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原文标题：建省前清政策管制台湾的若干特殊制度
清朝统一台湾后，鉴于该岛孤悬海外，地方辽阔，即在实施与内地行省统—的政治经济和法律制度的同时，又逐步推行了若干特殊的管制制度。举其重要者，有对赴台任职官员的任期、回避、携眷、置产和奖惩的特例，御史巡台制度，督抚将军提督巡台制度，班兵制等。本文将探讨这些特殊制度的沿革及其利弊得失。
一 约束驻台官员的特例
台湾与祖国大陆远隔重洋，情势悬殊，为了形成长治久安的社会秩序，清政府给了驻台官员以超越内地同级官吏的权力。如台湾道加兵备衔，有统兵之权。加按察使衔，掌管刑名。又兼理学政、船政。一般道府缺出，由督抚奏请调补，台湾道府缺出，俱须请旨简放。为了使这些位高权重的官员不滥用权力，清政府对在台官员的任期、携眷、回避、置产、奖惩，便有一些特殊的规定。
内地官员，—般是三年一任。台湾官员的任期，则变化繁复。任期过短，则情况不明，难以施展抱负。任期过长，与亲属隔别过久，易于产生厌倦情绪，影响行政效率。为求得—个合理的任期，清政府进行了长时期的探索。
康熙二十三年（1684年），即统—台湾的第二年，康熙说台湾“镇守之官，三年一易，亦非至当之策。”[①]说明当时台湾官员的任期尚未确定。康熙三十三年（1694年），吏部题准， “台湾各官，均令遴选调补。三年俸满，如能称职，以应升之缺即用。”[②]
镇压朱—贵起义后，为保持台湾官员群体的稳定，闽浙总督觉罗满保建议“嗣后台湾道府厅县，在任三年，果于地方有益，俱照升衔再留三年升转。”[③]官员在台时间由三年变成了六年。雍正七年（1729年），闽浙总督高其倬奏，台员以六年为满，而调任之时，渡海而往，即须数月。任满之后，候缺挨升，以及交盘渡海，又或一、二年不等，是前后合计，需八、九年，建议减为四年。雍正决定：
台湾文员，自到任之日为始，将满—年之期，着该省督抚于闽省内地官员内拣选贤能之员，乘冬日北风之时，令其到台，新旧协同办理，半年之内，大约可以熟悉地方情形，则令旧员乘夏月南风之时，回到内地补用。将来接任之员，俱照此更换。该员到台协办之时，俱一体算俸，并给与俸银及养廉之项。如此，则该员在台，前后不过二年，为期甚近，而更换之员，先往协办，又可习练地方事宜，似有裨益。[④]
如此，官员在台任职不过一年半，而独当其任者不过半年，为期太短。这个办法实行不到两年，雍正八年（1730年），清政府应署闽浙总督阿尔赛之请，决定“嗣后调台各员，俟到任二年，该督抚选员赴台协办，仍照例于半年后调回旧员，则在台各员既得尽心办事，又可免交盘烦叠及草率诿延之弊。”[⑤]
雍正十-年（1732年），又规定台湾道与总兵副将一例，三年报满。知府、同知、通判、知县照参将、游击、守备例，二年报满，题明候升。[⑥]
乾隆八年（1743年）议准：台湾知府、同知、通判、知县，亦照道员、佐杂、教职等官，—例三年期满，督抚于五月以前先行于内地人员内遴选调补。其旧员期满后，则调回内地，毋庸协办。[⑦]
乾隆二十六年（1761年），以台湾武官参将、游击、都司、守备等官，自改例二年报满调回内地，各员以报满甚易，未免希心速代，于营务难望整饬。准照总兵、副将等大员及文职之例，仍定为三年俸满保题，调回内地候升。[⑧]
乾隆后期，台湾吏治腐败，社会动荡。为使该地方文武大员久于其任，新旧相兼，清政府于乾隆四十八年（1783年）规定台湾总兵、道、府各员，—律实行五年任期制，到台湾建省后，方恢复为三年制。关于官员携带家眷，也有特殊规定。康熙六十年朱一贵起义时，大多数官员携带家口，弃城逃到澎湖。清政府由此规定“嗣后文武大小官员，不许携带眷属”来台赴任。[⑨]雍正十二年（1734年），闽浙总督郝玉麟奏准，调台官员，年逾四十无子者，准其携眷过台。[⑩]乾隆四十一年（1776年），闽浙总督奏，台湾府诸罗知县李 ，现年五十五岁，尚无子嗣，呈请携眷赴台，查与定例相符，应请准其携带。乾隆谕曰：
台湾文职官员知县以上年过四十无子者，方准携眷前往，此例未知始自何时，殊不可必。该处虽远隔重洋，自设立府县以来地方宁谧，与闽省内地无异，且各员携眷赴任，不致内顾分心，于办公亦甚有益。王道本乎人情，旧例未为允协。嗣后台湾文武各官，无论年岁若干，有无子嗣，如有愿带眷口者，俱准其携带，其不愿带者，亦听其自便。[11]
清代官员任命，有严格的回避制度，防止他们徇私舞弊。台湾居民的主体为来自闽粤两省的汉族移民，籍贯回避有特殊重要的意义。乾隆三十四年（1769年），清政府规定“嗣后台湾文职各官，凡籍隶广东人员，俱令回避，不准升调。”[12]次年，闽浙总督崔应阶奏：“台湾地方半系粤庄，俱广东人民居住。若地方官亦系粤人，恐不无瞻徇同乡。即或遇事秉公，又易生怨滋事，办理颇为掣肘。请嗣后广东人任台湾文职者，概令回避。”金门镇总兵龚宣向乾隆面奏粤籍官员在台，有利于处理闽、粤庄民械斗，反对一概排斥粤籍文官在台任职。乾隆谕军机大臣等：
