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原文标题：李卫华：清末制度变革与督抚报刊管理权限的变化

督抚是影响清末报界发展的重要因素之一。由于清廷推行一系列改革，督抚群体的制度安排发生了一定的变化，其中一些变化关涉到报刊发展，对清末报界空间的扩展具有重要意义。学界对督抚制度和督抚本身研究较多，但督抚与报界发展的关系却很少有人加以研究，因此，本文拟从制度变革的角度分析清末督抚职权的变化及其对报界发展的影响，以求教于方家。
一、新设行政机构与督抚报刊管理权的部分剥离
清政府开始推行新政之后，拉开了机构改革的序幕，一些适应近代社会发展、负责专门事务的管理机构如民政部、巡警部等相继设立。这些新设立的行政管理机构，对传统的政治格局有一定的冲击作用，对督抚与报刊的关系也产生了一定的影响。下面以民政部和巡警部的设立和运行为例看新机构对督抚管理报刊事务的影响。
(一)巡警部(道)管理报刊的法定权责与督抚权限的变化
巡警部是清末机构改革中新设的机构，除负责全国警务外，也管理报刊事务。巡警部内部所设之警法司下属检阅科之职责，即为查阅报章书籍，管理京外各报馆、书坊事宜。清末预备立宪后进行中央官制改革，因“巡警为民政之一端”，①将巡警部归属民政部，报刊管理事务也自然归于民政部。1907年，清政府令各省增设巡警道，专管全省巡警、消防、户籍、营缮、卫生等事务，同时也管理报刊事务。1908年，民政部拟订了巡警道官制，规定巡警道秩正四品，归本省总督、巡抚节制，专管全省巡警事宜，每三年一任，受本省督抚和民政部考核。②巡警部自成立后至报律颁布之前，为报馆创设的最终核定机关之一，负有报馆创办之最终审核权。巡警部归人民政部后，报界事务划归民政，内外巡警厅及巡警道仍是报界基层管理机关。
巡警部成立时设定的各部门职责，其警法司下属之检阅科的职责分工是查阅报章书籍以及管理京外各报馆、书坊事宜。可以看出，巡警部门介入报刊管理的内容在于对报刊的查阅和报馆的管理，其权限有管理和审查两个方面。但管理和审查细则没有明文规定。1906年颁布实施的《大清印刷物专律》，列明印刷物须向包括巡警部在内各部所属的机构——印刷注册总局，即各地凡以印刷或发卖各种印刷物件为业之人，须到所在营业地方巡警衙门，呈请注册。这里明确规定，地方巡警衙门是印刷物经营者的管理机关。各巡警衙门对各种呈请内容和情状及担负之责任有权审核，审核通过即同原呈一份报于京师印刷注册总局。收取和管理注册费是巡警衙门的职责，此外，它还有权对不甚明白之所载予以科罚。以后的各种报律尽管没有指明报馆的管理主体是巡警道，条文中多用“该管官署”或“该管衙门”称之，但从最后颁布的《钦定报律》推断，其“该管衙门”或“该管官署”，在已设巡警道的地方应是巡警道，或至少包括巡警道。清末报律中巡警道作为报刊管理的基层机关的地位没有变化，自巡警道成立后，清末地方报纸之注册、呈报、存案、检查及处罚等相关具体事务，由巡警道及未设巡警道的其他官署负责。
在巡警道这一负责报刊管理的专门机构出现之前，督抚掌管一省或数省风俗教化，有对本省内报界事务行使管理、检查和惩罚的权力。但巡警部(道)设立后，这些管理权力逐渐以制度的形式被部分剥离，报刊创办、注册等事务逐渐被巡警道等接管。在清末颁布的报律中，尽管前几个管理主体模糊不清，这种模糊性也使督抚得以继续合法管理报界事务。但《钦定报律》颁布后，督抚的管理权限被限定在审核巡警道提交的报馆注册信息，将其上呈民政部备案，然后知照各相关部门对应享有优惠政策的报刊给予优惠。管理报馆权限范围的缩小是督抚在报刊管理领域退场的一个重要表征。
