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原文标题：清代蒙古开发

一、 蒙古地区土地开发问题的提出
（一）、 清朝统一蒙古及其对蒙古族的统治政策
清崇德元年1636年，明崇祯九年，漠南蒙古16部归属后金。康熙三十年1691年，漠北蒙古三大汗部在多伦诺尔会盟，编旗设爵，也成为清朝的组成部分。至此，除漠西卫拉特蒙古外，清朝基本完成了对蒙古的征服和统一。
清朝对蒙古族地区的统一有着深远的意义。
从历史上看，中原历代王朝无不苦于对北疆的治理，从汉至宋，汉患匈奴，唐忧突厥，宋虑契丹，几乎无代不有。至明代，蒙古更成为明王朝之“边患”。清王朝统一蒙古，是除元朝以外，惟一成功地把北方游牧民族置于中央管辖之下的王朝。清康熙帝曾颇有感慨地说：“朕阅经史，塞外蒙古多与中国抗衡，溯至汉唐宋至明，历代俱被其害，而克宣威蒙古，并令归附，如我朝者，未之有也”《清圣祖实录》卷一八O，“昔秦兴土石之工，修筑长城，我朝施恩于喀尔喀，使之防备朔方，较长城更为坚固也”《清圣祖实录》卷一五一。康熙帝此处之炫耀之词并不为过。秦惧“北方之狄”乃筑长城而界之，以后历代沿袭秦的做法，加固长城，但未能从根本上解决问题。相对而言，清朝完成对蒙古的统一，确实比以往任何王朝都要高出一筹。
从全中国范围来看，统一疆域的形成，使各地区、各民族之间的相互依赖关系得到加强。这种相互依赖的关系，和仅仅以自然资源天然分布的稀缺所要求的调剂关系相比，当然要牢固得多。
从生产力发展的角度看，清朝的统一以及国内区域隔离的界线被打破是对社会生产力发展的有力推动。区域、民族间疆界的打破，生产和交换向统一多民族的全国化方向发展，则使生产力的发展得到更为广阔的空间。
有清一代历时268年，与前几代相比，蒙古地区基本上安然无事，这与清廷颇有成效的治蒙政策是分不开的。尤其经过康、雍、乾三朝的锐意经营，蒙古地区由战乱走向安宁，由贫乏渐趋富足，与内地及其他边疆地区的关系日益密切，对清朝统一多民族国家的巩固和发展，对奠定中华民族幅员辽阔的疆域版图都做出了贡献。
清朝对蒙古民族的统治政策是以社会安定为目的的。清朝统治者和历代统治者一样，为了巩固自身的统治，无不指望自己的子民在其统治的疆域里相安无事。自开国伊始，对蒙古即“利其易与，习其文字，奉其宗教，借其武力”，以创帝业。大一统局面形成之后，颁行法令制度、和亲封爵、驻兵设卡都是与加强蒙古地区的治理，求得蒙古地区的“长治久安”相关的。
可是对于清代前期几代皇帝来说，蒙古的“乱”与“靖”还有更深层次的意义，其原因在于：一、自12世纪以来，蒙古雄踞塞外高原，有广阔的地域，北接俄罗斯，周边与汉、藏、回、哈萨克等关系甚为密切，蒙古之向背影响甚大；二、清王朝无论在与明王朝的较量中，还是在入关后对全国的统治过程中，都是以解决蒙古地区的民族问题作为其边疆民族统治的重心。
清廷对蒙古统治的基本方针，主要体现在如下两点：
其一，“恩威并施”。清朝统治者与蒙古贵族结成同盟，建立了“休戚相关”的稳固的政治联盟，并以满洲贵族为首的统治阶级的根本利益为基础，蒙古的上层人士、部族领袖必须以维护满洲贵族的利益为根本。为此，清王朝实行了“恩威并施”、“剿抚并用”的方针。清太祖努尔哈赤时代，恩威并用，“顺者以德服，逆者以兵临”《清太祖实录》卷一。清太宗皇太极“慑之以兵，怀之以德” 《清太宗实录》卷九。至高宗乾隆帝时，仍强调“驾驭外藩若一味姑息，伊等必至骄肆，自当恩威并用”《清高宗实录》卷六八三。随着时代的变化，清朝统治者时而偏于“怀之以德”，时而又“以威慑之”，侧重点不一，但其“恩威并施”的统治方针没有根本改变。
其二，“因俗而治”。“修其教不易其俗，齐其政不易其宜”，是清朝对蒙古奉行不渝的治理方针，也是对边疆少数民族统治的基本原则。蒙古民族是逐水草而居的游牧民族，浩瀚无垠的草原，多变的气候，漂泊不定的生活，造就锤炼了他们豪爽大义、百折不挠、顽强不息的奋斗精神，同时也形成了桀骜不驯、难以羁縻的民族性格。如卫拉特蒙古贵族藐视清王朝的统治，雄踞西北一隅，与清王朝对峙百余年。
为了在漠南、漠北蒙古建立稳定有效的统治，并完成对漠西卫拉特蒙古的统一，就必须建立与蒙古民族的社会组织结构、宗教信仰、生活习俗相适应的行政制度、社会组织和宗教信仰方式。康熙帝“不可以内地之法治之，顺其性，以渐导，方能有益”《清圣祖实录》卷一九八，雍正帝“从俗从宜”，“各安其习”《清世宗实录》卷八O，以及乾隆帝的“从俗从宜”，“不易其习”《清高宗实录》卷八八七，都是从上述统治目的出发的，是对“因俗而治”统治方针的高度概括。
清朝对蒙古民族统治政策的内容及措施主要有以下几个方面：首先于中央设立理藩院，主管蒙古事务。早在关外时期，清统治者于崇德元年1636年就专门设立了“蒙古衙门”，三年1638年更名“理藩院”，管理蒙古事务，至18世纪，理藩院的管理范围扩及新疆、西藏等边疆民族地区。
理藩院设尚书、侍郎、员外郎等官，以满人为主，蒙人为辅，下设旗籍、王会、典属、柔远、徕远、理刑六司。清廷还制定《理藩院则例》，作为治理蒙古各部的法律依据。《理藩院则例》作为清朝统治蒙古及其他少数民族的行政法规，各项制度的规定尤为完备。内容包括清廷对蒙古王公特权地位的种种规定，如品秩、袭职、擢授、俸禄、廪饩、朝觐、宴赉、仪制等；对维护蒙古地方社会秩序的规定，如设官、职守、奖惩、军政、会盟、边禁、人命、偷窃、发冢、犯奸、罚罪、捕亡等；对喇嘛事务的规定等。
清廷还通过实行盟旗制度以加强对蒙古地区的控制。盟旗制度是八旗制度和蒙古族原有的社会组织“鄂拓克”和“爱马克”相结合的产物。清廷在漠南蒙古设6盟49旗，在漠北喀尔喀设4盟86旗，在漠西蒙古设8盟62旗青海蒙古和阿拉善不设盟。
盟旗制度下的盟，主要是指会盟制度，每盟设盟长一人，办理会盟事务，盟长由本盟内各旗札萨克选任，报理藩院请旨简放，由理藩院颁给印信。盟不作为专门一级行政机构，只是实行对各旗的监督，所以不设办理盟务的衙门。实际上，盟长是理藩院和蒙古各旗札萨克的中间环节，系承上启下的官员。