台地闽、粤错居，易生仇衅，若不过私相聚斗，岂能尽以官法绳之，又不便听其积嫌滋事，是员弁等随宜调辑，亦不可少。而佐杂兼用粤人，颇觉相宜。况闽人仕台地武职之例并未更改，独于粤籍文员，申以例禁，事理亦未平允。即或因县令职司民牧，倘于寄居粤户瞻徇乡情，公事不无掣肘，尚可云杜渐防微。若佐杂微员本非亲民之官，既无虑其迹涉嫌疑，且可资以消弭衅斗。慎选粤籍中之明干者，迁调数人任隶台郡，于地方公务实有益而无损。[13]
乾隆斥责崔应阶令粤籍官员不拘大小一律回避是因噎废食，所谓知其—，而不知其又有一也。清政府议定：嗣后调台文员，照武职不回避闽人之例，无分粤籍。惟知县与民切近，除惠、潮、嘉三属人员不预选调外，余俱于别省通行精择。其佐杂中但有粤籍明白干练之员，仍旧选调。[14]
为防止文武官员在台占夺民田民产，清政府严格限制或禁止官员在台治产。朱—贵起义后，清政府没收了台湾官庄田产。蓝鼎元不同意这样的处置办法。他认为官庄犹古公田。古藉民力助耕，今官自养佃，较公田更不病民。旧庄虽没，新地可再垦也。莫若合全台文武各官，在台北竹堑地方分地垦辟，各捐资本，自备牛种田器，结庐招佃，永为本衙门恒产。此不独一时之利，千万世之利也。台地素腴，随垦随收。一年稻谷，可足本钱。二年、三年，食用不竭。以天地自然之利，为臣子养廉之资，又可祛番害、益国赋、足民食，此一举而数善备者也。实际上，清政府藉没官庄，并不能禁止官员在台治产。一般镇将大员，无不创立庄田，召佃开垦，据为己业。
为了鼓励官员踊跃赴台任职，清政府制订了一些特殊的奖励办法。康熙三十年（1691年）谕：台湾各官自道员以下、教职以上，“三年俸满即升。”[15]雍正七年（1729年）议准：台湾道、府、同知、通判、知县任满回至内地补用，“政绩优着者准加二级，称职者加—级，以示鼓励。”[16]雍正十一年（1733年）议准，台湾官员“交代清楚，回至内地，该督抚照例察核，分别具题。如果实心办理，地方宁谧，俱准其以应升之缺即用。再查道、府应升之缺，俱系特旨补用。应令该督抚给咨赴部引见，候旨升用。其同知、通判、知县俱留于本省，遇有应升缺出，该督抚即行具题升补。”[17]乾隆八年（1743年）议准：“台湾训导三年报满，准其调回内地即升。遇应升月份，以县丞、府经历等官升用。如该员俸次应升学正、教谕之时，吏部截定俸次，令该督抚挨次论俸升用。”[18]又议准：“嗣后台湾府、厅、县，准其照道员、佐杂、教职等官，一体三年期满，报明该督抚照例具题分别升用，免其留台协办。”[19]台湾文武官员任满即升或调补优缺的比例明显高于内地各省。
上述优待条件，对鼓励官员赴台任职与改良吏治有积极作用，但其负面作用也不可忽视。台湾虽与祖国内地远隔重洋，生活条件也不如内地富庶地区，但物产丰富，为官者收入丰厚，又有较多的升迁机会，因此反被一般官员视为优缺。福建督抚，“遇有台湾缺出，不问属员才具是否相宜，多以私人调补。而得缺之员，从不以冒险渡海为虑，仅视之为利薮，又安望其整顿地方，实心办事。”[20]
黄大受先生说：“至于吏治，于有清一代，惟康熙初为稍善，盖以初辟岩疆，职官多拣贤能之士任之，故于旧志所载循吏，不少概见。”[21]连横《台湾通史》循吏传，载34人。有不少录自台湾旧志和德政祠、名宦祠。34人中，若以初到台湾任职年计算，康熙朝最多，有13人。其次为雍正朝4人，乾隆、嘉庆、道光三朝各5人，同治朝2人。如台厦道及台湾道陈 、周凯、夏献纶、程起鹗等，知府蒋毓英、靳治扬、卫台揆等，巡台御史黄叔 、张湄。不入循吏传，但政绩显着的官员，如台湾镇总兵蓝廷珍、蓝元枚、杨文魁、殷化行、王郡、奎林、达洪阿等，台湾道杨廷理、姚莹、徐宗干、丁日健等。以上诸人，多能廉政勤政，注重殖产兴学，整饬吏治文风，对推动台湾社会经济的进步贡献卓着。
但在封建专制统治下，要长期维持吏治的清明是不可能的。连横说：“台自设官后，二百数十年矣，而旧志所传循吏，不过十数人，贪鄙之伦，踵相接也。呜呼!非治之难，而所以治者实难。古与今，犹—貉也。”[22]
朱—贵起义时，康熙便觉察到台湾吏治败坏的严重程度。他说：
前朱—贵等谋反，大兵进剿，杀戮颇多，今又遭此风灾，书云大兵之后，必有凶年，兹言信然。总因台湾地方官平日但知肥己，刻剥小民，激变人心，聚众叛逆。及大兵进剿，征战数次，杀戮之气上干天和，台飓陡发，倒塌房屋，淹没船只，伤损人民，此皆不肖有司贪残所致也。今宜速行赈恤，以慰兆民。[23]
林爽文起义发生后，乾隆探究起义原因，得出的结论与他的祖父一致：
