叶名琛-中国首次对西方外交冲击的制度反应--1842-1860年间清政府对西方外交体制的形成、性质和评价 ,对于想了解历史故事的朋友们来说，叶名琛-中国首次对西方外交冲击的制度反应--1842-1860年间清政府对西方外交体制的形成、性质和评价是一个非常想了解的问题，下面小编就带领大家看看这个问题。

原文标题：中国首次对西方外交冲击的制度反应--1842-1860年间清政府对西方外交体制的形成、性质和评价

第一次鸦片战争后，清政府以英、法、美等西方国家“断不能绳之藩属之礼”为由，在1844年设置了办理西方各国通商事务的“五口通商大臣”。（注：《中国历代官制》，齐鲁书社，1993年。）然而这一体制并没有得到当时和其后的史学家应有的重视。连记录这一时期典章和制度演变的光绪《大清会典》（1899年编修）、清末进士刘锦藻编撰的《清朝续文献通考》（注：《清朝续文献通考》115-146卷：“职官考”。）等政书类中都没有记载这一体制。钱实甫的着作《清季新设职官年表》虽然记载了“第一次鸦片战争后所设置的各种衙门及其重要职官”（注：钱实甫：《清季新设职官年表》，“例言”，中华书局，1961年。），但钱着中记载和最新设置的官职实际上是1861年成立的总理衙门。除了这些政书和制度类的书籍之外，19世纪末期王之春撰写的中外关系史编年体着作《国朝柔远记》也没有提到这一体制。至于当代多种的晚清政治制度史和各类近代中外关系史着作，对五口通商大臣体制即使有所记述，对其发展演变也语焉不详，甚至还有史实上的一些错误。比如对这一体制形成时期的关键人物耆英在《南京条约》签订时的官衔的论述就五花八门（注：耆英从1842年2月到1842年10月，其官职一直是广州将军，其中只在1842年3月兼署理杭州将军。而在《南京条约》中，更是明确写明了耆英的正式官职为广州将军。但关于《南京条约》签订时耆英的官职，国内学者多有混乱。胡绳在《从鸦片战争到五四运动》（人民出版社，1981年）一书的44页，认为这时耆英的官职是“原任盛京将军”；在67页，又认为是“两江总督”。谢俊美在《政治制度与近代中国》（上海人民出版社，2000年）一书90-91页中，认为主持签订《南京条约》的耆英是“两江总督”。但在同一书的110页，又认为是“两广总督”；《从文明起源到现代化》（人民出版社，2002年）由张海鹏撰写的“鸦片战争”部分，481页，认为耆英此时的官职是“盛京将军”；马大正主编的《中国边疆经略史》（中州古籍出版社，2000年）一书349页，也认为当时的耆英是“盛京将军”。），其中有“前盛京将军”、“盛京将军”、“两江总督”、“两广总督”等。而对《南京条约》签订之后到1844年11月五口通商大臣正式设置之间的过渡情况的一些论述更是模糊。这种现象其实反映了当时和以后的编史者要不认为这一体制与原有体制相符合而没有必要重复记载，要不认为这一体制仅仅是昙花一现，不具备制度创新意义而不作记载。为澄清史学界对这一体制的一些含混叙述，本文将从制度变迁的角度，对“五口通商大臣”这一体制的确立过程、性质和影响分别予以论述。
一、“五口通商大臣”体制的形成和最终确立
1842-1860年间清政府对西方外交制度主要以驻扎在广州的五口通商大臣钦办外交为主要特征。这一体制是清政府为应付《南京条约》之后新的外交形势和纷繁复杂的通商交涉事宜逐渐演变而成。它滥觞于鸦片战争期间。在鸦片战争之后又大致经历了短暂的“两头体制”、“两江总督兼办夷务”两个过渡阶段后，到1844年最终形成了由两广总督兼任“五口通商大臣”这一办理西方外交的新式体制。