盟旗制度下的旗，是清代蒙古地区的一级行政组织。每旗设札萨克一人作为旗的首脑，总理旗务。札萨克一职，或世袭，或简任，由理藩院颁给印信。旗札萨克的职责，包括旗内的行政、司法、课税、差派、属官任用和牧场更换等。旗内150丁编一佐，一丁一户，即150户。佐设佐领，管理佐内事务。佐领以下，每10家设什长一人，平时负责维持10家治安，战时即10名士兵之长。盟旗制度下，广大牧民被称做“箭丁”，蒙古地区称其为阿勒巴图，要承担赋税、贡纳、兵役及平时的各项差役。
清廷在蒙古地区推行盟旗制度的同时，还在漠南、漠北、漠西蒙古相继设立将军、都统、大臣等，代表皇帝对所辖盟旗实行监督与控制。后来称这种统治制度为军府制度。清朝在漠南蒙古的军府建置，主要有绥远城驻防将军、呼伦贝尔副都统、察哈尔都统亦称张家口都统、热河都统。漠北蒙古的军府建置，主要是定边左副将军即乌里雅苏台将军、科布多参赞大臣、库伦办事大臣。漠西蒙古的军府建置，主要是指伊犁将军，于青海则设西宁办事大臣。清代蒙古各部的军府建置，是清廷在蒙古各部的最高权力机关，军府首领就是当地的最高军政长官，负责当地的政务和军务，起着控制地方、对外交涉、加强边防、反击外敌入侵以及监督蒙古盟旗的作用。
清廷还利用喇嘛教作为统治蒙古族的精神工具。喇嘛教藏传佛教不仅是藏族的信仰，同时也为广大蒙古族人民所崇信。清廷根据“因俗而治”的原则，实行崇敬佛教政策，利用喇嘛教作为精神统治工具。这点，正如昭琏所说：“国家宠幸黄僧，并非崇奉其教以祈福祥也。只以蒙古诸部敬信黄教已久，故以神道设教，籍仗其徒，使其诚心归附，以障藩篱。”《啸亭杂录》卷十可谓一语破的。
为了提倡喇嘛教，清廷还在蒙古地区确立其宗教领袖人物的地位，并在蒙古族地区广设喇嘛教寺院。在漠南蒙古，章嘉胡图克图被确立为宗教领袖，并在多伦诺尔创建汇宗寺，作为章嘉驻锡之所，多伦诺尔因此成为了漠南蒙古喇嘛教的中心。章嘉活佛系统控制着京师、漠南蒙古各盟旗的寺院，他们和清廷的关系极为密切，经常为完成清朝帝王交给的各项政治使命而宣教于蒙古地区。在漠北喀尔喀蒙古，清朝尊崇哲布尊丹巴为漠北的宗教领袖，承认其在漠北形成的活佛转世系统。
（二）、 休养生息政策及其社会经济的复苏
明末以来，漠南蒙古连年战乱，人口锐减，牲畜大量死亡，经济陷入低谷。清初顺治朝至康熙朝初年，“边外蒙古亦复凶荒”，“叠罹饥馑”，有的地方被灾，“青草不生，牛羊倒毙不尽”，牧民困苦不堪，“难以存活”。
康熙朝以后，边外社会秩序渐趋稳定，清廷实行了一系列有利于社会经济发展的政策，漠南蒙古经济开始走出低谷。
为了尽快恢复漠南蒙古的牧业经济，清廷对蒙民颁行休养生息、轻徭薄赋的政策，鼓励牧民“有一二牲畜，择水草善地畜牧，能耕田者勤于耕种，则各得生理”《清圣祖实录》卷一一一。康熙帝严谕蒙古各旗，“嗣后俱择好水草处游牧，轻役减赋，务求永远营生之道”《大清会典》卷二二二。雍正初年又告诫蒙古各旗王公“若仍厚敛重徭，纳之于玷危之域，使之于散亡，孰为尔等供徭?” 《清世宗实录》卷十按照清朝有关蒙古赋役的条文规定，漠南蒙古贡献少量的马匹、汤羊、乳酒、石青等物，虽然还要承担守卡、驿递等劳役，但相对负担较轻。清初制定的轻徭薄赋政策，在清代前期一直奉行不渝。
清初塞外盗窃严重，影响牧民生计，破坏了牧业经济的发展。清朝统治者认为“欲复蒙古生业，必严盗禁，不严则不能弭盗”，因而规定严惩盗马贼犯。
为了有利于发展蒙古地区的牧业经济，清朝在各盟旗实行“分旗划界”措施。漠南蒙古49旗，各盟旗游牧部落“凡疆理，各识其山河之名而表以图，以定其游牧，无山河则树以鄂博”《大清会典》卷六四。盟旗分界不仅考虑到了各部落原有牧地的稳定性，而且也照顾到与牲畜息息相关的山川、河流、牧场等地理环境。各旗可以顺应季节的循环，安排四季牧场，调节畜群。社会的安定，诸盟旗划地而牧，是游牧经济进一步发展的必要前提。蒙古诸部多次举行会盟，划分牧地，规定分界后，各部旗都不准越界游牧，倘有越界放牧者，即定为侵犯之罪；至于往来游牧，又申定彼此会齐同时移动，不许参差。各旗内牧民游牧，仍是经营阿寅勒个体经济，有自己简单的生产工具和少量牲畜。阿寅勒在旗内指定地区游牧，不再远距离游牧；单独放牧，不再依靠同族人的集体游牧。各阿寅勒在安定的社会生活环境和较小的范围内游牧，有利于选择草场和水源，使蒙古地区的牧业经济尽快得到复苏。
清廷扶持畜牧业，还表现在赈济、养赡上。
蒙古地区一旦出现自然灾害，对蒙民生计及牧业经济威胁极大。清廷规定，凡蒙古遇到较大的自然灾害，官府都要调拨大量的米粮、皮裘、茶叶、牲畜、布帛、毡房及银两予以救济，使蒙民度过饥荒，畜牧业经济得到恢复和发展。
除了赈济外，还对蒙古族实行了养赡制。在荒年岁月，由清廷提出养赡，“先查明贫乏之户，由本旗札萨克及富户喇嘛等抚养，不足则各旗公助牛羊。每贫台吉给牛三头，羊十只，每贫人给牛二头，羊十只，令其孳育”；如本地无力养赡，由“盟内等共出牛羊协济养赡。设若连年饥馑，该盟内力乏不能养济，可申报理藩院遣官查勘，发布赈济”《大清会典事例》卷九九一，《理藩院·优恤》。
经过蒙占族牧民近半个世纪的辛勤劳作，康熙中叶以后，漠南蒙古牧业经济基本复苏，各盟旗拥有的牲畜数量大增。康熙三十五年1696年，“进边口，于沿途见蒙古生计，阿霸垓、苏尼特等旗骆驼皆健，马匹较少，牛羊饶裕”，而鄂尔多斯地区更出现了“无盗贼，驼马牛羊不必防守，生计周全，牲畜蕃盛”的富庶局面张穆：《蒙古游牧记》卷六。康熙帝在总结漠南蒙古经济复苏的原因时说：“又无差徭，安插牧场，赐以牲口，五六年间，牲口繁息，生计丰饶。”《清圣祖实录》卷二二二基本上反映出当时的情况。
为了改变因战乱造成的“口外蒙古穷困，人不聊生”的窘迫局面，清廷劝导蒙民进行适当的农业开垦。康熙帝认为：“蒙古田土高而且腴，雨雪常调，无荒歉之年，更兼土洁泉甘，诚佳壤也。”《清圣祖实录》卷二二四土壤肥沃，气候适宜，所种庄稼“见禾苗七八尺，穗长一尺五寸”，所获粮米可以解决蒙民生计，不能耕种的牧民，也可以就近贸易取籴，不必入边买内地粮米，而粮米也不致腾贵。据清初史料记载，清初的漠南蒙古有的地方已有农耕业，有的蒙古王公也要求边内汉人和蒙古人一同耕种。对此，清廷则因势利导，诏令理藩院派遣谙熟农业的官员去蒙古“教彼耕种”，每一两年轮换一次，包括开垦播种、引河灌田、田间管理、适时收获，有的还配给耕牛、籽粒、耒耜等。