福建台湾府孤悬海外，远隔重洋，民情刁悍，无籍奸徒，往往藉端滋事，皆由地方官吏，任意侵婪，累民敛怨。而督抚遇有台湾道府厅县缺出，又以该处地土丰饶，不问属员能胜任与否，每用私人，率请调补，俄得侵渔肥橐。所调各员，不以涉险为虞，转以调美缺为喜，到任后利其津益，贪赎无厌，而于地方案件，惟知将就完结，希图了事，以致奸民无所畏惮，始而作奸犯科，互相械斗，甚至倡立会名，纠众不法，遂尔酿成巨案。[24]
在号称“康乾盛世”的时代，台湾吏治尚且如此腐败，嘉道以后，更是江河日下。为了及时发现官员在台违法事实，雍正六年（1728年）议准：
台湾地方文职同知以下等官有贪酷乖张以致起衅生事者，将不行揭报之道、府降三级调用，不行查参之巡台御史降二级调用。瞻徇隐匿，不行告知督抚之武职，皆照不行察报例降一级留任。如武职游、守以下等官有贪酷乖张以致起衅生事者，将不行揭报之副将、参将降三级调用，不行查参之总兵官降二级调用。瞻徇隐匿，不行告知提镇之文职，亦照不行查报例降一级留任。[25]
实际上，受降级、革职、流放、查抄家产、死刑处分的文武官员总数很多，可以说无朝无之，无年无之。处分官员与奖励官员，均为整饬官风，提高军队战斗力与道府厅县衙门的行政效率，收揽民心，增强台湾居民对清政府的认同感。
二 御史巡台制度
镇压朱—贵起义后，清政府考虑维持台湾长治久安的方略。闽浙总督觉罗满保建议增加驻军。康熙认为“添兵无用”，决定：
每年自京派出御史一员，前往台湾巡查。此御史往来行走，彼处—切信息，可得速闻，凡有应条奏事宜，亦可条奏，而彼处之人皆知畏惧，至地方事务，御史不必管理也。[26]
时为康熙六十年（1721年）。经九卿会议，每年派出满、汉御史各一员，前往巡察，—年更换。继位的雍正皇帝重视巡台御史，于雍正八年（1730年）指示：“台湾地方关系紧要，巡察御史新旧并用，始为有益。希德慎已留任一年，这差着御史柏修去，高山再留巡视一年。”[27]蓝鼎元诠释御史巡台的意义为：“朝廷以台疆僻处天外，民间疾苦，无由上达，特命满、汉御史各一员，岁奉差到台巡视。”[28]
康熙六十一年（1722年），首任巡台御史吴达礼、黄叔 自京师到达台湾。至1788年1月24日，乾隆皇帝撤销御史巡台，这一制度历经康熙、雍正、乾隆三朝67年，约有47名御史到过台湾。清制，御史掌“纠察内外百司之官邪，在内刷卷、巡视京营、监文武乡会试、稽查部院诸司，在外巡盐、巡漕、巡仓等及提督学政，各以其事专纠察，朝会纠仪，祭祀监礼，有大事集阕廷预议焉。”[29]康熙末，御史为七品官。雍正七年，由任职资格不同，定为正五品或正六品。乾隆十七年定从五品。监察六部的六科给事中于雍正元年（1723年）并入都察院。雍正五年（1727年）令选派巡台御史时科道一并开列。六科给事中为正五品官。巡台御史的品级低于台湾镇总兵与分巡台湾兵备道，他们在台湾的威权是有限的。好在他们是皇帝钦派的，来自中央政府，还是能令人心存敬畏。
御史的首要职责是充当皇帝的耳目。他们奏报的内容包括台湾的镇道关系、官民关系、汉番关系。御史要检阅营伍，向皇帝奏报军队的训练水平。降雨、风灾、旱灾、水灾、地震、收成、物价也是御史奏报的常见内容。皇帝希望通过御史的报告，印证督抚镇道的奏报，探测台湾的社情民意，为制定新的治台政策提供依据。
御史还常就一些政策性问题向皇帝提出建议。雍正元年（1723年），巡视台湾御史吴达礼建议在诸罗县北半线地方设知县—员、典史一员，在淡水海口设捕盗同知一员。最初提出这一建议的是蓝鼎元。经吴达礼重新提议与论证，兵部议覆，清政府决定设彰化县与淡水厅。
乾隆二年（1737年），巡台御史白起图条陈台湾善后事宜四条：(1)归化番地，宜分别办理，以安民生。(2)严禁班兵扰累，以安番众。(3)严禁民人私娶番妇，以防煽惑。(4)请饬文武互相稽查，以重海防。[30]四条建议经总理事务王大臣议准施行。同年，清政府接受巡台御史单德谟奏请，命福建督抚建台湾试院考棚。乾隆五年（1740年），巡台御史杨二酉建议允许台湾人就近报捐，清政府从之。乾隆十一年（1746年），巡台御史请许内地子孙来台侍奉，内地亲属来台就养，清政府亦从之。
也有巡台御史的建议被否定的情形。乾隆九年（1744年），熊学鹏建议开垦荒地，招养穷民，以图生聚。福建巡抚周学健同意，闽浙总督那苏图反对。乾隆皇帝以“台湾孤悬海外，聚处其地者多无籍之徒，惟宜静镇弹压，息事宁人，不应听奸匪之浮言，图目前之微利，遽议招垦，或致将来别生事端，甚有关系”，[31]否定了熊学鹏的建议。
巡台御史本不直接参与处理台湾地方事务，后来经清政府授权，开始承担一些行政责任。从雍正五年（1727年）起，巡台御史兼任提督台湾学政，主持岁科考试。乾隆九年（1744年），清政府命巡台御史清查台湾历任武职大员庄产，若有侵占民番地界之处，秉公清查，民产归民，番地归番，不许仍前蒙混，以启争端。乾隆还要求御史遇有紧要案件，应一面提审，一面奏闻，不应推给知县了事。
