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原文标题：江沛 迟晓静：中国国民党“党国”体制述评

[摘要]在西方政党政治潮流及苏俄体制的影响下，中国国民党总理孙中山形成了一套颇有特色的“党治”理念，为此后中国国民党执政体制奠定了理论基础。1926年，广州国民政府初步建立起中国历史上第个“党国”体制。1927年4月，伴随着南京国民政府成立和统一全国，中国国民党继续实施其“党国”体制。“党国”体制的核心在于，作为执政党的中国国民党，以党的意识形态作为治国的基本原则，以“党政双轨制”的权力管理体系作为自上而下的行政运作模式。这一独具特色的行政管理体制，既是西方政党政治理念特别是苏俄政党体制进入中国政坛的结果，也是传统中国政治文化与西方现代政党体制及理念相互作用的产物。由于理念与利益的分化，“党国”体制不仅形成了中国现代政治制度及其运作模式的重大变革，成为中国国民党统治体系内党，政，军的利益纷争的根源，也由于党，政两条管理系统并存且关系滞碍而导致行政成本倍增，进而演变为中国国民党政治制度上的一大顽症。
[关键词]中国国民党；党国体制；“党政双轨制”；孙中山；苏俄政党体制
中国国民党大陆执政时期建立起来的“党国”体制，开创了20世纪中国政治制度演变的新篇章。“党国”体制发仞于西方政党政治理念，在晚清民初中国政坛的传播和孙中山基于现实利益考虑而对苏俄以党统政体制的推崇及由此产生的“党治”理念，初试于广州国民政府时期的政治实践，成熟于国民党全国执政的南京政府时期。在政治体制上实行了颇具特色的“党国”体制，在行政管理上具体表现为“党政双轨制”的管理机制。由于长期战乱，加上具有独裁倾向的军人首领蒋介石的操纵，“党国”体制在具体实施过程中逐渐与初期的政治理论相脱节，并使国民党统治时期的政党政治渐成畸形，在党政不分的体制下，演绎出“党弱政强”，“党弱军强”的基本特点。王奇生认为：中国国民党推行的党政双轨制，是“中国有史以来政治控制体制由单轨制向双轨制的重大转变，亦是近百年来中国政治体制由帝治向党治，由王朝体制向党国体制转型嬗变的一个重要表征，可谓中国政治制度史上‘千年未有之变局’。”这一评价，强调了“党国”体制在中国近代政治制度史上的转折意义，颇具启发性。
由相关学术史的回顾可知，有关中国国民党“党国”体制的相关研究，处于一个起步阶段，若干重要问题尚有再深化的必要。对这一问题持续而深入的研究，是理解中国国民党在大陆执政时期的政治思想及活动的根本所在。本文旨在对中国国民党“党国”体制的中西源流，基本理念，不同时期的具体实践，基本形态的变异及其影响进行较为系统的考察。
一、源流：孙中山“党治”理念与苏俄体制的影响
与传统的王朝集权制度相比，源于西方的政党政治，不仅打破了少数精英分子通过世袭制度对政治资源的垄断，也在某种程度上体现了更多阶层和民众的利益与需求，体现的是更大范围内民众参与政治的基本历史趋势。显然，政党政治是人类在寻求政治民主化进程中的必由阶段。
西方政党政治的理念进入中国，起于甲午战后的改革及革命运动，真正付诸政治实践始于民国之初。各政党对未来中国采纳何种政治体制意见不一，如共和宪政，如专政集权等，莫衷一是，但此时尚无一党专权的提法。站在中国政党政治潮头的孙中山曾说：“余之谋中国革命，其所持之主义，有因袭吾国固有之思想，有规抚欧洲之学说事迹者，有吾所独见而创获者”。在孙中山的思想表层，源于法国启蒙思想的“自由，平等，博爱”的意识，构成他政治思想中“新学”的核心理念，然而传统政治文化的积淀与革命现实的需要，又使孙中山的政治理念及实践特征表现出明显的传统意味。思想中的中西杂陈，实践中的新旧并存，不仅极大地模糊了中国资产阶级革命的目标，也使其建国理论的现代性构成充满变异。
在探索建立共和国过程中，孙中山看到了西方国家政党政治的重要性，多次声称：“国家必有政党，一切政治始能发达。”“若无政党，则民权不能发达，不能维持国家，亦不能谋人民之幸福，民受其毒，国受其害，是故无政党国，国家有腐败，民权有失败之患。”“不管政府是民主的或是君主的，政党总是在的，而且政府的指导权也总是从一党转移到彼一党的。中国也已开始有了自己的政党。事实上，中国的党，社，已经太多了，最好他们能联合成两三个有力的大党。每一政党的明确政策将会随着时间的推移而确定下来”，因而孙中山“向来主张以党治国”。1912年，同盟会与其他团体共建国民党，并在民初国会选举中获得大胜。孙中山甚至认为英美式政党政治已在中国展开，其治国理念明确“以英，美先进国之[为]模范”，政党政治“一以养成多数者政治上之智识，而使人民有对于政治上之兴味；二组织政党内阁，直行其政策；三监督或左右政府，以使政治之不溢乎正轨”，显然，此时的孙中山主张多党制而不是“一党治国”，国民党的组成及活动也仿效欧美的政党模式。然而，在与袁世凯倡行假共和，真专制的对垒中，国会第一大党的国民党被宣布非法，多党制为基础的代议制被弃之如敝履。民国初年中国政治体制的变异，使心仪欧美代议制的孙中山大受震动。
