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原文标题：丁芮：清末北京警察的设立和成效分析

摘要：清朝末年，随着政治形势、城市社会环境、舆论宣传环境和治安状况的发展，原有的维护北京城市社会秩序的政府机构已不能应对当时复杂的局面。在各种背景下，北京警察应运而生。在清末十年短暂的发展中，北京警察机构和功能逐渐完善，对北京社会秩序和城市发展起到了积极的作用。
关键词：清末 北京 警察 背景
庚子国变后，政治统治不稳，社会秩序失范，清政府采取了一系列的应对措施，其中，设立现代警察机构是重要的一项。北京作为首都，是清政府统治的核心区域，在各方的努力下，北京成为“常设现代警察最早的都市”[1]（P3）。目前所见，已有学者开始对在近代起着重要作用的北京警察进行研究，[①]但对警察在北京设立时的背景和成效分析有所不足，故本文试图在这方面进行努力。
一、政治环境
1900年八国联军入侵，给清政府的统治和社会带来巨大的破坏和冲击。清政府为维护政治统治不得不同意“新政”，实行一系列改革，但“欲收变法之效，行宪之基，又非厉行警察不为功”。[2]（P4）对于警政和宪政之间的关系，清政府当时的认识也有一定的进步，认为“普设巡警”为“预备立宪基础”之一。[3]（P5563-5564）
近代警察制度的设立不仅是清政府“新政”的重要内容，也是被迫保护帝国主义在华利益的实际需要。混乱的社会秩序和腐败的清政府不符合帝国主义侵略掠夺的需要，帝国主义国家也支持清政府进行必要的改革，以便更好地维护其在华利益。八国联军占领北京后，各国侵略军划地而治，并威胁清政府：“联军须目睹中国竭力设法保护外国人及铁路诸物方能退去”。3（P4672）在此情形下，清政府不得不接受列强提出来的各项条件，答应在联军撤出北京后，逐步办理起维护治安的警政。积极主张办理警政的徐世昌就说：“伏查京城办理工巡之始，原因各国联军在境，非保任治安，不允交还地面。于是前管理工巡局事务肃亲王善耆、大学士那桐等先后经营，京师[②]始有巡警。马路之筑、街灯之燃，介于此而肇基焉。”[4]（P429-430）清政府被迫要保护帝国主义在华的政治、经济利益和人身安全，建立起近代警察制度，在一定程度上也是无奈之举。在变法、“新政”、“预备立宪”和帝国主义强压的政治背景下，源于西方的警察制度开始被清政府重视并被提上了议事日程。
二、城市社会环境
北京作为清王朝的首都，是全国的政治、文化、经济中心，不断吸引着全国各地的不同人士，其人员构成一直比较复杂。清朝末年一系列重大事件的发生，加剧了北京传统社会的解体，极大地促进了北京社会的变化，使北京初具近代城市的形态。北京城市社会的变化体现在多个方面，其中人口的增长是重要表现。
北京内、外城人口在顺治初年大概为46万，到1781年（乾隆四十六）年为64万，[③]而到1908年人口（光绪三十四年）具体为662747人，1909年（宣统元年）为674011人，1910年（宣统二年）为785442,1911年（宣统三年）为783053人。[④]在义和团运动前的200余年，城市人口增长缓慢，而到1900以后，北京传统的城市秩序受到了沉重的打击，城市的政治、经济形态发生了转变，政府也放松了对外来人口的限制，特别是近代工业、手工业、商业的发展，促使城市空间相对开放，人口流动加剧，北京城市人口随即快速增长。但北京城市经济的发展有很大的局限性，其对从业者的需求远远不能平衡城市人口的增长，这就造成了大量人口处在无业、游民状态，民众生活水平贫富差距非常严重。