(二)民政部的设立与督抚报刊管理部分权限的剥离
民政部的设立及其管理报刊的权力也对督抚有一定的影响。民政部成立之后，报界事务的管理逐渐由巡警部转移到主管民事的民政部。民政部作为清政府中央一级行政机关，其行政命令可以下达清帝国的各级政府机构。有关报务事宜，督抚既对民政部负责，有呈报本省报馆创办情形的法定义务，也须执行民政部之政策命令，担负着沟通报界与民政部的角色。督抚与民政部的这一关系，1908年的《大清报律》之后有了法律确认。
报律的制度安排规定了督抚与民政部的关系。1908年颁布的《大清报律》规定，新创报馆呈给该管地方官衙门后，巡警衙门再申报本省督抚，由本省督抚将报馆呈请咨送民政部备案。《钦定报律》中此款有所改动，督抚并不是报馆呈报民政部备案的必由机关，而成为可选机关，但督抚仍负有向民政部呈送备案的职权。本省辖区内新办的报刊或已往创办未登记备案的报刊以及信息发生变动的报刊，所递呈请经巡警道按报律查核后报给督抚，督抚再依律审核并将呈请发咨民政部，请为该刊备案，使该刊取得合法的创办资格，并依此知照邮局代为寄送，这样报刊才能取得清政府鼓励创办报刊的相关制度上的优惠。对督抚呈请之各报，民政部会依照报律条款一一核对，对不合报律之呈请予以驳回。如两广总督张人骏呈报给民政部《法政丛刊》的呈请，广东将其定位为专载学术之汇报，只需要遵照报律第四条办齐相关手续，即可享有免缴保押金的优惠。张人骏将此报于民政部，民政部很快对此作了否决答复。民政部认为，报律第四条“专刊学术艺事章程、图表及物价、报告等项之汇报，免缴保押费”③的规定，《法政丛刊》的内容基本与此条规定相符，但书末记及时事，所以其体例并非纯粹之学术汇报，与报律第四条尚有不符之处，因此责令两广总督张人骏转饬法政学堂将记载的时事删去，才可以免缴保押费。由此我们可以看出，民政部是督抚管理报刊行为的裁决者。
另外，督抚也执行民政部的行政指令。1907年民政部为贯彻慈禧太后化除满汉畛域之旨，遂报请推广留日学生宗室存忠等创立的《大同报》，饬令存忠将报从东京寄邮，札饬各省各处购阅。浙江巡抚冯汝骙接民政部之饬令后，便分派各属购阅。但由于邮寄之报缺号以及各期份数多少不等，民政部寄来的一箱《大同报》中，各期都不是实际订阅的份额。因此，浙江巡抚冯汝骙呈送民政部咨文，将报纸寄回令其核查，并请民政部转宗室存忠将各报每期按数补齐后速寄本省，如此才能顺利收缴报款，浙省巡抚才好继续派发。④由此可以看出，督抚是民政部行政命令的实施者，出现问题后督抚还是问题的解决者，在涉及更高的管理阶层时，督抚起到沟通作用。
另外，在处理报界事务时遇到报律适用与否的问题时，督抚也会与民政部沟通，请民政部对报律作出法律解释。1911年10月8日，两广总督张鸣歧曾就打着外国旗号的革命报刊如何处理、是否适用本国报律问题向民政部请示，民政部与外务部商议之后的答复则是：“报馆既挂洋旗，则吾国报律不能使用。因吾国领事裁判权尚未收回故也。现在只好电商该外国驻粤领事，请其秉公干涉。”⑤张鸣歧向民政部的咨请正说明了在管理报界事务时督抚与民政部之间的密切关系，也可看出督抚在管理报刊的权力方面不能自专。
在报刊管理中，还出现了督抚被允许缺位的环节。督抚与民政部之间的关系随报律的修订而有所变动。《大清报律》中规定的报刊行政管理机构上下级序列为：民政部——督抚——巡警道，督抚是衔接民政部和巡警道的必需的中间环节。而在《钦定报律》中，三者的关系发生了变化，关系序列变为：巡警道——民政部，或巡警道——督抚——民政部。尽管督抚在巡警道和民政部之间的中间环节作用还存在，但已经不是必需的环节，在巡警道到达民政部的途径上，经由督抚只是其中一种选择。