民初，西方政党政治的运作程序在中国表现出了明显变异，如党员跨党现象的普遍性，党义异同难以区别，“党纲不过是一种空洞的招牌”，“一切党都没有民众作基础”，“不过是读书绅士阶级的专用品”。“此时候已有了长久历史的国民党的组织和党员间的联络指挥，恐怕还不如这个新成立的全国学生联合会组织的完密，运用的活泼，灵敏。”此外，国民党内部派系分化过大，利益不均，冲突不断的问题，多次严重影响到革命党应有的组织功能及必需的组织效率，也令孙中山苦恼不已。为实现“二次革命”及再造民国的宏愿，孙中山希望国民党在与北洋军阀的斗争中，充分体现出一个革命型政党所应有的凝聚力和战斗力。孙中山认为，非得有一个彻底的革命，才能解决中国所有的政治问题。“南北新旧国会，一概不要它，同时把那些腐败官僚，跋扈武人，作恶政府[客]，完完全全扫干净它，免致它再出来捣乱，出来作恶，从新创造一个国民所有的新国家，比现在的共和国家还好得多。”而要实现这一目标，一个具有较强凝聚力和战斗力的革命党的存在就显得非常重要，“革命未成功时要以党为生命，成功后仍绝对用党来维持。”此时，孙中山在不同场合屡次倡议“以党治国”理论，既是对民初共和体制变异的极度不满，更是对国民党无力夺取政权，稳定政局的不满。从某种意义上讲，孙中山政党理论的核心，是先“以党建国”，即依靠革命政党以革命方式夺取政权，然后“以党治国”，运用政权，训练民众，最后实现全民政治，其思路尚局限于西方政党政治的路数中。
1917年11月，沙俄帝国爆发十月革命并导致政权更替。十月革命后，列宁领导布尔什维克党进行了创立无产阶级专政体系的探索。1922年底，俄共(布)一党独存和专政的局面形成，党代表人民行使权力的国家管理模式同时确定。苏俄式“党国”体制的基本特征是：在自上而下的行政权力机构苏联苏维埃代表大会——中央执行委员会(主席团)——加盟共和国苏维埃代表大会——州与省苏维埃——区苏维埃——工人区所属市苏维埃，镇苏维埃，村苏维埃外，另外建立起一整套党的组织管理机构，形成了党组织与行政机构共同分治公共权力的双重管理体系。
与此同时，成功领导了一场中心城市暴动，全国响应并迅速夺权革命的布尔什维克党，强烈吸引着处于革命激进主义思潮中的孙中山和知识分子群体。1918年，孙中山即表示希望“中俄两党团结共同奋斗”。1921年，孙中山正式提出了“以党治国”的概念，这一理念显然是有别于之前的“党治”思想的。1922年1月，他明确表示：“法美共和国皆旧式的，今日唯俄国为新式的；吾人今日当造成一最新式的共和国。”在比较中俄两国革命的效果后他又指出：“此后欲以党治国，应效法俄人。”这一时期，孙中山倡行学习苏俄的兴奋点，主要在于苏俄能为国民党提供什么具体的政治与军事援助，为此，孙中山与苏俄接触频繁并有目的地屡次强调“以俄为师”。这一政治态度，终于换得了苏联政府200万金卢布的财政支持与提供武器，军事顾问的军事援助。但孙中山并没有因此全盘接受苏俄政治理念及体制，他曾明确表示：“共产组织，甚至苏维埃制度，事实均不能引用于中国。因为中国并无使此项共产制度或苏维埃制度可以成功之情况也。”王奇生也认为：孙中山“师俄”的目标，主要是希望以苏俄党的组织性及纪律性改造派系纷争，缺少凝聚力的国民党党务。随着苏俄及共产国际对孙中山援助的增加，以现实政治利益为出发点的孙中山，先后派蒋介石等人出访苏俄，在政治理念上基本抛弃了西方政党模式，接受苏俄顾问对于中国国民党改组的指导，甚至接受了共产国际提出的共产党加入国民党的合作主张。国民党“一大”期间制定的党章，决议案及宣言等一系列文件，基本确定了按照布尔什维克党模式建党和按照苏联模式“以党治国”的新方针，直到孙中山去世未有变化。
孙中山“以党治国”的理念具体包括如下内容：一，中国国民党是各个革命阶级的联盟。1924年国民党改组前，孙中山称政党是“代议机关或政府之脑海”，认为中国同盟会和中华革命党是革命党而不是政党，“必须流血冒险，牺牲性命财产，才能做成革命之功”，才能完成由革命党到政党的角色转换。改组后，孙中山认为中国国民党兼具革命党与政党的双重功能，要求国民党，“一方面当对于农夫，工人之运动，以全力助其开展……，一方面又当对于农夫，工人要求参加国民党，相与为不断之努力，以促国民革命运动之进行。”而中国国民党要想真正成为各社会阶级的联盟，孙中山认为必须推行三民主义，以民族主义反对帝国主义，建立强大的独立民族国家，以民权主义使民众享有直接民权为基础的五权分立制度和真正的地方自治，以民生主义实现农民“耕者有其田”，节制资本，改善民众生活。如此，中国国民党才能具备代表各阶级利益的资格与能力，也才能“以党治国”。二，改组后，党的组织原则袭用联共(布)的民主集权制原则和组织制度，增加了党内民主性，权力主要集中在各级党组织；确立了全国代表大会，地方代表大会，地方党员大会的制度，分别为各级党部的权力机关。