雍正-清代督抚与地方官的选用 ,对于想了解历史故事的朋友们来说，雍正-清代督抚与地方官的选用是一个非常想了解的问题，下面小编就带领大家看看这个问题。

原文标题：清代督抚与地方官的选用

在清一代，官吏的铨选和除授例归中央，为吏部之责，然而，总督与巡抚作为地方一级的最高长官亦参予铨政。他们以保举和题补的形式，向朝廷荐举人才，升调属吏。因而，清代的地方官有相当一部分是由督抚选用的。这是清代文官制度发展过程中的产物，也是清代官僚制度的一个特征。
督抚管辖的属吏，除藩臬二司外，主要为道府以下的中下级官员，即从正四品至未入流，除道员而外，他们分别隶属府、州、县三级衙门中，由正印官、佐贰官和教职人员组成。有人作过统计，清代官员的总数，“京省大小之职，不啻二万有奇”，［①］而督抚所辖的地方官约占６０％，其中州县一级的官员约有九千余人。［②］州县官当属于督抚有权选用的一级官员，即便督抚只掌握这部分人中三分之一的题补权，其铨选权限亦相当可观。本文拟从铨选制度入手，通过督抚对地方官的选用，探讨其在国家机器运转过程中的职能和作用，以再现清代官僚政治的一个方面。不当之处，祈望指正。
一
清代督抚参予选官的最初形式是保举。即督抚以保人的身分，向朝廷荐举某人出任某官。
众所周知，这种以保举选官的方式并非清代独创，自秦汉以来，历代间行，只是到了清代，逐渐制度化，且于“科举取士之外，荐举一途，得人称盛”。［③］
自顺治初年，清朝便开始实行保举制。其时，满族统治者入关伊始，急需各方面的统治人才，科举考试远远无法满足其求贤若渴的局面。于是，“首广罗贤才”，“乃诏廷臣各举所知。”［④］督抚作为朝廷大臣由此取得保举官员的权力与资格。当时，保人只须向朝廷题名、并被保人的履历，至于才品如何，社会地位与身分怎样，则无须过多考虑。但由于立法过宽，出现了滥举的现象，且所举多明季旧吏，不得肥遁隐逸之名士，清廷遂定保举连坐之法。规定，得人者赏，举人不当者，受连坐处分。可见，最初的保举还比较混乱，实行保举的目的主要在于收揽人心，解决由科举取士得人不足的矛盾。
由督抚保举属员，并形成制度，始于顺治末年。据《清史稿》记载：“自顺治十八年，停差巡按，乃定各省巡抚荐举方面有司、佐贰、教官员额。”［⑤］总督则与巡抚类同。保举的范围被限定在所辖府州县三级衙门的正印、佐杂和教职人员内。初制，督抚两年荐举一次，于升迁离任时再举一次，旋即，令督抚每年一荐举。所举员额，大省不得超过十人，小省限三四人。而后，又改一年一举为两年一举。由此，督抚保举属员与三年一次的大计卓异并行，成为常制。所谓“盖荐举之典，外行卓异保荐，内兴京察，相辅而行。”［⑥］此外，由知县行取科道，亦少不得督抚保举。
当时，督抚以荐举人才为职守，奉行不殆。如康熙二十一年，以廉能第一闻名的直隶巡抚于成龙在迁两江总督前，一次保举直隶守道董秉忠、通州知州于成龙、南路通判陈大栋、柏乡知县邵嗣尧、阜成知县王燮、高阳知县孙宏业、霸州州判卫济贤七人。适逢江宁知府缺出，奉诏命以通州知州于成龙升补。［⑦］
除了这种按例举行的常举之外，皇帝还经常颁发谕旨，命督抚“特举”。如顺治“十二年，以直隶保定、河间，江南江宁、淮、扬、苏、松、常、镇，浙江杭、嘉、湖、绍等三十府地方紧要，诏京外堂官、督、抚各举一人备简，不次擢用。”［⑧］又如，康熙四十年十月，谕令内阁移文总督郭琇、张鹏翮、桑额、华显，巡抚彭鹏、李光地、噶礼、徐潮等保举属吏，曰：“凡伊等所属道员以下、知县以上官员，有实心惠爱民生居官清廉者，虽有诖误降罚，俱不必论，着各具折开送内阁。其别省官员内有伊等所灼知者，即越省亦着列名奏闻。”［⑨］这种临时赋命的特举，被时人称为，“此又择人而畀以荐举之权者。”［⑩］
