行政处分-清代官员行政处分制度探究--以乾隆朝为例 ,对于想了解历史故事的朋友们来说，行政处分-清代官员行政处分制度探究--以乾隆朝为例是一个非常想了解的问题，下面小编就带领大家看看这个问题。
原文标题：清代官员行政处分制度探究--以乾隆朝为例
处分是封建政府为维护有序统治，对违纪违制官员予以的一种行政制裁。在封建社会的治政中，居于非常重要的地位。从战国时期到满清末年，历朝历代都未曾忽略对官员处分的实施管理。在史学界，对于处分这项重大的研究课题，由于相关资料的残缺、分散、而又相对芜杂，首先给史学界的研究带来了一定的难度。其次，处分作为一项制度，是中国通史的一个重要组成部分，典型地反映了中国历史的“连贯性”和“延续性”，因此需要一朝一朝，一代一代，一段一段的去梳理分析，而这又有一定的难度。正因这些难度的存在，造成了目前有关处分研究的薄弱。迄今为止，还未见系统的对处分的剖析研究，因而也更难以揭示处分在历代治政中的显要地位和作用。本文只是以乾隆朝为例，利用一定的档案和史料，作一粗浅的尝试，以期抛砖引玉，引起大家共鸣，展开对这项重大课题的系统研究。
一 概念的确定
要谈“行政处分”，首先要明确“处分”这个概念。“处分”是历代惩罚官员的制度和措施，凡官员因过失或违制或违纪，按条例受到的应得惩罚，是历代官方延用的一个概念，到了清代则表现更为突出，直接以“处分”二字，为相关行政法规命名，如《吏部处分则例》、《六部处分则例》等等，在处分的实际执行运作中，“处分”的提法更是不胜枚举。
“行政处分”的概念则是历史发展的产物。在人类历史步入到近代时，西方提出了“三权分立”的思想，“行政”概念随之出现。此时学科体系的分类也发生了变化，向科学性、系统化迈进，行政学在这样的背景下，作为一门独立的学科也产生了。史学界在官僚制度研究领域，为了更细致的研究，借鉴行政学的概念，提出了“行政处分”。从历代处分的运作来判断，古之“处分”实质上就是近代意义的“行政处分”。本文考虑到学术研究的一致性，使用了“行政处分”这个概念，下文将对这一制度及其运作做一剖析，望方家指正。
二 行政处分制度的建制规定
行政处分作为封建国家管理官员的二柄之一，是封建王朝为了实现对国家的有序统治，而对执行政务的各级官员的违纪失职行为所采取的一项管理制裁制度。这项制度可追溯至战国时期，历代相沿不辍，至清代更成为有清一代二百多年治政、治官的一项重要管理制度。清之行政处分制度，在“清承明制”的基础上，随后经历了顺治、康熙、雍正三朝的演变，迨及乾隆时期，处于一个基本定型、渐趋完善的阶段，期间有承袭、有改革、有创立。 这一制度在乾隆时期的发展主要体现在三个方面：一是在依法治官的原则下，不断修订行政处分法规；二是在行之有序的原则下，制定行政处分的运作程序；三是在按条定案的原则下，酌定行政处分的具体条例。
一修订行政处分法规
中国封建社会，从秦始皇建立统一的中央集权的国家起，其政治便由贵族政治转向了官僚政治，因而也引发了历代为治政，而对官僚的管理控制，为此产生了一系列的法规，处分法规则为其一。到了封建社会末期的满清王朝，这种处分法规更是系统完善，为历代之最。这正如清曾国藩所夸：“用人行政，二者自古皆相提并论。独至我朝，则凡百庶政，皆已着有成宪，既备且详，未可轻议”1。
此话虽有些夸大，但也与史相符。这里所说的“成宪”，主要指清代为加强对各级官员和各部院机关的管理，先后制定的会典、则例等一系列行政法规。其中都包含有处分法规，如《大清会典·处分则例》、《大清会典·处分事例》、《吏部则例·处分则例》、《吏部处分则例》、《六部处分则例》等等。这些成为处分各级官员的直接的法律依据，代代相沿，不断修订，日趋详备，下文就乾隆朝的简述之。
清代曾将指导总体政务的法律制度立为典，号为纲；具体的实施细则定为“例”或“则例”，称为目，即纲举目张。本此原则，从康熙朝开始，正式修订会典和各部则例，雍正朝继之。在康、雍两朝有关处分的行政法规主要有（康熙朝）《大清会典·处分例》、（雍正朝）《大清会典·处分例》以及《吏部则例·处分则例》、《吏部处分则例》、《六部处分则例》。迨及乾隆朝，国家进入极盛之世，为达到“天下道同”，使“官司有所守，朝野有所遵”2，更注重系统的行政处分法规的修订，嘉庆朝继之。其具体建制如下：
其一续修《大清会典》，其中有关乾隆朝行政处分的共有两部，一部是（乾隆朝）《大清会典·处分则例》，另一部是（嘉庆朝）《大清会典·处分事例》。这两部会典中的处分条例共同反映了乾隆朝的处分制度。其二继续修订处分则例。乾隆禀承前朝，也倡导以“例”治国，重视各种则例的修订，从而为处分则例的修订提供了一个客观有利的环境。乾隆朝中后期，编修则例已成为普遍定制。各衙门如六部、理藩院、都察院、内务府等，几乎没有不编则例的，在每一部院之下，又有专门性的或分司性的则例，《吏部则例·处分则例》即属此类。则例编成后，仍需不断补充，遂形成了定期修订的传统。乾隆三十九年（1774年）对修订时间作了明确规定：“每约数年或十余年，又复重辑一次”3，即定制各部则例的修订时间为“十年一修”4。正因有此种定期修纂规定，乾隆朝共完整的修订了四部《吏部则例·处分则例》。
这四部分别是在乾隆七年（1742年）、三十四年（1769年）、四十四年（1783年）、五十五年（1794年），由张廷玉、傅恒、阿桂、和珅等分别负责修订。这些处分则例根据成案、通行和钦准的条奏，把各级官员办事违制应受的处分，按六部定制，分四十九项，为处分各级官员提供了法律依据，成为研究乾隆朝行政处分状况的定制资料，较全面的反映了乾隆一朝处分的发展演变。
二制定行政处分运作程序
1．享有行政处分权的机构
清朝规定吏部是分掌文官任免奖罚的机构，设于天聪五年（1631年），专“掌天下文职官吏之政令，凡品秩铨叙之制，考课黜陟之方，封授策赏之典，定籍终制之法……大事上之，小事则行，以布邦职”5，其地位可用一“贵”6字体现出来。其下由文选清吏司、考功司、稽勲司、验封司四个机构组成，世称“喜怒哀乐”7四司，其中的怒司――考功司，则专门负责内外文职各官的处分。对于吏部各官的处分，则由都察院负责查办。可见，只有吏部和都察院在法律上才享有处分官员的权利，揭示了清廷对官员处分在机构设置上的层层防范。
2．处分的运作过程
第一，处分的提出：处分官员可具题、可提奏、可陈请，因官员等级不同而方式也各异。概括而言，普通官员由吏部或都察院拟定，高级官员由军机处向皇帝请旨拟定，即必需“有特旨”8。有些案情因涉及面较大或影响较广，地方大员也可以率“有参奏，有陈请”9，其中由吏部具题的最为普遍。
吏部具题处分时，按照官员品级高低不同，分为两种。一种将高级官员以及实降实罚和处分较重的官员以专疏具题。如道、府以上各官的降调处分；三品京官以上大员的处分；知县以上各官的降调离任；以及内外官员中实降、实革者都专疏具题。另一种是将一般官员和虚革虚降、处分较轻的官员进行汇题。如现任州同、县丞以下等官的降罚处分；州县以上外官和四品到六品之间的京官的降留、革留等虚降虚革处分；以及“处分仅止罚俸，及议降、议罚有加级纪录可抵免”10的官员都附入汇题。吏部、都察院以及地方大员在提出处分时也担负风险。如在提出处分时，将要处分官员或遗漏揭报，或明知不参，或笼统参奏，都将按照“开揭职名迟延例”，“不行详查例”予以各类处分。
第二，处分的初议、议定和定议：处分上报后，乾隆要根据官员所犯过失的性质轻重分成不同的处分方式。“轻曰察议，重曰议处，又重曰严加议处”11。在此通常规定之外，还有临时变通性质的“加议”和“减议”。“凡议处情与例不相比，亦得引例而加减焉”12。“加议”多达17个等级，“减议”也有9个等级，但是“加议”和“减议”也要合理、合法。
在皇帝的初议旨意下，吏部进行具体的议定，根据律例确定官员的处分。即议定处分都要，“按条以定议。议处事件，例无正条，则引律，按大清律文定议。律文无可引，律无正条，则比议，取情事相近者，援引比照，必以律例全条载入。无可比则酌议，凡酌议则附闻于疏，请旨着于例焉”13。从而防止了享有行政处分权的吏部官员在处分时乱行引用，造成处分不当的情况，并阐明了行政处分必须要有合法的依据，否则不得实施，体现了行政处分合法性原则。但是立法者对此唯恐不周，又制定了一些附件，以防止执法官员的随意盲目引用。为此规定，官员引用律例时，务将例文全条或所引则例的一段，或律文的一段写入，不能断章取义。如有违忤，“擅将别条割裂、增删摘取字面”14，将承办官员处分。而官员擅自作主，以“加倍”字样，加重所议官员处分的，则以“故入人罪论”15严加议处。可见，在这个层面主要是针对执法官员准确、恰当、公正的引用律例的严格规定。这样，从执法角度保证了处分的合法性、公正性。这个层面是处分中的关键环节，因此朝廷的防范程序也是最为到位的。