再由它们选出各级执行委员会具体管理党务。代表大会闭会期间，执行委员会为代行权力机关。在执行机关中，采取委员会合议决策的体制，这是国民党对俄共党章的移植。此外，国民党还保留总理制，总理拥有对决议的最后决定权，党的领袖显然有僭越党章的嫌疑。三，以党统政是“以党治国”理念的核心。孙中山认为，革命未成功前，革命党的主要责任是建国；革命胜利后，中国国民党是担负中华民国政治权力管理的唯一政党。“革命未成功时，要以党为生命；成功后，仍绝对用党来维持。”政权建立后，为“芟除实行国民党主义之一切障碍，更应以党为掌握政权之中枢。盖惟有组织，有权威之党，乃为革命的民众之本据”。孙中山还认为，西方资本主义国家的两党制或多党制弊端极大，主张中国应模仿十月革命后苏俄实行一党制，由中国国民党单独承担和治理中华民国的责任。四，孙中山认为，“以党治国”的基本要求，是要把党的意识形态如三民主义理论作为国家的根本原则，“并不是用本党的党员治国，是用本党的主义治国”。五，孙中山提出了“权能分治”“五权分立”的理念，目的在于防止专制独裁现象的发生。同时把国家权力分为“政权”和“治权”。前者也叫民权，包括选举，罢免，创制，复决四项应该交到人民手中；后者也叫政府权，包括行政，立法，司法，考试，监察五权。通过权与能的划分，用民权来管理治权，组成一个完整的权力机关，以达到两权平衡。六，“训政”时期由国民党担负“训导”国民行使“政权”的责任，并强调其最终目的是还政于民。在孙中山看来，中国四万万人口中，大多数是“不知不觉”，而管理国家需要“先知先觉”，以此为据，将整个国民革命分为“军政”，“训政”，“宪政”三个时期，分别实行“军法之治”，“约法之治”，“宪法之治”。不难看出，孙中山“以党治国”学说的指导思想，是要在中国建立一种有别于西方政党政治的新型政党运作模式。孙中山“党治”思想内涵的日益丰富成熟，成为国民党政权确立“党国”体制的理论基础。
从早期接受西方政党政治理念及运作模式的立场，转而吸收苏俄“一党专政”体制，晚年孙中山政治理念的转变影响深远，即可以视为孙中山意识到政党政治不可逆转趋势的顺势而为，也可以看作他对民初北京政府时期代议制政治运作混乱局面极度不满的反映。
暴力夺取政权以及强化国民党凝聚力及组织效率的现实需要，又使孙中山在不愿接受苏俄式共产主义理念及苏维埃体制的同时，却对截取苏俄“一党专政”的技术层面兴趣浓厚。在具体的政治运作层面上，“一党治国”的理念不仅要将党的意识形态置于与宪法同样的最高地位，而且如果没有抱有信仰的党员的贯彻与执行，“主义治国”势所难行。显然，孙中山的“以党治国”理念，混合着西方宪政理念和苏俄体制影响的复杂成份，对广州，武汉国民政府时期“党国”体制的初创以及南京国民政府“党国”体制的成熟，均产生了重大影响。
二、确立：广州国民政府的政治实践
所谓“党治”理念，主要是强调由革命的政党来领导革命和治理国家。“简而言之，以党治国并不是用本党的党员治国，是用本党的主义治国”，是用三民主义“统一全国人民的心理”。这是孙中山先生“以俄为师”，仿效苏俄“党国”体制而在政治制度上推进的重大革新措施之一。经过改组以后的中国国民党，号称是工人，农民，小资产阶级和民族资产阶级四个革命阶级的联盟，“以党治国”与“联俄”“容共”的政策，是此时国民党的基本纲领。孙中山逝世后，国民党中央采取了一种所谓“委员合议制”决策方式，目的在于强调合议精神，反对个人独裁。
1924年1月，中国国民党“一大”通过的《中国国民党总章》规定，党的组织系统按全国，省，县，区，分区的不同等级，依次设各级执行委员会，下级党部受上级党部的管辖。并要求在“秘密，公开或半分开之非党团体，如工会，俱乐部，会社，商会，学校，市议会，县议会，省议会，国议会之内”，特别组织国民党党团。会议通过的《组织国民政府之必要提案》规定：国民党依照孙中山手拟的《国民政府建国大纲》“组织国民政府”。这一时期，中国国民党设立各级党部的规定，显示出向社会结构深层的渗透意识，其明确提出的由其“组织国民政府”的“党国”理念，虽然未及详细规定至关重要的党政关系原则，但“党国”体制已是呼之欲出。1925年6月，中国国民党中央政治委员会决议组建广州国民政府，规定国民政府必须在中国国民党的指导和监督下掌管全国政务，国民政府是国民党的行政和执行机关，“党国”由此而来。广州国民政府不是对南京临时政府体制的继承，而是对孙中山“党治”理论的实践，其在中国现代政治制度沿革史上具有转折性意义。