此外，由于连年战争、巨额赔款和频发的天灾，国家财政日趋见绌，为解决财政危机，清政府滥发大钞、大钱，致使钱贱银贵，清末的物价不断增高。1901年（光绪二十七年）一枚银元可以兑换铜元84.3枚，1903年（光绪二十九年）增至92.3枚，到1907年（光绪三十三年）增至100枚，1908年（光绪三十四年）则增至130枚。[5]（P69-91）这对于日常惯于使用铜元消费和交易的普通市民来说，铜元价格的低落必然使其生活水平不断下降，严重的还导致大批市民破产，沦为无业贫民。相比普通市民，北京旗人的生活更为艰难。由于政府不允许其擅自营业和活动，他们的生计仅靠国家的俸禄。但随着人口的不断增加和自身生活的堕落，很多八旗成员不能适应清末的社会生活，最终沦为贫民。清政府虽采取了一定的救助措施，财政窘迫，救助也只能是杯水车薪，不能从根本上解决旗民的生活。至清亡前夕，北京旗民沦为贫民的人数已有数十万。[6](P227)
人口的增长和贫困人口的增加给北京社会治安带来了巨大的隐患。据当时一份建议京师创办工艺局收容流民的说帖称：“联军入侵，四民失业，强壮者流为盗贼，老弱者转于沟壑……无业游民生计日绌，苟不早为之，则民不聊生，人心思变，更何堪设想”！[7]（P343）当时在中国的英人立德夫人甚至感觉，北京的“街道上似乎都是游手好闲的地痞流氓”。[8]（P5） 这些遍布京城的游民“以失业之故，遂作奸犯科，无所不为，无所不至”7（P343），“于社会秩序上有极大的妨碍”[9]（P405），维护京城社会治安的传统手段已渐失功效。
三、舆论宣传环境
“一个新的社会制度的诞生，总是要伴随着一场大喊大叫的，这就是宣传新制度的优越性，批判旧制度的落后性。”[10]（P24）中国近代警察制度的诞生，也是先从舆论呼吁开始的。[11]（P7）郑观应在《盛世危言》的《巡捕》一篇中早就认为，中国传统的治安管理办法已“百弊丛生”，亟应变通，其“除根之道，莫要于仿照西法，设立巡捕……藉以防患于未然，杜乱于无形也”。针对时人反对学习西法的论调，郑观应进行了驳斥：“我中国自通商以来，渐知西法之善，独巡捕之设独无人创议施行。岂以祖宗成法俱在，不可一旦更欤？拟以声明文物之邦，不屑行西国政治欤？”[12]（P512-513）继郑观应之后，维新派的重要人物黄遵宪、梁启超、唐才常等都有在中国设立近代警察机构的言论，且这些人的警政思想有着比早期改良派郑观应更高的格调和更积极的意义，主要体现在其视警察机构为推动和捍卫新政的坚强柱石。11（P18-23）
北京作为国都，其社会治安更显重要，所以不管是改良派还是维新派，在呼吁学习西方，设立近代警察制度的时候，对“辇孤重地，万方起化之原”的北京都给予了足够的重视。陈炽说：“近乃劫掠横行，道途污秽，西人至等诸日报，谓天下之至不洁者，莫甚于中国之京城。即此一端，可为万邦之首，远人腾笑，辱国已深。”因此他主张设置警察“请先自京师始”，逐渐推广到地方。[13]（P99）维新变法时期，山西太谷县监生温廷复也曾上奏朝廷，请求在北京创设警察，“京师街道宜仿洋街设立巡捕也。京师道路一雨成泥，历来修路章程，向无良法……自应仿照上海洋街设立巡捕，方足整齐严肃，以壮观瞻。五城各设巡捕房，经理巡街事宜。经费一节，每季取诸居民铺房，此事关于闾阎有益，无虑其不乐从也”。[14]（P142）
庚子事变后，社会对于改革的要求呼声更加强烈，从达官显贵、巨富大贾，一直到中下层士绅，几乎众口同声呼吁变法，兴办警政，并把兴办警政视为挽救中国危局必不可少的措施。江苏学人张骞坚定认为警察是推行变法的关键，他形象地比喻说：“变法奚行乎？犹造器也。国为之材，学堂为之工，而工不能徒手而成器也。刀锯筑销、搏磨栉雕，则在警察。”[15]（P27）处在社会中下层的浙江监生段逢恩也有自己对时局理解：“人心不正则奸宄充斥、强盗兹有，保无巨奸叵测煽惑人心？为非大之激众怒、开衅端，逞一日之忿，罔顾时艰，以遗公家之祸；小之聚党羽、行无忌极奸狡之施，不畏法纪以为生民之害。如是不行警察之法，其患岂可胜言乎哉！”[16]（P53-54）
