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原文标题：江晓成：清前期河工体制变革考

【内容提要】在清代前期，治河是一项重要政务。清承明制，但鉴于明代河工的积弊，清政府对河工体制进行了大幅度变革。清政府逐渐通过管河分司的裁并归道改革，实现了管河体制的划一；通过将治河权责从工部转移到总河衙门，大大减少了河道衙门系统在治河中所受到的掣肘。此外，随着国家河工从黄、运两河扩展到直隶诸河，河工治理方式也由以河为纲转变为划区分治。这些变革，使得清代河工体制得到良性发展，并在咸丰五年铜瓦厢决口之前保持了大致的稳定。
【关 键 词】清前期/河工体制/河道总督/河务官
1644年清军入关，清朝从偏处东北隅的地方政权转变为全国性的政权，并定都北京。清代在继承明代“治河保漕”国策的基础上，加大了对黄河、运河的综合治理。明代的河工体制为清代所继承，但随着国家的安定以及河道形势与治河目的的变化，清廷在康熙和雍正时期对河工体制进行了大幅度的改革，这一体制在乾隆初期基本定型，并在咸丰五年(1855)铜瓦厢决口之前保持了大致的稳定。以往的研究者虽然也对清代的河工体制进行了一些研究①，但由于研究视角与关注点不同，其侧重点并不在清代前期。本文从河工体制划一、治河权责转变和国家河工治理范围的扩张三个方面入手，试对清代前期的河工体制的变革做一些细节上的梳理，以详其因革利弊。
一、清承明制与清初河工格局
自永乐帝迁都北京，伴随着国家对漕粮河运的依赖，明代国家不得不开始重视运河的修防工程。永乐至宣德时期，明廷不断派出工部尚书、侍郎等重臣总管运河事务，事竣即回，官无定员。这一时期，河务职官设置“俱为漕运之河”而“不为黄河”[1]。成化七年(1471)，明廷始设总河，以刑部侍郎王恕任总督河道一职，兼治南直隶、北直隶、山东、河南等处黄河。[2]从此，明代的河工治理从运河扩大到黄、运两河。
终明之世，总河一职废置不常而官无定员，由此明代的工部对河工始终有总管之权责。在总河设置之初，其职“专管黄河”，山东、河南管河道副使为属官，而工部派出管理运河的郎中与泉闸主事则非属官。[3]即使此后总河管辖权扩大到黄、运两河，工部分司河务官已成为下属，但由工部派出郎中、员外郎和主事分司运河各段与沿线泉源闸座的格局逐渐成为定制。[4]到明代晚期，在工部和总河之下，逐渐形成了相对稳定的河工体系。如果视工部和总河为第一层级，那么第二层级当属工部管河分司与地方管河道；第三层级则是沿河府、州、县的管河佐贰官，这些基层河务官因时因地而设，“各守其疆，不相渝越”[5]。
明朝晚期形成的这种河工体制为清初所继承。同明代一样，清代工部掌河渠之政，下属有都水清吏司郎中、员外郎和主事，“分掌器仗、织造、河渠、水利、桥道、船只之事”[6]；不过与明代不同的是，清代总河一职为定职。此外，工部管河分司与地方管河道以及下属基层河务官制度亦沿袭明制。
顺治元年(1644)，清廷设河道总督一员，总理黄、运两河事务，驻山东济宁州。顺治初，清廷于运河沿线的通惠河、北河、南旺、夏镇、中河、南河各设工部管河分司；在河南、山东二省分别设河南管河道和济宁管河道各一员，管理黄河事务。[7]严格来说，顺治朝至康熙初，总河虽总管两河，但黄河与运河的具体管理工作则是相对独立的。一般来说，运河沿线由工部管河分司专管，相关道员只有兼管之责；而黄河为患区则基本由管河道员单独管理(山东单县至江南安东县段黄河由于与中河段运河关系密切，故由中河分司管辖)。[8]