1925年7月1日成立的广州国民政府，是在原广州大元帅府的基础上创建的，是早在1924年1月国民党“一大”上决定建立的新式“党治”政权。孙中山逝世后，代大元帅胡汉民于1925年6月27日发布改组政府令。7月1日，国民政府宣告成立，同日公布的《国民政府组织法》，基本体现了新政府的阶级性质，组织原则等，规定“国民政府受中国国民党之指导及监督，掌理全国政务”，必须符合国民党的基本政纲和每一时期的具体政策，充分体现了孙中山“以党治国”的政治原则。为实现国民党对政府的指导监督，国民党中央在决议成立国民政府的同时修订了中央政治委员会的组织法，规定了两项内容：一是政治委员会直属中央执行委员会，以指导国民革命为基本任务；二是中央政治委员会决定施政方针并交国民政府执行，中央政治委员会与国民政府的关系是决策者与实施者的关系。
如深町英夫所言，与此前广州的军政府，陆海军大元帅府大本营不尽相同的，广州国民政府的合法性并非来源于国会，而是孙中山的政治“遗嘱”。为了维护政府的合法性，孙中山的继承者不得不更加强调“党国”体制并力求彻底的推行。据国民党广东省党部的请求，国民政府决定：“嗣后对于任用人员，文职委任以上，武职尉官以上，务以本党党员为准，不必以特种条件限制”。这一规定，显然并不满足于孙中山的“用本党的主义治国”，而是朝着“党员治国”的方向大步跨进的。由于国民党确立“党治”原则为政治体制的核心，并通过各级党部的建立以及对行政权力的“监督”之权来体现“党权”的权威，党员又成为政府官员任职的先决条件的规定，无形中为各阶层，团体参与政治提供了明显的导向，也导致了吸收党员的滥化。由入党进而迈入权力管理阶层的升迁之路，使“党组织成为连接国家与社会的独一无二的‘升官’媒介”，由此，“党国”的认同意识被不断强化，合法性也得以日益巩固。
在中央军事机构中，以国民政府军事委员会和新组建的国民革命军总司令部为最重要。军事委员会是国民政府中设立的最高军事行政领导机关，实际上代表着原定设立的军事部的职权。7月5日，国民政府明确规定：军事委员会“受中国国民党之指导及监督，管理统率国民政府所辖境内海陆军，航空队及一切关于军事各机关。” 国民革命军总司令不仅对国民政府负责，也对国民党“在军事上须完全负责”。实际上它已不全受国民政府管辖，而是“受中国国民党之指导及监督”，从某种程度上说，它是国民党中央控制的最高军事机构。
这一时期的许多规定，都强调了国民党的政治领导地位，但由于战乱环境的影响，蒋介石的“武人”出身和个人野心的膨胀，在加上此时某些制度规定的漏洞，以及诸派系之间的纷争等原因，“党国”体制在具体的行政权力管理上逐渐远离了初衷。在1925年7月公布的《中华民国国民政府军事委员会组织法》规定，军事委员会委员兼任军事部长。1926年7月7日公布的《国民革命军总司令部组织大纲》明确规定，国民革命军总司令兼任军事委员会主席。渐次形成了军权高度集中的事实，使广州国民政府内部迅速形成了一股以军事实力为依托，日益破坏广州国民政府的“党国”体制，并最终导致以军干政，以军治党的新军阀主义势力。这些军阀之间纷争不断，“党国”体制面临的变异，是包括孙中山等一批国民党先驱所没有想到的。
在地方行政体系方面，1926年11月，广州国民政府公布的《修正省政府组织法》规定：废除了旧的省，道，县三级制，改为省，县两级制，并且将旧的行政长官独任制改为集体领导的委员合议制。根据“党治”原则，“省政府于中国国民党指导监督下，受国民政府之命令处理全省政务。”。1926年修正法又将此改为：“省政府于中国国民党中央执行委员会及省执行委员会指导监督之下，受国民政府之命令管理全省政务。”特别增加了同级省党部对省政府负有指导监督之责的规定。在地方党政关系方面，1924年1月国民党改组前，在其势力控制下的广东，党政人事基本上是相通的，此时党组织并未掌握实际行政权力。改组后，国民党自上而下建立起了各级党务组织。广州国民政府建立后，国民党各级党部依法与同级行政部门并行存在，并对其具有指导及监督之权。此时，党权高于政权的例证比比皆是。1926年10月，国民党中央召开各省区联席会议，正式通过《省党部与省政府之关系议决案》，规定省级党部与政府间关系大致有如下三种情况：1，省政府在省党部指导之下；2，省政府在中央特别政治委员会及省党部指导之下；3，省政府与省党部合作。前两者是以党治政的表现，是统属关系；后者则是党政合作，属平行关系。同年，国民政府公布的《修正省政府组织法》规定：“省政府于中国国民党中央执行委员会及省执行委员会指导，监督之下，受国民政府之命令，管理全省政务”。至此，省级党部关系体制被统一明确为省党部指导，监督省政府的关系，亦即党政统属关系。这一时期的县级党政关系，未有统一规定，有的党强政弱，有的政强党弱，各地情形参差不一。总的看来，这个时期地方党政关系尚处于探索和调适阶段，但国民党党部多数凌驾于政府之上，党权高于政权。