五口通商大臣的前身是第一次鸦片战争期间办理与英国交涉事务的“钦差大臣”。鸦片战争期间由皇帝派出的钦差大臣主要由两类组成，一是诸如奕山、奕经等专门主持军事的统帅；二是诸如林则徐、琦善等负责全局包括处理与西方外交事务的大员。五口通商大臣由第二类钦差大臣发展而来。林则徐在1838年12月31日被任命为赴广州交涉禁烟的钦差大臣。1839年3月10日林则徐以湖广总督、钦差大臣的身份抵达广州，并在1840年2月接任邓廷桢出任两广总督，在1840年10月被革职。林则徐是第一个以钦差大臣的身份处理与西方国家间关系的清朝官员。这一任命开了由“中央级”地位的官员专办西方夷务的先河。1840年9月17日，道光帝又任命琦善为专办广东事务的钦差大臣，并接任两广总督。琦善于11月29日抵达广州。1841年2月，因《穿鼻草约》被广东巡抚怡良参劾而被革职拿问。1842年3月28日，道光又授命才于本年2月改任广州将军的耆英兼署杭州将军，并在4月7日颁给钦差大臣关防办理外交。道光在4月还重新起用被革的前两江总督伊里布，“着赏给七品衔……交耆英带往浙江差遣”。命其作为耆英助手协助办理西方外交。耆英携带伊里布在4月15日离开北京前往浙江督办夷务事宜。持续6年多的“耆英外交”拉开了序幕。1842年6月5日，道光责成耆英专办对英国的“羁縻”谈判事宜。7月26日，道光授予了耆英等人有更大的“便宜从事”外交的权力：“着耆英、伊里布遵照前奉谕旨，开诚晓谕，设法羁縻，有应便宜从事之处，即着从权办理。此事但期有成，朕不为遥制。”（注：《鸦片战争档案史料》，第五册，天津古籍出版社，1992年，第617页。）之后，一直到1842年8月29日南京条约签订，钦差大臣耆英和其助手伊里布，有时还有江南的最高地方官两江总督牛鉴成为这一个月中主持中英谈判的主要官员。从上述的论证中，我们可以看出，在鸦片战争前夕和鸦片战争中，办理“夷务”的钦差大臣一职还没有固定化下来。哪里有清军的军事失败，哪里就有办理夷务的钦差大臣。而当道光认为清军军事行动有胜算时，就尽力淡化具有“抚夷”职责的钦差大臣。当耆英抵达浙江后，奕经曾请旨让耆英与其会办军务，但道光拒绝，声称“断断不可”，耆英“另有委用之处，果否施行，俟朕随时裁夺，无非备其一端而已”。（注：《鸦片战争档案史料》，第五册，第251-252页。）“果否施行”，当指“有条件使用”之意。作为钦差大臣的职能主要是作为清军在战场上失败之时为阻止英军更进一步的进攻的替代战略而已，仅仅是皇帝为准备军事失败时的“备用品”。这一时期主持“夷务”的钦差大臣更大程度地体现了“赶场子”的角色。
从《南京条约》的签订到1844年10月，是五口通商大臣最后形成期。在鸦片战争结束后的第一个月即9月份里，由耆英和伊里布继续在南京与英国代表进行“善后”的谈判，企图获得比从城下之盟的《南京条约》中对西方更多的约束，就如1858年《天津条约》签订后咸丰又马上派桂良和花沙纳南下上海同英法作推翻《天津条约》的谈判事宜一样。有学者甚至据此提出了在1842年9月期间中英之间存在《江南善后章程》的新论。（注：郭卫东：《鸦片战争后期中英善后交涉》，《社会科学研究》，1996年4期。）在1842年9月底，清政府在付清了对英国的第一批赔款后，按照《南京条约》第十三款的约定，英军在10月份逐渐退出长江，返回广东。英国谈判代表璞鼎查照会耆英：“俟贵大臣、都统、部堂抵粤后，再行详晰会议，善定章程”（注：《中国近代史料丛刊·鸦片战争》，第五册，新知识出版社，第395页。）；耆英也答应璞鼎查，“所有税饷一切事宜，俟十月到粤后，再行妥议”（注：《鸦片战争档案史料》，第六册，第303页。）。中英善后谈判的地点也随着英国的军舰退出长江而转移到了广东。如果说在南京这一时期办理外交的官员仍然以耆英为主要负责人，伊里布为其助手展开外交工作的话（伊里布此前从未被任命为钦差大臣，先以七品衔后以五品衔的身份协助耆英工作），但是随着1842年10月份英军和英国代表撤离南京，道光帝将处理西方外务的职权一分为二，战争期间在南京主持条约谈判的耆英和伊里布“花开两处”：1842年10月耆英被任命为两江总督，会办“江、浙、闽三省通商之事”，留守省城南京办理除广州之外的其它四口的通商口岸事务；1842年10月，伊里布正式被任命为钦差大臣并顶替耆英广州将军一职，“办理税饷即一切通商事宜”。办理对西方的外交事务“由耆英通盘筹划，与伊里布详细商酌”。（注：《鸦片战争档案史料》，第六册，第317-319页。）