晚清社会各界对西方警察制度作了较为详细的介绍，并通过对清廷治安管理体制弊端的揭露，阐明了在中国建立警察制度的必要性、紧迫性和可能性，从而使社会民众和清政府对近代警察制度的性质和功能有了比较深刻、全面的认识。这种比较强烈的社会舆论和呼声对清政府警察政策的出台和发展起到了很大的影响。
四、社会治安环境
清代相比明代来说，北京的治安管理职权进一步加强，设立了步军统领衙门、五城兵马司和顺天府共同负责北京治安。步军统领衙门是以八旗和绿营官兵为核心而组成的半军半警性质的地方治安机构，主要负责北京市内和近郊地区的卫戍、警备和治安；五城兵马司全面负责维持京城的社会治安，并审理徒刑以下案件；京城远郊区域的治安主要由顺天府率大兴、宛平二县掌管。[⑤]上述三个机构所负责任侧重点各有不同，但皆为维持北京治安，彼此之间存在相互协作、相互监督关系。有案件发生，三者互相通知，协助缉捕，形成了一个比较庞大的治安网。除了以上常设机构，咸丰时期，太平天国运动危及北京，清政府又设立了临时性的京城巡防处，专办北京巡防。
“京都为天下人民会聚之所，其间奸良不一”，[17]仅靠步军统领衙门等官方机构很难做到稽察周全，因此清政府还比较重视利用民众自身进行管理，保甲制度便是其重要的方式之一。编练保甲不是纯粹的官方行为，也不是民众的自觉行为，它是由官方出面，令人民按照一定的规则组织起来，进行自身治安管理的形式，可以说是政府意愿和民众行为较好的结合。保甲制度的职能，包括社会治安、户籍编查、赋役征收，但其最重要的职责从一开始就是警卫之事。[18]（P260） 北京保甲的编练由负责北京治安的步军统领衙门、五城御史及顺天府协同办理。
虽有步军统领衙门等机构专门维护北京治安以及保甲制度的协助，但到光绪时期，北京社会治安非常恶劣。当时“京师及附近抢劫之案层见叠出”，以致社会状况“不成事体”，造成这种状况的主要原因即是步军统领衙门等机构“平日巡缉不严”17，以及“具有同等权力且掌同一种事务之机关有若干，彼此不相联络，因此权限逐渐混乱，互相推诿，业务上不免有很大障碍”[19]（P225）。庚子之变后，北京的社会治安状况更加恶劣，旧有的保甲制被袁世凯批评为“防盗不足，扰民有余”，既有的治安机构亦无力应对失范的社会秩序， 因此“不得不改弦更张，转而从事于巡警”。[20]（P604）
五、北京警察建立和初步发展
庚子之变给京城的社会秩序带来了前所未有的打击，京城内外，“土匪纷纷抢掠，闾阎骚扰，民不聊生”[21]（P606）。原有治安机构步军统领衙门和五城官吏等“纷纷逃散，官署一空。市井无赖之徒乘之机会肆无忌惮地讹诈掠夺，秩序大乱”19（P229）。当时北京由“日、英、德、法、美、俄、奥分界而治”19（P231），为维护各自在华利益，“各国部署军事警察，设立安民公所，从事捕捉匪贼，促使人民归来，恢复秩序”[⑥]19（P231）。安民公所设立后，在维持临时治安等方面确实发挥了一定的作用。奕劻曾说，安民公所设立后“雇觅巡捕，协缉盗贼，数月以来，地方籍以稍安”21（P1224）。
1901年初夏，和议已成定局，处理北京治安问题迫在眉睫，“遂袭安民公所之制，置（善后协巡总局）以继之” [22]（P24）善后协巡总局的职责是维持京城地区的社会治安和公共秩序，其各分局分段设立若干巡捕处，除了巡防、捕盗外，还有权审理轻微的案件。16（P89）善后协巡总局是一个过渡性的善后机构，并非京城惟一的治安机构,正是如此，造成“事权为之错乱，无所统一，以致专责不明，诸务实难振作”。再者，职权过于狭窄也限制了协巡局的活动，协巡局人员的素质太差，也“实令人不胜痛恨”。[23]（P665-666）一年以后，联军撤出京城，善后事毕，作为权宜之计的善后协巡总局遂被议定裁撤。