在吏部议定之后，最后向皇帝上报处理结果以定议。皇帝则根据不同情况，或者认可吏部的议定；或者令吏部改签；或者废弃吏议，从而体现了皇权的最终裁决权。
第三，处分的执行：处分结果确定后，由吏部或都察院通知被处分官员，或咨会地方其它机构以及省级行政机构，进行具体执行，或将该官调离、或将该官革职，或者命令户部停支、扣除该官俸禄，以定议的处分时间为限度。并且将官之“即任者、去任者、罚俸、降俸、住俸者、开复者，皆注于册”16，以备日后查核。
第四，处分的开复解除：清制规定了开复的条件：“降级留任者三年无过则开复，革职留任者四年无过则开复。若有旨六年、八年开复者，至期无过者开复，有过则以续案计之。如降级留任者，仍接扣三年，无过开复，革职留任者，仍接扣四年，无过开复，以后案降革之日为始，至后案满日一并开复，如前案、后案均系特旨留任者，则俟前案年限满后，方接扣后案年限，至满日一并开复，如罚俸，则俟所罚之俸年月日已尽，或如数缴完，方准开复”17。
清制还规定，处分官员在法定的期满后，行政处分对官员的影响即予以终止，官员或其上司必须向吏部提出解除处分的申请。道、府以上的外官、部院司员以上的京官等是“扣满年限，据咨具题”开复。外任的同知、通判、州县以及京内的小京官、笔帖式等“附入十日汇题”；佐贰官“附入一日汇题”18，送吏部查核，请旨开复。此后吏部根据记录清单予以清查核对，然后把官员处分予以解除。
如果各级官员在申请开复时舞弊，“不将限内罚俸各案确查扣清，遽行咨请开复者”19；或“本身续经议处之降、革、罚俸不行声明，咨请开复者”20；或督抚滥行保题不应开复者；或“将应行开复官员抑遏”21，都要予以严厉处分。如果一案内一人而议处两次，开复时作一案计算。如果前有一案降级、革职，随后又有一案降级、革职，或者两案降级、革职都在官员离任之后，都作为两案，计算开复，程序上规定非常到位。
第五，处分的救济：体现在两方面，一是官员的自行检举，二是官员对处分冤枉的申诉。
官员自行检举。官员如果自行意识到自己的过失，从而主动进行检举，朝廷会进行减等处分，以此体现处分的救济性。一般可按照检举专条定议；如果没有明文规定，京官京堂以上，外官藩、臬以上，其是否减等、如何减等之处，则要请旨定夺。而京堂以下之京员和藩、臬以下之外官，则“各按本例革职、降罚之处分，酌加宽减”22。但是并不是所有的过失因检举都可豁免，如果是有意营私，或者是私自更改案牍，或者是事涉判刑错误，虽经自我检举，却不能宽减。这些体现了清代立法的严密，以及处理事件的全盘考虑，更重要的是反映了对官员权利的保障，但又不是滥予保障。
处分的申诉。清代规定官员对处分不服的，或有冤枉、错误情况的，可以向通政司、都察院等部门申述，这是行政处分救济制度的又一种体现。主要体现在以下五款中：第一款是纠弹劾错误。如将本员错误革职、降级调用、降俸、罚俸，要将申报之上司、转详官、督抚等分别议以降调罚俸不等处分。第二款是可呈辩冤枉。官员向原判衙门声辩冤屈不准的，“许赴通政司鼓厅控告”23，吏部查明确实冤枉的给予开复。第三款是可申诉压制。各省上司“有恃势抑勒者，许属员详报督抚题参，若督抚狥庇，上司不行参究，或督抚自行抑勒，至属员受屈难伸者，准其直揭部科。”24第四款是可呈控冤抑。受到处分的官员有冤抑，“许其赴都察院具呈……如实系舛错，即为奏请更正。”25第五款是六法官员的申述冤枉。上司“有填入六法人员情属冤抑，及避重就轻等弊”26，将督抚、司、道、府等官分别降调。此五款保证了官员从初被揭参到最后的处分解除，在每一环节都可以为自己的冤抑进行申述，维护自己的权益，这既保障了官员的权利，又防止了督抚的滥参和吏部的滥议，体现了处分的公正性。
三酌定行政处分条款
乾隆朝行政处分制度一方面规定了具体运作程序，另一方面则是对具体处分所依据条例的酌定。即对于一项处分如何定性、如何分类、如何确定轻重的规定。
1．处分性质的划定
清代对于官员所犯违制违纪行为，分为公罪和私罪，公罪指因公事获罪，或虽是私事却是出于无心。私罪指因私事获罪，或虽是公事获罪，却是出于有心。在引用律文进行议处时，依性质进行区分：“系公罪笞一十，罚俸一个月；笞二十、三十各递加一月，笞四十、五十分别递三个月，杖六十罚俸一年；杖七十降一级；杖八十降二级；杖九十降三级俱留任；杖一百降四级调用。系私罪笞一十罚俸两个月；笞二十罚俸三个月；笞四十者罚俸九个月；笞五十者罚俸一年，杖六十降一级，杖七十降二级，杖八十降三级，杖九十降四级俱调用，杖一百革职”27。且因犯公罪罚俸者、降级者“准销其级纪抵焉”；私罪罚俸者、降级调用者“皆实罚”、“皆实降”，虽有“纪录加级不准抵销”28。由此表明清代法规对公、私罪的严格区分，借此调动官员行使职权的积极性，从根本上提高封建国家的统治效能。
2．处分的分类
为了提高办事效率，处分法规根据官员违法行为所属部门的性质不同，将所有处分归为六属，即吏属、户属、礼属、兵属、刑属、工属。每属又包括不同的条目，吏属之下有公式等十五目；户属之下有仓场等十二目；礼属之下有科场等五目；兵属之下有驿递等五目；刑属之下有盗贼等七目；工属之下有河工等二目，且目皆有条，凡处分官员都按条以定议。这些具体条款，有时又随时政的变化，作出一定的增删修改，以便于掌握和执行。
3．具体的处分
乾隆朝行政处分分为三大方式。一是罚俸，“罚其应得之俸”。以年月为差从罚俸一月直到罚俸二年，共七个等级。官员罚俸采取逐年扣抵的方式，先“将本年应领俸银扣抵。若再有罚俸之案，该员情愿完纳销案为升迁之地者，听其自便。若不能完纳，仍将伊任内应得之俸，逐年扣抵，不必勒限追缴”29。二是“降级留任者”和“调用者”，降留者就是以官员现任之级递降，照所降之级支取俸禄，但是仍留于现任，从降一级留任到降三级留任分为三个等级；调用者就是按照现任之级实降离任，从降一级调用到降五级调用分为五个等级；对于那些降调而级不足者，“则议革”30。三是“革职”31，处分的方式“至革职，则止焉者，曰永不叙用”32。在实际中革职留任的情况很多，其等级在降三级留任之上，相当于降一级调用处分。这三种处分方式之下各有更为具体的等级规定，层次清晰，但所有的处分方式，无外乎这三种而已。这种行政处分方式的设定具有关键的意义，其设定是否合适，直接关系到行政处分效能的发挥。同时规定对违纪人员给予何种处分，保证了处分的合法，行政处分机关不能在此依据之外，自行创设行政处分的其它种类。
行政处分制度及其条例，是对违规官员实施制裁的法律依据。乾隆朝处分制度在继承前朝的基础上，又有所变化完善，为当时的行政处分从制度和运作提供了一定的法律依据。
三 乾隆朝处分官员的状况
由上可知，以乾隆为首的清统治者，成功地修订了各种处分法规；周密地制定了系统的处分制度。那么，建立在这些成功的法规和周密的制度基础之上的处分执行情况又到底如何呢？本文将从宏观和微观两个视角，阐述乾隆对各级、各类违制违纪官员的处分状况，从这些处分状况中揭示乾隆朝处分的执行情况，及其所要达到的治政效果。
一宏观处分状况
有清一代，处分制度作为对官员失职渎职行为的责任追究方式，已经成为基本独立的制度。本节主要是以在中国第一历史档案馆所查阅到的清代内阁和史书中的“纠参处分”档案为依据，对此类档案进行梳理统计，分别从横向、纵向角度展示一般官员、地方大员的频繁处分，以及在乾隆后期处分的相对严厉频繁，从一定程度上反映乾隆对官员处分的重视和严格管理，及处分所收到的治政效果。
1．处分一般官员及地方大员
国家用人行政，二者并重，而政事尤得人而理，即为政全在得人。有鉴于此，封建国家更加重视对官员的管理，一旦其在执行政务过程当中有任何违纪违法行为，都将按照处分制度予以严厉制裁。从而实现“励官职”，“儆官邪”33的治政、治吏作用。到了清代，更是强化对官员施政的管理，这不仅表现在处分立法方面的沿袭创立，以“例”治官，对《吏部则例·处分则例》、《吏部处分则例》等的不断修订。而且表现在对于处分条例的严格执行运用方面，从罚俸到革职条例，“各有专条”34，使得官员处分不断，其失职渎职行为皆难逃行政的制裁。