清政府办理西方外交的体制转变为了南京的两江总督和驻广州的钦差大臣兼广州将军分别办理“通商”事务的“两头体制”。这一并列的“两头体制”虽名义上是按照地区划分，但实际上，因五口从1843年7月到1844年7月起才相继开埠，因此这一时期并没有实际的五口通商事务可以管理，这种“两头”划分更多地是一种职能上的划分。这种“两头体制”从1842年10月持续到1843年3月。伊里布经浙、赣于1843年1月19日抵达广州，继续同英国人交涉前一段已在南京开始的谈判，直至3月份病逝于任上。广州的英国代表璞鼎查在伊里布死后，要求北上与两江总督耆英进行善后交涉。道光帝为保持清政府对西方外交政策的连续性并害怕西方国家借故另起衅端，在1843年4月6日，道光帝给耆英颁发办理夷务的钦差大臣关防，命其南下广东，“办理通商饷税章程，一切务臻妥善”（注：《第二次鸦片战争》，第一册，上海人民出版社，1978年，第12页。），与西方国家代表继续进行伊里布已经开始的谈判。耆英在1843年6月5日正式抵达广州，“两头体制”由于伊里布的死亡而归于两江总督兼理通商大臣的“一头体制”。在1844年3月19日，调两江总督耆英为两广总督。到1844年4月22日，道光帝谕令耆英为办理通商事务的钦差大臣：耆英已“调任两广总督。各省通商善后事宜，均交该督办理。着仍颁给钦差大臣关防，遇有办理各省海口通商文移事件，均着准其钤用。”（注：《鸦片战争档案史料》，第七册，第424页。）耆英虽然执行着后来被称为“五口通商大臣”的职务，但直到那时还未出现“五口通商大臣”这一衔名。在1844年11月，道光下令正式设立“五口通商大臣”一职（注：章开沅：《清通鉴》，第三册，“道光二十四年”条，岳麓书社，2000年。），由两广总督、钦差大臣耆英兼任。至此，清政府对西外交体制的设置进入了长达16年（1844-1859年）的两广总督兼理五口通商大臣时期。
这一体制经历了耆英、徐广缙和叶名琛三任主政广东的时代，一直到广州的最后一位身兼总督和通商大臣的黄宗汉。到1859年1月29日，咸丰帝发出上谕：“至上海现办理通商事宜，与广东相距较远，着即授两江总督何桂清为钦差大臣，办理各国事务，所有钦差大臣关防，着黄宗汉派员赍交何桂清祗领接办”。（注：咸丰朝《筹办夷务始末》，第四册，中华书局，1979年，第1245页。）通商大臣又换回到由两江总督兼任。在经历了由江苏巡抚接任的极短时期后，清政府在1861年1月成立了总理衙门，最终结束了由五口通商大臣办理清廷对西方外交的体制。之后虽仍保留了“五口通商大臣”一职，但实际上成为了“南洋通商大臣”的别名，仅仅变成了总理衙门之下的一个下属机构而已（注：《第二次鸦片战争》，第五册，第343、344页。）。
二、关于“五口通商大臣”体制的性质
从“五口通商大臣”体制的起源、发展到最终确立以及正式确立之后16年的清政府外交实践来看，充分体现了这一体制具有新旧混合和过渡的性质。
从其起源来看，五口通商大臣体制是清政府为应付在鸦片战争之后出现的新的国际形势而创设，是在中国和西方国家关系发生变化之后，针对西方国家的新式外交体制。清政府已无力把西洋各国纳入传统的朝贡体制中了。正如耆英所指出的那样。“若绳以藩属之礼，则彼又以不奉正朔、不受册封，断不肯退居越南、琉球之列。”对它们“与其争虚名而无实效，不若略小节而就大谋”，道光对此的朱批是“只可如此处之，朕已俱悉”。（注：道光朝《筹办夷务始末》，中华书局，1964年，第2892页。）