雍正、乾隆以后，由督抚保举所属地方官更为皇帝所提倡，所谓“世宗御极，屡诏京外大臣荐举道、府、同、通、州、县”，敕总督保举三员，巡抚保举二员。“乾隆间，历行保荐之法，司道、郡守，多由此选。”［①①］而且，有明举和密举之别。明举，是督抚以题本的形式保举属员，通过各级行政衙门上达皇帝。密举，则是督抚亲书密折直接具奏皇帝。
雍正时，随着密折制度的广泛推行，督抚密举更加普遍。雍正皇帝常常指示他所信任的官员用密折保举或题补官员。如雍正元年三月，他谕令赴任湖广总督的杨宗仁说：“湖南湖北两省属员内，……如遇有为有守贤能之员，即行越格保题。”“其守令中，或有人地不相宜者，因材器使，更繁调简，原属善举，径具密折奏请，朕即饬部准行。”［①②］在雍正皇帝的倡导下，督抚凡遇越级升署，隔省题官，武职调文职等情况，均使用密折。正如广东巡抚杨文乾所说：“臣所有一二深知之员与例不合，已经另折密奏。”［①③］足见，密举已经成为当时督抚保举属员的主要形式，几乎完全取代明举。但时隔未久，便因密举中挟私妄奏之事较多，复行明举，以明举与密举并用。当时，有人针对保举中所发生的各种舞弊事件，论奏此法不妥，而雍正却不以为然。他说：“朕近有旨，令尔（督抚）等将贤能之员预保送京引见，遇有人地相宜缺出，再密折奏请，此事最善。”［①④］所以，“时明荐密保，更进迭用。”［①⑤］乾隆即位以后，仍然沿用此制。乾隆二年，以道府要职，令督抚藩臬各密举一二人，次年又命露章明荐。
随着保举选官制度化，保举制与官员的仕途联系得更加紧密，督抚在保举中的作用亦愈益突出。如康熙六年朝廷规定：生员、例监、吏员出身的官员，须经堂官、督抚保举，方许升京官及正印官。［①⑥］又如，乾隆四年议准，“在外官员，如荐举卓异一次，及督抚指缺保题升用正印官一次者，准其以保举注册，与应升京官及外任正印官人员一同较俸，照常升转，不必复行保举。”［①⑦］也就是说，在地方上，没有科举功名的下级官员，只有得到督抚的保举，才能改变出身的先天不足，出任京官和外任正印官。佐贰杂职人员，亦只有被举卓异，或被指缺保举者，才能取得升迁正印的资格。如果是以捐赀得官的官员，于到任三年仍无人保举，就将被视为劣员，随时可能被其上级或同僚奏参开缺休致。足见，能否被督抚保举，已经成为某些下级官僚在仕途上升迁的凭据，也是衡量其才守的标准。
除了下级官员，保举对于其他有一定地位的中高级官员同样重要，同样与他们的仕宦生涯息息相关。康熙二十五年六月，吏部议补鸿胪寺卿员缺，拟以江南学道田雯升补。在讨论过程中，持赞同意见的大学士明珠所提理由便是：汉大学士皆云“田雯在江南作学道甚优，总督于成龙曾行保举。”［①⑧］同年，知县行取科道，在三十六人中由康熙皇帝钦定二十人。按照常规，应按考试名次先后取用。但“郭琇系汤斌举荐者，居官实善。王焯系于成龙举者，居官亦善。”所以，虽名次不在二十名内，仍先于他人入选。［①⑨］
但被督抚保举的属员在整个地方官中实在是为数甚少，所谓“越次而选者，一省不过岁一人。”［②⑩］所以，保举制在清代铨政中所产生的影响，远不如由督抚指缺题人的题补制。需要指出的是，保举制虽然通行整个清代，但自雍正以后，督抚保举贤能已与题缺选官紧密地结合在一起。
二
题缺选官，即题补制，是督抚参予铨政的主要方式。督抚于所辖地方官出缺后，以题本或奏折的形式，向朝廷题请由所属现任官员中择人补授。通常，地方官员出缺，有升署、调署、降职、革职、丁忧、病故、终养、告休等不同情况。凡属在外由督抚遴选各缺，如果是丁忧、病故人员，由督抚题咨开缺之日起，于一个月内题咨调补。如果是缘事议降、议革、升任、调任、终养、告休等官，由吏部于每月二十日截限时，行文知照各省，各省督抚以接到部文之日起，一个月内照例题咨调补。