第一，处分一般官员：以个体而论，据史载，乾隆中期大臣阿思哈属下有一名县令李如龙，在河南遂平、新郑、叶县、宜阳、明乡，河内为官十三年，而其罚俸竟有“二三十案”35，计算平均每年都会被处分二到三次。且因其地位卑微，“莅任以来，处分多而开复不易”36。就整体而论，其他官员处分也不轻不少，据统计成下表：
提 奏 人
时 间
被参劾官员
处分次数
署理两广总督杨应琚
十九年
广东曲江县知县李绍膺
72次
两广总督杨应琚
二十年
惠州府通判傅果
61次
两江总督尹继善
二十年
无锡县知县王镐
33次
两广总督杨应琚
二十年
清远县知县周绂
46次
闽浙总督咯尔吉善
二十一
金华府知府汤任
69次
闽浙总督尹继善
二十一
浙江杭州府通判
13次
署理两广总督杨应琚
二十二
番愚县知县张学举
19次
云贵总督恒文
二十二
贵州溦江府知府杨大宾
7次
两江总督尹继善
二十二
武江县知县李永书任内
13次
署理两广总督杨应琚
二十二
番愚县知县张学举
19次
署理广西巡抚鄂宝
二十五
华亭县知县许治
64次
署理广西巡抚鄂宝
二十五
桃源县知县郑毓贤
30次
陕甘总督杨应琚
二十六
宁夏县知县贾建奇
45次
山东巡抚阿尔泰
二十八
泉州府厦门同知
36次
资料来源：军机处录副奏折·内政职官类37
这份表格所列是从乾隆十九年（1754年）到乾隆二十八年（1763年），一部分官员在一定时期内的处分纪录清单。由此观之，这些官员从南到北，从东到西，虽然居官地域有所差别，但是这种处分颇多的现象却是普遍存在，处分数量从十多件到七十多件不等，平均达四十多件，可见处分之严厉，管理之严格。如此严厉的处分对于官员来说，若没有皇帝的宠信与认可，有的官员直至休致、老死都不可能获得解除。虽然有的官员是因“地方繁剧，任事多”38；有的是因“南方俗漓而事繁”39，从而有过失，但是朝廷也不会因此减轻对他们的处分。
第二，处分地方大员：地方大员，在本文中主要包括督、抚、藩、臬一级的官员。督、抚当时被誉为“身居八座之尊，位列三台之次”40，而藩、臬两司的地位则是“钱谷专任于藩，刑名专任于臬”41，均为为政一方的权要人物。他们在乾隆治政、巩固封建统治中有很大作用。也正因此，虽然乾隆崇尚：“治天下之道，贵得其中，故宽则纠之以猛，猛则济之以宽”42，但对这些地方大员则是严格要求，一旦发觉其有失职渎职行为，即“皆循定例”予以严厉处分，而对于大员处分“间有特旨，令仍在署任事者，本属聊聊无几”43。
现有一份统计，是清乾隆五十二年（1787年）吏部所统计到的地方大员的处分清单，共列举了六位大员的处分，其中直隶总督刘峨有九案革任注册；两广总督孙士毅有九案革任注册；两江总督李世杰有七案革任注册；江苏巡抚闵鹗元有七案革任注册；河南巡抚毕沅有六案革任注册；湖北巡抚姜晟有九案革任注册44。这是部分大员在一定时间内处分严厉频繁的纪录，可见，大员处分之多。下面我们再分析乾隆朝名臣李世杰的处分情况。
李世杰初为贵州吏员，捐从九品即用，进入仕途。从乾隆九年（1744年）到二十一年（1756年）为佐贰官，二十一年到二十七年（1762年）为知州，从二十七年五月到三十六年（1771年）九月为道、府，三十六年九月补授四川按察使，开始从一名低级官员擢升为地方大员。从三十六年到五十五年（1790年），历任湖北布政使、广西巡抚、署理湖南巡抚、河南巡抚、四川总督、两江总督、湖北巡抚、湖南巡抚、最后回京升任兵部尚书。从其履历片记载来看，李世杰居于官场的时间长达四十七年，为大员的时间有十年左右。李世杰的处分有记载的是从三十六年升任四川按察使开始，到回京升任兵部尚书。可见其处分主要是在乾隆朝中后期为地方大员时，共有十三案，如下表：
时间
职务
缘 由
处 分
47.4
四川臬司
漏给屯练各兵月饷
降二级从宽留任
47.11
河南巡抚
告顶生员李一等编造逆词不实心稽查
降二级留任
49.4
河南巡抚
不实力查办焚杀抢劫重案
降三级从宽留任
51.3
四川总督
审拟失入
降三级从宽留任
51.12
四川总督
令逆案要犯张君德潜逆在境
降二级留任
52.2
四川总督
各营火药短少
免革任三年不准支领养廉银
52.4
湖北巡抚
未能稽查邵阳县知县鲁大治的任听贿赂人命重案
免革任仍注册
52.9
湖北巡抚
不能觉察骆愉编造书策
革职从宽留任
53.1
两江总督
未查明李盛廷原案予以批驳，以致原控得以藉端翻控
免革任仍注册
53.3
两江总督
搭运闽省官钱不遴选委员，致在洋被劫且匿报私赔
免革任仍注册
54. 5
湖南巡抚
失察耒阳县生员贺世盛编造逆书案
革职留任仍注册
54.6
湖南巡抚
失察私盐停泊河干乘夜偷越，穆克登布不据实查办
免革任仍注册
54.11
患病解任
将年老川北道明安，出具笼统考语，议以补官日用
罚俸一年
资料来源：（乾隆朝）内阁吏科题本·纠参处分45
从以上所有大员处分种类来看都为革职留任，对于这些处分，按照制度规定三年、或四年才能予以开复，因此大员要开复所有这些处分，累计起来至少得用二十七到三十年的时间。如李世杰身为地方大员，在十年期间，几乎平均每年都要被处分，这十三案最快三十九年才能全部开复，稍迟就可想而知了。
官员这种处分的频繁严厉，正如龚自珍所描述的那样：“约束之，羁縻之，朝廷一二品之大臣，朝见而免冠，夕见而免冠，议处、察议之谕不绝于邸钞。部臣工于综核，吏部之议群臣，都察院之议吏部也，靡月不有。府州县官，左顾则罚俸至，右顾则降级至，左右顾则革职至”46。形象的概括了乾隆朝处分官员的频繁严厉，反映了朝廷对各级官员处分的重视，对官员的严格管理。
2．乾隆后期处分的强化严厉
乾隆朝每一时期处分的状况不是一成不变，而是随着官僚政治的变化，在乾隆后期相对强化严厉。这种强化严厉，与乾隆朝前后政策的转变有关。其政策曾经由前期继雍正严猛政治后的宽政，转变为后期的因吏治腐败的严格治政。在此背景下，处分政策也随之在乾隆后期强化严厉，这可以从不同时期官员处分的数量反映出来。
第一，督抚、藩臬处分的频繁：督抚、藩臬身为封疆大吏，职责繁剧，责任重大，统辖的属员也众多，稍有疏忽便会受到处分，尤其在乾隆后期更为突出，见下表：
时 间
督抚藩臬处分人数47
全国督抚藩臬总数48
处分比率
乾隆十八年
11人
79人
13.9%
乾隆三十三年
14人
104人
13.4%
乾隆四十七年
26人
94人
27.6%
乾隆五十二年
29人
72人
40.2%
资料来源：《乾隆朝宫中档奏折》和《清代职官年表》
此表所列是乾隆朝四个时期内处分督抚藩臬人数的比较。从表中可见，督抚藩臬的数目在不同时期变化幅度不定，而处分的人数却在逐年直线上升，从最初的十一人，增长到后期的二十九人。处分比率越来越大，从十八年的不到五分一，发展到五十二年的近二分之一，在后期达到了成倍增长，可见封疆大吏受到处分者越来越多。
第二，微员处分的频繁：微员即清代称之为“佐杂”、“首领”的州县官吏，是指州县官的僚属。清时佐贰、杂职之分，是“八品以上者曰佐贰，九品及未入流者曰杂职”49。包括州同、州判、县丞、主薄、典史、大使、巡检、驿丞、仵作、捕役、狱卒等，品秩很低，从七品到未入流。分掌粮务、水利，此外防海、管河，司奸盗，察狱囚，典薄禄等50。因其权力非常有限，凡事都须上请，缺乏自主，所以称之为微员。在题本、则例等档案中，是以“微员”为总称进行上报、统计。因微员是直接处理官，分管一种专门事务，处于临界状态，处分可能性更大，程度会更重，一不小心就会丢官罢职。在乾隆后期处分更是频繁，请看下表统计：51
年 份
月 份
微员处分件数
合 计
乾隆五年
二月份
9件
41件
三月份
14件
五月份
18件
乾隆十八年
三月份
61件
243件
七月份
95件
六月份
87件
乾隆三十三年
五月份
94件
234件
六月份
64件
七月份
76件
乾隆四十八年
三月份
99件
319件
八月份
134件
十月份
86件
资料来源：（乾隆朝）内阁吏科题本·纠参处分和（乾隆朝）内阁吏科史书·纠参处分52
这份表格反映了在乾隆朝前后每隔将近十五年的四个时期，即五年、十八年、三十三年、四十八年内，微员处分数量的变化。从表中所见，乾隆初期微员处分数量最少，从乾隆十多年以后，微员处分数量急剧上升，达到二百多件，此后保持着一个平缓的数字，持续了较长一段时间。从乾隆三十年代之后，到乾隆后期处分数量又大幅度上升，达到三百多件，是乾隆五年的近八倍之多。可见，微员处分之频繁，如同其它官员，处分越到乾隆后期越是频仍。
第三，所有官员处分的频繁：
年月
日
所有官员处分件数
合计
乾隆
五年
五月
初1―初10
69件
182件
初10－20日