“五口通商大臣”一职是在清朝传统和既定的外交机构礼部和理藩院体制之外的创设。它具有以下几个特点：其一，它由皇帝特派的钦差大臣担任。钦差大臣之职本是正常官僚体制外的官职，是皇帝为执行特殊和复杂任务派往各地的高官。执行钦差大臣职务的官员是皇帝本人的化身。因而由钦差大臣来担当“五口通商大臣”一职，具有两方面的含义。一方面说明了这一体制是临时和“非常设”的官职。这一特征正如耆英在1849年5月份的奏折中表述的那样，“（总理五口通商大臣）系因钦差大臣，并非常设之官。各该夷遇有事件无可控诉而设。”（注：道光朝《筹办夷务始末》，第六册，中华书局，1964年，第3139-3141页。）；另一方面，由钦差大臣来办理外交，不同于以往由地方官员处理对西方的通商事宜，而是由权力中枢派出的朝廷大员，这又说明了这一体制具备了“中央机构”的萌芽。其二，它由地方上拥有最高官阶的总督兼任。这一官职在1844年11月正式确立之后，先由两广总督、后改由两江总督兼任。这一做法又与鸦片战争前由地方官员来处理与西方国家的通商关系一脉相承，清政府仍然在继续矮化西方国家的地位。这一体制中仍然包含着“天朝”和“蛮夷”处于不平等地位的朝贡体制的意蕴。其三，把处理与西方国家关系的外交大臣设置成“通商大臣”，清廷仍然把对西方的关系当作一种互市关系，这又是鸦片战争前清政府在广州一口通商时期，办理对西方外交仅仅牵涉到通商关系这一传统的延续。
通过对五口通商大臣体制所具有的上述几个特征进行的分析表明，这一体制新旧混杂，中央和地方因素皆有，既不是专设的职官，也没有专门的衙门，其过渡性质非常明显。在这一体制的建立和最终成型的决策过程中，清朝最高统治当局基本上是被事态的发展推着向前走的，其中既没有对西外交机制设置的通盘构想，更没有大规模的外交体制上的主动创新。这一体制的创设基本是在传统的“朝贡思维”下进行的。如果按照新旧比例的多寡来判断，旧因素明显占有了绝大比例。五口通商大臣体制虽然在形式上有所创新，但总体上仍然是中国传统外交体制的继续。
三、对“五口通商大臣”体制在绩效方面的评价
清朝负责对西方外交的五口通商大臣体制所具有的上述性质，使清朝这一时期的外交体制没有引起过多的制度性断裂，中国传统外交机制的大部分成果得以保持了下来。但这种体制设置的过渡和过多的传统特征显然难以应付鸦片战争之后清政府面临的外交形势。这种体制不仅恶化了清政府1840年以来的国际形势，也加速了第二次鸦片战争的到来。如果从这一体制实施的结果而言，它产生了如下的负面效应：
首先，清政府五口通商大臣体制在理论和实践中的不相统一，导致五口通商口岸的外交政策的统一性受到严重损害。
1844年末正式确立的广州五口通商大臣体制按照其本身的的职权而言，五口通商大臣总揽五口通商事务，是执行对西外交的总负责人。“本朝向无全权大臣官名，凡有‘钦差大臣’字样，即与贵国‘全权’二字相同”（注：转引自茅海建：《天朝的崩溃》，三联书店，1995年，第455页。）这一职务虽然设在广州，但在理论上，不仅广州外交事务由其办理，而且福州、厦门、宁波和上海的通商外交事务，也要遵从五口通商大臣的指导。“大皇帝钦差大臣驻粤，专办各国通商善后事宜。”（注：《中国近代对外关系史资料选辑》，上卷，第一分册，上海人民出版社，1977年，第117页。）这一职权由道光帝在1844年任命耆英为五口通商大臣的的谕旨正式加以确立的。在1848年，道光帝又再次重申了五口通商大臣的这一职权：“耆英系总办夷务之员，五口通商事务均应管理。”（注：道光朝《筹办夷务始末》，第四册，第850页。）清廷对西方理论上的外交制度设置的网络如下图所示：
附图{图缺}
1842-1860年间理论上的中国对西方外交体制网络示意图
但在事实上，在两次鸦片战争期间，五口通商大臣实际所办外交事务基本上仅限于广州一口，其它四口的外务皆由当地的督抚、道台等地方官员独立处理。四个通商口岸的外交事务处理皆由所在地的督抚们直接上奏皇帝，并最终向皇帝负责，而不是在理论上的外交上司——五口通商大臣的指导下来执行他们的外交政策。在1861年1月奕訢奏请设立总理衙门的一份奏折中回顾：“查各国事件向由外省督抚奏报，汇总于军机处”（注：咸丰朝《筹办夷务始末》，第八册，第2675页。）。这一说法也证实了五口通商口岸所在督抚们各自拥有办理外交权力的事实。这种地方办理外交的惯例源于清朝旧制。按照这一制度，中央政府的礼部和理藩院只办理藩属国的交聘往来，而一般的通商交涉事宜都由各地方官吏办理。（注：刘子扬：《清代地方官制考》，紫禁城出版社，1988年，第43页。）