康熙朝后期至雍正朝，出现了内地流民踊跃向北迁徙、流动的趋势，清廷对此采取了相应的措施安置流民，同时推动了塞外的农业发展。
康熙朝末年，中原地区连年遭灾，至康熙五十九年1720年，山西、陕西连续两年荒歉，“民有流离者”。雍正元年1723年，“河南黄水溃决，泛溢于直隶地方，比年以来，两省近水居民耕种无资，衣食匮乏”《清世宗实录》卷四。大批流民涌入京师一带。为了解决流民问题，清廷一面设立粥厂，一面下令内地乏食民人，可往口外可耕蒙地开垦地亩谋生。清廷要求各旗容留流入蒙古的灾民，“特许其吃租”。雍正帝颁令户部：“惟开垦一事，于百姓最有裨益……嗣后各省，凡有可垦之处，听民相度地宜，自垦自报，地方官不得勒索……不得阻挠”《清世宗实录》卷六。蒙古地区称此为“借地养民”令，或曰“一地养二民”《凌源县志》卷三，《纪略》。此令一开，又有大批灾民涌入蒙古。乾隆三年1738年，畿辅地方歉收，米价昂贵，而口外收成颇丰，清廷改变了口外米谷不进口的传统，言称要“酌量交通”，允许出口籴粮并贩运进口。但是，粮食进口并不能根本解决灾民缺粮问题。乾隆八年1744年，天津河间发生旱灾，同时山东、河南被灾，灾民闻知口外雨水调匀，纷纷流往口外，清廷令喜峰口、古北口、山海关诸关口官弁，“如有贫民出口者，门上不必拦阻，即时发出”。清廷之所以放松边禁，是因为统治者看到：“今日流民不比寻常，若稽查过严，若辈恐无生路矣……令其不必过严，稍为变通，以救灾黎。”《清高宗实录》卷一九五、卷二O八
雍正朝与乾隆初年对蒙古地区放松边禁、允民出口的措施，不过是清朝统治者的一项权宜之计，然而其影响却很大。借地养民政策的推行，使蒙古地区的农业得到较大的发展。
（三）、 封禁令的颁布与局部地区的开垦
清廷为了防止蒙汉民族及蒙古各部之间联合，共同反对其专制统治，自清初以来，便对蒙古地区实行封禁。早在顺治十二年1655年就颁令内地农民“不得往口外开垦牧地”。康熙七年1668年，又下令“辽东招民授官永着停止”，封禁东北，并在山海关、喜峰口等九处边门设关卡稽查，以杜绝流民出口。东北与蒙古地区相连，边门被封，蒙古自然也在封禁之列。
对蒙古地区经济发展影响较大的封禁令主要有两个方面：
其一，严禁各旗越界游牧与畋猎。清朝统治者采取这一措施的意图，主要是为了防止各盟旗之间的联系，以达到“分而治之”的统治目的。顺治、康熙年间规定，“越境游牧者”，王罚马十匹；札萨克、贝勒、贝子、公七匹；台吉五匹；庶人罚牛一头。对“越自己所分地界肆行游牧者”，王罚马百匹；札萨克、贝勒、贝子、公70匹；台吉50匹；庶人犯者，本人及家产皆罚取，赏给见证人。雍正五年1723年又规定，王、贝勒、贝子、公、台吉等，不论管旗不管旗，如果越自己所分地界游牧，皆罚俸一年，无俸台吉及庶民犯者，仍按原例罚取。
其二，限制内地农民进入蒙古垦种，经商贸易。康熙二十二年1683年规定：“凡内地民人出口，于蒙古地方贸易耕种，不得娶蒙古妇女为妻。倘私相嫁娶，查出，将所嫁之妇离异，给还母家；私娶之民，照地方例治罪；知情、主婚和说合之蒙古人等，各罚牲畜一九。”《大清会典事例》卷九七八雍正朝又规定：“种地之民人……不准带领妻子前往……俟秋收之后，约令入口，每年种地之时，再行出口耕种。” 《口北三厅志》，《地舆》附录
禁止越界游牧制度，是沿袭蒙古旧有习俗。元代，蒙古草原上各游牧部落都划分了界限，只是这种界限在一定时期内相对固定，另一时期又有变更。崇德五年1640年，卫拉特、蒙古王公制定的法典也严格规定了禁止爱玛克全体及个人变更居住地，否则要科以财产。满族贵族依据蒙古古代法制，在天聪初年就设旗划界，后来随设旗随划界，严禁越界游牧，违者依法处罚。当然，对于因灾荒影响牧场的特殊情况，也允许移往相近旗地游牧。
严格地划旗定界，禁止越界游牧，本是清廷为了加强对蒙古的控制而实行的一项政策，但在清初刚刚结束战乱的特定环境，它对蒙古民族的畜牧业经济在客观上起到了保护的作用。牧民被分别固定在一定范围的土地之上，和土地、牧场紧密结合起来，注意有目的地保护和利用牧场，减少各部之间为争夺牧场而引起的纷争，消除大规模远距离的游牧，以使生产相对稳定，这些都有利于畜牧业的恢复和发展。
对于赴边外垦殖的内地农民，虽有封禁五关一口的法令，但并未认真执行，没有绝对禁止内地农民出关。康熙朝屡次申明严格控制古北口等“关口出入之人”，但大多是为了“防盗窃”，对“各地民人往边外居住耕种者”不明令提倡，也不严格禁止。康熙五十一年1712年曾说：“今地少人稠，各地民人往边外居住耕种者甚多，比年又皆丰收，附近京师之人，俱赖此谷，大有裨益。”《清圣祖实录》卷二五O显然，清廷已认识到从口外垦殖中得到的好处。因此，对出口外的垦民，规定：一、不许在蒙古娶妻生子；二、春去秋归，从事季节性劳动，不许在口外定居；三、不许携带家眷前往。对出口者，查明年貌、姓名、籍贯，一一登记入册，“给以印册”。总而言之，既要有利于蒙古地区的农业开展，又不允许在塞外聚集大批内地农民，以免将来形成蒙汉民族杂居局面，构成对其统治的威胁。
尽管清朝统治者为了对蒙古地区加强控制而屡下封禁令，但客观形势的发展并不以统治者的主观意志为转移。在顺、康、雍时期，蒙古地区的农业还是有所发展。应该指出的是，在蒙古地区，尤其漠南蒙古农业的兴起和发展，是与内地人口的向北迁徙流动有着密切关系的。
顺治初，中原地区灾荒不断，据不完全统计，黄河大的决口就有15次之多。康熙年间，河患更为严重，康熙初16年间，黄河大的决口达67次。与此同时，八旗贵族在华北地区颁行“圈地令”，大量圈占土地，造成大批农民破产。频繁、严重的自然灾害及满洲贵族的残暴统治，迫使农民背并离乡，外出谋生。康熙末年，山西、陕西两省又连续两年荒歉，“民有流离者”。雍正元年1723年，“河南黄水溃决，泛溢于直隶地方，比年以来，两省近水居民耕种无资，衣食匮乏”《清世宗实录》卷四。为了解决大批流民涌入京师的问题，清廷一面设立粥厂，一面下令内地乏食民人，可往口外可耕蒙地开垦地亩谋生。这样，又有大批灾民涌入蒙古。自顺治朝始，内地农民多由喜峰口、古北口、独石口、张家口、杀虎口、山海关和陕西边外关口“闯关”，出边谋生虽然清朝也曾提出“酌开边门”，让内地农民出边耕种，但是大多数农民是冒险出关的。这些农民大部分来自河北、山东、山西，一部分来自河南、陕西、甘肃等省。至17世纪末18世纪初，关外内地农民越聚越多，仅山东民人“或行商或力田，至数十万人之多”（《清圣祖实录》卷二三O）。