巡台御史既要充当皇帝的耳目，就应如实奏报台湾及福建地方官员的违法失职案件。他们越是忠于职守，越容易招来地方官员的反感与报复。
乾隆八年（1743年），巡视台湾给事中书山等奏：
台地各官案件，有报知巡察衙门者，有不报知巡察衙门者。其不报知之案，经该处民人告发查询，始将缘由声明，又复任意延捺，至有经年不覆不结者。请嗣后台湾地方官所办案件，按月将已结未结造册申送巡察衙门，如任意迟延，隐匿不报，查出题参。又台地民人，每次地方官已结各案，屡向巡察衙门控告。请除原案判断明晰者，批饬不准外，其另称冤抑、有关民生风化者，应酌量轻重，分别批发提讯。如有健讼棍徒，照诬告例治罪。[32]
乾隆批准了书山的奏请。台湾地方官员有意向巡台御史隐瞒政情，说明双方关系己相当紧张。乾隆支持巡台御史的控告，使其介入地方司法审判，双方的关系更为紧张。
巡台给事中六十七是个相当活跃的官员。他到台湾后便接二连三地上奏，就治台政策提出各种建议，有些被采纳，有些被否定。乾隆十一年（1746年），福建巡抚周学健委员釆买台湾米谷20万石。六十七以台湾粮食歉收，大量釆买会抬高粮价，妨碍民食，建议暂停釆买。乾隆阅奏极为不满，严厉斥责六十七：“汝等只知在台言台，全不思全闽民食之攸系也，且此事周学健早奏台米发买之弊，皆出官吏之作奸，汝等此奏，想又入官吏之计矣。不能察吏去弊，而惟姑息了事，以博宽大之名，至内地民食仓储最要之处，则视为膜外，延挨一年半载，以冀回京。汝等鄙见以为最巧，朕不知者，朕知之岂不悉哉!”[33]一个多月后，乾隆盛怒未息，又一次传旨申斥该御史等，令其协同地方官妥善办理，不得掣肘。 每年利用官款购买台湾米谷，正是闽台地方官员从中牟利的机会。巡台御史建议停止釆买，等于断绝了他们的—条生财之路，引起了这些人的强烈反对。乾隆皇帝的申斥，又给了他们向巡台御史报复的机会。乾隆十二年（1747年），福建巡抚陈大受上奏，揭发巡台御史于养廉外，又分派台湾、凤山、诸罗、彰化四县轮值，每季需费三四百金。其出巡南北两路。供应夫车厨传，赏给各社番黎，操阅犒兵，俱令各县提供经费。巡台御史衙门滥准词讼，差拘滋扰，于额设胥役之外，更有奸民挂名，恃符生事。该巡察既有专制一方之意，而属员顺
意承应，虽有积弊，亦复上下相蒙。陈大受的奏折，说明闽台地方官员对巡台御史积怨甚深，己到了水火不容的程度。
乾隆阅奏大怒，发下—篇长长的上谕：
大凡巡察之员．或因—二事随时特设，尚于地方有益。至定以年限更换，在该巡察等奉命远行，既已视为传舍，及至彼处，而积习相沿，因循滋弊，懦弱者苟幸无过，坐待瓜期，喜事者擅作威福，诸事多所掣肘。夫御史所以稽查人者也，今乃自作弊，后先相袭不为怪，岂朕差往本意。其乾隆五年以后，历任巡台御史，俱着交部严察议奏。台湾本有总兵、道府大员，足资弹压。一切案件，原属本省督抚查核，似可不必另派巡察，以滋烦扰。至盛京等处巡察，所司不过注销案件等琐屑之事，于地方政务，亦未见有所裨益。所有各巡察之处，或应仍差往，或应一并掣回，着大学士卿详议具奏。[34]
吏部建议将乾隆五年以后巡台御史全部革职。乾隆认为应分别前任现任，给现任巡台御史六十七、范咸革职处分。前任巡台御史舒辂、书山、杨二酉、熊学鹏受革职留任处分。张湄于补官日革职留任。一次处分御史达7名之多，在清朝历史上实属罕见。
这次处分事件，还没能从根本上动摇御史巡台制度，只对巡查方法略作调整。大学士奉命讨论巡台御史应否去留，其结论为：台郡袤延二千余里，远隔重洋，平时地方宁谧，镇道等员，足资办理。猝遇要务，每指画无术，巡察坐镇期间，耳目易周，且使文武各官，有所顾忌，不致荡检逾闲。应请仍照旧制，毋庸议裁。惟台地向分南北两路，满汉巡察，每年俱系—路周巡，随从仆役太多，或致扰累地方。请嗣后于每年农隙时，分路巡察—次。但巡台御史在精神上所受的打击是沉重的，他们心存余悸，再也不敢直言台湾利弊。
乾隆十四年（1749年），巡台御史伊灵阿等奏淡水厅—抢劫案件。乾隆质问道：“此事早已闻知，而汝等此时方奏何耶?此等寻常无关系事件尚可，若要紧事件则不可。”[35]
乾隆十五年（1750年），命大学士来保传谕新任巡台御史钱琦：“台郡远隔重洋，最关紧要，务须实心经理，弹压地方，俾兵民不至滋事，番众藉以宁辑，方为妥协。令其自京束装，即行赴任，不必前来请训。”[36]但是，钱琦到台后的作为，不仅没能使乾隆满意，反而导致了御史巡台制度的—次重大变革。乾隆十七年（1752年）巡台御史立柱、钱琦奏报彰化县凶番杀伤兵民—案。乾隆阅奏后批道：