由地方官办理外交事务这一传统由道光帝在1843年9月的谕旨中进一步的得到了确认：“现在五口通商章程初定，头绪纷如，一切事宜，必须明干之员，随同该督抚办理。广东省着祁贡、程遹采督同藩司黄恩彤，一手经理；江苏省着壁昌、孙善宝督同咸龄、宫慕久，覆实办理；福建省着刘韵珂、刘鸿翔督同藩司徐继畲，妥为筹办；至浙江省规模甫定，海口纷歧，着刘韵珂、管遹群遴派熟悉夷务大员，前往各海口，协同该地方官，实心办理。”（注：道光朝《筹办夷务始末》，卷六九。）在广州是由粤督指派专员办理，耆英时代有黄恩彤和赵长龄等夷务委员负责交涉事宜。在福州和厦门开港后，在两地均成立了“招商总局”，由福建布政使会同福州知府和兴泉永道办理。（注：《福建通志》，《外交志》。）在1846年8月28日福建布政使徐继畲的奏折中就谈到“兼通商一事，臣系专派之员。虽参商督抚，臣随时办理，而是否吻合机宜，无由自信合无。”（注：任复兴：《徐继畲与东西文化交流》，中国社会科学出版社，1993年，第389页。）在1847年升任福建巡抚直到1851年，徐继畲仍然继续担当着处理福建两处通商口岸的外交事务的主要责任；在宁波口岸，前期基本由浙江巡抚和宁绍台道在已革道员鹿泽长的协助下独立负责处理西方国家领事进驻宁波城、租地划界事宜。后来，苏松太道咸龄调任宁绍台道，直接处理宁波口岸的外交事务；在上海，外国领事、商人和教士在上海城内城外的进出、租地章程，都由上海道宫慕久与各国领事们制定。这些督抚们和通商口岸的地方官员们在办理当地的西方外务时，根本无需向五口通商大臣请示，这些地方官员们不仅按照旧传统独自地处理牵涉到本地的外交事务，而且同时也有道光皇帝的谕旨作为他们行施这一职权的合法依据。他们与驻扎在广州的五口通商大臣在处理外交事务的实际权限方面更多地体现出横的同僚关系，而不是如上图体现出的纵向关系。在实际的外交事务决策和执行过程中，对西方外交体制变成如下图所表现出的机制：
附图{图缺}
1842-1859年间实践中的中国对西方外交机制网络示意图
新设立的五口通商大臣专办对西外交和地方督、抚、道、府可以独立处理一般外交事务这两种机制的内在矛盾性导致了第一次鸦片战争之后出现了上述事实上的二元外交机制。它使通商口岸的外交各行其是，条块分割，最终使得在广州的通商大臣制定的对外政策和战略难以与其它四口实行的外交政策协调一致，以致五口通商口岸在对西外交政策方面出现某种程度上的混乱。广州、上海虽同为通商口岸，但在处理与西方国家关系问题上，诸如进城、租地、中外官员会晤方面却有截然不同的政策。就拿外国人“进城”来说，上海的外国人“不问城内外，皆可听其游处，如土着矣”，其它几口也与上海相同，外国人“所至视其城如户闼。独粤城垣门，与夷馆相距仅咫尺间，转不得一入”。（注：梁廷柟：《夷氛闻记》，卷五。）至于中外官员的会晤机制，广州之外的四口，中外官员不仅会晤频繁，而且会晤地点也大多在当地政府的衙署，当地官员的“夷夏之辨”的观念和排外气氛远不如广州浓烈。上海不到十年的时间就赶上甚至超过了广州的外贸地位。福建办理夷务的大员徐继畲在1848年也根据与美国传教士的密切交往和探询完成了《瀛环志略》的撰写。此外，四、五十年代在上海、福州等地发生的重大外交事件，诸如《上海租地章程》的制定、福州神光寺事件的处理，它们的决策过程和解决根本就与五口通商大臣无关；而通商大臣在广州处理外务的政策和原则对其它四口也很少有影响。五口通商大臣与通商口岸督抚之间有关外交的来往行文稀少，也已表明二者之间的纵向联系是微弱的。正是中国内部外交政策的不一致，甚至是相互抵触，导致西方国家以某一通商口岸的政策来攻击和要挟另一通商口岸的对外政策。就如1850年徐广缙和叶名琛在奏折中担心的那样：“广东向为诸夷麇集之区，而江苏、闽、浙等省，设立夷目，交涉公文，亦为续开通商之地。广东稍有动摇，则各省倍难捍御；偿各省稍涉松动，则广东亦大费支持。”（注：咸丰朝《筹办夷务始末》，第一册，第50-51页。）叶名琛在给咸丰的奏折中也指出了西方国家在50年代以来舍广州而前往上海等“华夷相恰”的通商口岸与当地的督抚们进行外交谈判是西方人实施的“反间计”（注：郭廷以：《近代中国史纲》，上册，中国社会科学出版社，1999年，第117页。）