在管河分司与管河道之下，则是河务厅、汛官员。清制，“同知、通判的官署为‘厅’，州同以下则为‘汛’”[9]。即河厅官员由府的同知或通判构成，最基层的汛员由州县佐杂官构成。河务厅、汛官员的设置也是一个逐步因时因地增加的过程。[10]同分司与道的设置一样，这一时期河务厅员亦大致分为黄、运两个系统。这种厅员分设的格局造成了河工体制的混乱：河南省因为只有黄河事务，故厅员只归道员管理；直隶山东与江南的河务厅员大多需要接受管河道与管河分司的双重领导。以淮安府与扬州府为例，既有淮徐道与淮扬道，又有中河、南河两分司，形成叠床架屋的冗赘格局。而河工管理“只须一官而兼辖数府，不必一府而兼设数官”[11]。
二、体制划一：管河分司的裁并归道改革
清初工部管河分司与地方管河道并存的体制，不仅存在上述一府数官而事权不专的弊病，而且分司与道的不同性质也决定了两者在执行河务中的不同境遇。经过多年的实践，在多位河务官的建言之后，康熙时期清廷逐渐将有关黄、运两河的分司撤回，地方河务交由道员管理。
1.清初管河分司的困境
按清制，管河分司与管河道员属“分任督课”之官。[12]在顺治和康熙时期，总河一员所管河道地跨四省，故分司与道员责任尤重。而管河分司与管河道相比，其不足是显而易见的，约有两端。
其一，任职时间问题。管河分司属中央部员，例得按期升转，故多不能久任。顺治初期，各管河分司由工部差汉司官一名，例三年升转；此后各分司又先后增设满司官和笔帖式，一年更代；[13]顺治十四年(1657)，河道总督杨方兴上奏朝廷，认为管河分司如此一年一换会贻误河工，故又改为三年一换；康熙二年(1663)，因六部司官轮流升转，而满汉并差，部议将管河分司改为一年更替，在河道总督朱之锡的反对下，管河分司仍保持三年更换。[14]
朱之锡在反对管河分司一年更替之时指出，河工需历练方能胜任。如一年一换，则初任之时未谙河务，等到对河务稍有认知而任期已满，又更换新手。如此则会造成恶性循环。[15]管河分司又称“河差”，即差遣之谓，一年或三年差满即轮换；而且河差易将管河分司衙门“视同传舍”，所为之工未必坚固。而管河道员则是挨俸升迁，一般会在任多年。道员在任年久，考虑到自身利害，河工修筑自然相对坚固；而且道员在任年久，于地方情形自然比较熟悉，处理河务也会更为得当。[16]
其二，权限问题。按清制，河务虽由河务官分管，但沿河地方府、州、县正印官亦有河务之责。在河务官体系中，管河分司与管河道之下的厅、汛河员本为地方佐贰官，这些佐贰官位卑权轻，“威令不行”，故在汛期抢修之时，临时召集人夫或动用钱粮等事项皆需地方正印官及时相助。而清代道员兼管地方钱粮刑名之事，有统辖州县之权，故遇调拨协济事宜，地方官对其“呼之即应”；而管河分司于地方既无此项权柄，则往往呼应不灵，手足无措。遇到河工抢修之时，分秒必争，道员能做到令出必行，而分司之令或不行于地方。即使分司在事后可对地方正印官行弹劾之权，而祸害已酿，补救不及。[17]