1926年10月，北伐的国民革命军占领了武汉三镇。12月5日，国民党中央党部及国民政府正式迁至武汉。随即，武汉国民政府重新修订了政治制度，对国民政府和军事委员会人事作了重大的调整，在民国政治制度史上有重要意义。12月13日，中央联席会议成立，兼具党，政双重职能，代行中央政治会议职权，并代表国民政府处理内政外交等重大事务。在此过程中，针对蒋介石军权过大的现象，中央党部还在武汉发起了“提高党权”运动。1927年3月召开的国民党二届三中全会，鉴于“自北伐军兴，军事，政治，党务之集中个人，愈使政治之设施，不能受党的指导，而只受军事机关的支配”的状况，从而“纵成个人独裁军事专政之谬误，妨害中央执行委员会在政治上之威权，形成党内投机腐化之倾向。”决定“将一切政治，军事，外交，财政大权均集中于党”。全会决定对政治制度进行重大的修改：重申以全国代表大会为国民党最高权力机关，废除中央常务委员会主席，实行常务委员集体领导制度；修改国民政府组织法并改组国民政府领导机构。全会还有针对性地修正了军事委员会组织法，置军事委员会于国民党中央执行委员会之下，确立了“党管军事”原则。
这一时期，由于北伐战争展开及政权扩张的需要，军事成为国民党政权运作过程中的重中之重，国民党执政的内在特征不得不以军事为依托，进而突出政治及党治的合法性。身掌军权的蒋介石，正是利用了《国民革命军总司令部组织大纲》的规定，把总司令部置于国民政府之上，实现以军治党，以军治政的军事独裁。事实上的以军治党，以军治政，不可避免地与孙中山苦心经营的“党国”体制相违背，现实政治也不可避免地推动着“党治”原则的变形。此后，由于国民党的执政环境未有明显改善，通过军事手段维持政治统治的方式成为国民党政治运作的常态，“以军治党”，“以军带政”甚至党政必须服务于军事斗争的运作模式，严重影响到国民党“党国”体制的运转。在经过广州，武汉时期的短暂高涨后，党权日渐低落，“党国”体制日益空洞化。
三、成熟：南京政府时期的“党国”体制
1927年4月成立的南京政府，是中国国民党从广东一隅走向全国执政的转折点，也是广州时期“党国”体制向全国扩张的开始。随后两年中，国民党通过军事行动统一了全国。按照孙中山的政治理念，全国形式上的政治统一，标志着国民党“军政”时期的结束和“训政”时期的开始，而“以党治国”是国民党“训政”时期政治制度的基础与核心。
根据国民政府组织法规定，国民政府组织系统为三级制：第一级为国民政府，包括国民政府委员会，国民政府主席；第二级为五院：行政院，立法院，司法院，考试院，检察院；第三级为五院所属各部，会。“五院制”源于孙中山的“五权分立”学说，是以西方三权分立体制为基础，结合中国古代的考试，监察制度而提出的独特的政治构架——五权分立。“训政”时期，国民党虽然标榜按孙中山的遗愿创建五院制政府，五院彼此独立。对国民政府和五院的权力也都作了具体规定。但在“以党治国”的前提下，“中国国民党中央央执行委员会政治会议，在决定训政大计指导政府上，对中国国民党中央执行委员会负责；国民政府在实施训政计划及方案上，对中国国民党中央执行委员会政治会议负责。”显然，国民政府是国民党政策的代言人和政策的执行工具。
孙中山的“党治”理念是“以本党的主义治国”，但这一设想如果付诸实践的话，不可能仅仅是空洞地宣称将党建在国上，没有党对行政体系，社会结构的逐级渗透，党义就很难真正进入社会与文化的深层，“主义治国”也便如空中楼阁。由于南京政府时期“党国”体制的合法性，源于孙中山的“党治”理念，也就必然要合理合法地“党化”行政管理体制，并尝试自上而下地展开党组织的运作体系。1928年10月3日，国民党第172次中常会通过的《训政纲领》，以国家根本大法的形式，确立了“训政”时期“以党治国”的政治体制。此后，在具体的自上而下的行政体系构建中，党务组织系统与行政组织系统双轨并进，以充分体现“党治”原则。中央党部之下依次设立省党部，县党部，区党部，分别与省，县，区，乡等级行政系统相对应，终于形成了对行政权力的多级双重管理体制，也可称作“党政双轨制”，这是中国近代行政控制体制的重大转变。
然而，此时的国民党统治体系中，出现了蒋介石，胡汉民与汪精卫三驾马车争雄的局面，三人都自诩是孙中山的“忠实信徒”和学生，也都难以忤逆三民主义思想及“党国”体制的合法性。在国民党内，胡汉民，汪精卫的资历，威望都远在蒋介石之上。作为孙中山的主要政治继承人，胡汉民也是南京政府最初的负责人，也是“党国”体制的主要奠基人，胡汉民坚持“以党治国”的原则，便是以党的主义治国，“民族先有革命的需要，才有革命的思想，才定革命的主义；有了革命的主义，才成立革命党”。胡汉民认为，以三民主义为指导思想的国民党，是“多数人照他们所信仰的主义，
适应人群的需要，而自规律发展其行动有一种组织”，甚至胡汉民提出了“党外无政，政外无党”的说法。因此，在训政时期，只能有国民党一党专政，国民党是一切民众组织，活动的中心。在胡汉民一手拟定的《训政大纲》里，胡汉民的这些思想得到了充分的体现，如国民党应该训练民众掌握选举，罢免，创制，复决“四权”，五大治权则付托国民政府“总揽而执行”，国民党中执会中央政治会议则指导监督国民政府对重大国务的执行。