。1852年，苏松太道桂麟就曾建议，为协调各口外交，各通商口岸应皆由广东人来办理，“……广东人深悉夷情，素称勇敢，遇事其心，夷人虽嫉而莫敢如何。即如福建厦门之兴泉永道、浙江宁波之宁绍台道、江苏上海之苏松太道，皆用广东籍贯之员，加以升衔，使之妥办，使五口声气相通，夷人更生畏忌。”（注：咸丰朝《筹办夷务始末》，第一册，第127页。）这种企图以统一的广东官吏办理通商事务显然是不现实的：一方面，这种选拔和提升官吏的方法不符合清朝铨选官吏的体制；另一方面，即使得以实行，也难以获得预期的效果，在之后的广东籍的、买办出身的苏松太道吴健彰在上海则执行了一条比前任更加“亲夷”的外交政策。
何桂清在1859年3月的奏折中，评价了第一次鸦片战争之后中国这种外交体制的弊端：“从前两广总督，名为综理五口通商之钦差大臣，其实只顾广州一口。其余四口督抚咨商广东事件，或置之不复，或于数月之后始行咨复，以至各办各事，钦差大臣竟成虚设。”“自道光年间，英夷犯顺，以致五口通商，一切皆系密奏，甚有同官一处而不知其祥者。以致歧途百出，枝节横生，该夷即藉为口实，肇衅要求，实为办理夷务一大弊”。（注：咸丰朝《筹办夷务始末》，第四册，第1310页。）其次，鸦片战争之后的对西外交机制设置专业化程度较低，由地方边疆大吏兼任外交职务，降低了办理外务的效能。
韦伯在论述西方近代文明时，把行政“科层化”作为近代官僚政治的重要表征之一。它是指把各种行政事务详密分工，每种事务都由专门机构和专门人员来管理。中国历来官僚制度发达，官阶设置也几乎达到“专业化”，中国的文官选举制度也一度影响过近代西方国家的官制改革。至于中国传统的朝贡外交制度，在明清时代就已达到了几乎完备的水平：礼部主客司、理藩院（清代新设）、鸿胪寺等相关机构的设置和包括一系列礼仪、规则的一整套程序，构成了中国与周边国家和地区交往的完整的朝贡体系。鸦片战争后，清政府在保留传统外交体系的同时，在设置对西方国家的最新外交体制时，一些制度构建明显具有“因时”而设和“因地”而设的权宜和临时的特色，对西外交的决策程序、制度和实践远未达到“专业化”、“职业化”的水平。这一制度特点导致了地方大吏、外交大员和钦差大臣三位一体于两广总督。在两广总督的本兼各职中，总督为其本职，处理通商外务为其兼职。总督这一本职在承平时期管辖的范围就已经非常广泛，“掌厘治军民，综制文武，察举官吏，修饬封疆”（注：《清史稿》，卷116，职官志三。），在变乱时期，这种管辖范围会更加扩大。地方事务已占去了总督的绝大部分精力，这必然影响处理与西方国家有关事务的效率，甚至会导致外务处理陷于瘫痪。这种弊端在闽浙总督刘韵珂在1847年2月给道光皇帝的奏折中充分体现了出来：“臣自莅闽以来，时深顾虑，幸得……徐继畲熟悉八闽利弊，洞晓各夷情伪……故虽英夷或间有备约要求，或夷商因纳税狡狯，或华夷因语言不通，口角争斗，均可设法，随时了结，相安无事。”但因“徐继畲新承宠命，擢抚粤西，交卸闽藩，自必迎折北上。臣阅伍未毕，旋省尚需时日，设有应议之夷务，接办竟无其人，臣昼夜焦灼，匪言可喻。况浙江、台湾各伍，均尚未阅，试垦水沙连番地，如蒙允准，亦需臣东渡查勘。彼时赴台浙，则恐误夷务，顾夷务，则恐误台浙，臣实有分身乏术，兼顾为难之忌。”（注：《第二次鸦片战争》，第一册，第378页。）
在办理福建“夷务”颇有手段的徐继畲调离福建后，就已经使刘韵珂在处理“夷务”和地方事务之间“分身乏术”了。但闽浙总督处理的外交事务如与五口通商大臣在广州面临的外务相比，其难度和数量不可同日而语。广州作为两次鸦片战争之间中西交往的中心地和中西冲突的风暴中心，主要历经了耆英、徐广缙和叶名琛三任两广总督主政时期。在耆英办理广东“夷务”时期，“耆英把钦差大臣的职务看得比两广总督重要，而徐则与之相反，这种变化与当时国内危机越来越严重相适应”。（注：黄宇和：《两广总督叶名琛》，中华书局,1984年，第19页。）