59件
21日―30日
54件
乾隆
十七年
十月
初1―10日
161件
353件
11日―20日
62件
21日―30日
130件
乾隆
三十三
年五月
初1日－10日
109件
350件
11日－20日
150件
21日－29日
91件
乾隆
四十八
年十月
初1－10日
222件
379件
11―20日
72件
21日―30日
85件
资料来源：（乾隆朝）内阁吏科题本·纠参处分和（乾隆朝）内阁吏科史书·纠参处分53
上表是以所有官员某一年的某一个月所犯处分纪录予以统计，可以看出，时间虽然很短，数量却是非常大的，越到后期处分数目越大，与上表微员在一月内所犯过失相比，是其十倍之多，突出反映了各级官员因其职责广泛、人数多、处分数量也居多的情况。乾隆后期官员处分数量的骤长，一方面说明了国家事务的增长，另一方面则表明了乾隆对官员管理的强化，对处分的重视，尤其是在乾隆四十五年（1780年）以后，这种情况也揭示了乾隆朝吏治由清到浊的变化。
二微观处分状况
行政处分是封建社会对失职渎职、违纪违制官员予以的行政制裁，其目的是为了实现有效治政。乾隆不仅在品级上，对各级官员予以严厉处分；而且在处分事由方面，对各类事涉治政的违制违纪行为也都予以处分。本节主要以具体案例为主，选取典型的类别，如察吏不严、处理地方关系不力、延误政务等等予以分析，反映乾隆朝对各种处分的重视、制裁。
1．处分察吏不严之官员
行政处分之目的就是“以儆官邪”，达到维护吏治清明的作用。而要实现吏治清明，则必须注重对官员的监督管理，即所谓的“察吏”。清代对此高度重视，督抚等高级官员因负此责，常常有因察吏不严而受到严厉处分的。
清乾隆时期的两江总督高晋，在乾隆三十年（1765年）迁两江总督。在署理两江总督期间，对于地方察吏事务敷衍塞责，没有实力整顿，尤其是对于道、府一级官员的治政实绩，更是“未经稍加甄别”，造成了江省官员对其政令不甚畏惧，对政务因循推诿，最终使得两江“吏治废弛”54。高晋此时虽然没有具体的违制、违纪行为，却也因察吏不严而受到降调处分。再清代乾隆时期的大臣富勒浑，在乾隆三十六年（1771年）任陕西巡抚时，对其下属西安县知县景士秀，贪用谷价，滥挪库银，并将应该贮藏的仓谷擅自发放中饱私囊的行为未予揭发。在当时，官员的这种侵亏行为不同于一般的贪贿行为，因此失察景士秀的腐败行为的各级上司都难逃其咎，要接受不同程度的处分，富勒浑身为上司之一，对景士秀的亏空不能早行查出，更被交部严加议处，予以降调55。乾隆五十三年（1788年）吏部发文告知直隶总督刘峨，其下属延庆州知州纪闻歌，“亏缺存仓黑豆一千七十五石，合银五百三十余两”，是刘峨身为总督，不予严察，且“有意狥纵”56。因此部议将刘峨降二级调用，终因乾隆顾念人才缺乏免其革任。清代通过对在职官员为政行为的严察严办，强化了官员在察吏方面的职责，维护了吏治的清明，这是处分要达到的预期效果。
2．处分处理地方关系不力之官员
在封建社会，官民关系的缓和与否，矛盾的解决与否，直接关系到封建统治的稳固。官员作为处理地方关系的“亲民”之官，其责任至关重要。处分这类失职官员，对其行为予以约束，迫使其尽职尽责，可以稳定社会秩序，达到由治官到治民，维护清统治地位的目的。
如清乾隆三十三年（1768年），湖北荆门州人孙大有，倚恃稍会拳勇。又自称本姓朱为前明后裔，自称将来必成大事，鼓动族人加入。不久孙大有称大明天子起事。部分百姓害怕牵累，将此事泄漏出去，官府知晓。孙大有被拿获。这起事件，在农村引发了骚乱，给百姓带来伤害，部分人因之丧命，造成了社会的不稳。因此乾隆将从孙大有准备起事到其正式起事期间，疏于防范的各级官员，全部以治理不善和失职罪，严加议处57，如此起到了敦促地方官稳定民间社会秩序的作用。此外，由美国着名学者孔飞力先生研究的乾隆年间割辫案件，在史学界引起很大轰动。当时两江总督高晋，身为地方大员，对此失于严察遏制，致使发辫案件“起于江浙地方”58，由江南地区迅速向北扩展，直达山东、直隶各省，最终震动朝廷，引起整个社会的长时间混乱，造成巨大的影响与危害。它省官员也是纷纷效仿“隐瞒于前”59，致使罪犯一再漏脱，滋扰民间，影响恶劣。因此将高晋与江南官员统统予以处分60，使官僚集团明了其职责所在，临事不致推诿因循，避免了遗患无穷，起到稳定社会秩序的作用。
3．处分延误政务之官员
清代不仅重视对吏治、社会稳定的治理，而且对官员延误政务、有碍行政效率，诸如报案、报灾迟延的违制行为也予以重视，给以严厉处分。安徽四十一年（1776年）的秋审案，亳州人张振江被定为监候绞决人犯，于乾隆四十一年（1776年）五月在监病故。按照清朝制度，“应入秋审人犯遇有病故等事，自应即时验明咨部”以防舞弊61。但是安徽巡抚闵鹗元对此却没有及时上报，直至一年后才予以奏闻，因此被以“咨查案件任意耽延”62降一级调用。不仅报案，报灾也是如此处分。河患在中国古代社会是比较重大的事件，直接关系到民生安危，社会稳定，封建王朝的巩固。史载，乾隆四十六年（1781年）河南省黄河水位上涨，多处“堤工漫溢”，富勒浑兼管河工，但是没有有效防范，致使水患扩大，因之被“照巡查不谨例降一级留任”63。同样乾隆五十年（1785年），江苏无锡一带“河道干涸”，造成漕船难行，即往来商旅船只，也多受阻。布政使闵鄂元因之受到处分：“于河道虽非专管，但河路干涸，此独非地方事务，而竟置之不问”？64如此处分延误政务的官员，反映了封建政府对民命的重视，对效率的认同，在一定程度上缓和了统治阶级与被统治阶级之间的矛盾。
乾隆朝是封建社会少有的盛世之一，这种盛世之实源自多方因素。其一则离不开乾隆对官员处分的重视与严格管理。乾隆不仅注重处分制度本身的完善，更注重处分的具体运作。对于各级官员的渎职失职行为，不论是地方大员还是微末员牟，都毫不放松、毫不手软予以制裁。对于各类处分，不论是察吏失职还是延误政务，都做到了“违法必究”，从而在一定程度上有效的维护了当时的治政环境。
四 处分实施的制约因素
处分制度作为一项制度，是死的；只有通过运作实施，才能使其“活”起来。而活起来的处分在运作中的实施，又必然会受到官僚政治的影响与制约，一则是皇权，二则是官僚集团。
一皇权的调节与干预
皇权对处分运作的影响体现在两个方面，一是对处分制度的调节；二是对处分运作的干预。
1．皇权的调节
任何制度都不是完美无缺的，都会因时代和阶级的局限，带有一定的缺陷和不足之处，而只有人为的调节才可以弥补，乾隆朝的处分制度也不例外。乾隆朝的行政处分制度，法规条例极其繁密、复杂，造成官员处分频繁严厉，这不仅使得官员对处分有所畏惧，而且也使政务时有缺人。如史载乾隆时，福建省因为地方疲难，民情圹悍，官员“任事多而罗议亦多”。当时福建省知县一缺，共有六十二个，每次有应调、应升之要缺，却由于“拘泥现定新例”，致使降调官员很多，除去因银粮、命盗、盐课、杂项等予以处分的官员外，所剩官员不到十员，因此没有合适的人选，致使要缺久悬，政务乏人65，此类事例不胜枚举。在这样的状况下，必须依托皇权的调节，才能避免制度的缺陷与不足。
皇权的调节主要体现在对已议处分的从宽方面。而此又与乾隆本人治政，崇尚宽政相符。但是从宽也需一定的理由。第一，乾隆是因政务缺人给予大员从宽处分。如对尚书、侍郎、巡抚、臬司等本应降革之员，认为如果都予以处分，“一时人才难得，既不能即有如许更换之人，且内外办事大员，亦未便因此悉易生手”66，是以都从宽留任。第二，凭职责的职限减轻官员处分。如吏部议奏，署理云贵总督彰宝，参革云南呈贡县知县杨家驹，科派累民一案，上司都有失察之咎，按例都要降调，这于政务有碍。因此乾隆以“督、抚、藩、臬系统辖大员，与专管稽查者尚属有间”67，予以宽处，给予了适当的调节。第三，以所犯公罪予以从宽处分，对于官员所受的“公过处分”68，多有留任者。总之，乾隆对于官员处分“俱就其事之轻重，斟酌而行，或事由公错，或情节稍轻者”69，都予以从宽处分。
在乾隆朝，有关处分从宽的档案也是为数不少的，仅以大员处分为例。笔者以台湾所辑《宫中档乾隆朝奏折》为依据，对乾隆三十三年（1768年）督抚、藩臬大员处分的情况及其从宽情况，进行了统计。得知三十三年（1768年）共有十八位地方大员受到处分，在此当中又有九位，即云南布政使钱度、江西巡抚吴绍诗、山西按察使朱珪、安徽巡抚冯钤、两江总督高晋、江苏巡抚彰宝、浙江巡抚永德、闽浙总督崔应阶、江苏按察使吴坛予以不同程度的从宽处分，占有处分比率的50%，可见这种从宽调节，避免了制度的僵化，人才的浪费。