康熙十二年(1673)，任河务官多年的崔维雅，在对南河地方进行考察之后指出：南河地方十余年来，管河分司往往屡被参处，甚或出现清水潭溃决数年而淹没淮扬两府的不堪局面。出现这种状况，绝非全由于分司人不称职，而是由于分司“迁代之期太速”，且“地方之责不专”。因而他建议，为求经久善后之计，唯有改分司为道员。[18]对河务而言，分司不如道员的观念，并不仅是崔维雅的个人看法。曾佐王光裕治河的薛凤祚曾有详细的相关论述[19]，久任总河的靳辅也表达过类似的意见。[20]不论他们之间在其他河务上有着怎样的争议，但在分司与道员的优劣问题上意见高度一致。
2.黄运两河管河分司裁并进程
顺治时期，为协助河道总督分理河务，清廷先后设置了通惠河、北河、南旺、夏镇、中河、南河与卫河七个管河分司。此外，除河南管河道与济宁道为专管河道外，黄、运两河沿线的部分道员也有兼管河务之责(兼管河道官设置变化较大)。不过由于这些兼管河道事务繁多，于河务实际负责不多，故管河分司和仅有的两个专管河道实为河务管理的中坚力量。
顺治初期设置各管河分司之时，原由工部派汉司官一人应差；到康熙初期，由于通惠河分司与北河分司兼有抽税之责，故添设满官，由六部司官轮差。[21]康熙三年(1664)，吏科给事中傅感丁上疏称，六部派出差遣人员之时，应每司留一员在署办公。如有剩员，方许咨送；如各司仅一员，则不应派出。这一建言得到清廷认同，清廷也认为各部司官如果尽数出差，恐致各部办事乏员，故从其议。[22]康熙四年(1665)，朝廷谕令停罢各关分司税务的部员，将关税事务交由地方官管理。[23]鉴于此，工部建议修理河道堤岸等事务也应交于地方官，各分司差满者即可撤回；但河道事务具体交于地方何官，则请敕令相关督抚会商。[24]据时任河道总督朱之锡奏报，相关官员意见参差。附和者基本认为可将分司之任归并于河厅，由道员督率于上；反对者多认为地方道员人数不多，且事务繁多，恐难以独任管河之责。显然，在河道总督仅有一员，而所辖黄、运两河地跨四省的情况下，总河之下的管河司、道官员责任尤其重大。分司本属专任管河官；而道员多属兼管，且事务繁杂。若将分司、道员共管的事务卸于道员一身，则道员有不堪重负之虞。何况此时正当各省道员裁并之后，一道多任两道之事，若再将河务归并于道员，则会出现一道兼管原来数司道事务的状况。如此则道员不能尽心河务，而下属河务厅员位卑权轻，则会出现总河“依办无人”，顾此失彼的恶果。此外，总河朱之锡认为，黄运两河河务事宜“皆须一一身到、足到、眼到”，而不像刑名、钱谷等政务可以“理断臆决，文移办治”，各兼管河务道员于百务缤纷之中，往往无暇对河道进行认真考察。[25]
康熙四年(1665)八月，经过与直隶等四省督抚会商，河道总督朱之锡上报了最终方案：一、卫河分司事务原简，河南省境内河务可归并于河北道及卫辉府通判经管，卫河经由直隶部分由大名道及大名府通判经管；二、剩下通惠河等六管河分司职务繁巨，原本与榷税不同，地方“无官可以永拨专管”，故建议保留通惠河等六分司；三、为防止各部司员轮查旷废职务，应保留的六个管河分司官员可“照往例于工部差遣”；四、中河与通惠河满员分司官原因榷税而设，今税务既改拨，裁留听便。朱之锡的建议得到了工部准许。故在康熙四年，仅仅裁并卫河分司，归河北道与大名道管理；通惠河等六分司保留，由工部派遣汉司官管理。[26]显然，分司体制虽有诸多弊病，但在大规模裁撤道员的同时，保留分司仍是利大于弊。
在保留的六个分司中，南旺、夏镇两分司所管河务相对轻松。康熙十五年(1676)，总河王光裕以河工繁简不均，裁去这两个管河分司。南旺分司所管泉闸事务归并于济宁道。夏镇分司所管河道在江南沛县者归并于淮徐道；在山东滕县、峄县的归并于东兖道。[27]至此，七个工部管河分司中，剩下通惠河、北河、中河、南河四个分司。