耆英曾临时创设过由“委员”办理外交的体制，这应该算作是外交专业化的雏形。不过这种“委员制”由于委员们都由总督手下的大小官员兼任而仅具有半专业化的特征。随着耆英在1848年的离任，“委员制”在徐广缙和叶名琛时期，虽未消失，但基本上弃而不用。此外，至徐广缙和叶名琛时代，中国进入了国内变乱频仍时期，而两广恰是这种变乱的发源地和中心。在四十年代末，广东各地开始爆发零星起义；在五十年代后，太平天国又从两广兴起；1854年红巾军围攻广州。两广总督此时已经承担着镇压起义、恢复国内和平的重任。这一局面加重了本已繁重、早已超出负荷的两广总督职位。本职和兼职顾此失彼。在徐广缙任总督时期，就已减少了与外国公使和领事交往的次数。在叶名琛时期，对西方国家递交的照会，“或答数语，或竟不答”，这也许不完全出于叶名琛的傲慢。此一时期，两广总督戎马倥偬，国内战事更加频繁，在叶名琛的本兼各职中，处理地方事务和关系到清朝生死攸关的军事问题这一两广总督的本职任务已挤占了行使通商大臣这一兼职任务。但通商大臣相关的职责又没有其它专门化的机构和人员来代行。到叶名琛时代，设在广州的外交“通商大臣”一职已形同虚设了。这种制度缺陷严重制约了中国和西方关系的正常发展。
第三，把五口通商大臣设在京城以外的遥远边疆，使制定外交政策的最高统治者和执行外交政策的钦差大臣出现了过长的时空分割。不仅在外交决策方面失误，而且在外交政策的执行方面也出现了误差。本来，把办理夷务的官员派往广州，使办理外务的通商大臣远离帝都的权力中枢，这是比较符合传统的朝贡外交的做法的。从北京的皇华驿站到广东省一般有两条信道：一是从皇华驿经涿州，到济南府，再经江宁、安徽、江西，到达广东；二是从皇华驿经保定，到开封府，再经两湖，到达广东（注：刘广生：《中国古代邮驿史》，人民邮电出版社，1986年，第351-352页。）。但京广两地之间长达几千公里的地理距离又使北京的皇帝和广州的钦差大臣之间的信息通达在当时的条件下，即使是“六百里加急”，也需几十天，因而君臣之间的信息沟通具有了很高的“距离成本”。这种制度设置在承平时期还可勉强应付，但在紧急时期，这种遥远的地理距离产生的君臣获得信息的“时间差”却是致命的。历任办理夷务的大臣为避免因等待一个月之后的圣旨而贻误解决问题的最佳时机，几乎不惜捏造圣旨和采取先斩后奏的方法。琦善《穿鼻草约》的签订（注：蒋廷黼：《琦善与鸦片战争》，见《中国近代史》，附录二，海南出版社，1994年。）、耆英在签订《南京条约》、徐广缙在1849年“入城”危机（注：诺德：《1849年的伪诏》，转引自茅海建：《近代的尺度》，上海三联书店，1998年，第116页。）、桂良在1858年上海“税则”谈判时期无不运用了这种大逆不道的做法。甚至在1858年广州被英军占领后，地方民众也伪造了要求抵抗英军的假圣旨。此外，由于钦差大臣远离北京，导致钦差大臣有了“天高皇帝远”的便利，以至于皇帝偏听偏信，缺乏迅捷的、多渠道的外国信息来源，这又进一步导致了皇帝外交的决策失误。叶名琛主持五口夷务时期，他向皇帝写的许多反映西方国家情况的奏折内容，有的是想当然，有的几乎就是道听途说。在一篇分析1853-1856年“克里米亚战争”的奏折里，不仅连战争交战双方英国、法国、俄国和土耳其的地理位置没搞清楚，而且交战国之间的关系也糊里糊涂。（注：咸丰朝《筹办夷务始末》，第二册，第436-437页。）正如英国公使额尔金所作评论：“贵国向于外事，俱委离京远住之钦差大臣办理，以致历与各国大员每有不洽事故，适遇转陈伸屈，而朝廷仅据钦差大臣奏闻为信……”（注：《第二次鸦片战争》，第三册，第552页。）