内地农民进入草原从事农耕业，也得到当地蒙古游牧民族的支持。平常年月，蒙民需要农民耕种收获，提供食粮，遇到灾年，蒙人乏食，更得助于内地农民。雍正十年1732年，“鄂尔多斯荒歉”，“蒙民乏食”，向清廷提出“情愿招民人越界种地．收租取利”，清廷“听其自便”，“从此内地民人以口外种地为恒产，蒙古人亦资地租为养赡”。 《河套图志》卷四，《屯耕》也有些蒙民庇护种地的内地农民，当发生官府驱逐农民的事件时，他们往往站在农民一边。如克什克腾旗，“该蒙古等以民人所垦成田之处俱在山坡隙处，并不碍其游牧，兼可得租养赡，所以一经驱散，又复潜为招往”中国第一历史档案馆藏：《宫中档朱批奏折·民族事务》，直隶总督杨廷璋折。内地农民垦种，按规定交纳地租，有利于蒙民生计，自然受到欢迎。又如敖汉旗，“蒙古招民垦种之初”，有大小揽头，辗转招种，“均出有押租钱文给以蒙古，并非凭空占种，这些内地农民盖房凿井俱系自出己资，而铺户贸易亦久已通商乐业”。中国第一历史档案馆藏：《军机处录副奏折》，嘉庆五年五月，直隶总督胡季堂折
蒙人主动招民开垦种植，蒙汉民和睦相处，是康熙朝以后“蒙古渐次皆已富饶”的重要原因之一。实际上，至乾隆初，内地农民出边耕种定居的范围还是很小的，只在沿长城边地，尚未深入到蒙古腹地，且多在偏僻的山谷中耕作，并不影响牧业经济的发展。清廷提出“若招民开种，则游牧地方必至狭隘，且民人蒙古杂居一处，亦属无益”，因而斥责蒙古王公贪图“私利”，私自招垦。应该指出，清廷对蒙古王公的指责，是不符合实情的，而其担心“民人蒙古杂居一处”，不利于维护满洲贵族的统治秩序，才是问题的实质。
17世纪末，出边农民逐渐在热河、喀喇沁、察哈尔和归化城土默特等长城沿边的一些地区形成农业点。
东部以热河、喀喇沁、土默特等地的农业发展较早，这些地区以山东农民聚集最多。据康熙五十一年1712年估算，“山东民人往来口外垦地者多至十万余”《清圣祖实录》卷二五O。其中除了进入东北盛京、吉林等地以外，在内蒙古东部，大部分都率先进入热河、喀喇沁、土默特地区。出边农民耕种土地有三种形式：第一种，自己在山隅向阳处垦种，“热河地方辽阔，山沟险僻，远来垦荒就食之民，散处其中，复逾边境，与蒙古错处”《清高宗实录》卷四三O。第二种，由蒙人招募内地农民耕种，“康熙年间，喀喇沁札萨克等地方宽广，每招募民人春令出口种地，冬则遣回，于是蒙古贪得租之利，容留外来民人……”《清高宗实录》卷三四八第三种，由清廷将八旗官员的口内熟地换给口外荒地，从而招募内地农民开垦种植。如《清高宗实录》所载：“古北口、热河等处，从前原无熟地，自康熙九年将八旗官员人等口内熟地换给口外荒地开垦，其原数作为额地，余地给本人执业，按亩交粮，热河东西共旗地一万九千九百余顷。又古北口至围场一带，从前原无民地，因其地土脉肥腴，水泉疏衍，内地民人愿往垦种，而科粮甚轻，故节年开垦升科者三千余顷。”《清高宗实录》卷一五五
借地养民令推行以后，垦民增加，垦区逐渐北移。喀喇沁三旗、翁牛特、巴林、阿鲁科尔沁、土默特、敖汉、奈曼、喀尔喀、锡勒图库伦、克什克腾等旗都程度不同地出现了农业。土默特贝子旗、喀喇沁左旗和中旗农业发展较早、较快。土默特贝子旗下有地1643顷30亩，喀喇沁贝子旗下有地400顷80亩，喀喇沁札萨克塔布囊旗下有地431顷80亩。
在归化城土默特和察哈尔，各种官地的招垦占了较大的比重。顺治元年1644年，清廷设立了分隶内务府和镶黄、正黄、正白三旗的官庄132所，其中若干设在喜峰口、古北口外。《清文献通考》卷五，《田赋考》五顺治七年1650年确定：“外藩蒙古，每十五丁，给地广一里，纵二十里。” 《清代边政通考》，《耕牧·耕种地亩》康熙八年1669年，清廷提出以古北口等边外空地拨给无地旗人耕地。次年，正式确定将古北口、罗文峪、冷口、张家口外的土地拨与正黄、镶黄等7旗，作为宗室、官员、兵丁的庄田。按定制，归化城土默特兵丁无饷，拨给“户口地”为生。《土默特旗志》载：“弁兵无俸饷，马皆自备，均给田有差，每兵一名种地一顷，官弁递增。”康熙三十四年1695年，归化城土默特添设粮庄13所。康熙年间，下嫁给蒙古贵族的“敬安固伦公主”，得到归化城土默特“效纳地亩数千顷”。《土默特旗志》卷五
清廷圈占上述大量蒙古牧场，并设置官庄、户口地、召庙香火地、公主府地、军用驻防庄田。这些田地或因差役无暇自耕，或因不熟悉农耕，大部分被租佃给汉民。这些内地农民主要来自河北和山西两省，他们分往察哈尔东西两部分开垦。雍正二年1724年，察哈尔都统丈量右翼四旗私垦地共有29 709．25顷。同时还发现，“自张家口至镶蓝旗察哈尔西界各处，山谷僻隅，所居者万余”《清高宗实录》卷一九八。归化城土默特，乾隆八年1743年统计，两旗蒙人共有土地75 048顷，其中牧地只占14268顷，已不足1／5。
陕西、山西与鄂尔多斯交界处，康熙年间有当地蒙人和内地民人合伙耕种，“开边之由自此”《河套图志》卷四，《屯耕》，“沿边数州县百姓，岁岁春间出口……皆往鄂尔多斯地方耕种”。这些季节性出边种地者，或曰“伙盘”，或曰“雁行”。“边外所谓伙盘者，民人出口种地，春出冬归，暂时伙聚盘居之名，犹内地之村庄也。”《河套图志》卷四，《屯耕》“百姓春种秋回，谓之雁行。”王建勋：《河套碑记》，转引自《归绥道志》卷二一雍正朝以后，鄂尔多斯的垦区扩大，出边的农产越来越多， “搬移眷属”，“盖房屋居住”，并且呼朋唤友，互相援引，“一年成聚，二年成邑”，在鄂尔多斯“东部与南部毗连晋陕处，则有河曲、神木、府谷等县，农民沿套边开垦，渐成村落”。 《绥远通志稿》卷一由此可以看出，顺、康、雍期间内地汉族农民的流入，已使漠南蒙古地区得到了局部开垦，使农业得到一定的发展。
（四）、 仓贮制度与厅制的建立