督抚题缺，在康熙年间即已出现。据《清实录》记载：康熙三十八年九月，“吏部议复吏科给事中马士芳疏言，楚粤黔蜀逼近苗穴，最称难治，请将四省中，如黎平、茶陵、东川、平越等界连苗地府州县员缺，令督抚于本省中拣选题补，应如所请”。［②①］可以看出，这并非督抚题缺的开始，但督抚所掌握的题缺权限只限于个别地区。大约在康熙四十年以后，有关记载才逐渐多起来。如《起居注》载：康熙四十五年九月，“直隶巡抚赵弘燮题，三河县知县阎毅丁忧员缺请将知州孔毓璋调补，仍论其知州之俸升转。”［②②］康熙五十三年，“川陕总督鄂海请以原任宁夏同知、今升云南永北府知府王全臣就近调补平凉府知府，宁夏同知员缺，请将乾州知州白讷补授。”［②③］
当时，督抚不仅有指缺题人的权力，而且题补本身也已形成一些定例。如康熙五十四年三月，湖广江夏县知县出缺，总督额伦特奏请以通山县知县金廷襄调补，被吏部以“查此缺非调补之缺”驳回，而额伦特也因“定例，凡以不应调补之缺具题调补者，将该督抚照徇庇例各降三级调用”，险些受到处分。［②④］
然而，作为一项制度来说，督抚题缺在康熙末年仍属草创阶段，而且，只限于个别省份和特殊的地区。所谓“调补旧例，原为江南、浙江等七省中钱粮难征之一百一十余县而设，又边远烟瘴地方必调补熟悉风土之员。”［②⑤］
雍正即位以后，出于巩固统治的需要，十分注意地方官的使用，在指示督抚肃清吏治的同时，也给予他们更多的权力。因而，在雍正初年，由督抚题咨升调之缺逐渐增多。如雍正元年议准，河南、河内、山东、江南各省内沿河之三十七“州县员缺，均令该督抚于本省现任州县内遴选调补，三年俸满保题升用。”［②⑥］雍正二年又议准，江南、浙江、山东、广东省内，沿海之四十七“州县员缺，均令该督抚于本省内拣选调补，”［②⑦］三年俸满，择优升转。除沿河、沿海地区外，陕甘等省也增设了题调缺。如雍正五年议准“陕西赤金、靖逆、柳沟，及安西、归德各厅卫所各官均作边俸升转，遇员缺，该督抚拣选具题调补。如在任五年，果能尽心供职，该督抚保题到日，即以应升之缺升用。”［②⑧］可见，督抚选用地方官的权力虽在不断扩大，但题缺的范围仍被限定在部分省份的个别地区，未及全国。
雍正六年，广西巡抚金（原字钅加共）上疏奏请，将督抚题咨选员的题补制通行全国，得到命准。据乾隆朝的大臣们追述，“雍正六年，九卿议复广西巡抚金（原字钅加共）条奏，将各省道府、同知、通判、州县各缺，分别冲繁疲难，除道府请旨补授，其同知以下，四项、三项相兼者，于现任属员内拣选调补。原恐初任之员贻误地方，是以分别办理”。［②⑨］但各省督抚最初的“办理”，主要放在繁简缺的划定上。因“州县缺分四项自此始，”［③⑩］而“从前所定繁简未确，奉旨令各省督抚详查据实具题。”［③①］直到雍正九年，这项制度才得以确立和实施。
据《大清会典事例》记载：雍正九年十二月“”［③②］这里，清廷在对金（原字钅加共）于雍正六年所提建议进行肯定并重申的同时，又就督抚题补的范围作了较明确的规定。其一，督抚所辖道府一级的官员，乃皇帝钦定之缺，不归督抚选用。其二，各直省、包括沿海、沿河、苗疆、烟瘴等边远特殊地区，督抚以往的题补权限不变，即“一切应行题补之缺，仍照旧例遵行。”［③③］这不仅意味着，督抚在这些省份对州县一级官员的题补权限不变，即已定道府官员的遴选权亦遵守成规。如云南元江府等四府知府员缺，于雍正五年题准由督抚拣选题补，至是时仍归督抚选用。其三，除上述地区外，在那些尚未实行题补制的省份，地方官缺将分为繁缺、简缺，并以冲、繁、疲、难四项作为衡量繁简缺的标准，由督抚详查册报。繁缺也即要缺。四项兼者为“最要”；三项次之，为“要”；二项又次之，为“中”；一项为“简”，四项皆无为“最简”。督抚先就所属道府以下的同知、通判、知州、知县等缺分别四项，其中，被列为最要缺和要缺的四项缺、三项缺为督抚调补之缺，待出缺后，由督抚于现任属员中奏请调补。其余二项缺、一项缺，以及并非冲繁疲难之最简缺，悉归部选，由每月大选或急选的月选官中产生。由此，地方官的选用大体分为三部分进行，即请旨简授、吏部月选和督抚题补。所谓“所出之缺，有应在外题调、及请旨简放、归部铨选之不同。”［③④］督抚则掌握了州县一级官员择优、择要的决定权。