除了报刊管理从下至上的行政路径出现了督抚作用被弱化的情况外，由于巡警道自巡警部撤销后归民政部管理，除了本省督抚外，还须接受民政部的考核。因此，民政部作为巡警道的上级机关，也可直接向巡警道发布命令，这一制度安排变化也进一步弱化了督抚对报刊的管理权。
民政部和巡警部(道)是随清末官制改革出现的新设机构，其管理职能的专门化体现了机构设置近代化的特点。二者管理报界的职能是从清政府和地方督抚管理职能中分出的一部分，从分权的角度来看在一定程度上减少了督抚过多干涉报界的机会。但在督抚权力依然很大的情况下，巡警道也难以完全杜绝来自督抚的压力，即便是作为报界管理的最高机关，民政部也不能完全阻止督抚对报界的侵害。清末不少报案的发生，就是由督抚发布命令而由巡警道出面执行的结果。
不过，巡警道和民政部都是独立于督抚衙门存在的行政部门，与督抚掌管地方报界事务时代相比，基层有了专门管理报界事务的机构。尽管这一机构在管理报界事务方面与督抚之间有交集，但作为互不隶属的行政机构，巡警道和民政部等机构的存在，是对督抚管理报界权力的削弱。尽管督抚在清末时期是推动报界的一大动力，但同时也是行政力量干涉报界的主要来源。督抚这种权力的削弱，无害于督抚对报界发展的正面推动作用，而督抚对报刊干涉过于粗暴时，则可能会受到民政部的一定制约。从这个角度来讲，清末因新机构的设置而对督抚的分权，客观上有利于报界发展空间的扩大。
二、谘议局制度下督抚管理报刊行为的制约
谘议局是因应预备立宪时代而产生的具有地方议会性质的机构。1907年10月19日，清廷谕令“各省督抚均在省会速设谘议局，慎选公正明达官绅创办其事，即由各属合格绅民公举贤能作为该局议员”。⑥1908年6月24日，宪政编查馆等拟订《各省谘议局并议员选举章程折》，清廷谕令完全照该章程执行，令各省督抚一年内办齐谘议局筹备事项。由于谕令中有严格的时间期限，因此各省谘议局得以很快建立并开始运转。基本体现三权分立精神、初步具有代议性质的谘议局的出现和运转，对督抚权力形成了一定的制约，也影响到督抚对报刊的管理。
(一)《谘议局章程》中对谘议局与督抚关系的规定
根据《谘议局章程》规定，谘议局设议长1人，副议长2人，常驻议员若干人，均由议员中互选。谘议局下设办事处，经理局中文牍、会计及一切庶务，办事处设书记长1人，书记4人，由议长选请督抚委任。人事任命上，谘议局议长、副议长和常驻议员等这些在谘议局中起重要作用的成员非督抚任命，而是由议员互选产生，其权力来源为议员而非督抚，可知督抚和议长之间存在一定的张力。督抚对谘议局的人事委任权仅在于办事处人选，虽然督抚可对谘议局施加一定影响，但操纵谘议局的机会并不大，使得谘议局对督抚行政权力的监督和制约成为可能。
谘议局制度下督抚的职任权限，在《谘议局章程》中有明确规定。其职责主要是议决本省兴革事件，议决预、决算，税法及公债，议决本省权利之存废和承担之义务，申覆督抚咨询、收受人们陈请建议事件和选举资政院议员等。这意味着督抚垄断本省政务及其掌控政务的选择权和决定权的局面开始改变。对于谘议局议定之本省可行之事，呈候督抚公布施行。对于谘议局议定不可行之事，得呈请督抚更正实施。如果督抚对谘议局议定之事不以为然，有权在说明理由的情况下令谘议局复议。如果谘议局仍持前议，督抚须将全案提交资政院核议。政事可行与否不再取决于督抚，而是由谘议局议决，这是对督抚行政权力的剥夺和限制。