以军事起家的蒋介石，不能直接与“党国”体制的合法性相抗衡，故表面上必须倡行“党治”，声称“我们的政府是由党产生出来的，党是政府的一个灵魂，政府完全要党来指导，要党员来拥护，辅助，才能施行我们党的政纲，发挥我们的党的效力”，强调的也是孙中山的“主义治国”理念。训政开始时，国民党内部长期实行“合议制”，相互制衡的效能有效地遏制了国民党内的寡头统治。但对于一心要夺取最高权力，却在国民党内地位低微的蒋介石而言，要想真正掌握中央权力，就只有借军事力量的增长以扩大个人在国家核心权力层面中的影响。而要做到这一点，在具体的地方行政，军事决策程序中，就必须采取“抑党抬政”，“抑党抬军”的方式，提高军队在国家权力结构中的独特地位。通过中原大战，稳定国民党统治的蒋介石进一步巩固了军事实力，借“约法之争”打击了与其“党国”理念不同的胡汉民等国民党元老及各派势力。1931年5月5日，在蒋介石力主下，国民会议制定并通过了《训政时期约法》。根据“约法”规定，政府的权力和独立性在“以党治国”原则下得以扩大，胡汉民赖以对抗蒋介石专权的“中政会”，其对于国民政府的指导监督作用被大大削弱。选举，罢免，创制，复决四种政权，都由国民政府训导之，行政，立法，司法，考试，监督五种治权由国民政府行使。如此，国民党的“党国”体制及对政权的掌握，便如空中楼阁般的空虚。如此，掌握军权的蒋介石，就可以摆脱国民党中央“合议制”的约束，以国民政府主席的身份独掌大权。此外，身为国民党高级官员的蒋介石，却在各种场合下不断指责国民党组织涣散，党员自私自利，不思进取，懈怠无能，颇有反对党之风，既可看作蒋介石意在振作国民党组织效率与能力的期盼，也可视为蒋介石视党权为其个人专权障碍的反映。直至1938年4月国民党“临全大会”上当选为国民党总裁后，蒋介石才有一种大业完成，如释重负的感觉。此后，以军权主导的南京政府时期的“党国”体制，呈现出了与孙中山“以党治国”，五权宪法并力求“还政于民”思想的本质区别，其发展的走向是专制独裁的歧路。
“党国”体制在地方层面上的运作，显示出与中央层面截然不同的景象。1928年8月国民党二届五中全会规定：“凡各级党部对于同级政府之举措有认为不合时，得报告上级党部，由上级党部请政府依法查办。各级政府对于同级党部之举措有认为不满意时，亦得报告上级政府，转咨其上级党部处理”，1929年6月15日，国民党三届二中全会在《训政时期党务进行计划案》中，重申了各级地方党部与相应政府间关系的原则。这一系列政策法规显示，国民党在地方实施的“党政双轨制”，是一种近乎于真正的双轨制，地方党政机构间是一种互不统属，平等分开，相互监督的关系。此后出台了许多有关地方党政关系的政策，基本上都坚持着同一个原则：国民党地方党部不能直接干预地方政府的政务，国民党中央只有通过中政会和国民政府才能向地方政府发号施令。反之，地方政府也无权干预地方党部的行动。党政系统如果互有意见，只能逐级上报党务系统或行政系统，再转行政或党务系统进行处理。此外，国民党党章还赋予了国民党地方监察委员会对政府的稽核权，也是一种党对政府具有监督权的表现。
“党国”体制在中央与地方层面的不同原则及表现，在很大程度上影响着国民党的执政效率与渗透，控制社会能力的展现。在中央，不管是党权高于政权，军权还是相反，不管是胡汉民，汪精卫等党内元老掌权还是蒋介石的军人干权，毕竟党政军间在重大事务上如“剿共”，建立战时体制等问题上没有较大的利益分歧，政治运作尚称顺利。但在省级以下的地方，党政相互独立，互不干预，互相隶属的两个系统，在具体的利益与权力面前，不可能一个从事宣传意识形态，甘于清贫，而另一个独自运用权力在社会上“寻租”。于是，本来希望能成为国民党稳定执政基础的双轮，却在实际运作中难以平行运行，相互的争斗只能自乱控制体系。其最终的结果是无权力可恃的地方党部被严重虚化，“党国”体制严重空洞化，变成了一块锈蚀的招牌。
1937年7月，中日战争全面爆发，战争环境导致中国政治制度迅速转向战时体制，党组织的作用被淡化，“党国”体制被进一步空洞化。这种体制的调整，首先是在党内确立了领袖制。1938年3月31日，在武汉召开的国民党“临全大会”通过的《改进党务并调整党政关系案》中提出：“中央党部应在制度上明确规定全党之领袖，俾此革命集团有一稳固之重心。”并在修改的党章中加上“总裁”一章列为第五章，规定“总裁代行第四章所规定总理之权”。大会选举蒋介石为总裁。总裁既是党的全国代表大会主席，也是中央执行委员会主席。大会还授权蒋介石“统一党政军之指挥，负抗战建国之大任。”至此，以军权起家的蒋介石，终于获得了党的领袖地位，正是国民党体制中“军强党弱”特征的具体表现。