仓贮制度的建立，是漠南蒙占农业发展的—一个重要标志。据《清代边政通考》所记：“每年秋收后，各佐领下壮了每丁输粮一斗存仓，以为歉收赈济之用。” 《清代边政通考》， 《优恤·赈济》
清初，蒙古地方无存粮，遇灾荒要调运内地仓贮给以赈济，常常动用宣府、大同、张家口、杀虎口、喜峰口、古北口、独石口、神木、榆林乃至宁夏、齐齐哈尔等地的仓米，路途遥远，运输不便。康熙朝后期，漠南蒙古部分地区已有余粮，尤其是卓索图盟和归化城土默特，“连岁收成颇丰”，“年来五谷丰登”，有些旗开始设仓贮米，“以备水旱赈济之用”。据记载，至康熙五十七年1718年，除归化城与喀喇沁各旗已建立了仓贮外，克什克腾察拜、湖滩河朔今内蒙古托克托县东南、热河、八沟、科尔沁各旗、巴林、昭乌达博罗额尔吉、布尔哈图等都建有仓廒，贮粮较多。雍正初，哲里木、昭乌达、卓索图三盟所属游牧旗，每旗各设一仓，仓贮制度一直沿袭到清末。
至乾隆前，仓储数量已经相当可观，据乾隆四十九年1784年统计，哲里木10旗、卓索图5旗、昭乌达11旗等各旗存谷数字，总计有445269．80石，其中仅喀喇沁右旗额存谷数就有44000石。
清人称盟旗的仓廒为“公仓”。在素以游牧经济为主的地区出现这样的粮仓，确实是蒙古社会经济生活中的一件大事，也发挥了很大的作用，在荒歉之年能够救济乏食的蒙古部众。尔后，凡遇灾荒乏食，基本上不用南粮北运，由当地自行解决。
清初，允许少量的内地农民往塞外垦种，规定“春令出口种地，冬则遣回”。出口种地农民须领有户部发给的印票，或由理藩院、地区都统、原籍州县等发放印票。持票种地民人由所在旗管辖，并规定“设立牌头、甲总及十户长等，如有偷窃为匪及隐匿逃人者，责令查报”《清史稿》卷九五，《食货》一。
康熙中期以后，出关农民明显增加，尤其是出现了举家迁徙或娶蒙古妇女为妻，以通婚来达到长期定居的内地农民。雍正朝借地养民令后，更多的内地农民向北流徙，与蒙古游牧民族频繁接触，在“各札萨克地方贸易种地，娶蒙古妇人，生育子嗣”。蒙古地区原本是单一的游牧经济，人口也是较为单一的游牧民。大量的内地农民涌入，农业、商业、手工业等不同类型产业的增加，促使游牧民族的经济活动范围扩大，生活来源增加。但是，多种经济形式也带来了新的问题和新的矛盾，出现了诸如“内地民人，越界耕种，而蒙古等私索租价，每至生事互争”的情况《清世宗实录》卷一—O。至雍正末年，由于土地开垦而引起的农牧矛盾尚不明显，但一些地区发生的争执事端已引起地方官吏和清廷的注意。这主要表现在一些农民进入蒙地后，任意开垦，毁坏牧场；与蒙民杂居，盗窃牲畜，牧民“不敢夜牧”。而盟旗札萨克对内地农民又管理不力，因而使清朝统治者不得不逐渐加强对流入蒙地的内地农民的管理。
首先，规定内地农民出口种地，“于地方官处领票”，方准出边，以此来控制出边人数。并要求各旗札萨克查明来蒙地垦种农民的“年貌、姓名、籍贯，造册移交稽查”，“一面安插，一面移咨本籍……准其居住耕种，年终册报部”。
其次，仍遵照清初设保甲之法，设牌头、乡长，定乡约进行约束。对此，乾隆帝曾有较明确的阐述：“热河地方辽阔，山沟险僻，远来垦荒就食之民，散处其中，复逾边境，与蒙古错处；向例设牌头、乡长、乡约约束。其蒙古地方敖汉、奈曼、翁牛特、土默特各处流寓民人，附近归八沟、塔子沟所管辖，亦设乡牌，互相稽查。”《清高宗实录》卷四三O
再次，设置专门管理内地农民的官吏。康熙四十七年1708年，改宁夏城守都司等职为理事官，在都司衙门驻扎，铸给办理蒙古内地民人等关防字样，凡系沿边地方蒙古事件，均由该理事官和札萨克处理。康熙五十一年（1712年，在古北口六路种地民人处酌设副将同知管理，负责办理内地农民在蒙古垦种事宜。
雍正初年，因流民引起的各种蒙汉纠纷事务越来越繁杂，清廷又设置了几处管理已垦地区内地农民的地方行政建置。雍正元年1723年，在归化城置理事同知，隶于山西朔平府。在热河设热河直隶厅，管理卓索图盟和昭乌达盟部分蒙旗的蒙汉事务。雍正二年1724年，在张家口设张家口直隶厅，辖察哈尔总管八旗东翼镶黄一旗、西翼正黄半旗以及口内蔚州、怀安、万全、宣化、保安、西宁、蔚县等七州县的旗民事务。
雍正朝颁行借地养民令后，垦民骤增，村落棋布。以垦民聚集较多的塔子沟为例：塔子沟东境在喀喇沁左翼旗地有村庄23个；塔子沟南境在喀喇沁左翼旗地有村庄17个；西境在喀喇沁左翼旗地有村庄5个；北境在喀喇沁左翼旗地有村庄4个；塔子沟东北境在土默特右翼旗地有村庄70个；塔子沟最西北境在敖汉旗地有村庄30个；塔子沟最北境在奈曼旗有村庄15个。上述各村庄最初分别归喀喇沁旗、土默特旗、敖汉旗和奈曼旗所管。《塔子沟纪略》卷二当内地农民与蒙民发生矛盾时，往往出现地方官“办交涉事件，心存袒护，不秉公剖断，兼以口外之事无足重轻，不肯加意办理”的现象。为此，清廷逐渐增设或改设管理内地农民的地方行政建置。
在卓索图盟，雍正十一年1733年，改热河直隶厅为承德直隶州，乾隆七年1742年，又改为热河直隶厅。雍正七年1729年，在热河东部喀喇沁中旗的八沟地方设八沟直隶厅，管理喀喇沁三旗商民事务。乾隆五年1740年，在喀喇沁左旗北部塔子沟地方，设塔子沟直隶厅，置理事通判一员，管理该旗种地民人，兼理土默特左右二旗及敖汉、奈曼、库伦、喀尔喀左旗等蒙汉事务。
在察哈尔，除张家口直隶厅外，雍正七年1729年在多伦诺尔地方设多伦诺尔直隶厅，辖察哈尔东翼正蓝、镶白、正白、镶黄四旗等旗民事务。雍正十二年1734年，在独石口地方置独石口直隶厅，分辖察哈尔东翼正白、镶白、镶黄、正蓝四旗及口内延庆、怀来、龙门、赤城四州县旗民互讼案件。张家口、独石口、多伦诺尔三厅均隶口北道，合称“口北三厅”。乾隆元年1736年，再于察哈尔东翼正白、镶黄、镶白、正蓝四旗置四旗直隶厅。
归化城土默特地方，乾隆六年1741年，升归化城理事同知为厅，置抚民理事同知，分理蒙汉事务，隶于山西归绥道。乾隆四年1 739年，在绥远城置绥远城厅，设理事同知一人，也隶于山西归绥道。此外，还在萨拉齐、清水河、和林格尔、托克托置协理通判，办理当地蒙汉交涉事务。
二、 18世纪中叶至19世纪中叶的封禁与开发
（一）、 乾嘉时期的封禁政策与违禁开发