御史为耳目之官，事无远近，俱应据实入告,该地方既有此等情节，即当备细陈明。今该提督一一奏闻，而该御史等并无折奏，此岂设立巡察本意耶?况此系地方官承办之案，该御史虽非道府有司可比，而身处其地，耳目易周，当日之情形，与现在之舆论，禀报之真伪，办理之当否，俱可逐—究访，得其确实，着即明晰奏闻，以赎前愆。若与地方有司通同隐讳，以苟且了事为心，必将该御史等从重治罪。[37]
立柱、钱琦的第二次奏报，还是不能令乾隆满意。原来，闽浙总督、福建提督关于彰化杀人案的奏报，其情节有重大出入，乾隆希望从巡台御史的专折具奏中得知实情。但御史并未亲往现地勘察，又不便与闽台地方大员立异，其奏折便难免敷衍其辞。这就更加激怒了武断专横的乾隆，他说：
似此则巡察竟成了冗赘，于设官本意，失之远矣。立柱、钱琦着交部议处，原折并发。看来，台湾文有道府，武有镇营，足资弹压。巡察三年更替，徒拥虚名。事权则不如督抚，切近又不如守令，介在其间，在有志向上者，或以多事致败，而循分供职者多致志气隳颓，或且叹为摈斥外出也，于公事殊无俾益。所有巡察台湾御史，着三年—次命往，事竣即回，不必留驻候代，着为例。[38]
就在这—年，还剥夺了巡台御史兼任的台湾学政—职，改归分巡台湾兵备道兼管。
几个月后，立柱、钱琦奏报海盗抢劫商民、打伤巡洋兵丁一事。这一次，乾隆没有指责御史把海盗打伤兵丁报成渔民打伤兵丁。而是命闽浙总督喀尔吉善、福建提督查明具奏。可见，他还没有完全否定巡台御史的作用。
按惯例，满汉两名御史应联衔会奏在台见闻。乾隆二十九年（1764年），御史李宜青于回京后，单独奏报台湾事宜。乾隆十分不满，斥责“其用意之取巧器小，己大失言官之体”，“李宜青既不于在台时彼此会商，至回京复命，亦未闻一言及此，直至差满日久，挟此为独得之秘，罗列见长，彼以建白博名高者，存心鄙琐，固当如是耶。此等伎俩，犹得以尝试为得计。李宜青着传旨申斥，至所请各条，亦不必以人废言，仍着交部议奏。”[39]
开始，巡台御史每年派往。乾隆十七年后，变为三年派遣一次。乾隆三十年（1765年），清政府决定：
巡视台湾御史，前已降旨三年简派一次，事竣即回，无庸留驻候代。今思该处现有道、镇大员驻扎，一应地方事务，俱可随时经理，而向来巡察御史在彼，并未闻有所建白，原属有名无实。若遽行裁撤，则地方官员或以远隔海洋，无人稽察，日久不免废弛，亦不可不防其流弊。嗣后届三年请派之期，该衙门仍照例奏请，或暂停派往，或数次后派员一往巡查．候朕随时酌量办理。[40]
巡台御史由定期简派改为不定期。都察院知道乾隆对御史巡台制度成见甚深，取消它只是时间问题。
乾隆说“向来巡察御史在彼，并末闻有所建白”，已经是不顾事实，不讲道理的蛮横指责。那些贪污腐败、玩忽职守的台湾地方官员更加肆无忌惮。诸罗县接连发生拒捕抢劫案件，知县杨慰并不实力擒拿，福建督抚也不向中央政府奏报。直到乾隆四十六年（1781年），才由闽浙总督陈辉祖具奏参劾诸罗知县杨慰。乾隆阅奏后质问：“诸罗县境内贼匪抢劫之案，看来已非一日，海疆要地有此等案件，陈辉祖、富纲，何以不及早查办?此必近日因巡台御史抵闽，或恐为所觉察，先为此奏，以图塞责耳。”[41]
巡台御史经乾隆一次又—次地申斥，即使到了台湾，也不敢如实奏报所见所闻。乾隆四十六年（1781年），巡台御史塞岱、雷轮奏巡视台湾应行查办各事宜，称台湾城垣坚固，弁兵技艺认真，库帑仓谷，并无亏缺短少。而新任福建巡抚杨魁奏台湾地方诸事废弛。乾隆断定御史所奏不实，说：
巡台御史，三年始行派往巡视一次，所有该处地方，一切事务均应实力查察，随时据实奏闻。现在该处地方官玩误疏纵之案，经杨魁查明参奏者不一而足，该御史等岂无闻见，何竟无一语入告?虽该抚等业经查参办理，而该御史等亦应细加查访，据实具奏。即该抚所奏，或有屈抑地方之处，亦应据实为之申理。今所奏不过寻常照例敷衍了事，即如盘查仓库一事，使地方官果有亏缺，该御史等行走长途，经过重洋，未免多需时日，早可豫为弥补，仍属有名无实，又何必以此一奏塞责。则巡察台湾之御史，可不必派往矣。塞岱、雷轮，俱着交部察议，所有杨魁奏到原折，并着发交阅看。[42]
几个月后，塞岱、雷轮奏报诸罗县洪笼肆窃一案。虽然奏报内容属实且引起乾隆重视，但并不能改变塞岱、雷轮二人的厄运。御史巡台制度从此名存实亡，塞雷二人也就成了最后一任巡台御史。