但上述选官权限的划分，只是原则性的规定，往往会被各省因时因地奏准的特例而改变。如“乾隆三十七年定，道府各缺，如原系请旨简放及部选之缺者，俱不准改为在外题调。至原系部选之缺，或因地方情形今昔不同，令该督抚随时具题，准其改为请旨简补注册。”［③⑤］道府员缺的选用，自乾隆元年即分权予吏部，议准冲繁疲难四项、三项缺仍为请旨缺，二项、一项缺归于吏部月分铨选。在进入乾隆中期以后，督抚便取得了根据地方情形变化，对部选之道府缺奏请改动的权力。而且，督抚所掌握的道府题缺，已由苗疆、沿海、烟瘴之省份扩大到其它各省。如乾隆二十九年，安西府知府改为题缺。［③⑥］乾隆三十三年，淮徐道“令该督拣选谙练河务者具题引见补授。”［③⑦］可见，督抚题补的权限在不断地扩大，至乾隆中后期，大多省份的督抚，逐渐取得了对道府一级官员的题补权。如嘉庆十年，皇帝在上谕中称：“各省道府员缺，除请旨简放外，其由部铨选及在外题调皆有定制。”［③⑧］
而督抚题补的范围，还远不止道府及其以下的正印官，各省的佐贰杂职及教职的遴选和试用，清廷也一并交予了督抚。雍正七年三月，广东总督孔毓珣疏请将琼山县县丞移驻海口，雍正皇帝当即命准，并颁旨说：“各省佐贰微员，有地方执掌紧要者，亦有新设新移正需料理者，必须于众员中拣选才具稍优熟练事务之人方可胜任。着各省督抚将佐贰紧要之缺查明具奏，交与该部注册，遇有缺出，该督抚拣选题请调补。如本省乏员，或将别省见任之员题补，或请旨拣选，永着为例。”［③⑨］雍正皇帝不仅以谕旨的形式，将各省佐贰要缺的题补权交与督抚，而且下令“永着为例”，不得更改。雍正十年，又进一步规定，应升知县之佐贰官员，由吏部按俸次最深，任内无参罚案件者截取后，交由督抚察验，选出年力才能可胜民牧之人，出具考语，给咨赴部，与月选官一同考试升选。［④⑩］
当然，清廷对督抚题缺是有严格控制的，并有法令制约。从官员选用的去向看，督抚题缺主要是本省，但也有京官和外省官。出任京官之途，在乾隆朝之前主要是知县行取科道，带有保举的性质。出任外省官则多为要缺而又乏人之地。通常是外省督抚以需员奏准朝廷后，本省督抚奉旨拣选题补。如雍正九年正月，“甘肃巡抚许容疏言，甘肃省地方员缺冲要居多，且办理军需，俱须干员，请于直隶、山东、河南、山西四省见任同知、通判、州县内，令该督抚各拣发才具优长、办事勤敏者五员，咨送来甘，委办差使，遇有要缺，即行题补。得旨，着照所请行。山东见有赈恤之事，正须干员经理，不必拣选咨送。”［④①］也就是说，督抚题补外省员缺，必须得到朝廷的命准。题补的主要权限在本省。
就本省题缺而言，可分为升补和调补两项。升补，是指地方官出缺后，督抚由低于此缺的官员中择人补授。调补，则是同一级官员的横向调动，多为由简调繁，亦带有升迁的性质。但无论升补还是调补，被题之地方官都须具备一定的条件，主要有两项，一是须待俸满，地方官升补须历俸五年，调补须历俸三年；二是不得有参罚案件。乾隆元年议准，凡题升题调人员有降级降职、革职留任、及承追督催停升征收之案者，一律不准保题。由于官员们很难达到此标准，乾隆中期不得不为此项规定进行修改，定为地方官于任内有参罚案件在十项以上者，不准督抚保题。
此外，督抚在题缺时，还有一些必须注意的事项。如督抚将官员奏请升补，只准以应升之职题补，不准越级保题。又如“知县题调要缺，准以奉旨前往、及曾任实缺候补，并进士即用人员酌量请补，其劳绩保举、初任候补人员，概不准请补。”再如，“首府首县缺出，于通省正途人员内拣选。”［④②］而且，当地方官出缺之后，督抚还要依照题升、题调的先后序次具折保题。通常是，“应题缺出，先尽候补人员题补，无人，以应升人员题升，再无人，于现任人员内拣选调补。”