自顺治、康熙朝对沿长城边口颁行限制流民出边的禁令后，有关封禁令已逐渐成为清朝前期治边政策的一项重要内容，涉及范围很广，包括牧业、农业、商业贸易、文化宗教等方面。至乾隆朝，对蒙古地区的统治机构日臻完备，有关禁令逐渐演化成为法律条文。
乾隆六年1741年九月，理藩院提出纂修蒙古律书，同年十二月，《蒙古律例》告竣。乾隆二十四年1759年，撰修《大清会典事例》。二十一年1756年，理藩院奉旨编修《理藩院则例》，嘉庆十六年1811年重修，二十年1815年告成。《蒙古律例》、《大清会典事例》、《理藩院则例》等撰修告成后，颁发至蒙古各部盟执行。上述典籍中有关封禁的规定，成为清朝在蒙古立法的重要法律依据，也成为清廷治蒙政策的重要组成部分，后人称之为“封禁政策”。
从历朝封禁令归纳、提炼而成的封禁政策可以概括为以下三个方面，即人口的封禁、地域的封禁和资源的封禁。
人口封禁，主要是针对内地汉族流往蒙古地区进行农垦和贸易经商而规定的，其目的在于割断蒙汉两族人民以及蒙古各部人民的联系，以加强对蒙古地区的统治。其主要内容包括：不准内地农民私入蒙地垦种；不准内地商人随意到蒙古地区经商贸易；不准内地民人携眷进入蒙古地区，不得在蒙地盖屋造房，不得定居，娶蒙古妇女为妻，取蒙古名字，入蒙古籍；不准蒙古人随意往来内地；不准蒙古人拐卖、容留和招致内地农民·；不准蒙古各旗互相买卖，馈送属下人丁，严禁互留逃人；不准各旗蒙古人私行往来、私行联姻和贸易；严禁隐匿盗贼等。
地域封禁的内容，主要有以下各项规定：严禁私垦牧地；严禁各旗越界游牧、畋猎；严禁牧场失火；规定蒙古不得随意与俄国之间进行商业活动，只能按清廷规定进行交易。可见上述规定的目的，亦在于禁止汉族农民流入蒙地私垦，并防止蒙古各部盟旗间联系的加强，以便“分而治之”。至于对与俄国贸易的限制，虽有一定的封禁作用，但也是清廷对蒙古地区行使国家主权的体现。
资源封禁的规定包括：严禁私自采伐树木；封禁各处矿藏，禁上私自开采；除日常生活所用金属器皿外，严禁把军器和其他铁器、金属携入蒙古等。上述资源封禁的规定，虽有其封闭资源的一面，但在此法令的干预下，蒙古地区的树木、矿藏免遭乱伐、乱开，在保持资源的生态平衡方面起到一定的积极作用。至于严禁携入军器、铁器等内容，则是从清廷统治者维护其在蒙古地区统治安全利益的角度规定的。
综观上述各条封禁条例，应该说人口的封禁是封禁政策的最主要部分，其政策的核心主要是严禁内地农民流入蒙地私垦与开发。所以，到了乾隆十四年1749年，颁布了比此前更为严厉的禁令，宣布“嗣后将容留民人居住，增垦地亩者严行禁止，至翁牛特、巴林、克什克腾、阿鲁科尔沁、敖汉等处亦应严禁出典开垦，并晓示察哈尔八旗，一体遵照”《清高宗实录》卷三四八。为了落实禁令，令理藩院选派司官二人，会同地方官对蒙古进行巡查，规定若蒙古官员再有违禁之事发生，札萨克则“照隐匿逃人例，罚俸一年；管旗章京以下的官员，则处以罚牲畜、革职或鞭一百等处罚；其容留居住开垦地亩典种之人，亦鞭一百，罚三九”；“其开垦地亩及典种之民人，交该地方官从重治罪，递回原籍”；“该管同知通判，交该部察议”。乾隆三十七年1772年，又进一步强调：“口内居住旗民人等，不准出边在蒙古地方开垦地亩，违者照例治罪。”《大清会典事例》卷九七九
到了嘉庆、道光朝，有关的禁垦令则更为严厉。嘉庆五年1800年，针对长春厅郭尔罗斯流民涌入的情况，提出“一民不准容留，一亩不准开垦”。嘉庆十一年1806年规定，蒙古札萨克王、贝勒以下王公等，私行招聚民人开垦地亩，1人至10人者，罚俸1年，失察之盟长等罚俸1年；招聚11人至50人开垦，分别罚俸2年、3年、4年、5年；50人以上者，革职，不准开复。无俸协理台吉、闲散台吉、塔布囊等，根据其招聚人的多寡，罚牲畜不等。如获罪已结后，仍不知悛改，依旧违纪，发往南省交驿站充当苦差。
乾隆十四年1749年颁布“禁垦令”后，清廷曾一度派官员到喀喇沁、土默特、鲇鱼关、大安口、黄崖关、将军关等地稽查，要求各地方官员清查私垦，并三令五申禁止内地农民出关开垦。后来，又采取驱逐、撩荒等办法查禁私垦。对违禁私自出边的内地民人，规定“山海关、喜峰口及九处边门，皆令守边旗员，沿边州县，严行禁阻”，“若有官吏互相容隐，私行纵放，一经查出，即据实参处”。命令直隶、山东、山西各省督抚转饬各关隘，严厉查禁私行出口的内地民人。清廷认为：“如此各省关禁，一律申明，使出口之渐少，则私垦之弊，当不禁而除。”《清仁宗实录》卷二四九
但是，自乾隆朝中叶以后，“违禁出边”和“违禁开垦”的流民不但未能消除，反而出现了流民出边涌入蒙地的移民高潮，出边的人数超过前朝，“至出口垦荒者，动辄以千万计”《清仁宗实录》卷一六四。清廷虽派人驱逐，可是“一经驱散，又复潜为招往……年年有驱逐之名，而迄无驱逐之实”中国第一历史档案馆藏：《宫中档朱批奏折》，直隶总督杨廷璋折。垦民不但未能被驱逐或限制在沿边地区，反而扩大了垦殖范围，越过了喀喇沁、土默特、热河地区向北流动，最北已到达郭尔罗斯前旗。《东三省政略》在记述郭尔罗斯垦务时也提到：“乾隆中，直隶、山东人出关就食，流寓旗地，渐事耕种。”《东三省政略》，《蒙务上·蒙旗篇》
对于这种此禁彼垦、禁者自禁、耕者自耕、禁而不止的垦殖趋势，清廷无可奈何。嘉庆帝曾叹道：“流民出口，节经降旨查禁……每查办一次，辄增出新来流民数千户之多，再届查办复然。是查办流民一节竟成具文。”《清仁宗实录》卷二三六
何以流民驱而不散，塞外土地开垦禁而不止呢?对此，清朝最高统治者往往怪罪下属查办不力，而下属官员又认为是“蒙古利其耕种收租”所致。这些说法都只是一些表面现象，实际上有其更深刻的历史原因。
首先，蒙古地区的经济需要农业。历史上长期以来形成的单一的游牧经济是较为原始而又非常脆弱的，这种单一的游牧经济随着历史的发展，日益不能满足牧民生活多样化的需要，也经不起任何自然灾害的侵袭。同样，没有农业的单一的游牧经济，束缚了分工的发展，影响了手工业、商业、城镇交通的发展。清代大一统局面的形成，消除了历史上长期形成的游牧民族与农业民族的南北对峙局面，为在塞外适宜的地方开发农业创造了条件。