2．皇权的干预
封建社会，制度的存在、发展、实施不是一个单纯的法治问题，在其实施过程中，必然掺杂以人治因素，受到以皇帝为代表的皇权的干预。中国古代从秦始皇统一全国，到封建社会末期的明清两代，封建专制主义不断强化，皇权高度膨胀。到了清代，历帝都崇奉“乾纲独断”，因此不论是在政务的治理还是人事的任免方面，皇权的干预都表现得淋漓尽致。
第一，皇权干预之前提条件：皇权之所以能够干预处分，关键在于掌握着处分的最终裁决权。清历帝不仅在理论上，独掌处分大权，手握“国家赏罚治理之柄”70，操纵“一切庆赏刑威”71，力排臣属侵权。而且在实践中，当地方官遇有处分时，如发现司、道瞻徇回护给予从宽的，都将该上司交部处分。当降调官员是否留用时，除“特旨酌量”72令其留任外，无论大小京官外官都不能够题请留任。明确了官员的降调、革职留任等处分，是出自皇帝“特恩”73，臣僚是没有资格题请的。从而达到了“大小政务悉由乾断，太阿从不下移”74。官员等只“不过请改一规条，更一律例”75，并没有大的事权，其他官员更是无法染指，可见皇权的裁决权。
第二，皇权干预处分的典型方式途径：
（1）驳改吏议之结果：清朝规定，吏部是分掌文官任免奖罚的部门，其中的考功司专门负责官员的处分，有清一代，吏部考功司的这种重要地位没有变化。每当吏部将官员议处以后，例行向皇帝请示处理意见时，此时皇权的干预裁决定作用就充分显露出来。皇帝对吏部议处的结果，往往进行改签，以强化皇权对官僚的控制，对人事处分的把握。在清乾隆二十七年（1762年），山西、湖南、陕西同时出现了属员婪赃，上司不行揭发上报的失察案件，当时担负责任的有山西布政使宋邦绥、湖南布政使永泰、湖南按察使严有僖、陕西按察使蒋嘉年四名官员，吏部依则例条款，对四位官员的失察议以降二级调用。但是向乾隆报告时，乾隆却对吏议进行了驳斥。同时以宋邦绥、永泰“向来办事尚知勉励”，应当加恩留任。而严有僖、蒋嘉年，在臬司中“不独循分供职，且系尸位素餐之员”76为由，对此四位官员的处分予以更改区分，将宋邦绥销去加二级，永泰销去纪录八次，都免其降调。严有僖却降二级调用，蒋嘉年销去加一级仍降一级调用。此案如果按照吏议，这四位官员同属实降，只有等第的差别，而不是乾隆所作出的实降与虚降之间的本质区别。此案是乾隆凭借手中之权，对官员处分因人而异，造成了“一法也用于此不用于彼；一令也，行于前不行于后”77，同罪却不同罚的状况。
（2）践踏制度之规定：清代将官员所犯过失，分为公罪和私罪，正如前文所述。在引用律文议处时，要依据性质轻重予以区分，“公罪笞一十，……杖一百革职”78。可见，公罪与私罪虽然各为十等，但是公罪皆减私罪一等，公罪处分是远远轻于私罪处分。清代法规对公、私罪的这种严格区分，以及反映在量刑上的差异，其目的是通过从轻处理公罪的方式，使官员明察公、私罪的界限，借以调动他们行使职权的主动性与积极性，但是皇权的做法有时却是一种对制度的践踏。清乾隆三十九年（1774年）吏部报告江宁布政使孔昭焕的许多处分案件，有因其族人在外藉以滋事失于觉察的；有因其家人偷用印文舞弊失于查察的，吏部题请能否“援照办差官员”一例开复孔昭焕的处分，乾隆认为其所犯均是私罪不应开复，吏部办理不对。但是他口气一转，又无视制度的规定，以孔昭焕“究系曾办差务”79，且其“为人尚无大过”80，最后又将孔昭焕的各案降罚处分，全部开复解除，也不再考虑开复条件的公罪、私罪限定了。
（3）直接处分之随意：清历帝凭借皇权的绝对权威，有时因人而异，做出不同的处分结果；有时随时随事，直接处分官员。史载清乾隆初年，招集大臣商议地方官的处分问题，乾隆指出，“前因外省案件定限有过宽之处，不能即速完结”81。让军机大臣、各省督抚们商量，能否将限期缩短，予以从严处分，以改向来阘葺废弛陋习，肃清吏治。为此各方大臣遵旨讨论，大部分官员主张从严。只有总督瑚宝、顾琮，巡抚准泰、鄂昌、爱必达，“概以原定之限无可议减具奏”82。乾隆见此五人意见与己不符，深为不满。因此以顾琮“素喜沽名钓誉”；瑚宝、准泰“自来办事因循”，鄂昌、爱必达是“沿袭故套”83为由，将他们予以了处分。此次议会初衷是内外大员共议国事，商讨解决问题的方案，却因意见与乾隆相左，招来处分。可见乾隆凭借大权在握，以己意为主，对与己意同者大加赞赏，异者大力处分，从而在一定程度上打击了官员从政的积极性。
此外，皇帝以大权在握，竟然随时随意处分官员。清乾隆三十年（1765年），两江总督高晋上奏参劾属员段成功纵容家人、书役欺诈百姓，婪赃各款。且于奏折内指出，段成功当时是“因患疟疾，昏迷不能检点案牍”84，对于家人龚玉等行为毫不知觉。而且声明“庄有恭原参，即有段成功抱病被朦字样”85。此份奏折，就高晋而言，实是应付差事。乾隆接到奏折后，也发现了问题。段成功“不过一时患疟并非重疟，何至不能检点案牍，一任家人等肆行无忌”86，显而易见，高晋实属知情妄报。如果不知情，就不应该轻信、转奏庄有恭的意见；如果知情而如此上奏，则是有意开脱段成功的罪名。所以不论高晋知情与否，他此刻已有失察之咎，应予处分。但是乾隆出于对高晋的偏爱，却以其新任总督，是“初次获咎”87，仅仅予以申饬。而把责任推给了其下属朱奎扬，“看来此案必出自朱奎扬之意，朱奎扬素非善类”，高晋是“堕其术中，漫无觉察”88。如果事实果真如此，高晋又有何德何能升任总督之位呢？乾隆显然是在为高晋开脱！乾隆三十一年（1766年），经过各部官员的查访确审，段成功罪状确凿。其患病被朦情况，是庄有恭身任巡抚，在查参段成功时，授意办案人员假意捏写。而高晋对此也没有认真调查，显然是失职，最后乾隆不处分高晋，无法平众议，因此以高晋“竟听属员坦庇开脱，遂尔扶同率结”89。将其革职留任。分析此案，高晋在案中，从一开始上奏就属失职，只是由于皇权的一再袒护而推迟了处分，可见皇权的决定作用。
（4）恩诏开复之随时：处分官员之后，还存在解除处分的问题，即指凡降级、革职官员恢复原官或原衔。清代会典、则例将之称作“开复”。皇权的干预又渗入到这项程序中，不仅将恩典开复法律化，处分“遇恩旨赦免”90，而且在日常政务中随时以恩诏的形式解除官员处分。
乾隆在位六十年，曾利用各种巡幸活动以恩诏的形式，对官员加以施恩给予处分开复。他的一生，巡游无度，六次南巡，七次东巡，五次西巡，至于盛京，兴京，近畿之天津、保定、热河、河南、车驾时出，记不胜记。每遇各种巡幸则必颁布恩诏：“朕翠华南幸，所有直隶、山东、江南、浙江等省承办差务之文武官员宜一体加恩，着该督抚查明咨部，凡有罚俸、住俸、降级之案，俱准其开复，其无此等参罚案件者各加一级”91。“再临江浙，其地方官承办差务者，亦宜加以优叙，所有江浙二省办差文武官员任内，罚俸、住俸、降级之案俱着加恩准其开复，其无此等案件参罚者，均各加一级”92。就官员而言，通过恩诏，使其处分不经题请，不经部议，不需太多时日，获得提前开复，从而避免了宦途的滞碍，经济的拮据，这正是“上官不摄之以威，而缂之以恩”。在此情况下，官员“受恩渐重，图报渐殷”，唯知有皇恩，而不知有法度，更加效忠于皇帝，“承其志趣，为之驱策”93。其结果则是皇权的再度强化与巩固，这种恩旨开复是皇权在处分制中的再次延伸。
有清一代，朝廷虽然定制完善了处分法规和处分制度，吏部虽然依例不断议覆，但是由于封建专制制度的存在，皇权的至高无上，在例行政务上拥有的最终决定权，因而不可避免渗入到处分的各个环节当中。对官员处分或进行调节或予以干预，最终使得皇权的决定凌驾于吏议之上，致使处分制度无论从主观方面，
还是从客观方面都绝难严格贯彻执行，处分成为了专制帝王独裁统治的工具。
二官员的抵制规避
1．处分对官员的影响
处分官员是封建国家维护其统治的得力措施。朝廷为此确立了一整套的运行程序；建制了一系列的处分法规；规定了一连串的处分条例以此约束、管理官员。然而官员对这层层机制条条例律，却深为惧怕，因处分“自罚俸以至革职”94针对各级官员，各有专条，从而给他们的仕途生活带来了一定的影响。
第一影响官员的仕途升迁。封建官僚政治，给予了做官的人，准备做官的人，乃至从官场退出的人，以种种政治、社会、经济的权力，或种种虽无明文规定，但却十分实在的特权。反之没有官职，官员就会失去权力、地位、荣誉。所以官职，就官员而言，其未得之也，患得之；既得之，患失之，因此降调、革职处分，对官员仕途的影响可想而知。清代就升迁规定，官员处分没有解除，则“有妨迁转”95。如州县官员所受处分“在十案以内，方准升调，如在十案以外，不准拣选”96。有时虽可邀恩留任，但其处分还必须带到新任“按限开复”97。如代理宝应县知县沈锡鼐，在将升任宿江同知时，因任内部议有降级、革职、革任共四案，虽然都从宽留任，但是必须“将降革之案带于署任”98，迨处分开复后，才能够予以实授。