康熙十六年(1677)二月，靳辅调任河道总督，开启了清代大规模治河的序幕。靳辅在上任之初，即于当年七月连上八疏，其中第七疏即指出当时河工体制的职掌纷淆、事权杂出，特别是管河分司与道并存的制度导致了“一府数官”的冗赘格局。而管河分司与道相比，存在上述任职时短且事权局限的问题，故靳辅建议将所存四管河分司一并裁去，分司所辖河务就近归并道员管理：南河、中河两分司事务裁归淮扬、淮徐两道兼理；北河分司事务照省归并于济宁、天津二道管理；通惠河分司事务交通永道管理。此外，又以东兖道远驻沂州而兼辖滕峄两县河务，实属不当，故应归并济宁道兼理。[28]工部议复：南河、中河与北河三分司应如靳辅所议裁并；唯有通惠河分司事务有报总河衙门者，有直接上报工部者，而且通惠河分司所属河道俱系旗下地方，不便交于通永道管理，故通惠河分司应暂留。对此靳辅也表示赞同。[29]康熙十七年(1678)，这一方案经议政王等会议之后，

得到康熙的支持。[30]康熙二十三年(1684)康熙帝首次南巡之时，仍念念于怀，称靳辅裁并分司的做法“极好”[31]。康熙四十年(1701)，朝廷裁通惠河分司，河道事务交于通永道管理。[32]至此，清初所设黄、运两河管河分司全部裁并。
三、权责转变：从工部专责到总河专责
清初，沿袭明制，将河渠之政划归工部。但是，随着时间的推移，清代的河工管理权责发生了重大的改变。首先，通过体制划一的改革，清初所设的工部管河分司到康熙中期被彻底裁汰。如此，明代所形成的工部派员管河格局被打破，河道总督衙门成为唯一的专管河工修防的机构；其次，清代的总河终于摆脱了差遣性质，成为额设的职官，从而一直保持着连续性，由此河道总督系统逐渐脱离工部而成为独立衙门；再次，面对繁杂多变的河务，河道总督由于长期的奔波在治河的第一线，逐步成为专业的河务技术官僚，从而得到了帝王的信赖。从康熙中期以后，在河道总督与工部的冲突之中，总河一般都无一例外地得到皇帝的支持，工部对河务的发言权进一步被削弱。对于这一转变，学者申丙归纳说：“(清代)河工隶属工部，先时一如明制，部权颇重。逮至康熙、雍正、乾隆三代，皆英明自负，河臣率直接秉授方略，部臣不敢干涉，因而渐渐放弃矣。”[33]
丙申的论述有一定道理，但治河权责的转变实有更为复杂的因素。河务是一项繁杂的政务，需要长期的实践及时掌握河道变迁。清人曾论治河之难，有言：“河之为河，岁异而日不同”，故“非但不可以历代之治治之，即明人之策，亦断乎不能复效。或者不察，执其旧迹陈言，与当前万变之河，争一旦之胜，是以岁费帑金巨万，而崩溃四出为患日深”[34]。显然，纸上谈河，祸犹同于纸上谈兵。嘉庆朝官至南河总督的康基田指出：“水性之顺逆异致，地势之险夷异形，河势之迁徙不常，修防之方略各别，以及器具、物料之琐屑百出，夫役钱粮之盈缩多端。必俟听访而后施行，机变之来，呼吸不及，及举事不当始议更置，所损已多。”[35]因此，与居于北京、远离河道的工部官员相比，常驻河上、拥有河工实践背景的河道总督具有无法比拟的话语优势。
如果说工部管河分司的裁汰是历任总河努力的结果，那么，河工为“总河专责”的认识则主要是帝王自身认识提高的结果。康熙帝留心河务，对工部管河所带来的掣肘问题有一个逐步深化的认识。康熙二十四年(1685)，在工部议复河道总督靳辅的河工预算款项时，康熙帝表示，河工需及时速修，若待工部议复之后修治，恐贻误工程，故谕令“嗣后岁修、急修应动支河工钱粮，即行修理，年终奏销”[36]。从此，工部失去了河工经费的预先审核权，只能在年终进行审核；河道总督的年度工程计划也无须经过工部的同意。
