隆朝，胶片3729号。
[87]（清）黄六鸿：《福惠全书》，卷二十四。
[88] 同上。
[89] 瞿同祖：《清代地方政府》，第64页。
（资料来源：由作者提供）