第二影响官员的经济生活。清代的罚俸、降俸、降级、革职等处分，虽然种类程度有所不同，但其围绕罚俸的实质却是相同的。轻则罚俸，重则停俸，这一切对官员的经济生活都产生了影响。俸禄乃官员养家糊口之资本，清代本来是薄俸制度，一旦停俸，官员及其府上的生计都会受到影响。且清代官员讲究等级，往往有许多家拥，甚有兵丁亲随、亲戚各色人等。据史载，仅就其仆从而言，“督抚五十人，藩臬四十人，道府三十人，州县二十人，女口不在此数”99，其生活开销是很大的。所以，罚俸、降俸、停俸则意味着官员的生计无以解决，而且官员有的刚上任一两年、两三年，而其罚俸处分竟达五六年甚至十余年、二十余年，然而官员平时俸禄有限，即使“每年全支，尚不免有尤父母、妻子之心，况节年扣罚”100。正因如此，从雍正年间开始给予官员双俸。然而朝廷虽然给予了官员双俸，但是毕竟存在罚俸问题，影响还是存在的。正因如此，官员才自朝自暮，有了“何时不担处分，何事不可去官”101的惧怕心里。也正因此萌发了他们规避处分的意念，“畏忌处分，不得不巧为之避”102。
2．官员的种种隐讳规避
处分的影响显而易见，官员对处分的隐讳规避自然不可避免。而且这种规避渗透力强，手法巧妙，涉及到方方面面。如有对普通盗案的讳匿不报；有对军需失劫的捏饰不报；有对政务的无为规避；有对案件的离任告假；有对处分的级纪预抵；还有地方记过的规避方式等等。
以讳匿不报规避处分。清乾隆五十二年（1787年），湖北江陵县民妇蒋竺氏，家中被劫衣物，“历任知县讳盗匿详”103，不予上报，几年以后此案才被发现，所有本省官员因之被处分。从中可见，为了避免处分对切身利益造成的损害，各级官员从前任到后任，刻意隐瞒，不顾民意、民命，甚至小小盗案也成为其规避处分的场所。此外以捏饰不报规避处分。清乾隆五十二年（1787年）秋，台湾林爽文在台发动起义，清兵进行追缴，为接济福建省军粮，由江苏省供应军饷。但是运送中途发生了官钱被劫案件104。劫案发生后，出现了所管官员为了规避处分，以种种原因、借口的集体捏饰不报。从官员林茂盛等的无意丢失饷钱，到厅营同知的有意捏报，又从通判等的有意允许捏报，到督抚的无知捏报，再从参将的有意匿禀，到护镇、府道的无意发现捏报，真真假假，有意无意掺合在一起，形成了此捏报、匿禀大案。这是清朝历史上少有的各级官员、文武官员，串同一气规避处分的案件。引起乾隆震怒，对他们予以严厉处分，有的甚至被拿交刑部治罪，超出原有处分范围。
以无为规避处分。官员们为了避免处分，常常抱着多一事不如少一事的治政心里。如对于各种政务“辄以参揭套文，重加申饬，连文累牍”105，却不实力办理。在外省不肖督抚中，有些官是“亟亟营私，国计民生非所计也，救目前而已；官方吏治非所急也，保本任而已”106。官员是不求有功，但求无过，只要可以免处分，则便为了事，巧于趋避。如以离任告假规避处分。盗案处分是比较重也是官员最不愿接受的处分。清制规定，官员捕盗有四次限期，在此四次之内，如果不能捕获盗贼，则要依例接受处分，这种处分多为革职。所以有的官员往往在三限已完，四限立至，不惜“辗转请托，力求调任”107，试图推卸缉盗的责任。甚者“假藉告请病假”108，希图幸免处分。因以事故离任者，向照离任官例，只“以罚俸一年完结”109，这种处分是远远轻于降调处分。
借级纪议抵规避处分。清代规定，处分可以以官员获得的加级和纪录予以抵消。通常是加一级抵消降一级，纪录四次抵消降一级，而此则成为官员规避处分的捷径，“藉加级、纪录为护符”110，往往不惜以任何手段获取加级纪录，以预作抵消之用。一种是通过议叙获取加级。清代规定有议叙可以获得加一级，乾隆四十八年（1783年）江苏省昆山县知县费志学自报，在任期间征收乾隆四十一年、四十二年、四十三年的钱粮全数完成。其上级同意其申请，后经吏部进行核查，发现征粮任务是由两任官员共同完成，不是仅有费志学111，情况不属实，未准其议叙加级，反而将其处分。另一种是以钱捐级。乾隆十九年（1754年）安徽省固镇等四驿马匹疲瘦案中，巡抚尤拔世因对马匹疲瘦不行上报，按例降二级调用，而且因是公罪，可加恩从宽留任。但是尤拔世却“于事后捐级”，以为抵消之资。乾隆以其“用心取巧”而“不准抵”112。而外省府、道、州、县等，凡遇降级处分“往往赶捐加级，预为抵销地步”113的事例，则更是不胜枚举。
以记过规避处分。记过主要出现在地方，它是将官员的失职等行为予以纪录注册而不上报，更不予以减俸或降级，对官员的仕途和经济都没有影响。当时这种风气在各省竞相效尤，上司往往因个人喜好，对下属的行为“以记过规避处分者，比比皆是”114。这种记过是对官员处分的缓冲方式，并没有实质的处分，随后又可消可改，有很大的伸缩余地。成为了督抚回护属员，规避处分的一种途径。
综上官员对处分的抵制性规避无疑是存在的，其中有一些是经过深思熟虑的；有一些是某些官员因不可知论而产生的轻视；更有一些是害怕会危及自己的仕途生活，因而出现了种种形式各异，途径不同的规避抵制。
五 处分制及其运作之失
一制度规定之失
1．条例的繁密
处分制度是管理官员的依据和准则，历朝历代都会不断的予以发展完善，对法规条例进行一定的增补，但是这种增补又往往造成法规条例的严密繁琐。如乾隆朝行政处分制度，当时号称“法网常密矣，各部、院、寺之则例也，吏、兵二部之处分则例也，大清会典事例也，皇帝之谕旨也，莫不于官员之行为，示以应循之轨则，标揭正误之准抵……对于大小参案，无不有以处断，所以儆于有位者，非不周至也”115。这种严密繁琐往往又会带来一些弊端，正是“古来政之弊也，不徒弊于疏略，抑且弊于繁密”116。
第一易于造成吏胥的舞弊。清之诸多政务，不论是中央部务还是地方政务，就条例的具体执行而言，都掌握在大大小小的吏胥手中，因此一旦条例多，“则法可游移，而舞文作矣”117。早在康熙朝便出现了“则例纷纭，权总归于胥吏”的现象，他们判案，想轻则轻，想重则重。如违限处分，条例中“有计月降调之例，有怠缓迟延之例，又有慢上悮公之例，又有置若罔闻之例”118，胥吏总是多立名目以行其私。到了乾隆朝条例更加繁密，胥吏舞弊尤为严重，吏治受到不断的腐蚀。
第二造成官员处分不断，对政事的懈怠。官员是小则罚俸，大则降革，几于一事一处分。尤其外官参罚处分日密一日，降级、革职动出意外。如史载浙江省温州乐清县，发生了一起利用假印骗取钱财的案件，吏部按照处分条例的规定，既对相关官员先前的失察行为予以处分，又对其随后的查办迟延“行用已在二月以上”119，从限期角度予以了失察处分。这样使得官员受到双重处分，既有履行责任的失察处分，又有履行职责期限的违限处分，真是“失察之降调，迟而未行，查办之降调，速而立见”120。查办迟延之人与始终失察者没有区别，官员无论尽职与否，都是处分一个接着一个的情况。如此处分，一则造成政务的废驰“法愈密，则规避愈多，则废弛逾甚”121。另则造成官员对处分的抵制，“处分重，则人思规避”122。
第三造成办理政务的僵化机械。由于条例繁密，在京各部办理政务过程中，出现了“惟以例案为凭”123的机械运作；地方衙门则出现了“例案日繁，而官不习事”124的状况。可见，这正如后人所言，天下事无巨细，“一束之于不可破之例”125，则虽以总督之尊，也受到掣肘。
朝廷虽然考虑到这些因素，对此采取多方救治，命令吏部，将《处分则例》中，“凡事涉具文、无关政治者，一切处分奏明，大加删改”126，但是也没有积极效果。可见，古来“立法之本意，所以课功核实，而防奸伪也，但用之不善，则本以课功，或因琐细而转致羁迟；本以核实，或不胜烦数而应以具文；本以防奸，乃本病未去而它病丛生”127。致使立法的本意不仅没有发挥作用，还受到官僚的种种抵抗，从乾隆朝处分制度的繁琐可见一斑。
2．级纪议抵的不当
古代《正义》曰：“士有大功，则掩小过，故云可以功过相除”128。这种以功宥过的原则，从努尔哈赤时代就已存在，皇太极即位后，情况更加显然，但是适用性有所局限，主要是对军功人员的宽宥。清入关以后官员功过相抵，范围有所变化，既有兵部对军功人员的议抵，又有吏部对文职官员处分的议抵。从雍正朝开始，有了明确的议抵制度，主要针对降级留任官员。雍正三年（1725年）颁布上谕“一人之身，有功有过，一官之级，有降有加。旧例官员降级留任，停其升转，必三年无过方准开复，降后虽有恩诏加级，不准抵销，殊非以功补过，开人自新之义。嗣后降级留任官员遇有恩诏、及议叙加级，俱准以加一级抵销降一级”129，从而定降级留任的议抵之制，乾隆朝更是大量执行。