即使工部对河工经费的年终奏销审核，河道总督也可提出异议。康熙三十九年(1700)，当张鹏翮调任总河之时，其第一件事就是奏请“部臣不宜掣肘”。他称工部“每事掣肘，估修奏销任意混驳”，所以请令康熙帝“饬谕部臣宽其文法，责以成功，庶精神得以专一，而河务不致旁挠”。工部辩称：“河务关系钱粮，凡估修奏销之事，与例相符者，具题准修准销，与例不符者具题驳查”，所以今后“若将不应行查之事行查、不应驳回之事驳回，每事掣肘，及估修奏销任意混驳种种弊端，该督具题到日，将本内有名堂司官员交与该部严加议处”[37]。就制度而言，工部于河工奏销拥有无可置疑的驳查权；但面对河道总督的指控，工部只能被动的辩解。
到康熙朝晚期，即使在康熙帝对张鹏翮的信任已大打折扣之时，工部在河务中的权力衰减仍无法挽回。康熙四十四年(1705)，由于此前冲决的时家马头、数年未能堵塞，张鹏翮听信淮安道王谦之言劾山安同知佟世禄以塞责，而奉命查办的大臣查明张鹏翮实“诬劾当遣”，康熙帝特命宽免。而在此时，工部侍郎赵世芳趁机参劾张鹏翮“浮销十三万有奇，请逮治”。康熙帝为张鹏翮辩解说，“河工钱粮，原不限数。或一年水大则所需钱粮多，水小则所需钱粮少。谓张鹏翮小有所取，亦未可知；谓以十三万钱粮入己，必无之事也”。虽然康熙帝认为“张鹏翮所用之人皆不胜事”，但仍命张氏留任；而对于工部侍郎赵世芳，则认为其“奏事不公”，并称其“为人好事而刚愎，如此等人不利于事”，并在几天之后特将赵世芳调离工部。[38]即使张鹏翮所为多有不尽如人意之处，从康熙三十九年(1700)起，他还是连任总河近九年之久。康熙四十六年(1707)，康熙帝明确对河道总督张鹏翮表示：“河工系尔专责。”[39]
康熙帝将河工视为总河专责的思路，源于他认识到河工治理需要长期具体的实践经验。康熙三十九年(1700)，已经三次南巡的康熙帝明确表示：“大抵河工事务，非身履其地、详察形势，无由悉知。”[40]乾隆帝也有同样的认识，河务“若非谙练之人，即目睹情形，亦未能深悉”，何况是仅仅“得之传闻”[41]。乾隆八年，当新任江南河道总督白钟山奏请觐见请训时，乾隆帝表示自己“素未谙习河务，亦不能有所指授”[42]。以康熙、乾隆二帝之“英明自负”，尚且认为自己不能遥度河务，况工部之官员乎。在河务的话语权中，工部逐渐从主导角色沦为边缘角色。
四、河工范围：从以河为纲到划区分治
清初的河工体制沿袭明制，其目的同样在于确保漕运。正如康熙朝官修《大清会典》所言：“国家漕运，全资黄、运两河，特设河道总督一员，驻扎济宁，总理两河事务。”[43]换言之，清初的治河是以黄河、运河为纲。但是，从康熙朝开始，清代国家开始将直隶的永定诸河纳入治理，由此带来了河工治理范围的扩大。与之对应，在一员总河不能兼理四省河务的背景下，三总河划区分管成为一种优化方案。
1.直隶永定诸河纳入国家河工体系及其设官