总之，在雍乾年间，随着清朝封建专制统治的日趋巩固，官僚政治制度亦日趋完备。由督抚指缺题人的题补制，便作为清代官吏铨选制度的重要组成部分被确立下来。它虽然是以吏部铨选的补充形式出现的，但其意义与作用却不容忽视。
自明代以来，随着科举制度的发展，功名特权完全渗透到职官选举中，进士几乎占据了中高级官员及下级官员中繁缺、要缺的全部或大部。明万历年间，为了杜绝铨选官吏中的行贿请托恶习，吏部尚书孙丕扬等又创立了掣签法，即官吏候选人以掣签定其任职的地区，而有资格参加掣签的，只能是进士和经过考选的举、贡、监的前三名。这样，便把偏重功名的取士方法，又放到铨选过程中，并增加了平等竞争的原则。但如此一来，不仅非进士出身者被排斥在外，连进士中的杰出人才也很可能被埋没在这听天由命的掣签中。
清代的铨选制度，则完全承袭了掣签法，所谓“今乃以掣签为典要，非特初授掣签，候补亦掣签，推升亦掣签”，［④④］官吏的命运完全由掣签而定，以致于埋没人才的现象屡见不鲜。对此，有识之人于顺治年间就疏陈其弊，康熙初年，“各省督抚郎廷佐等纷纷入告，不约而同，”亦就掣签铨选提出了异议。［④⑤］
所以，雍正确立督抚题缺的外补制，可以说是清代官僚政治在其发展过程中的一次自我调节，也是对传统铨选制度的一次重要改革。这是其一。
其二，外补制，或者说题补制的最大特点，是把各省道府以下官员的要缺、繁缺，完全交由熟悉地方事务的督抚控制和掌握。因而，当这些官缺空出之后，督抚便可将本省现任简缺中经验丰富、阅历较深的同级官员横向调补，由此产生的简缺空位，再由没有实际经验的月选官补授。在这一过程中，“分发截取，则选繁缺由长官定之。”［④⑥］督抚不仅掌握了繁缺、要缺的择人选员，而且督抚拣选的标准，也偏重于官员的才干。如乾隆四十四年，直隶省三河县知县因病解任，总督周元理即奏请以监生捐纳知县的姚迈德调补，理由为姚迈德干练有为，堪胜此要缺。而姚迈德所出之缺，仍请以监生捐纳县丞的赵廷（原字穴下加采）升补。［④⑦］足见总督周元理选官，并不重科举功名。
总而言之，督抚题缺在一定程度上扭转了以往以功名出身取人的弊端，使选官的重点转向了官员的实际才能和为官经验，官员的选拔，不再为循资迁转的旧习所束缚。而督抚不仅可以借题缺之机对通省官员进行个别的调整，以达到“人地相宜”的用官准则，同时也可将饶有才干之员荐于朝廷。雍正年间的李卫、田文镜，乾隆年间的杨景素、李世杰等，以佐杂埌跻开府，成为政绩卓着的封疆大吏，无疑是改革铨政，贯彻题补与保举制的结果。而正因如此，督抚题补制始终为清朝统治者所倡导，终清一代未被废黜。乾隆皇帝在其晚年曾经说过：“各省督抚奏请调补升署人员，有与例不符，经吏部议驳者，朕或因其人地实在相需，特降旨仍如该督抚所请行。”［④⑧］
三
清代重视保举制，并将督抚题补纳入地方官吏的铨选系统，从而给清代的封建官僚制度带来新的生机，这是不容置疑的。然而，保举制与题补制，从根本上说仍然属于封建官僚政治的组成部分，所以，它不可避免地要产生官僚政治的流弊。而对地方官选举具有重要影响的督抚题补制，弊病更多。
首先是督抚题缺选员条例不能如制实行。
清代对地方官升迁的条件规定得十分明确，一要俸满三年或五年，二要参罚案件不超过十件。看起来要求似乎并不高，但实际上，“州县升调各缺，难得合例人员。”对此，早在乾隆初年，即条例制定未久，便有不少言官和督抚纷纷上疏陈情，要求放宽地方官升迁标准，声称官员题补难以如例执行。当时，各省地方官的普遍状况是，“俸满者，才非干练，干练者历俸未久。”于是，各省督抚多就州县由简调繁，请“不拘三年俸满之例。”