级纪议抵具体规定，官员因过受罚俸、降级处分时，可以以本人所得之加级、纪录抵销。其法是有加级则抵其降级，“有加一级销去抵降一级”，“有纪录四次销去亦抵降一级”130。有纪录则抵其罚俸，“纪录二次抵罚俸一年；纪录一次抵罚俸半年”131，革职没有资格进行议抵。由此可知，官员要达到级纪议抵处分，必须具有一定的加级纪录。在官员为官过程当中，有很多议叙加级纪录的机会，后来随着捐纳制度的发展，又出现了以捐级议抵处分的规定，官员的“捐纳加级纪录，在各该部院题参出本之前者，准其抵销”132，很多官员因有加级而抵消了降级处分。
清代处分制度规定能够以级纪议抵处分，初始是对官员的一种宽宥和鼓励，是朝廷对官员处分居多的一种制度调节，当时看来是有一定的道理。能够敦促、激发官员的治政热情，稳定官僚队伍。但是，从长远来看，却是对处分制度的一种破坏。官员的行政行为，不是失职就是尽职，过就是过，功就是功，二者性质完全不同，带来的后果也大相径庭。根本没有转换的条件与可能，更不能彼此抵销，以功抵过不仅是对官员所犯过失的一种轻视，也是对其功劳的一种抹煞。此外，对官员而言，无疑是他们解除处分的一条捷径。因此官员一则对过失处分更加无所畏惧；另一则千方百计以种种手段获得加级，以加重议抵处分的砝码，使得级纪议抵的初衷受到挑战，成为官员规避处分的便利方式。尤其到了后来，捐级的实行，更使级纪议抵的性质发生变化，成为官员谋权谋势的手段，事先对自己过失的预防，因此级纪议抵处分从长远来看是一项不合理的制度。
二运作实施之失
对官员在行政中所犯过失进行处分，是治政的一个关键，而其当否则更是关键中之关键。处分恰当则会提高行政的执行率，化解各方矛盾，实现预期效果；处分失当则会影响行政的执行度，引发多种矛盾，达不到预期效果。清代有的行政处分在实施过程中，出现了量罪不公，打击面过广、过深，不仅起不到原有效果，反而使处分政策有所失。
1．处分量罪不公之失
处分量罪不公主要指在同一事件中，对于不同官员的不等处分。第一是京官与外官的量罪不公。在处分实施过程中，出现了回护京官重罚外官的情况。如处分定例规定，在造报文册迟延处分中，外官“造报各项文册，遗漏舛错者，俱罚俸一年”。对于京官处理则有所不同，如“送刷文卷，遗漏舛错，止罚俸一个月”133。同是事关钱粮的处分，同是遗漏舛错，而外官的处分却十倍重于京官的处分。
第二是不同等级官员之间的量罪不公。在封建社会，皇帝的意旨就是法律，乾隆谕旨自然也不例外。在清代处分运作中，并不是对所有官员的处分一视同仁，下级官员被吏部处分后，都按照吏议执行，往往是丢官罢职。而督抚大员则会因乾隆的爱憎，藉恩典减轻或者免除处分，所以就此而言，处分在量罪中充斥着不公平。清制“重犯在监”自杀或者逃跑，管狱官员都要受到处分。清乾隆三十三年（1768年）前任浙江化州知州焦绍祖因“亏空库银、仓谷，在一千两以上”134，被判死刑，因未到秋审时间，暂关押在监狱。然而就在此时，焦绍祖在狱中自杀。这起事件牵涉到一干官员受到处分。除典狱官外，有化州知州呼延华国、高州府知府张若湳、按察使富勒浑、两广总督李侍尧、广东巡抚钟音等，由吏部按照失于防范例议处。李侍尧、钟音罚俸一年，富勒浑降一级留任，化州知州呼延华国革职，高州知府张若湳降一级留任。可见，知府、按察使与知州同是失察，处分轻重却截然不同。不仅如此，在同年八月吏议后，乾隆又进行了改议，呼延华国革职处分不变、张若湳处分从重改为革职，对于富勒浑的处分以“通省州县甚多，其势自难遍及”135，仍然是予以降一级留任，与张若湳处分判若两种。
由上案可见，就知府、知州、按察使而言，同是失察，但在处分制度上知州重于知府、按察使，而在皇权的干预下，知州、知府的处分又重于按察使。对于此案，虽然下级官员作为直接责任人，应当受到重惩，上级官员是间接责任人，属于失察，应当轻罚，但是上级官员往往有从宽的可能，而下级官员却没有，所以量罪时必会有所不公，从而造成了越是位卑言轻的微员，处分越重；越是位高权重者，处分越轻，甚至于没有半点处分。
乾隆这种重视高级官员轻视微末小官的思想也时有表露：“此等微末员弁，其才具既非必不可少之人，且业有应得处分，亦无足深惜”136。然而这种归咎一二州县，严于小民，而宽于大臣思想与作法，会带来严重后果，造成督抚“爵禄依然，更复何所畏惧”，最终导致吏治民风污浊，其清流之目的未见效，反“是犹浊其源也”137。
2．连带追查处分之失
第一连带处分：清乾隆三十三年（1724年）江苏巡抚彰宝、盐政尤拔世揭发了淮南监掣杨重英，从乾隆十九年（1751年）到二十六年（1721年），在同知任内“勒诈两淮商众赃银，至三万五千余两之多”138的犯罪事实。乾隆知晓案情后，对历任盐政、督抚的徇庇行为非常恼怒，总督兼管盐务，巡抚、藩司亦有稽查通省属员之责，地方即有如此之员，历任督、抚、藩司竟毫无闻见，此非寻常失察者可比，因而将徇庇杨重英的所有官员进行议处。牵涉到的历任督抚、藩司有“前任两江总督升任大学士尹继善、前任江苏巡抚又署理两江总督陈宏谋、前署两江总督事高晋、前任江苏巡抚爱必达、前任江苏布政使讬恩多、前署江苏布政使申梦玺、前任江苏布政使吴嗣爵、前署江苏布政使事按察使崔应阶、前署江苏布政使事苏松粮道胡文伯、苏尔德、托庸、彰宝”139等共12位，都以徇庇例降三级调用。
如此多大员被处分，按照制度执行是合法的、合理的。但是从官员角度来分析，广泛的连带在官员之中又易于形成一个抱有怨气的官僚群体，他们以处分人多而无所顾忌，视处分为平常，对处分麻木，不以处分为处分，从而降低了处分的效用。从朝廷角度来分析，看似严格的处分，最终却因处分官员太多，而不得不改变初衷予以从宽，常常是虎头蛇尾，不仅起不到应有效果，反而影响了处分的正常实行，这是处分政策所意料不到的“失”。
第二追查处分：清代处分政策之失，还体现在对案件的彻底追查方面。清代处分制度规定，各省官员在办理交接时，遇有要交代的事情，要如实报告，尤其是仓谷交代。接任官接受交代，“结报不实者，后经查出，将新任、离任各官一并题参究追。倘各上司不能查出，或狥情宽纵，发觉时均照狥情例议处”140。这条条例明确规定了对新任官、离任官、以及该管上司三方官员的处分，但是在实际运作中，处分的官员却不仅仅是此三方面官员，大量的官员因被追查而成为处分的对象。清乾隆三十年代祁门县的常平仓谷案，就是这种情况。
清代官府的储粮仓库，从各省会到府、州、县都有，常平仓是其中之一。祁门县所有为常平仓，其所“积贮谷石，定例春粜秋还”，目的在于“平市价，而防红朽”141。乾隆元年，前任祁门县知县毛豸绣，将此仓米四十一百余石卖掉，试图换买谷八千二百余石。因换米之时，米价昂贵，止买还谷七千三百余石，缺少八百四十余石，一直没有补全。到乾隆六年（1711年）下任知县王名捷造报奏销册时，又误登是全数买还，仍照存仓实数八千二百余石开报，以后历任沿袭也未查出。直至乾隆三十年（1725年），祁门县知县吴嘉善，接受前任戴廷抡交代时，认真详查，才发现数量不够142。
案件发现后，现任藩司富尼汗与巡抚冯钤，决定让误登数目的王名捷，以及最后出结交代的戴廷抡二位官员，进行分赔接受处分以结束此案。但是上报时，乾隆不满“何以历任交代均未查出混行接受？而二十余年之上司盘查，均未查出”143。因此又将二十余年失察的历任督、抚、司、道及各该管知府，逐一查明，无论现任官、休致官、告病官、署任官、革职官、身故者、服丧者，都予以不同程度的处分。包括“督、抚两院，藩、司，本道、本府及知县等官共十六缺”144，统统被追查，其中有两江总督含署任鄂容安、安宁等10位身故者和2位现任大学士者；安徽巡抚（含护院）陈大受等12位身故者和2位在任巡抚；安徽布政使含署任李学裕等9位身故者和2位调任、升任者；安徽道员2位身故者；徽州府知府1位身故者和10位分别升任其它职位者；祁门县知县3位身故者和1位州判、2位升任知县者；还有现任安徽布政使富尼汉、两江总督高晋、安徽巡抚冯钤3位145。二十年来的历任知县、知州、布政使、巡抚、总督都重新牵扯到此案当中，共有22名大小官员被不同程度的予以处分。