第二，人口不断的迁移、流动是中国历史发展、中华多民族国家形成的大趋势。几千年来，正是由于人口流徙，才使不同的部族、民族得到交往和融合，彼此的关系才日益密切，逐渐形成了谁也离不开谁的民族关系。清朝的建立，客观上打破了民族封闭的壁垒，为各民族之间的交往，为人口更大范围的流动创造了极为有利的条件。塞外高原，地广人稀，发展经济需要增加一定的人口，尤其是发展农业、手工业和商业贸易，兴建草原城镇更需要内地人民的迁入。乾隆朝以后，因中原人口急剧增长、耕地面积减少而造成的人地矛盾的不平衡状态，促使移民流入开发程度较低的地区。尤其是遇到自然灾害，灾民无法生存，只得外出觅食。《荣城县志》载：“地瘠民贫，百倍勤劳，所获不及下农，拙于营生，岁歉则轻去他乡，奔走京师、辽东、塞北。”对此，清廷也很明了，“缘关外地方佣趁工价比内地多，若遇偏灾年分，山东、直隶无业贫民均赴该处种地为生，渐次搭盖草屋居住，是以愈聚愈众”《清仁宗实录》卷一一一。
第三，就清朝的禁垦政策而言，并不是绝对的禁垦。清廷规定：“如有私开私招，该札萨克隐匿不报，照私募私垦例治罪。”《清代边政通考》，《户丁·稽查种地民人》“严定招垦之禁，已佃者不得逐，未垦者不得招。”《清史稿》，《藩部》一也就是说，只禁私垦，保留已垦。另外，清廷禁止蒙古盟旗王公私招私垦，却在其直辖区内继续招垦。热河地区是皇帝行宫所在，由热河都统直接管辖，热河都统可以任意招垦，即使颁布禁垦令后，也在继续招民开垦，不受禁令限制。土默特地方的官地，也不受禁令的约束。
第四，雍正、乾隆朝在一些已开垦的蒙古地区设置州县制度，等于承认农业开垦的合法性，农业区设立行政管理机构后，禁垦令亦随之而停止，如“热河迤北一带，系蒙古外藩游牧处所，自乾隆四十三年改设州县后，民人渐集渐多，山厂平原，尽行开垦”《清仁宗实录》卷二三七。又如科尔沁左翼后旗昌图额勒克地方，嘉庆十一年设理事通判，办理农民一切事件，继续“招垦闲荒”，“议定里数”，准民开垦。
由此看来，自乾隆至道光朝的100余年间，虽然有关农垦的禁令不断，但是禁而不止，大量流民出边闯关，涌入蒙古地区开垦种植，从事农耕，因而使蒙古地区的农业以前所未有的速度迅速发展起来。
（二）、 农业、半农业区的形成
清代前期，如前所述，由于内地农民不断流入塞外开垦种植，聚族而处，“盖房栖止，夫子夫妇之间久已视同乡里”，因而出现了一些垦殖区域。这些垦殖区域由南向北推进、扩大，逐渐形成了一部分农业区和半农业区。
最早形成农业、半农业区的是喀喇沁地区。
雍正、乾隆时期，喀喇沁农业以较快的速度发展，尤其是喀喇沁左旗和中旗。至乾隆十三年1748年，喀喇沁中旗已有汉佃丁42 924口，103屯，汉佃农种地774顷40亩，喀喇沁左旗有400顷80亩。伪满地籍整理局编《锦热蒙地调查报告》下卷所收喀喇沁中旗《乾隆十三年土地清册》由于大片牧场开垦为农田，蒙古牧民无处放牧，不少牧民放弃传统的畜牧业，改营农耕业，开始了牧民向自耕农的转化。到乾隆四十三年1778年，喀喇沁地区的农业规模扩大，人口增多，清廷将八沟厅改为平泉州，塔子沟厅改为建昌县。这标志着该地区接近或已经转变成为农业区。喀喇沁三旗中，喀喇沁右旗的农业比左旗、中旗起步晚，乾隆年间还处于半农半牧阶段。嘉庆、道光年间，内地农民携眷出关，移居喀喇沁者增多，即使口内丰稔之年，仍有“数百余户”出关定居。《清仁宗实录》卷一一二至嘉庆十五年18l0年，“热河迤北一带”，“山厂平原，尽行开垦”。道光年间，喀喇沁右旗因“商民日集，占垦地亩日广”，终至“蒙古人无地牧放牲畜”。中国第一历史档案馆藏：《阿勒清阿奏喀喇沁王控商民不给抽分地铺银两》至道光年间，喀喇沁地区已完成向农业区的转化，完全成为了农业区。
卓索图盟、喀喇沁以北的昭乌达盟各旗，自乾隆末年开始了相当规模的开垦，其中尤以敖汉旗开垦最多。嘉庆五年1800年，清廷对来敖汉旗垦种的农民“免于驱逐撩荒，并订立章程，钉桩划界，严禁越界牧厂”《宫中档朱批奏折》，珠隆阿折。当地种地户130户，耕地1390顷，有“大揽头一百六十余名，又有小揽头，渐次加增，即有数倍之多，辗转招种……遂致民人挟资携眷陆续聚居，数十年来生齿日繁，人烟稠密，实有数千口之多”中国第一历史档案馆藏：《宫中档朱批奏折》，直隶总督杨廷璋折。道光元年1821年，清廷继续允许敖汉旗招垦，并将招民开垦之地，给予印照，按亩交租。
此外，昭乌达盟的克什克腾、巴林等旗也有一定规模的开垦。乾隆十六年1751年，清廷只批准在克什克腾旗的157名民人垦种50顷19亩土地，到乾隆三十一年1766年，即查出民人670名，显然垦地也相应地扩大了。
乾隆末年，东部蒙古的开垦已经延伸到辽河流域，有的到达松花江流域。哲里木盟东部几旗陆续开放，尤以科尔沁、郭尔罗斯前旗的开垦最为突出。
乾隆中叶，科尔沁地方已有内地农民流入开垦种植。乾隆四十九年1784年规定，在科尔沁地方种地民人，与蒙古有交涉事件时，根据住址远近分别归铁岭县和开原县管理。嘉庆七年1802年，弛流民出边禁，准许4万流民在科尔沁左右旗昌图地段垦种，牧地渐垦。4年之后，流寓之民已有数万，农户有3900余户，于是清廷划定“东至吉林边栅，西至辽河一百余里，南至威远堡地界，北至白塔水河二三十里、四五十里不等”，设置昌图厅，办理流民事务。嘉庆十七年1812年，在昌图额尔克地方划出东西长120里、南北宽52里的地界招民开垦。道光十二年1832年，准予库都力开垦地亩，并将“东至硕勒合硕，西至姑奈勒克，南至昌图，北至库都力甸子，划为开垦地”。嘉庆八年1803年，准许科尔沁左中旗容留74个流民村屯为合法，并同意续放八家镇荒地。道光三年1823年至六年1826年，科尔沁左中旗卓哩克图亲王自招流民1000多户，出放领地3184垧。科尔沁左前旗南境，也在嘉庆年间开放，后均划入法库厅和康平县。
郭尔罗斯前旗也在乾隆年间开始有流民进入垦种，当时已有山东、河北农民到这里就食耕种。乾隆五十六年1791年，郭尔罗斯前旗镇国公恭格拉布坦召内地民人垦种。嘉庆五年1800年，长春堡地方民人开垦地亩，已有熟地265 648亩，民户2330户，并划定自“东穆什河、西延巴延吉鲁克山二百三十里；自吉林伊通边门，北至吉住窝铺一百八十里”，作为租地垦种地界，并派设长春厅理事通判1员，巡检1员，办理刑钱事务。《大清会典事例》卷九七八、一六七、一五八6年之后，郭尔罗斯前旗的流民已增至7000余口之多。嘉庆十三年1808年查，流民有人户3010户。两年后，长春厅通判在安置了该境流民后，又查出流民6953户。《宫中档朱批奏折》，赛冲阿、松宁折清廷每查禁一次，人口和耕地反而有新的增加，“道咸以降，垦者日众，逐渐增至六七十万垧”。