章程规定，谘议局所议，行政议题由督抚起草，开会时提议。但其余的议案谘议局可以自拟议案。本条款只特许谘议局自草议案，是补充督抚提案之不及，以确保与谘议局采取舆论之旨相符。督抚在谘议局议决的事项中可以施加影响的法定内容为行政事务，但也仅仅局限在督抚为谘议局的议决行为提交行政议题，只在议程设置方面有此权限。其他的问题则完全由谘议局决定。谘议局于本省行政事件及会议应议决事件，如有疑问时，得呈请督抚批答。若督抚认为必当秘密者，应当将大致缘由声明。本条系申明谘议局于本省政务有与议之权。盖有问必答，虽秘密者亦当说明其大致缘由，至详内容，无庸宣示。⑦答复谘议局的问题是督抚的责任和义务，督抚必须接受谘议局的质询。
《本省谘议局章程》第二十七条还专门规定了预防督抚滥用职权侵夺谘议局权限的措施：本省督抚如有侵夺谘议局权限，或违背法律等事，谘议局得呈请资政院核办。在该条款后，章程还加了“谨案”说明此条款目的所在，即“本条所定，系为保护谘议局之权限，并预防督抚滥用其权力而设。该督抚如有侵夺谘议局权限，或违背法律等事，谘议局得呈请资政院核办，则督抚于众议，而不致有病国害民之举。顾又不令谘议局迳行抗议，而必须以核办之权付诸资政院，则谘议局亦不能肆行挑剔，以掣督抚之肘，凡以避上下之争突，保行政之平衡而已”。⑧本条规定了督抚与谘议局出现矛盾时的解决办法：将争执提交资政院核办。这样就使代议机构谘议局和行政机关督抚之间真正形成制衡关系。
从谘议局章程来看，谘议局议决本省之事的权力影响到了督抚对本省事务的决定权。谘议局有自提议案权影响到督抚处理政务事项的选择权，督抚须对谘议局的疑问批答或声明解释，这体现了谘议局对督抚行政权力的监督权。在清末谘议局的制度设计中，行政与立法机构之间的分权与制衡较为明显，这对督抚管理报界的行为也会有一定的影响。
(二)谘议局制度下的督抚与报刊
清末谘议局与督抚之间权力的制衡是存在的。作为对报业发展具有重要影响的督抚，由于谘议局的监督作用，其行为已在一定程度上受到制约，这对清末报业的发展无疑具有一定的积极意义。以下，我们从江苏谘议局1909年的两次决议案，对谘议局在行政权力干涉报界行为的时候所产生的影响作一分析。
江苏谘议局从《南洋官报》宣统元年(1909)九月十五日所载关于江苏清理财政局移请财政总局照覆文中发现，该省存在着官款垫补商报行为。最初的时候，江苏谘议局对官方向报馆垫款的态度是：“以为官自解其私囊，虽官冒商名，淆乱清议，情理大有不合，然人民无担负义务之关系，业已隐忍相安。”⑨但随着调查情况的深入，一个极为突出的问题是：上海的《中外日报》、《舆论时事报》、《申报》等商业性报纸，常常按月由江苏官方津贴，带有浓厚的官款色彩；在上海发行的英国《泰晤士报》，也由江苏官方勒令全省衙署、局、所、学堂等各处提供津贴。这引起了江苏谘议局的极度不满，遂以《谘议局章程》所规定的权利，从“宪法”、“税则”、“国法”和“政体”等方面，讨论了官款垫补商报行为的不合法性以及解决问题的办法：
(甲)不可行之理由
——官报由官负责，商报由商负责，官冒商名，行销报纸，无此宪政。
——报馆营业，非国家行政经费，乃令本省强加负担，无此税则。
——营业必有盈亏，官营商报，乃令本省岁输数万两，比于天府正供，无此国法。
——外国报纸，无论文字不同，阅看者少，即官长皆能读西文，亦无强令阅看之理，宁苏两属官署局所，以及官立学堂，勒派每年万余两之上海泰晤士报贴款，剋剥僚属，间接取盈于人民，驱本省官民悉为外商牛马，无此政体。⑩