直隶之河，以永定为大。永定河原名桑干河，或称卢沟河，因水流含沙量大又称浑河。该河汇集上游诸水，水势较大，不过在上游水行山中而无泛滥之虞。至石景山以下，“地平土疏”，故迁徙无常。从石景山麓至卢沟桥南，清初以来即有堤坝以保障京城，再下游则听任不管，故散漫之水屡为畿南之患。[44]据统计，从顺治初到康熙三十七年建堤之前，永定河大的改道共有四次：第一次，顺治八年；第二次，顺治十一年；第三次，康熙二十七年；第四次，康熙三十一年。而小的改流“难可次计”[45]。
康熙三十七年(1698)二月，康熙帝以浑河与保定府南河之水汇聚一处，以致直隶霸州、兴安等地数年遭遇水患，特遣原任河道总督于成龙与王新命分别前往治理，并谕令二人可带领部院司官和笔帖式前往相助。几天之后，又任于成龙为直隶巡抚。[46]经过几个月的勘察与整修，七月，于成龙奏报霸州等处挑浚新河已成，康熙帝遂赐名为永定河；九月，应于成龙之请，设永定河南北岸分司各一员。[47]此为永定河下游堤防工程的开端。除永定河分司外，康熙三十九年(1700)，直隶又设子牙河分司一员。该分司于雍正三年裁归天津道。[48]雍正四年(1726)，清廷将永定河分司撤回，改设永定河道。[49]永定河与子牙河管河官员的设立，标志着清代国家河工治理范围的一次重大变革，改变了清初那种为漕运而仅专力于治理黄、运两河的格局。
2.河东河患与东河、南河分治
清初，政府设河道总督一人，驻山东济宁州，总理黄、运两河事务，所辖之地跨越直隶、江南、河南、山东四省。自靳辅任总河，以江南河工紧要，大修事宜云集，于康熙十七年(1678)就近移驻江南淮安府山阳县清江浦；康熙二十七年(1688)，总河回驻济宁，以侍郎凯音布、徐廷玺协理河务，驻清江浦；康熙三十一年(1692)之后，总河常驻清江浦。[50]
总河移驻清江浦之后，于河南、山东与直隶河务有鞭长不及之势，故康熙十七年(1678)之后，河南河工先是由河南巡抚暂时料理、与总河会商，到康熙三十二年(1693)谕令修筑工程径照巡抚所题即可。康熙四十四年(1705)，又以山东、直隶与总河相距太远，故照河南之例交该省巡抚就近料理。[51]至此，河道总督虽有总管四省河务之名，而直接负责的河道仅剩江南一段，岑仲勉称此为“南河、东河分治的滥觞”[52]。
康熙朝的治河重心在江南，对河南段黄河重视不够。到康熙末雍正初，河南境内黄河堤防连续数年出现了严重的决口，清廷才开始重视河南境内的黄河治理。雍正元年(1723)六月，以河决中牟，雍正帝命兵部左侍郎嵇曾筠前往，会同河南巡抚石文焯、总河齐苏勒会商堵筑；不久即授嵇曾筠为副河道总督(副总河)。初制，副总河驻南河地方。雍正二年(1724)四月，雍正帝以副总河驻地与河南黄河相距过远，紧要工程恐难兼顾，廷议河南黄河险要之处莫如武陟县，故令副总河移驻武陟，以就近管理。[53]雍正五年(1727)，应河南巡抚田文镜之请，复设河南省河北道，驻武陟，统辖彰德、卫辉、怀庆三府，督理河南省黄河北岸河工事宜，厅、汛河员归其管辖。[54]至此河南黄河管理体制规模基本确立。
雍正四年(1726)冬，雍正帝以河南堤岸稳固、险工下移，而山东段黄河紧要，恐山东巡抚不能专心料理河务，欲由副总河兼管。寻议：山东与河南接壤的曹县、定陶、曹州、单县、城武等处附近黄河地方河工交由副总河就近管辖。[55]至此，副总河管辖权扩大到山东黄河，并形成了总河管黄、运两河，而副总河专管河南、山东两省黄河的格局。
雍正七年(1729)，雍正帝以总河尹继善系新任，欲令总河与副总河分管河务。寻议：以尹继善为江南河道总督，嵇曾筠为河南山东河道总督，分管南北两河；江南、河南、山东河工令二人会商；河员及钱粮亦划地分管。[56]此番划地分管之后，东河总督遂驻济宁，南河总督驻清江浦。[57]