其次，以军事首领统驭党和政府。国民政府的军事统帅机关军事委员会曾在1928年11月撤销。1932年3月，基于“九一八”事变的刺激，国民党四届二中全会决定恢复军事委员会。国民党“中政会”决定蒋介石为委员长兼参谋总长。随着中日全面战争形势的迫近，本来是一个单纯军事机关的军事委员会职权逐渐增大，在下属的军事参议院，参谋本部，训练总监部外，又设立了国防经济机构，这是军事委员会兼管经济的开始。抗战爆发后，国民党中央做出决定：由军事委员会委员长行使陆海空军最高统帅权，并授权委员长对于党政统一指挥。并决定设立战时大本营，后将军事委员会加以扩充，成为实际上的战时大本营，其组织和职权都有扩大。1938年调整后的军事委员会，下属机关主要有军令部，军政部，军训部，政治部，军法执行总监部，军事参议院，航空委员会，铨叙厅和侍从室等，以后又增设抚恤委员会，战地党政委员会，知青从军编练总监部等。1944年12月，在昆明成立了陆军总司令部，负责对西南战区部队的指挥和控制。军事委员会是为巩固国防，统辖全国军民作战而设。国防最高委员会成立后，军事委员会归属指挥，并成为它的核心，这一变化同时也赋予了国民党战时政治体制军事化的性质。
再次，党政军一体化。抗战全面爆发后，国民党对国防机构进行了改组，以提高战时行政效率。1938年8月，设置国防最高会议。1939年1月，国民党五届五中全会决定改设“国防最高委员会”，“以统一党政军之指挥”，国防最高委员会设委员长一人，由国民党总裁担任，“委员长对于党政军一切事务，得不以平时程序，以命令为便宜之措施”。国防最高委员会受国民党中执会领导，只需议定国家大政方针，无需法律上的职权。由于国防最高委员会代行国民党中央政治会议职权，包括立法原则，施政方针，军政大计，财政计划，特任特派官吏及政务官人选，中央执委会交议事项等6项职权，国防最高委员会事实上兼有了对所有党，政，军事务进行决策的权力。实际上，国防最高委员会更多的是处理军事与行政的事务，中常会则主要处理有关党务的问题，并将有关行政及军事的决定交予国防最高委员会处理。国防最高委员会的成立，是国民党战时政治体制的集中体现，它不仅拥有国家大政方针的决策权，而且拥有实施决策的直接指挥和监督权。实际上，国防最高委员会已是凌驾于国民党中央执行委员会和国民政府之上的最高领导机构，委员长则为高居一切之上的独裁者。
在中央实行党政军一体化的同时，国民党也未放松基层党政军一体化的进程。1938年4月召开的国民党“临全大会”上，规定省市及县一级的党政关系原则分别是：“省及特别市采取党政联系的形态”，“县市采取党政融化的形态”。县以下党部，对于政府及民众团体不直接发生指挥与监察关系，但与同级政府切实联系，推动民众执行本党政策及政府法令；各级党部书记长以下工作人员，不得干预各级政府机关人事任免升降；县党部书记长应出席县政府会议并兼任县参议会秘书，县政府教育(或社会)科长，军事科长，应由县党部提出的在中央训练合格的党员担任。但在实际运行中，党政融化并非易事，两者矛盾重重，明争暗斗，纠纷不断。没有实权且缺乏政治资源的党部，在斗争过程中常处劣势，党权进一步弱化。后来，国民党中央意识到地方党政对立问题的严重性，采取种种手段进行协调，但效果极微。
在沦陷区或战区，地方党政军三者间矛盾相当突出，非是党指导，监督军政，相反，党部是政军指导下的“工作机”。国民党中央对在战区或沦陷区的党务工作的要求，没有考虑到党务体统的活动能力，以及党政军三者之间的权限分配，势必引起矛盾与冲突。事实上，地方党部也根本没有力量干预政和军的活动。战时军队体系中，还存在着一个党军矛盾的问题。国民革命军模仿苏联体制建立的政工制度，“清党”后面目全非，军中党部也是几度废设。军队的政工制度虽经过数次改革，尤其是张治中的强化，使其作用得到一定体现，但效率很低，甚至地位也不明确，毫无前途可言，而且党军间纠纷不断。1939年，在军队恢复党部后，又存在党部与政工制度重复建设的问题，更加影响到党部的地位和工作效率。缺乏制度保障的“以党治军”原则，实际上根本无法做到，党反而逐渐成为军队的附庸，党务工作也极难推行。最终，军队中形成了事实上的“以军统政”局面。
显然，战时体制下的国民党“党国”体制完全有别于战前。战前，国民党与政府的关系是采取公开，外部控制的形式。即国民党有从中央到基层的系统，国民政府亦有相应机构，两大系统的县以上组织均公开存在，国民党对国民政府各级机构的控制在法律上的是明确的，如国民党中央通过中政会控制国民政府五院，省党部控制并监督省政府，县党部“指导督促”县政府，省县政府应将自己施政纲领送至同级国民党党部审核，如党部有不同意见时政府应进行修改，但实际运作中这种控制却是逐级弱化。抗战期间，为提高军事，行政的效率，避免党政军因体制原因的相互纠缠，1938年3月，国民党“临全大会”决定了“调整党政关系之原则三项：一，中央采取以党统政的形态；二，省及特别市采取党政联系的形态；三，县采取党政融化，即融党于政的形态。”这三项原则的特点是，在中央一如既往地实行公开控制，但愈往下控制方式愈隐蔽，愈弱化，“党国”体制的特点愈不明显。