1902年5月（光绪二十八年），清政府指令肃亲王善耆“督修街道工程并管理巡捕事务”，整顿北京地面，工巡局设立。 3（P4668）工巡局“专司京城之工程及巡捕事宜。我国首都之有近代警察局自此始”。15（P243）1905（光绪三十一年）年8月，清廷又谕令仿照内城工巡局设立外城工巡局，“所有五城练勇着即改为巡捕，均按内城办理”，“原派之巡视五城街道厅御史着一并裁撤”。 3（P5380）至此，清政府原有治安机构除步军统领衙门予以保留外，其余五城御史及街道厅等机构全部撤销并入工巡局，清廷警察制度得到进一步完善，职权也进一步扩大，成为市政、司法和警察混合为一的机关。[24]（P304）“工巡总局之事务中，巡警事务占十之八九”19（P240），其可视为清末北京警察的正式发端。
在清代，北京一直被视为“首善之区”，事事为全国表率。清末重要警政大臣善耆曾说：“欲推广各省警政，自以整顿京师警政为入手之办法”[25]。1905年巡警部成立的同年12月，将原内外城工巡局更名为内、外城巡警总厅4（P145），直隶于巡警部，管理北京内、外城一切警务。内、外城巡警总厅存在的时间虽然短暂，但却是清末警察制度趋于完备和定型的重要阶段，其职权设置、厅区规划以及组织结构“多为其他各省会所采用，而成为我国地方警政组织的蓝图”。15（P43）
六、清末北京警察评价
“中国古代，人事简单，政治和伦理宗教界限不甚清楚，故无所谓警察”[26]（P10），但中国古代也需要社会秩序的维护，其依赖的是传统的治安制度，它和清末最早设立的近代警察制度有很大区别。[⑦]近代社会状况日趋复杂，传统的治安制度在这种情况下已无力承担维护社会秩序的职能，新的警察机构遂应运而生。可以说，“警察的产生，是由于社会需要”26（P10）。
从安民公所开始，清末北京近代警察制度的发展仅历时十个年头，现在看来，清末时期的警政不成熟，存在各种问题，但相比较长达两千余年的传统治安制度来说，它却是难得的突破和发展。要对清末北京警政进行客观的评价，必须把其置于清末具体的历时背景和环境之中，只有这样才能更清晰认识清末警政存在的问题和体现的进步。
相比较传统的治安制度来说，警察维持地方社会的能力有所增强。徐世昌就曾说：“自举办巡警，抢劫日少，绺窃日稀”4（P428-429）。混乱的社会秩序存在各种治安问题，“成立警察后，极力取缔”9（P405），状况才有所好转。生活在北京的普通民众对巡警也有了基本的认可，有竹枝词说：“市巷通衢自指挥，（巡警）提刀策马走如飞。闾阎守望凭谁助？都在朱门队队围”[27]（P143）。社会治安有所好转和普通民众的基本认可来自于大量警察和其所采用的巡逻治安方法，因为这些使“民众酣睡醒来时，听到巡警腰上刀铄碰击的哗啦哗啦声，会自然的有一种安全感”。[28]（P376）
外国人对清末北京警政所体现的进步和取得的成绩也许比身处其中的北京民众更为敏感。当莫理循1897年在刚来北京时，发现北京天气热，尘土多，给人以拥挤幽闭的不适感觉。而实行警政后，1911年当他再次来到北京时，他非常高兴地看到北京所取得的进步。新建筑、新马路和新组建的警察部队都展现出“一个发展中城市的骄傲”。[29]（P123、218）他在给布雷克夫人的信中赞扬“在北京，我发现这个城市正在变样……巡警们简直叫人赞扬不尽，这是一支待遇优厚、装备精良、纪律严明的队伍。”[30]（P737）
任何一种新生社会制度，都是社会各种因素合力的结果，在初创阶段都会表现出它的幼稚和不成熟。对后人来说，在看到清末警察制度诸多问题的同时，更应该认识其之所以出现的合理性，其对传统治安制度的突破和创新。虽然北京警政存在的诸多问题直到民国也未得到彻底解决，但其所体现出的进步和取得的成效却是不容抹杀的。站在后人的立场，下面这段话也许能较好地概括清末警政：“中国警察，自庚子以迄辛亥革命，其筹办之历程，为时约经十年，可谓草创时期，且复时值多故，变乱相循，然而一语其成绩，则彰彰着者，此虽时势所趋，并非偶然，而前人之经营与努力，其功要亦不可泯没也。”[31]（P10）