巡台御史设立后，职司稽查并参与处理台湾的司法、经济、军事、教育等地方事务，向皇帝报告，使台湾与中央政府的关系进一步加强。巡台御史制度的削弱，使中央政府失去了—条了解台湾社情民意的重要渠道。乾隆五十一年（1786年），林爽文起义爆发，攻占彰化县城。闽浙总督常青飞咨福建水师提督黄仕简由鹿耳门飞渡进剿，同时向北京告急。乾隆不知真相，以为是寻常事件，连连告诫常青等不可张皇失措：“总以镇静内地为要，看尔等俱属张皇失措，为此朕却牵念，台湾常有此等事，此次何至汝等如是张皇畏惧。”“看来尔等皆过于张皇矣。岂有因一匪犯，使合省以及邻疆皆怀恐惧之理。”[43]不久，福建陆路提督任承恩奏报将渡台协办。乾隆又说：“岂有两提督往办一匪类之理?若不诚，是巧诈，若诚，是至愚。”[44]直至1787年2月19日，乾隆还询问“台地会匪，究系何会?兴有几年?聚众数千，蔓延滋扰，劫县戕官，该地方文武平日所司何事，岂竟漫无觉察?”[45]情况不明，导致决策失误，清军夫去了迅速扑灭起义的战机，最后不得不调动更多的军队，花费更多的时间。
三 将军督抚提督巡台
乾隆五十三年（1788年），林爽文起义被镇压，台湾岛内已是遍地疮痍。乾隆不作任何自我反省，而以惩办大批闽台地方官员文过饰非。御史巡台制度被正式废弃，代之以督抚提督巡台。关于此决定的上谕说：
向来三年—次，出派巡台御史，满、汉各一员，前往巡视。该御史职分较小，且由京派往，不能备悉该处情形，易为地方官欺蒙，不过虚应故事，仍属有名无实。嗣后着照四川巡查促浸攒拉之例，令该督抚及水师陆路两提督，每年轮值—人，前往台湾，严行稽查，该处道府厅县，本皆督抚所属，其贤否自易知悉，如有 法营私，扰累小民之事，即可就近查明，掘实参奏。至营伍弁兵，系由内地换斑，派往防守，为水陆两提督素所管辖，其操防一切，执勤孰惰，及有无扰累生事之处，尤易随时查察，既足以资弹压，又可以整饬吏治戎行，于海疆实为有裨……至海洋虽风信靡常，而该督抚等前往巡视，原不必拘定时日，只须视何月份风信平稳之时，配船前渡，亦不至于涉险也。所有请派巡查台湾御史之例，竟行停止。着为令。[46]
三月四日，清政府增派福州将军巡察台湾，当天的上谕说：“福州将军亦系该省大员，自应一体轮派，……但远渡重洋，究系涉险，如该将军、督抚、提督内，有年逾七十者，着免其前往，以示体恤。”[47]
嘉庆十五年（1810年），又以台湾“俱系漳、泉、粤民人杂处，素性强悍，总须时有大员前往巡阅，使之儆畏。嗣后福建总督将军每隔二年，着轮赴台湾巡查—次，用资弹压。”[48]
乾隆规定，巡台将军督抚提督的职责之一是考察台湾吏治：
嗣后该将军等于每年轮往查察，即将镇将及道府厅县各员，通行查核，出具考语具奏。其备弁佐杂各员，应行考察咨部者，亦—体留心查核，一面报部，一面拥实具奏，务宜实力整顿，秉公办理，毋得稍有徇隐袒庇情事，倘在台各员有贪纵殃民款迹，别经发觉，即将未经参劾之人，从重治罪。[49]
巡台将军督抚提督的职责之二是查阅戍台军队。嘉庆十一年（1806年）的上谕说：“所有台湾一镇，远隔重洋，自本年为始，令将军、总督、巡抚、水师陆路两提督，轮往查阅营伍。事竣，专折奏闻。”[50]
清政府严格规定巡台将军督抚提督的行为准则，防止他们重蹈巡台御史的覆辙。乾隆说：
朕令该督抚等前往巡查，原为稽查奸弊起见，若该督抚等复纵令家人长随胥吏等，藉端需索，是未受其益而先受其害，更不成事体。着传谕该督抚等，嗣后前往于台湾巡查时，务宜严禁从役等，毋得有得受门包沿途需索等事，如有明知故纵及漫无觉察者，或经科道参奏，或经朕别有访闻，即将该督抚加倍治罪，决不宽贷。[51]
道光时，台湾道孔昭虔奏定章程，道员与总兵每年亲历巡查一次，以资弹压。道光十年（1830年），道光皇帝批准闽浙总督孙尔准的奏请，规定：“嗣后该道除常年照例巡查外，如届将军等过台巡阅，即无庸出巡，以免烦扰。其台湾镇总兵，仍着每年出巡一次。”[52]
将军督抚提督为—、二品封疆大吏，其威权远远胜过监察御史。清政府派这些人轮赴台湾巡查，说明台湾的地位己今非昔比。但将军督抚提督共有五位大员，每年派一人，循环一次需五年。二年派—人，则循环一次需十年。五位官员的升调降革及退休、丁忧，情形己很复杂，难以排序。大体上，还是由福建地方当局先提出赴台人选，由皇帝认定。乾隆五十四年（1789年），即大员巡台制颁布的第二年，闽浙总督觉罗伍拉纳奏请本年先派水师提督当阿。乾隆认为台湾社会稳定，“现在福建内洋盗劫频闻，沿海一带地方，较之台湾，更关紧要。哈当阿系水师提督，董率弁兵，缉捕奸宄，是其专责，难以遽离。此时哈当阿亦可不必前往，俟明岁察看内地情形，或伍拉纳，或哈当阿，伊二人届期，再自行商酌一人奏闻，前往巡查”。[53]
事实上，轮巡人选常据需要而定。乾隆六十年（1795年），闽浙总督觉罗伍拉纳渡台，为查办陈周全纠众滋事—案。嘉庆十四年（1809年），闽浙总督方维甸到台制止械斗。道光四年（1824年）以后，闽抚孙尔准渡台，考察台米内运，查办失职将弁。道光六年（1826年），已升任闽浙总督的孙尔准巡台，查办北路械斗及办理错误之提镇、副将。道光八年（1828年）京察，道光皇帝命将孙尔准交部议叙，嘉奖他于道光六年远涉重洋，办理台湾剿匪事宜，妥善迅速。道光十三年（1833年），福州将军瑚松额、闽浙总督程祖洛赴台，分别办理督剿善后事宜。道光二十三年（1843年），闽浙总督怡良渡台，查访姚莹、达洪阿一案。道光二十七年（1847年），闽浙总督刘韵珂渡台，处理番民献地输诚事宜。