(乙)更正之方法
——上海官冒商名之《中外日报》、《舆论时事报》、《申报》，应即日退还商人，停支官款。
——上海官冒商名之《中外日报》、《舆论时事报》、《申报》，所有官入之垫款，勒令提还，若不能提还，应即查明原经受之员赔缴。
——上海泰晤士报之贴款，应通饬衙署局所及官立学堂，即日停贴。(11)
之后谘议局所做的决议即转交给江苏巡抚。而江苏官方对此的回应则是：此事经前两江总督端方札准并已咨报民政部立案，已得到政府的批准。针对这一情况，江苏谘议局再次召开会议，坚决要求追回官款，且官款所办报纸应注明“官办”字样，以示与民间报馆的区别。
由此可见，谘议局就官款垫补商报行为对江苏官方的监督和追责，是预备立宪时期地方议会对行政权力约束的具体体现。而在谘议局与督抚双方产生矛盾的情况下，其分歧可最终由资政院或清廷裁决。地方谘议局符合宪政精神议决的要求，也基本上能够得到资政院的支持，并以立宪政体的标准得到裁决。这一事件的最终结果则是：清廷谕令现任两江总督张人骏“按照所奏各节，秉公查办，据实覆奏，毋稍回护”。(12)稍后张人骏覆奏，称将各报一律退归商办，并收还垫款。在谘议局的压力下，官款从对上海报界经济渗透的资本中撤出，有利于报馆言论的独立。
对于谘议局在清末的作用，学者见仁见智。黎仁凯先生认为，谘议局权限受督抚压制，虽可公议地方兴革事宜，但应由各省大吏裁夺施行，重大事件由督抚奏明清廷办理，谘议局越权议事不听督抚劝告者，督抚有权“令其停会”，甚至可奏请清廷解散该会。可见，谘议局不过是各省督抚控制下的咨询机构。(13)笔者不认同上述观点。在宪政尚未完全建立阶段，谘议局受到督抚行政权力的压制是事实的一个方面，另外也要看到清末谘议局并不完全受督抚摆布的事实。各省谘议局与督抚在某些问题上针锋相对的争执，说明谘议局不是清廷为装点门面的摆设，而是清末限制行政权力的重要制度建设的体现。谘议局被赋予监督督抚等行政机构非法和不可行之事的权力，无疑是对以往干涉报界的行政权力的一种制约力量，是清末报界发展有利的制度环境。尽管这一制度并非专为报界发展释放空间而设计，但这一政治安排对报界发展有着正面影响。
三、报律颁布与督抚管理报刊权限的法律界定
在清政府实行预备立宪之后，颁布了一系列的报律，自此之后，督抚管理报界行为有了专门的法律标尺。
(一)各报律对督抚权限之条文规定
清廷正式颁布的报律，开始于1906年的《大清印刷物专律》。从这部有关报刊出版的法律颁布，到清廷1912年退位，清廷先后颁布了五部重要的新闻法规，督抚管理报刊的权限，报律作出了相应的法律安排。
在1906年7月颁布的《大清印刷物专律》中，有关督抚的内容有三条，主要是关于督抚介入报纸管理的具体规定，其权限适用主要在于涉及毁谤案发生时。报律中将毁谤分为三个类别，即：(甲)普通毁谤；(乙)讪谤；(丙)诬作。上述三种毁谤，无论针对的是民众个体还是政府与社会，都会带来一定的非正面影响。普通毁谤和诬作虽不如讪谤严重，但也对民众个体带来伤害，危害正常社会秩序。而讪谤对清政权的冲击更为明显，因此关涉此案的审理，报律规定，须督抚亲自对案件加以审理。
《大清印刷物专律》中规定对报纸等印刷物日常管理的机构为各地方巡警衙门而不是督抚衙门，督抚被明确赋予管理报刊的权利并不多。在本律中，最高的管理和裁决机构是京师印刷注册总局。从中我们可以看出，与督抚关涉的权利不在于对报纸日常事务管理，而集中于对报馆违反报律时的惩罚。