乾隆皇帝鉴于要缺不得其人，原议年限又扦格难行的现状，于十四年十一月命大学士、九卿等会议商讨。经过朝廷大臣们的讨论，得到这样的答复：“各省三年准调、五年准升之例，应照旧办理。至员缺果系紧要，非干员不能胜任，而年例不符者，准该督抚将实在相需之处详悉声明，专折奏闻。”［④⑨］此项决议，虽说意在维护原定的题补条例，升调官员之历俸年限“应照旧办理”。但是，由于准许督抚遇紧要员缺，可以以人地相需为由专折奏请，便给原有的题缺条例打开了缺口。而后，督抚在升调属员时，多以“年例未符”专折疏奏，相率成风。据《宫中档乾隆朝奏折》记载：在乾隆四十四年三月这一个月中，各省督抚有关题缺的奏折约有１３件，其中，因历俸未满五年奏请升署、历俸未满三年奏请调署的专折，就有６件。此外，还有一件是将部选缺题请以试用候补人员补用。［⑤⑩］由此可见，由督抚题请升调的地方官，能够符合原定历俸年限的还不到５０％。
除历俸年限的问题，“难得合例之员”外，还因为地方官中被参罚之人过多。嘉庆年间，曾任福建巡抚的汪志伊在其《敬陈吏治三事疏》中分析了福建省地方官的状况。据他统计，“闽省知县一缺，共六十二缺，除降革离任外，现在以钱粮处分应停升转及命盗盐课杂项处分在十案以上者，共三十九员；其甫经到任历俸未满者十三员；又部选题补等项尚未到任者十员。”［⑤①］三者加在一起，刚好是６２员。也就是说，闽省通省知县官无一合例之员。而在这些未合例的人员当中，以受参罚者为最多。所以，汪志伊说：“往往出一应调应升之要缺，臣会同督臣及两司公同拣选，拟以守法才优、官声最着者升调。迨查核处分，辄以降级停升碍难办理”。［⑤②］而在这些被参罚的官员当中，多半属于因公处分，如汪志伊所说，“地方疲难，民情犷悍，任事多而罹难亦多。”［⑤③］所以，其中自然不乏才守兼优之人。然而，由于朝廷三令五申，“在十案以外，虽系能员，不准入于拣选”。“傥已逾十案，违例陈请，将该督抚请旨分别议处。”［⑤④］这样，督抚遇属员出缺而又合例乏人的情况，便只能以“年例未符”、即历俸未满之员专折奏请。
其次是督抚滥举滥题的现象十分严重。
督抚取得题官择人的权力，便意味着他们可以把握地方官的政治生命和仕宦前程，特别是对州县一级而言。这种利害攸关的上下级关系，更助长了封建官僚政治中无法杜绝的钻营请托的弊病。
早在康熙年间，督抚借保举之机，徇私舞弊。提拔私人之事就已屡见不鲜，康熙皇帝曾经在大学士议事时，揭穿某些督抚营私的伎俩。他训斥说：“更有督抚所欲扶持之人，每岁暗中助银，教彼掠取清名，不逾二三年，随行荐举，似此互相粉饰，钓誉沽名，实属不肖之极。”［⑤⑤］然而，比起这种培值私人、沽名钓誉的行为，更为严重的问题是掩饰在其背后的行贿纳贿。当时，令举朝轰动的山西大（原字宓下加皿）县知县许晋贿调被参一案，行贿开银至一万数千两之多。类似的情况，各省皆有。雍正元年，出任湖广总督的杨宗仁上奏说：“臣查得从前湖广州县缺出，每多钻营委署，上司贪其贿赂，不计地方远近，任意批委，因受苞苴，曲为遮饰。”［⑤⑥］更有甚者，是督抚在题缺作弊时往往不择手段，不计后果。比较典型的是，“以保题烟瘴边缺为名，俾得速于升迁，仍将其人委署近地，展转留滞，而本任竟属虚悬，是以紧要之缺转成闲旷之所。”虽经朝廷多次降旨申斥，也只是“州县正印官不敢仍蹈故辙，而同知、通判等员则闻尚有借委署他处之名，不到本任，延至数年俸满居然得以升迁者。”故而，雍正七年，皇帝颁诏严厉警告说：“此等弊端，甚有关系，嗣后着严行禁止。傥有应行署理之处，着该督抚就近差委，不得使属员巧为规避之计。傥有仍前营私作弊者，经朕查出，定将该督抚并本员一并从重议处。”［⑤⑦］