作者简介：丁芮,女，河南汝南人，天津社会科学院历史研究所助理研究员，历史学博士，主要研究方向为中国近代社会文化史，天津，300191。
[①] 主要有公一兵：《北京近代警察制度之区划研究》，《北京社会科学》2004年第4期；李自典：《北京警察群体研究》，北京师范大学2007年博士论文；李自典：《警察与近代北京城市治安管理》，《北京社会科学》2010年第4期。
[②] 清末，北京习惯被称为“京师”，至北洋政府时期，“京师”仍和“北京”通用，1928年6月改称北平。
[③] 韩光辉对北京人口的统计包括内城、外城、城属（也就是城郊）和州县，为了和后文的统计数字保持一致，只选取了内、外城统计数之和。具体见韩光辉：《清代北京地区人口的区域构成》，《中国历史地理论丛》，1990年第4期。
[④] 《内外城现住户口最近四年比较》，内务部统计科编制：《内务统计·民国元年份京师人口之部》第1册，第1-4页。清末警察设立后，对京师人口有了比较详细的统计，故人口数字相对准确。据韩光辉的统计，1910年（宣统二年）北京内、外城人口大概为76万人，这和民国内务部78万统计数字有所出入，在此文采用统计数字比较详细的785442人。
[⑤] 大兴、宛平是属于顺天府的两个“京县”。由于京师五城几乎完全置于二县县境之内，二县县衙也设在京师内城，所以其地位十分特殊。《清朝通典》卷33：大兴、宛平县设知县各一人“掌其县之政令，与五城兵马司分壤而治，抚揖良民，缉禁奸匪，以安畿辅。”
[⑥] 关于安民公所的设立目前有两种观点：1、安民公所是在清廷留守官员的指使下，由各占领区内绅董出面，征得洋官同意，组织了绅办的临时治安机构——安民公所。安民公所是在清廷留守大臣的赞同和批准下开办的，留守大臣有权指挥和稽查安民公所；2、安民公所是各占领国设立，约集绅商协助办理。观点1参见：《中国近代警察史》，第83-86页；又见华阳子：《京市警察机关制度沿革》，《警声》第1卷第4期(特辑)，1940年，第54页：“日、英、德、法、美、俄、奥……设置军事警察衙门，同时绅商向筹设安民公所，东西两城各一处，与军事警察相联络，约集绅商各董理其事，假用步军以司巡守”；蔡恂：《北京警察沿革纪要》，北京民社1944年版，第5页：“绅商相筹设立安民公所”。观点2参见（日）服部宇之吉等编，张宗平、吕永和译，吕永和、汤重南校：《清末北京志资料》，第231页；刘垚：《中国警政之回顾及其前途（一）》；《现代警察》第1卷第1期，1933年，第8页：“当庚子拳匪倡乱，八国联军，入据北京，分领城内区域，于东西城设立所谓安民公所”；李殿阁：《中国过去警察之沿革》，《警声》第4卷第8期，1943年，第23-24页：“北京被陷，各国联军分领城内，各设“安民公所”，以执行该管内之警察事务”。上述两种观点根本不同之处在于：安民公所的设立是联军国家起主要作用还是清廷和绅董其主要作用？清廷留守大臣和步军统领衙门等方面的史料倾向观点1，日本等联军方面和民国时期的史料倾向观点2，不管哪种观点皆不排除有故意夸大自己一方作用的可能，但对于绅董是否参与其中没有异议。
[⑦] 中国传统的治安制度具体参见陈允文：《中国的警察》，上海商务印书馆1935年版；朱绍侯主编：《中国古代治安制度史》，河南大学出版社1994年版；中国社会科学院法学研究所法制史研究室编着：《中国警察制度简论》，群众出版社1985年版；万川主编：《中国警政史》，中华书局2006年版。
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