战时“党治”原则的体现，在中央继续“以党统政”，与战前相同，所不同的是实现统政的路径。战前“统政”的路径是通过“中政会”实现的，战时却由国防最高会议和后来的国防最高委员会代行。在省市党政联系形态，也与战前不同。战前，省党部对省政府实行外部控制，国民党中央曾明确指示其下级党部成员不列席省政府的会议，其意图是对省政府的政策与政绩保留批评权，这种批评是以省党部的组织名义提出，比起列席省政府会议，以与会人员身分提出更具权威性。战时改为“党政联系形态”，省政府主席即为省党部主任委员，全体委员，书记长，由省党部主任委员与省政府主席轮流担任联席会议主席，联席会议做出的决议按其性质分别由省党部或省政府施行，并将战前的事后督察变为事前监督，进一步加强了国民党对政府的控制。县以下各级党部与政府的关系取“党政融化”原则，即“融党于政”，但不取消国民党的基层组织。县党部以下各级党组织机构“对外秘密”，县党部在成立“地方自治筹备委员会”后才实行秘密。地方自治筹备委员会为代行县参议会的一个机构，拥有预算，决算，施政方针及指导权力。之后，国民党还加强了在基层行政及民众团体中的“党团”工作。以党统政，党政联系，融党于政，运用党团四项方式，成为国民党战时党政关系的基本原则。
总的来说，战时政治体制一方面表现为高度集权。各项变动都是为了加强国民党对社会各方面的监控，将一切权力都集中于中央，最终集中于国民党总裁——蒋介石手中，突出“一个党”，“一个领袖”；同时也应看到“党国”体制显示出了一定的开放性和活力，各地民意机关的建立，较过去相比是一个大的进步。
抗战结束后，中共等各种政治力量的强大以及外部因素，有力地推动着国民党主导的“党国”体制的变革。
政治协商会议召开，“制宪国大”，“行宪国大”的举行，《中华民国宪法》的颁布，政府的改组等。但作为统治集团的国民党，缺少一种从“党国”体制走向“还政于民”的诚意与理念，不可能与其他政治力量分享政权，在孙中山作为手段的“党国”体制运作中，他们渐渐习惯于独有政治资源并视之为执政的终极目标。这自然引发了诸种政治势力的反对，战痕累累的中国被迫再次走入战火硝烟，“党国”体制由此终于崩溃。
结语
民国初创，标志着中国政治体制从传统皇权向近代代议制的根本性转折，政治合法性也由“君权神授”向人民“付托”相应转变。然而，源于西方的政党政治和代议体制，必须以获得民众的政治认同为前提。正是由于当时中国社会与文化中缺乏这种认同意识，代议制短时间内无法获得足够的政治认同而被视为敝履。显然，培植对代议制的共同意识形态，成为政治家寻求合法性的必然。孙中山几经挫折后形成的“党治”理念，是基于西方政党政治理念及苏俄“党国”体制的影响而确立的，它以“三民主义”和“五权宪法”为核心，以“主义治国”为理念，以“党国”体制为模式，以“党政双轨制”为基本形态，以“还政于民”为根本目的。由于迅速构建全民意识形态认同的需要，国民党强调了“党治”原则，推行党组织自上而下向社会结构的逐级渗透。
广州国民政府创设的“党国”体制，是孙中山“党治”理论实践的载体，一个基本特点是党权高于政权，党成为国家与社会间的联系纽带，“党政双轨制”初具规模且在地方实践中颇有特色。这一时期，对国民党中央和地方的具体组织原则，以及党政关系都有明确的规定，几乎所有的决议案，都会强调国民党的指导监督，“以党治国”得到很好的体现。
进入国民党全国执政的南京政府时期后，“训政”被提上了政治日程，“以党治国”的原则也渐被民众认同。在中央严格奉行党指导政府的原则，充分体现国民党的领导地位；在地方实行党政分开，党的系统和地方政府一反以前的主从地位，成为平行，互不统属的关系，无权的党权在实践中渐被弱化，“党国”体制的特征日益模糊。抗战时期，“党国”体制在实践中转向“战时体制”，以国防最高委员会统摄党政军大权于一体，蒋介石借机实现了个人独裁，地方党政军关系出现了明显的“军强党弱”，“政强党弱”的迹象，由此造成了国民党“党国”体制的空洞化。
1948年时出任中央大学教授的吴世昌，曾对国民党体制有一个如下的评价：“国民党之一党专政，无疑是模仿苏联的。不过国民党政纲规定训政以后有宪政，不像苏联的长期一党专政，是仍以民主政体为目的，训政不过是一段过程。但不幸这段过程太长，甜头太多，竟使它还没有走到目的地，便腐化起来。”确如斯言，国民党主导的“党国”体制，在理念及实践层面上都存在着先天性的困境，孙中山的“党治”原则中“以本党的主义治国”，在政治体制由传统向近代体制迈进的中国，不可能完成停留在意识形态的宣传教育上，而“党员治国”的利益诱惑不可避免地形成了党员“滥化”现象；“党政双轨制”在实践中也不可避免地形成了党政两条系统的利益纷争，大大增加了行政成本，降低了行政效率，激化了双方的矛盾，最为关键的是，“党国”体制对政治资源及物质利益的过度把持，必须会造就占据要津的既得利益集团，从而形成了体制改革尾大不掉的最大障碍，在渐渐淡忘“还政于民”的终极目标的同时成为政治腐化与社会动荡的根源。
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