同治十三年（1874年），日本侵略台湾。清政府派福建船政大臣沈葆桢为钦差大臣，赴台筹办防务。沈葆桢痛感将军督抚提督巡台制度的局限，建议“仿江苏巡抚分驻苏州之例，移福建巡抚驻台”。”[54]他列举福建巡抚长驻台湾的12条好处，希望清政府予以批准。总理衙门和吏部赞同沈葆桢的建议，福建督抚和李鸿章却表示反对。1875年8月，沈葆桢与闽浙总督李鹤年、福建巡抚王凯泰联衔上《会筹全台大局疏》，提出实行福建巡抚兼顾省台方案。11月27日，清政府批准省台兼顾案，谕令福建巡抚“冬春驻台，夏秋驻省，庶两地均可兼顾。”[55]
福建巡抚冬春驻台案实行三年，有王凯泰、丁日昌前后两任巡抚遵旨赴台。丁日昌深知巡抚兼顾省台有种种不便，他先是建议派重臣赴台督办，被总理衙门与吏部否定，又抬出祖宗成宪，主张恢复乾隆时将军督抚提督轮赴台湾巡查的制度。1878年3月26日，清廷命有关部门讨论丁日昌的奏折。总理衙门与吏部赞同停止执行巡抚兼顾省台案，反对恢复将军督抚提督轮巡制，建议实行福建督抚轮赴台湾巡察案。经清政府批准．督抚轮巡案一直实行到1884年台湾建省。
四 班兵制
台湾的军制，也有一些独特之处。其一，福建陆路提督辖福宁镇、建宁镇、漳州镇、台湾镇等5个总兵官，唯独台湾镇总兵为挂印总兵官。其二，是兵员众多。台湾面积只有3万多平方公里，康熙时定制驻兵万名，乾隆时增加到13292名，嘉庆朝更增加到14656名。新疆面积200多万平方公里，伊犁将军所辖军队最多时也只有23000余员名。同为边疆要地，驻军数量却相差如此悬殊。其三，也是台湾军制最为显着的特点，就是班兵制。
清朝军队布防全国，无论八旗与绿营，皆为携眷移戍，永驻斯土，称为“驻防”。而驻台军队，均自福建各镇抽调而来，三年期满，即分起轮班，调回内地，是为“班兵”。
为了保证班兵的战斗力，雍正要求“选内地强壮有家室之丁拨换”[56]。雍正二年（1724年），清帝谕户部：
前往台湾换班之兵丁守戍海外岩疆，粮饷在台湾支给，伊等所留家口，若无力养赡，则当差之兵丁必致分心苦累。朕甚为轸恤。每月着户给米一斗，以资养赡。内地米少，则动支台湾所贮米石，合计船价，雇募运至厦门，交于地方官躬亲按户给发，务使均沾实惠。[57]
这种在粮饷外补贴兵丁家眷的米称眷米。雍正七年（1729年），诏以台湾戍兵，每年赏银四万两，以为养赡家口之用。[58]结果，又贴补每户每月银二钱八分。
道光初年，嘉义陈震曜上书，请裁班兵，招募台湾乡勇为兵。台湾道何世倬也主张改班兵为募勇，认为每年可节省眷米数万石、养赡银4万两。将台湾的无业游民招入营伍，解决他们的生计问题，有利于社会治安。可免去班兵三年更换时的种种烦扰和士兵漂洋过海的风险。
台湾海防同知姚莹撰写《台湾班兵议》[59]，坚决反对改班兵为募勇。他为班兵制辩护的理由有：
其一，自古边塞之兵，皆由远戍，不用边人，何也?欲得其死力，不可累以家室也。边塞战争之地，得失无常，居人各顾家室也，心怀首鼠，苟有失守，则相率以逃。暮楚朝秦，是其常态。台湾历经朱一贵、林爽文之乱，从无叛兵，是因为班兵眷属俱在内地，他们害怕牵累家室，不敢有异心也。今若罢止班兵，改为召募，则以台人守台，是以台与台人矣。设有不虞，彼先勾结，将帅无把握，吾恐所忧甚大，不忍言矣。
其二，敢战的士兵必能吃苦耐劳，是于更换之中，即寓习劳之意。若改为召募，则日久安闲，是有兵与无兵等。
其三，让班兵横渡台湾海峡，历经惊涛骇浪，胆气自倍。一旦冲锋镝，冒矢石，庶不致畏葸而却步。且平日海洋既熟，即遇变故，亦往来易通。兵法云，置之死地而后生，此之谓也。今若改为召募，免其涉险，则诓怯性成，遇难望风先走。胆气既无，鲜不溃败，爱之适足以害之，甚非国家所以养兵之意。
姚莹痛批班兵无用论。他指山，台湾历次变乱，皆文武诸臣经略不足，于班兵何尤?藉使不设班兵，当时已皆召募，能保无事矣?朱一贵乱作，文员先载妻子走避彭湖，是以人心无主，总兵欧阳凯力战死难。林爽文初据嘉义，总兵柴大纪一出而歼贼复城。陈周全别股贼首王快攻斗六门，千总龙升腾以兵百人败贼千数。蔡牵攻台，彭湖副将王得禄以水师兵六百人破贼数万于洲仔尾。不三年卒歼蔡逆，台人至今犹能言之。是则班兵非不得力，顾用之何如耳。
针对班兵制的弊病，姚莹提出五条改进意见，一、无事收藏兵器以肃营规。二、演验军装枪炮以求可用。三、选取教师学习技艺以备临敌。四、增设噶玛兰营兵以资防守。五、移驻北路副将以重形势。