继《大清印刷物专律》后不久，同年10月巡警部又出台了《报章应守规则》，该规则内容仅有九条。其中涉及管理部门的内容是第五条：“凡关外交、内政之件，如经该管衙门传谕报馆秘密者，该报馆不得揭载。”(14)这里的“该管衙门”颇不明确，没有指明是督抚衙门，也没指明不是。而且，本规则除令“该管衙门”禁止报刊不得登载涉有内政外交秘密的内容外，并未对“该管衙门”赋予其他权责。1907年民政部公布的《报馆暂行条规》对于报馆管理主体的条文内容也大抵如此。该条规共十条，其中涉及报馆管理主体的条文有三条，对管理主体的表述依然是“该管衙门”，管理的内容包括：禁止报馆刊载“该管衙门”列为秘密的外交、军事内容，如果违反，该管官署予以处罚。对于已被禁止发行报纸的报馆，“该管官署应即知照邮政局及电报局，不为邮递发电，并出示禁止，送报人不得代为分送”。(15)从清末禁止报刊发行和有权限知照邮政局和电报局允许或禁止递送报刊的管理主体看，这里的“该管官署”或“该管衙门”指督抚的可能性较大。由于《报章应守规则》、《报馆暂行条规》作为过渡性的规章制度，没有明确规定管理主体，督抚在处理报界事务时就有较大的进退空间。因为督抚本身负有整饬地方风俗教化之责，因此即使报律未明确对督抚赋权，督抚依然担负管理之责。
1908年《大清报律》是结构相对合理、近代新闻法应有内容基本完备的一部法律。本律中督抚被明确赋予的管理权限，是接收并审核地方官衙门递交的各报馆创办所需的申报材料，并“咨民政部存案”。这里可以看出，报律规定报纸的最高管理机构是民政局，督抚衙门只是管理报界的一个中间环节。《大清报律》明确指定督抚权限的条款仅有上述第一条，其他条款的执行部门并没有予以规定。对运营中报纸的管理权，报律中第七条作了规定：每日发行之报纸，按规定时间“送由该管巡警官署或地方官署，随时查核，按律办理”。(16)“巡警官署”自然指地方巡警厅或巡警道，而地方官署，并不单单指督抚衙门，有时候是指地方布政使或地方道。因此，督抚在本律中被赋予的权利，只在于报刊注册手续的审批及一部分报刊发行前的审查权。不过，由于该律中对违禁报刊的查禁和惩罚机关并没有明确规定，因此理论上这一权力依然掌握在督抚手中。但报律对此内容的缺失就使得督抚群体在处理报案时可左可右，既可因报律有惩罚的条款对报馆课以罪责，也可因没指明本身负此职责而予以放任。此律存在的漏洞迫使它进行修订。
1911年颁布《钦定报律》，经过资政院唇枪舌剑激辩后的报律在内容条款方面更加接近民主国家报律的精神。其中与督抚有关的内容条款有二，即第一条“凡开设报馆发行报纸者，应开具下列各款，于发行二十日以前，呈由该管官署申报民政部，或本省督抚咨部存案”(17)和第七条“每号报纸，应于发行日递送该管官署及本省督抚或民政部备一份存查”。(18)
《钦定报律》中依然赋予了督抚接受注册审核以及向民政部咨送报纸注册事项的权利。但督抚不再独享这项权利。“该管官署”同督抚有同样的权力，可以将报刊之注册申请报请民政部备案。相较《大清报律》而言，《钦定报律》增添了督抚对注册报纸事项中发行时间的管理，督抚管理报纸注册的其他权限并没有发生太大变化。另外，报馆所出报纸应交督抚备案也是《钦定报律》中新增的内容，明确了督抚对已发行报纸管理的责任。《钦定报律》规定报纸发行后于当日递送该管官署及地方督抚或民政部各一份存查，尽管督抚不是对报刊备份的唯一机关，但被明确规定了督抚有查核报纸内容的权利和义务，督抚对报纸内容的审核以法律的形式确定下来，肯定了督抚对报纸管理的合法性。
(二)清末报律中对督抚法律安排之纵向解读