然而，尽管朝廷屡屡诫饬，督抚中一意孤行，滥题滥举的现象仍很严重。如乾隆年间，陕甘张掖县知县陶士麟告病，总督勒尔谨以崇信县知县陈澍奏请调补。然而，陈澍虽然有委署崇信县知县之名，却未曾到任，被吏部以违例驳回。［⑤⑧］又如，贵州黎平府知府缺出，巡抚图思德亦因题缺与例不合被驳。按制，黎平府系苗疆要缺，例应督抚题补。但图思德先以历俸未满之普安州知州德永奏请升署，被吏部驳回、咨令另行拣补后，又以思州府知府高兆煌题调，而高兆煌仍系历俸未满之人。这其中固然有合例人员难寻的苦衷，但也不乏徇私作祟的隐情。
督抚利用题缺之便、任意安插私人的现象，至清后期更为严重。在嘉庆初年，曾出现了督抚题缺，不经咨部，任意择人、高下其手的事件。五年，嘉庆皇帝再一次尖锐地指出：“朕闻近来，各省督抚于州县缺分，往往计其肥瘠，辗转调署，以致各州县多非本缺。其中为公事通融者亦所时有，而上司爱憎所属，为人择缺者居多，势必本缺署缺皆易生手，两有贻误，于吏治大有关系。此弊各省皆有，而广东尤甚。”［⑤⑨］
嘉庆七年，广东督抚吉庆与瑚图礼又因题请“将海阳、潮阳、揭阳、饶平等县四缺，不拘年限拣员调署。”被皇帝指斥为“殊属非是”。谕曰：“若如吉庆等所奏，遇有海阳等四县缺出，辄将年限未符人员保题调署，纷更旧制，又安用吏部为耶？且各省州县皆有要缺，傥俱照粤省纷纷陈请，是各州县升迁调补，督抚皆可任情更易，适足开（原字亻加幸）进之阶。吉庆、瑚图礼所奏不可行，并着传旨申饬。”［⑥⑩］对于督抚题缺违制的后果和实质，嘉庆皇帝的认识不可为不深刻。这不仅关系到地方吏治能否澄清的问题，而且隐含着中央集权与地方分权的矛盾。
但督抚滥题滥委的现象，并未因此而收敛。道光年间，皇帝又就州县正印官不得滥委佐杂人员署理，多次发布谕令。如道光二年谕曰：“向来督抚以佐杂委署正印，止于季报册内声明，并不专咨报部，办理未为周备。嗣后各督抚如有必须将佐杂委署州县者，即将委署缘由详细声叙，随时专咨报部，以凭查核。其有违例调署委署者，除不准行外，仍将该督抚奏请议处。”［⑥①］道光三十年又谕曰：州县官“近日纷纷调署，虽云为缺择人，恐其不免为人择缺。一存调剂之见，便闻奔竞之风。此种积习，于地方大有关系，至佐杂微员，遽令署理正印，尤易贻误地方。着各直省督抚力加整顿，破除积习。……其有实在人地相需，必须调署委署者，务宜各按定例，秉公办理，毋稍瞻徇，以杜夤缘而肃吏治。”［⑥②］可见，督抚心存玩易，任意保题私人的现象，始终没能杜绝。
督抚滥题，却屡禁不止。其原因从根本上说，仍是官僚政治的弊病。嘉庆皇帝说过这样的话：“向来外省督抚往往因州县员缺紧要，将与例未符人员专折奏请升调。有发交部议，经部臣照例指驳、而朕仍准所请，并将该督抚处分宽免者。亦有不交部议，当即降旨准行者。此朕随时斟酌，并非着为成例。”［⑥③］然而，人治的随意性，必然冲淡了法制的严肃性。这些在皇帝看来“非着为成例”的例子，便成了督抚们的可援之例，违例题缺，形成故套。“明知部议必驳，部驳之后仍可邀准，而一经恩准，处分亦无不宽免。”［⑥④］在封建官僚制度下，人治永远大于法制。
其三，督抚于题缺择员时重才轻守，致贪酷者多得升迁。
御史贾允升在其《请除外省积弊六事疏》中，讲到各省遴选官吏的弊症。他说：“上司保题考语，或云才情练达，或云办事勤能，往往声名平常之人，亦滥登荐牍。甚有甫经送部引见，而所属百姓亦来京控告”。［⑥⑤］形成这种局面，大致缘于三种情况：一是某些督抚因簋（原字竹下加甫下加皿）不饬、婪索纳贿，转而为人曲饰通融，致庸才劣员得以跻入高位。二是，两耳不聪，玩忽职守，为属员的表象所迷惑。三是，相当一部分督抚在择人时存在着严重的重才轻守思想。
按例，凡督抚所属题缺，皆为冲繁疲难兼三兼四之繁缺、要缺，理当自简缺中推举，拔擢于练有为之人，督抚首先考虑的也当是堪胜其任的官吏。但封建官僚中，虽不乏练达的能吏，却不多德才兼备之人，这就难免造成督抚在题缺时的顾此失彼，以致于升调官僚中被参劾者大有人在。如顺治二十年，川陕总督金砺所荐布政使黄纪、兴屯道佥事白士麟，“旋被巡按陕西御史王继文特参贪污，赃私累累。”［⑥⑥］金砺被奉旨罚俸。同时，又有偏沅巡抚袁廊荐举永兴知县周浑。然而，荐牍甫上，便有士民执词赴诉，以致袁廓不得不始荐继参，具题检举周浑，发其“纵蠹”等事。其事皆发生在顺治诏令督抚荐举属员之始。