这起案件发生的时间是二十年前，是买仓谷价由于市场差价而发生的亏缺情况，并不是官员的有意行为。就制度而言，在时间上并没有具体规定可上溯多少年，在官员方面也没有具体规定可以牵涉几任官员。所以这起案件既可以依照旧例，只对当事人处分，不追查多人；又可以在处分执行时追查这二十年间所有的官员，这种规定有其模糊与不确定性。乾隆在处理这起案件的时候，不但没有予以明确，反而人为进行扩大化追查。使得这种追查对人不对事，很难收到实效。官员离任的已经离任，故去的已经故去，升迁的已经升迁，一切都已定位，而重新对大量官员予以处分，则易引起政局的不稳，致使处分由合理转向不合理，处分政策又有所失。
清代行政处分在发展的同时，在制度和运作中不可避免的出现了一些问题，致使处分政策有得又有失。从这种得失中，我们可以知道，这些问题既有时代的烙印，又是时代发展的要求，表明了一切制度政策都有一个不断完善，不断适应现实的互动的发展过程。
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注：
1李鸿章《曾国藩全集》第173页，沈云龙《近代中国史料丛刊续编》第1辑，第1册，文海出版社，1986年。
2 乾隆朝《大清会典》序，四库全书本。
3，35，36，38，66，67，69，75，112，136，《清高宗实录》第12册，第1062页；第9册，第909页；第4册，第403页；第9册，第909页；第16册，第482页；第11册，第360页；第14册，第41页；第3册，第36页；第6册，第1071页；第19册，第308页；中华书局，1985－1986年。
4 夏田蓝《龚定盦全集类编》第216页，沈云龙《近代中国史料丛刊》第72辑，第713册，文海出版社，1986年。
5 嘉庆朝《大清会典》卷4，沈云龙《近代中国史料丛刊三编》，台北文海出版社，1986年。
6，99，阮葵生《茶余客话》上，卷2，第78页；卷4，第99页；中华书局，1960年。
7 陈康祺《郎潜纪闻初笔二笔三笔》第131页，中华书局，1997年。
8，9，11，12，13，16，17，28，30，31，32，130，嘉庆朝《大清会典》卷8，载沈云龙《近代中国史料丛刊三编》， 台北文海出版社，1986年。
10，108，109，嘉庆朝《大清会典事例》卷68，卷67，卷67，沈云龙《近代中国史料丛刊三编》，文海出版社，1986年。
14，15，18，19，20，21，22，23，24，25，26，27，29，78，132，和珅《吏部则例·处分则例》卷2， 乾隆五十九年，武英殿版本。
33 光绪朝《大清会典》卷11，第128页，新文丰出版公司印行，本书依据清光绪二十五年原刻本影印。
34，39，40，41，65，77，94，101，102，105，119，120，121，123，贺长龄辑《清经世文编》卷22，卷17，卷15，卷22，卷16，卷13，卷22，卷22，卷6，卷20，卷6，卷6，卷16，卷24，沈云龙《近代中国史料丛刊》，台北文海出版社，1986年。
37 第一历史档案馆档案：军机处录副奏折·内政职官类，第6、7、8盒，缩微胶卷。
42，44，54，55，59，61，68，71，73，74，76，80，81，82，83，84，85，86，87，88，89，91，92，95，98，113，114，116，117，122，126，134，135，中国第一历史档案馆编《乾隆朝上谕档》第1册，第30页；第13册，第890页；第5册，第108页；第6册，第646页；第5册，第526页；第8册，第705－706页；第5册，第738页；第1册，第286页；第7册，第411页；第13册，第655页；第3册，第927页；第7册，第600页；第2册，第469－470页；第2册，第469－470页；第2册，第469－470页；第4册，第782－783页；第4册，第800－801页；第4册，第782－783页；第4册，第782－783页；第4册，第782－78 3页；第4册，第800页；第2册，第507页；第3册，第10页；第2册，第897页；第2册，第592页；第13册，第914－915页；第5册，第892页；第2册，第206页；第2册，第206页；第2册，第206页；第2册，第116页；第5册，第443页；第5册，第443页；档案出版社，1986－1991年。
43，64，72，赵之恒标点《大清十朝圣训·清高宗圣训》卷19，第1404页；卷192，第3551页；卷20第1416页；北京燕山出版社，1998年。
45，57，58，60，63，111，139，143，144，145，中国第一历史档案馆档案：乾隆朝内阁吏科题本·纠参处分，第208盒，第28盒，第32盒，第32盒，第160盒，第169盒，第13盒，第19盒，第19盒，第31盒；第1770－1776拍，第2590－2602拍，第3336拍，第3336拍，第139－143拍，第3300－3303拍，第1511－1521拍，第3333拍，第323拍，第323拍，缩微胶卷。
46 《中国启蒙思想文库·龚自珍集·尊隐》，辽宁人民出版社，1994年。
47 台湾故宫博物院编《宫中档乾隆朝奏折》， 台北故宫博物院出版，1977－1980年。
48 钱实甫《清代职官表》，中华书局，1980年。
49 周询《蜀海丛谈》第289页，载沈云龙《近代中国史料丛刊》第1辑，第7册，台北文海出版社，1986年。
50 赵尔巽《清史稿》卷116，中华书局，1977年。
51 清制，对官员的处分要进行汇总、上报。依据档案中的记载，规定官员是一个月每隔十天上报一次，一共三次；微员是一个月上报一次。要想得出一年或者一个特定时期官员的处分统计情况是很不容易的，因为档案纪录没有完整的将每一次处分上报情况都保留下来，而且每一次都是随时间进行延续，所以要统计一年也需要查阅数百份题本、史书，如果要统计更多的年份甚至能达上千份。
52 第一历史档案馆档案：乾隆朝内阁吏科题本·纠参处分；乾隆朝内阁吏科史书·纠参处分，第30、175、177、178、183、184、339、341、344盒，缩微胶卷。
53 第一历史档案馆档案：乾隆朝内阁吏科题本·纠参处分，第177、178、 344、 30盒；吏科史书·纠参处分，第536、537、538盒，缩微胶卷。
56，62，79，96，103，104，142，台湾故宫博物院编《宫中档乾隆朝奏折》第67辑，第298页；第39辑，第429－430页；第35辑，第666页；第25辑，第508页；第64辑，第164页；第67辑，第679－682页；第23辑，第321页；台北故宫博物院出版，1977－1980年。
70 黎昌庶《拙尊园丛谈》第31页，沈云龙《近代中国史料丛刊》第8辑，第76册，台北：文海出版社，1986年。
90，131，张廷玉《吏部则例·处分则例》卷2，乾隆七年版本。
93 汪辉祖《学治臆说》第262页，沈云龙《近代中国史料丛刊》第27辑，第269册，台北：文海出版社，1986。
97，110，傅恒《吏部则例·处分则例》卷2， 乾隆三十四年版本。
100，118，133，李钟麟《李文襄公奏议》第101－103页；第101－103页；第125页；沈云龙《近代中国史料丛刊》，第32辑，第311册，文海出版社，1986年。
106 洪亮吉《卷施阁文甲集》卷10，沈云龙《近代中国史料丛刊续编》第45辑，第444册，文海出版社，1986年。
107 刘体仁《异辞录》卷2， 第74－75页，中华书局，1988年。
115 马起华《清高宗朝之弹劾案》第146页，华冈出版社，1974年。
124 《清朝续文献通考》卷51，浙江古籍出版社，2000年。
125 蔡其炳、诸匡鼎编《于清端公政书》第729页，沈云龙《近代中国史料丛刊》第68辑，第328册，文海出版社，1986年。
127，141，仁和琴川居士《皇清奏议》第7册，卷43；第9册，卷55，文海出版社，1967年。
128 钱大昕《十驾斋养新录》卷18，第424页，上海书店，1983年。
129 庆桂《吏部则例·处分则例》卷2，雍正十二年。
137 王树敏、王延熙辑《皇清道咸同光奏议》第1066页，沈云龙《近代中国史料丛刊》第34辑，第331册，文海出版社，1986年。
138 中国第一历史档案馆档案：乾隆朝内阁吏科史书·纠参处分，第31盒，第1511－1521拍，缩微胶卷。
140 和珅《吏部则例·处分则例》卷3，乾隆五十九年，武英殿版本。
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