从各报律中对督抚的规定来看，督抚的法律安排体现出以下两个特点：
其一，其角色由惩罚向管理者转变。1906年颁布的《大清印刷物专律》中有关督抚的条款，仅在于报馆涉嫌出现毁谤案时，基于案件影响的重大，督抚须着手查实案件，并亲自负责派人提讯犯人。这里显现的是督抚对报馆违法行为的惩治。之后颁布的《报章应守规则》、《报馆暂行条例》对违律报馆的处置权委于“该管官署”和“该管衙门”，虽然没有明确特指督抚衙门，但存在所指督抚的可能性。需要指出的是，上述三个报律都没有将督抚定位于报馆的管理主体，负责报刊创办注册等相关事宜的管理者主要是巡警衙门和京师印刷注册总局，从中可以看出对督抚惩罚角色的肯定。但1908年颁布的《大清报律》，将督抚由惩罚角色开始向管理角色转变。该报律规定了督抚的权责在于对报馆发行条件的审核。而对报馆行为是否违法的查核，则归于巡警衙门。至于对报馆违法行为的处置，本律中未加明确规定。之后颁布的《钦定报律》在承续了前者管理地位的基础上，纠正了以往对报刊违禁的惩罚权归属不明的情况。《钦定报律》规定对报刊违反报律第十条“报纸不得登载”诸项内容时由审判衙门审判。这样，督抚作为报刊的管理者而非惩罚者的地位得到进一步肯定。
其二，督抚报刊管理行政权凸显而司法权渐被剥离。督抚在报律中的角色由原来司法审判者逐渐向行政管理者转变，这是对督抚在制度安排上的一大变化。报律中督抚与报刊的关系首次出现便是在涉及各种毁谤情形须督抚处理时，督抚有对毁谤案件的审判权。之后报律中督抚的审判权处于一种逐渐丧失的趋势。《大清报律》规定了详细的惩罚条款，但没有指明审判机关，这就暗含了对以往督抚审判权的一种否定。这一情况的出现是因为，随着清末预备立宪进程的推进，清政府开始了以三权分立为原则的政治机构改革，独立的司法机构——各地审判厅相继设立。在这样的背景下，民政部向清政府奏请修订《大清报律》，认为行政机关同时行使判定报刊违律与否的检查权和核定权不妥，称“该官署虽有检查出版之权，并无核定报章之责”，(19)认为这与立宪政体行政与司法独立的原则相违背。在《民政部奏请修正报律条文折》中民政部表示：“盖报律既定有各种刑名，其性质即与刑律无异，而违反报律者，亦即与刑事犯无异。……现在竟是审判厅业经次第成立，一切民、刑、诉讼分级裁判各有责成，若独以违反报律之案仍归行政衙门任便判断，殊不足昭郑重而杜分歧，似应于附则内将违反本律者应归何项衙门审判之处详细规定，庶足保法律之威信而免审判之参差，于宪政前途裨益匪浅。”(20)报律作为清政府“预备立宪”的重要内容，自然应体现宪政行政、司法和立法三权分立的精神。而此时各级审判厅的相继筹办，违犯报律的案件理应交给审判厅审判。在民政部等各方努力下，之后颁布的《钦定报律》便将缺席的审判权补充进来，委之于审判衙门。督抚及其他行政机关失去了对报刊的司法审判权。
报律中对督抚的法律安排，其职责限定在对报刊创办条件和资格的审核以及向相关部门咨送备案方面，督抚不再具有对报馆违犯报律案件的审判权。这样，报律以法律制度的形式为督抚从司法层面干涉报界设置了一道屏障。1911年的《大江报》案，由于该报着文遭湖广总督瑞澂、督办铁路大臣前湖北巡抚端方和湖北巡抚余诚格忌恨，后者多方运动，主张以刑律治罪。面对督抚等行政力量的压力，法官认为“以刑律从事”，“颇有难色”，故拖延三日，并未宣布判词。尽管最终仍停禁《大江报》，但最初的理由是依据报律的对呈报事项查核不符而定。由此可以看出审判权从督抚衙门剥离对减少督抚对报案司法干涉的积极意义。在《大江报》案中，湖广总督瑞澂曾札饬巡警道，称该报淆乱政体、扰害治安，应即封闭，永禁发行。