班兵制体现了在统一国家中，中央政府对武装力量和国家防务的集中管理。姚莹的观点是正确的。台湾镇总兵、闽浙总督、福建巡抚支持姚莹，延续三年多的关于班兵制的辩沦总算有了结果。
其实，清政府一直重视台湾义勇，以为班兵的补充力量。朱一贵起义失败，被沟尾庄乡民捕送清军。林爽文起义时，大批义勇协助总兵柴大纪守卫诸罗县城。乾隆谕令将“诸罗县改为嘉义县，俾阖县良民，倍加奋励，以昭奖励。”[60]第一次鸦片战争期间，台湾镇总兵达洪阿招募义勇4万7干人，协助官军作战。[61]太平天国起义期间，清军主力关注大陆战场，义勇成了维持台湾社会安定的主力。有大批随同官军作战的义勇被征募入伍，其中一些立有战功者被提升为军官。台籍将领王得禄、林文察能升到提督的高位，说明清政府领导的武装力量在台湾拥有雄厚的群众基础。
上述四项特殊制度，对保持台湾内部的社会稳定，加强台湾和祖国大陆的关系，增进中央政府与台湾地方官府的信息交流，使中央的政令得到顺畅贯彻，其积极作用是显而易见的。当然，任何制度均有两面性，四项特殊制度的弊端也是客观存在的。由这些弊端多次引发的治台政策辩论，最终推动了台湾建省方案的出台与实行。
（资料来源：《明清论丛》第四辑）
1 《清圣祖实录》卷一一四，第5页。2 《钦定大清会典事例》卷六六。3 《清圣祖实录》卷二九六，第6-7页4 《清世宗实录》卷七七，第3-4页。5 《清世宗实录》卷九九，第4-5页。6 《清世宗实录》卷一二六，第四页。7 《钦定大清会典事例》卷六五。8 《清高宗实录》卷六三0，第23页。9 范咸：《重修台湾府志》卷三。10 范咸：《重修台湾府志》卷三。[11] 《钦定大清会典事例》卷六五。[12] 《钦定大清会典事例》卷六五。[13] 《清高宗实录》卷八八二，第25-27页。[14] 《钦定大清会典事例》卷六五。[15] 《钦定大清会典事例》卷六五。[16] 《清世宗实录》卷七八，第5-6页。[17] 范咸：《重修台湾府志》卷三。[18] 范咸：《重修台湾府志》卷三。[19] 范咸：《重修台湾府志》卷三。[20] 《清高宗实录》卷一二七八，第29-30页。[21] 黄大受：《台湾史》，第273页。[22] 连横：《台湾通史》，第665页，商务印书馆1983年。[23] 《清圣祖实录》卷二九五，第4页。[24] 《清高宗实录》卷一二九五，第8页。[25] 《钦定大清会典事例》卷八。[26] 《清圣祖实录》卷二九五，第3页。[27] 范咸：《重修台湾府志》卷三。[28] 蓝鼎元：《平台纪略》，第26页，台湾文献丛刊本。[29] 《清文献通考》卷八二。[30] 《清高宗实录》卷五二，第19-20页。[31] 《清高宗实录》卷二二四，第20页。[32] 《清高宗实录》卷二0三，第18页。[33] 《清高宗实录》卷二七七，第27-28页。[34] 《清高宗实录》卷二八六，第2-3页。[35] 《清高宗实录》卷三五一，第33页。[36] 《清高宗实录》卷三七一，第13-14页。[37] 《清高宗实录》卷四一0，第14-15页。[38] 《清高宗实录》卷四一六，第10-11页。[39] 《清高宗实录》卷七一八，第10-11页。[40] 《清高宗实录》卷七三六，第2-3页。[41] 《清高宗实录》卷一一三九，第七页。[42] 《清高宗实录》卷一一四七，第1-2页。[43] 《清高宗实录》卷一二七一，第26-27页。[44] 《清高宗实录》卷一二七一，第28页。[45] 《清高宗实录》卷一二七二，第7页。[46] 《清高宗实录》卷一二九五，第9-10页。[47] 《清高宗实录》卷一三00，第10页。[48] 《清仁宗实录》卷二二九，第35页。[49] 《清高宗实录》卷一三0六，第15页。[50] 《清仁宗实录》卷一五八，第17-18页。[51] 《清高宗实录》卷一三0七，第25-26页。[52] 《清宣宗实录》卷一六五，第15-16页。[53] 《清高宗实录》卷一三三三，第6-7页。[54] 沈葆桢：《请移驻巡抚折》，《福建台湾奏折》，第3页，台湾文献丛刊本。[55] 《清德宗实录》卷二0，第13-14页。[56] 台北故宫博物院编：《宫中档雍正朝奏折》第23辑，第166页。[57] 范咸：《重修台湾府志》卷九。[58] 中国第一历史档案馆编：《雍正朝汉文朱批奏折汇编》第15册，第34页。[59] 姚莹：《东槎纪略》卷四，台湾文献丛刊本。[60] 《清高宗实录》卷一二九二，第9-10页。[61] 《清宣宗实录》卷三七一，第28-29页。
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以上是关于清代-建省前清政策管制台湾的若干特殊制度的介绍，希望对想了解历史故事的朋友们有所帮助。