第四，这种制度设置所包含的最高决策权含混和矛盾之处，使办理外交的钦差大臣们、通商口岸的督抚们，甚至皇帝失去了制度本身对他们行为的制约，以致缺乏了对西方事态发展负责的终极责任人，并最终导致了在对西外交决策、中西谈判过程中皇帝和大臣之间的“踢皮球游戏”。清代在省一级虽然确立了总督和巡抚为军政首长的制度，但朝廷对督抚们的行动有着严格的限制，一切较为重大的政务都必须奏报皇帝。如督抚们有越轨之处，立予法办。故清代督抚们虽被授予一省或两三省的军政权力，但在湘淮系出身的督抚们崛起前，地方上并没有发生拥兵自重、对抗朝廷的地方势力。“天子亲览万机，一切取裁于上，百执事拱手受成”，以至于“渐摩既久，以推诿为明哲，以因袭为老成，以奉行虚文故事为得体”。（注：魏源：《太子太保两江总督陶文毅公神道碑铭》，《魏源集》，上册，中华书局，1976年，第328页。）“固守成例是在清专制政府下面做官的唯一官箴”。（注：李剑农：《中国近代百年政治史》，复旦大学出版社，2002年，第25页。）这种决策权出于皇帝一人之手的专制政体，使这一时期的钦差大臣们、通商口岸的督抚们以“人臣无外交”，“中国从无便宜行事之大臣”，他们只有“代奏权”（向上反映）等为由，将对西方的外交决策权交到了皇帝那里。（注：咸丰朝《筹办夷务始末》，第一册，第14-15页。）而皇帝又以“钦差大臣专办通商外务”，地方督抚们“安内攘外，责无旁贷”（注：《第二次鸦片战争》，第三册，第22页。）为由，又将这种外交决策权踢回到钦差大臣和督抚们手中。1850年英国公使文翰分别在上海向两江总督和天津投文、1854年英法美三国在天津的修约行动，都是被清廷以这样的方式应付了事的。1858年御史陈庆松曾不无尖刻地指出过这种弊端，“向来办理夷务，本来通盘筹划。不过来到天津，支应回广东去，而广东亦不过搪塞了事，故事终不了。夷人机警，窥破此情，故于我全用劫法。不独叶名琛被劫去，近日抚局亦系劫成。”（注：《第二次鸦片战争》，第二册，第317页。）对外决策的最终抉择权在中国大小官僚们多回合的太极推手中化作了无形，清廷主动转变外交政策的有利时机正是在这种“踢皮球”游戏中逐渐丧失，这一时期清廷外交政策的转变无不是在西方把屠刀架在清廷脖子之上才作出的被动“劫成”。
缺乏了外交政策的最终责任人也使从琦善直到叶名琛在办理西方外交时充满了从蒙骗到拖延的机会主义色彩。鸦片战争初期，琦善因在天津退敌有功而获“片言片语，连胜十万之师”的褒奖。当某官员问起办理“夷务”有何机宜之时，琦善答曰，“吾有何法，不过骗其走开耳。”（注：赵宜珍：《论琦善》，《福建论坛》，1996年5期。）广州将军、负责鸦片战争初期在广东中西交涉的伊里布，在传授办理夷务经验的一封信中指出：“夷务只可粗枝大叶去画，不必细针密缕去缝”。（注：黄恩彤：《抚远纪略》，《中国近代史丛刊·鸦片战争》，第五册，第419页。）而继任伊里布的耆英一方面在给道光的奏折中恶狠狠地诅咒英国人，另一方面又在与英国人的实际交往中，同英国公使交换女眷的照片，还热情地收公使的一个儿子为义子。叶名琛则秉持“不动声色”的策略，干脆对西方若即若离，企图使西方国家对中国的外交政策摸不着头脑。中国近代以来利权的逐渐丧失就是在这种“官僚无效率”中进行的，而西方也正是在这种官僚无效率中找到了侵略的借口。正如费正清评论的那样，“耆英和他的同僚们运用他们机会主义的策略，既在当时推进了和谈，又给未来贮积下了麻烦”。（注：费正清：《外国学者论鸦片战争和林则徐》（下册），福建人民出版社，1991年，第241页。）不论是琦善和耆英的蒙骗战术，还是叶名琛的拖延策略，都是清代官僚机制的产物。
两次鸦片战争之间清政府的外交体制演变是清政府外交体制承上启下的转变时期。而五口通商大臣体制的演变，是清政府当时外交变革的一部分。在清政府近20年间的外交探索和实践中，一些制度创设直接成为1860年之后清季新设官职的模本。“五口通商大臣”设置中包含的中央（钦差大臣）和地方（总督）两种职能分别被1861年设立的总理衙门和“南北洋通商大臣”继承和替代。显然，五口通商大臣体制在清政府外交体制转变过程中发挥了一定作用。但是五口通商大臣体制是在中国传统外交的范围内进行的，五口通商体制虽然在形式上有所创新，但其性质从总体而言仍然是传统朝贡体制的变种。因此这一体制难以应付鸦片战争之后新的国际形势，这一点从在两次鸦片战争期间中国对西方的外交实践中得到了证明。
（资料来源：《人文杂志》2003年第4期）