据《时报》载，“审判厅长等官以该报既经封禁，均拟从轻罚金判结，业将审讯情形及援据报律裁判之意见，密禀鄂督核示。而鄂督之意，以为轻纵，严谕遵照札饬之扰乱治安律文苛罪。诸法官恐舆论不服，尚踌躇不决。”(21)虽然面临极大的行政干涉力量，法官群体对法律和社会舆论仍有关照，并非督抚可完全操纵的傀儡工具。但由于《大江报》载文《大乱者救中国之妙药》鼓吹革命推翻清政府是报律中所应以刑罚处置的内容，此为客观事实，且为瑞澂所见，在包括湖广总督瑞澂、湖北巡抚余诚格以及曾任过总督和巡抚的端方与柯逢时的压力下，最终定詹大悲以监禁一年的刑罚。尽管清末行政权力依然干涉报界发展，但报律中将督抚审判权剥离对遏制行政权力更为严厉干涉报界发展具有重要的意义。
清末督抚在法律制度中的安排以报律出台为界分前后两个不同的时期。在此之前，国家以《大清刑律》治社会，并无专门的法律规范。而且，《大清刑律》中对法律执行主体也并无明确表述，在管理报馆时，督抚对该律的运用存在可有可无、可宽可严的空间，体现出专制社会鲜明的人治特点。报律出台后，清末开始了以法律的形式赋予督抚管理报界的权责，督抚对报刊的管理有了法律的框架。而且，随着清末立宪进程的推进，清末报律逐渐将督抚角色由惩罚者向管理者的角色转变，为督抚管理报界的行为界定在报律允许的行政权范围以内作了制度上的安排。不过，由于清末正处于由专制向立宪的转型期，新制度出现而旧制度并未消亡，专制社会中行政权力过大的弊端依然存在，督抚对报馆的管理行为逾越法律的界限仍有可见的客观事实。
四、结语
政治生态与传媒发展的关系极其密切，前者是推动或阻碍传媒发展的重要因素。督抚是影响清末报界生态的重要政治因素之一，考察督抚管理报界权力的制度安排变化对理解清末报界发展空间有重要意义。新机构设置后督抚管理范围的窄缩和监督力量的存在以及报律的约束，为报界发展释放了有利的空间。但我们不能由此得出督抚制度安排变化为报界带来一个崭新舆论环境的结论。这是因为，制度安排真正落实需要一定的时间，新秩序确立前旧秩序的影响仍会存在，比如尽管报律颁布，但其实施的效果却受执行主体法制意识强弱的制约。另外，握有实权的督抚仍可在其辖制地对新机构甚至报律的执行施加影响。所以，在此新旧交替时期，既可看到清末最后几年报界舆论的强大，同时也会看到督抚非法干涉报界的情况仍然存在。但就发展趋势而言，二者已是后消前涨的关系了。
注释：
①《光绪朝华东录》第5册，北京：中华书局，1958年，第112页。
②(13)黎仁凯等：《清代直隶总督与总督署》，北京：中国文史出版社，1993年，第56、60页。
③(14)(15)(16)(17)(18)倪延年：《中国报刊法制发展史》(第四卷·史料卷)，南京：南京师范大学出版社，2006年，第57、56、64、57、66、66页。
④方汉奇、谷长岭、叶凤美等：《清史·报刊·表》，未刊稿。
⑤《新闻研究资料》第29辑，北京：中国新闻出版社，1985年，第205页。
⑥⑦⑧《清末筹备立宪档案史料》下册，台北：文海出版社，1986年，第667、677-678、678页。
⑨⑩(11)《东方杂志》1909年第12期，第408、408、409页。
(12)《大清宣统政纪》卷之 二十六，宣统元年十一月乙丑。
(19)(20)《民政部奏请修正报律条文折》，《政治官报》宣统元年九月，第349、349页。
(21)刘望龄：《黑血·金鼓——辛亥前后湖北报刊史事长编》，武汉：湖北教育出版社，1991年，第241页。