而后，康熙年间，随着保举制的盛行，某些督抚的择人权限发展到题缺选官，可以就所属州县官中廉能并着者破格请调。然而，督抚中“有秉公而调者，即有徇私而调者。”凡假公济私者，“皆借整治地方为名，简拔贤能为说。既不拘历俸之深浅，复不论参罚之有无，巧为朦胧，意成捷径。”［⑥⑦］一经选用，即刻败露。比较典型的，有山东历城县知县管承宠、江西南昌县知县王廷对等，均在由简调繁后，或以贪污索贿革职，或以亏空钱粮被参。［⑥⑧］
雍正以后，特别是乾隆年间，在被督抚题调升补的官员中，因贪酷、亏空被参革的案例更是屡见不鲜。尤其是仓储亏空案。如乾隆五十一年，浙江学政窦光鼐疏参浙省十一府七十余州县，多有钱粮亏空之情。浙江为钱粮征收重地，而作为州县繁简缺的划分，首先是根据钱粮之多寡而定。所以，就地区而言，华中、华南各省几乎都是繁缺。浙江正是繁缺最多的省份之一。窦光鼐还特别指出，嘉兴府属之永嘉、海盐二县、温州府之平阳县亏空尤多，三县缺额逾三十万余。其中，平阳县知县黄梅为弥补亏空，肆行借谷派捐等侵渔之事，“以小民之脂膏，肥其欲壑，婪索不下二十余万”。［⑥⑨］可见，在这些出任要缺的能吏中，贪墨者远远多于廉洁者。
综言之，督抚作为一省的最高长官，不仅负有察吏之责，而且具有题缺择人的权力，由此决定了督抚与地方吏治的关系非浅。清人有过这样的评论，“督抚之贤否，视其所举而了如矣。”“吏治不清皆由举劾不当”。雍正皇帝也认为：“遴选属僚之贤能者，委任得宜，则振纲饬纪。”［⑦⑩］因而，研究清代地方吏治，便必须注重督抚的选官职能与作用。
①《清经世文编》卷１７，吏政三，储方庆《铨政》。
②据《清史稿·职官志》统计。
③ ⑤《清史稿》卷１０９。
④ ⑥ ⑩ ①⑤王庆云：《石渠余纪》卷１，纪荐举。
⑦《清史稿》卷２７７，于成龙传。
⑧ ①① ④⑥《清史稿》卷１１０。
⑨ ②① ⑤⑤《清圣祖实录》卷２０６，第１１—１２页；卷１９５，第５页；卷２１５，第３页。
①② ①③ ①④ ⑤⑥《雍正朱批谕旨》第２册，２１页；第４册，６３页；第４册，６３页；第２册，２６页。
①⑥ ①⑦ ④⑩《大清会典事例》卷７１。
①⑧ ①⑨ ②② ②③ ②④《康熙起居注》第２册，１５０３页；第２册，１５５６页；第３册，２０１４页；第３册，２１０５页；第３册，２１５９页。
②⑩《清经世文编》卷１７，吏政三，陆陇其《选政策》。
②⑤《清经世文编》卷２０，吏政六，田从典《请禁滥调疏》。
②⑥ ③⑤ ③⑧ ⑤⑨ ⑥① ⑥②《大清会典事例》卷６３。
②⑦ ⑥⑩ ⑥③《大清会典事例》卷６５。
②⑧ ③⑥《大清会典事例》卷６６。
②⑨ ③①《清高宗实录》卷２８９，第１６页。
③⑩《清史稿》卷２９２，金（原字钅加共）。
③②《大清会典事例》卷６１。
③③ ③⑨ ④① ⑤⑦ ⑦⑩《清世宗实录》卷１１３，第１５页；卷７９，第９页；卷１０２，第１３页；卷８１，第１８页；卷３，第２页。
③④ ④② ④③ ④⑧ ⑤④ ⑥④《大清会典事例》卷５９。
③⑦《大清会典事例》卷６４。
④④ ④⑤《清经世文编》卷１７，吏政三，任源祥《铨法》。
④⑦ ⑤⑩ ⑤⑧《宫中档乾隆朝奏折》４７辑。
④⑨ ⑥⑨《清高宗实录》卷３５２，第１０页；卷１２６１，第３６页。
⑤① ⑤② ⑤③《清经世文编》卷１６，吏政二，汪志伊《敬陈吏治三事疏》。
⑥⑤《清经世文编》卷１６，吏政二，贾允升《请除外省积弊六事疏》。
⑥⑥ ⑥⑦ ⑥⑧《清经世文编》卷１９，吏政五，王命岳《论吏治不清皆由举劾不当疏》。＊
【资料来源：《清史研究》1996年第3期】