3.京畿水利营田与直隶河道总督之设
康熙中叶之后，直隶河工已初步得到国家重视。雍正帝即位之后，在京畿地区开始进行营田水利工程。借助这一东风，直隶开始了全面的河工建设。雍正四年(1726)，怡亲王允祥与大学士朱轼在奉旨查勘京畿诸河之后，奏请直隶改设河道以专责成。具体而言，将直隶之河分为四局，每局设管河道一员总理河务，共天津道、永定河道、通永道、清河道四员，在道员之下又增设了各级厅、汛河员二十七名。[58]从此，直隶诸河的治理有了系统的河务官建置。雍正七年(1729)，在朝廷将总河与副总河改为南河总督与东河总督之后，辖四省河务的总河既不复存在，直隶河道单设总督则是顺理成章的事情了。雍正八年(1730)十二月，清廷设直隶河道水利总督一名，驻天津，四道河员归其节制。[59]
三总河的分设，并不仅是治河权责的三分，而且意味着清代河工治理思路的重大变化。毕竟，河工治河需要大区域内的协调统筹。清初以来，河务官多是围绕着黄河或是运河而设，康熙三十七年之后永定河分司与子牙河分司的设立也是沿袭这一思路，而此次三总河的分工则是明确的“划地分管”，即是对某个大区的统辖。与康熙朝《大清会典》尚将河道的治理以河为纲相比，到乾隆朝官修《大清会典》之时，已经明确规定为划区分治了。具体来说，南河总督“掌黄、淮会流入海，洪泽湖汕黄济运，南北运河泄水行漕，及瓜州江工支河湖港疏浚堤防之事”；东河总督“掌黄河南下，汶水分流，运河蓄泄，及支河湖港疏浚堤防之事”；北河总督“掌漳、卫入运归海，永定河归淀，疏浚堤防之事”[60]。
五、结语
对清代国家而言，治河始终是最重要的政务之一。鉴于明代河务的诸项弊病，清廷通过管河分司的裁并归道改革，实现了管河体制的划一；通过将治河职权从工部转移到总河衙门，大大减少了河道衙门系统在治河中所受到的掣肘。以上两项转变，我们可以视为对河工治理难度的某种回应。

河务的繁杂多变，要求司其事者长期的实践并专于其职。在决策方面，总河必然比工部官员更能掌握治河形势；在执行方面，河道总督及下属道、厅、汛各级河员，显然也优于工部的分司官员。此外，当国家河工从黄、运两河扩大了直隶诸河之后，一员总河面临着难以兼顾数省河工的问题，由此出现了从以河为纲到三总河划区分治的新变革。这些转变，使得清代河工体制得到良性发展，并在咸丰五年铜瓦厢决口之前保持了大致的稳定。
注释：
①主要有卢勇、王思明：《明清时期黄淮河防管理体系研究》，《中国经济史研究》2010年第3期；贾国静：《清代河政体制演变论略》，《清史研究》2011年第3期。
【参考文献】
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[2]康基田：《河渠纪闻》卷8，四库未收书辑刊编纂委员会编：《四库未收书辑刊》第1辑第28册，北京：北京出版社，2000年，第743页。
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[42]《东河总督白钟山奏为奉旨调补南河总督谢恩等事》(乾隆八年正月十二日)，国家清史工程数字资源库，朱批奏折，档号04-01-12-0032-006。
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