张家口外牧地，由于招垦，也形成了大片的农业区和半农业区。据《归绥道志》载：“民粮牧地，雍正年接收直隶张理厅拨归经营，并陆续开垦，共地四千三十一顷三十八亩”；“二道沟等处旗租地，乾隆年招垦共九百五十六顷二十亩”；“太仆寺改折牧地，乾隆年间开垦升科，共地一万三千五百七十一顷七十四亩”；“太仆寺折色牧地，乾隆年间开垦升科，共地五千二百七顷五十八亩”；“五字图庙旗租地，乾隆年认领，共地三百三十六顷二十六亩”；“礼亲王牧地，乾隆年招佃升科，共地一千三百三十二顷三十九亩”；“永安牧地，乾隆年招民认垦，共地二千五百六十四顷二十一亩”；“距墙口外旧马厂地亩，于道光年间升科，共地七百四顷五十六亩”；“白塔沟牧地，道光年招垦升科，共地五十二顷五十六亩”；“顺承郡王牧地，道光年间开垦升科，共地九百二十顷五十亩”；《归绥道志》卷一八，《丰镇厅田赋考》“乾隆三十七年开垦宗室纳木谨旧厂地六百六十九顷四十五亩……军宏晌厂地一百七十顷九十七亩”；“开垦克勒郡王旧厂地四百二十三顷三十三亩……公恒禄旧厂地一百七十二顷一十亩……公松椿旧厂地九十一顷三十四亩”；“乾隆五十年开垦宗室德齐奉恩将军恒林旧厂地四百九十一顷九十五亩”。《归绥道志》卷一八，《宁远厅田赋考》上述垦地，不计私垦，仅张家口、独石口两厅，就有垦地4707．96顷。《口北三厅志》归化城土默特地区乾隆二年至光绪十三年1737～1887年，仅有数可查的垦地约有57 606．95顷。《土默特志》卷五
清初至乾隆初年，蒙古西部地区的农业尚属初步发展阶段，内地农民相对较少，而且分散。该地区虽土地肥沃，但地旷人稀，时值清廷用兵西北之际，急需军粮驼马，因而乾隆十四年1749年的禁垦令对这里影响不大，对于山陕农民赴蒙地垦种，清廷也以“无碍游牧”为由给以默许。于是，“陕北，临套诸县农民，起初春去秋归谓之雁行到蒙古地区种地。在耕地附近‘伙盘’居住……暂时伙聚盘居之名，犹内地之村庄也……所垦者愈广，距边愈远，生聚于斯，渐忘主客矣”《河套图志》卷四，《屯耕》。每年春季，清廷对于陕省榆林、葭州、怀远、神木、府谷、靖边、定边等7州县沿边农民出边耕种，借给牛犋、籽种给以资助。乾隆年间，黄河改道，南河由支流逐渐变成主流而为黄河，北河由主流变成支流而成为乌拉河上游和乌加河下游。北河及其各流渐至淤塞，其沿岸之田多成肥田沃壤，利于农耕。出现了“自[黄]河南徙以后，地愈广衍，山陕人民争趋佃种”的局面。
西部蒙古地区农业发展起来以后，一方面鄂尔多斯的“东部与南部毗连晋陕处，则有河曲、神木、府谷等县，农民沿套边开垦，渐成村落。于是县政所及亦往往与东南数旗生连系焉”《绥远通志稿》卷一，形成一定规模的农业区。另一方面，为了开放更多的土地以发展农业，道光五年1825年，赴蒙经商的商号雇用农民在刚目河西黄河湾子开了一段进水口，又把旧河道稍加挑挖，修了一条河套地区开挖最早的人工干渠——缠金渠，渠长50里，宽1丈，与刚目河相通。人工开渠后，河套地区耕地扩大，人户日多，产粮亦盛。
与伊克昭盟毗邻的阿拉善旗大约在嘉庆年间，为了安置晋，陕等地流民，也进行了放垦。至道光十五年1835年，阿拉善定远营地方，已有久经开垦的熟地1190顷67亩。
（三）、 畜牧业经济的发展
18世纪中叶以后，蒙古地区的畜牧业经济继续呈上升趋势，大约在乾隆后期的近百年间，畜牧业的发展达到高峰时期。
乾隆二十四年1759年，清朝完成了对新疆天山南北的统一之后，治边政策的重心也发生了变化。这时，发展经济作为首要问题被提到议事日程上来，对蒙古的畜牧业经济政策，在继续保持稳定发展的基础上，作了相应的调整。
对畜牧业和农业的关系，清廷采取了更加灵活的政策。在确定“蒙古资生之道，所恃牲畜蕃盛”的前提下，也肯定了内地农民出边耕种对稳定蒙古社会、繁荣边疆经济的重要作用。乾隆帝历次上谕明确允许内地农民出边垦种；主张畜牧业和农业兼容并存，互不排斥。
清廷对草原牲畜结构的比例亦作了适当的调整。平定西陲战争结束后，兵士卸甲归田，战马归群。乾隆中叶以后的百余年间，因没有发生大规模的战争，不必再征调大批的军马，因而出现了“内地牧群，马亦足用”，“官马多”，“需用处少”的状况。军马多，用途不大，且占地毁草，不利于畜牧业经济发展。乾隆中叶以后，逐步减少官马群数，尤其是压缩骟马群，提倡发展牛、羊、驼。太仆寺两翼牧群也由每年查察1次，改为每3年1次。
清廷仍要求各旗“按照旧定界址，各守游牧”，不准互相侵越，不准以垦殖滋扰畜牧业。针对有些垦区人数过多，聚散无常，盲目地、任意地偷垦牧场的情况，重申“游民占据游牧，有碍蒙古生计，自应严行驱逐”，“其有妨于游牧者，概行禁止”。《清宣宗实录》卷三六二道光年间，草原上偷窃牲畜之风又起，清廷依法采取严办措施。道光二十五年1845年，新订立捕盗弁兵章程，规定：“边外蒙古游牧地方，如有盗贼藏匿，准该弁兵赴地方官领票出边缉拿，仍知照各旗蒙古协缉，如无照票，不准私行出边，以重边禁。”《清宣宗实录》卷四O九
乾、嘉、道三朝，蒙古地区虽然也发生过一些自然灾害，但因当时国力鼎盛，赈济、赡养及时，抵抗灾害能力较强，对蒙古畜牧业经济的影响不大。相对清初而言，乾、嘉时期，蒙古地区风调雨顺，牧场水草丰美，这对于依靠天然牧场游牧的蒙古畜牧业的发展来说是极为有利的。可以说，乾、嘉、道三朝，不论是漠南、漠北蒙古还是官马牧厂和盟旗游牧，都处于一个稳定发展的水平上。
漠南蒙古的畜牧业经济，一直未遇到大的伤损。各盟旗牧民除牧放自己的牲畜外，还协助官府牧厂牧放马、驼。乾隆四十八年1783年，锡林郭勒盟所属10旗，协助牧放大凌河牧厂的马匹，3年内增加了两成。乾隆五十八年1793年，科尔沁、喀喇沁、土默特、锡林郭勒盟牛马繁衍，孽生数千，清廷将额余马匹赏给各旗。
和漠南蒙古各部一样，漠北喀尔喀各部的畜牧经济的恢复和发展也是很有成效的。
康熙二十七年1688年，准噶尔噶尔丹率部攻入漠北，喀尔喀土谢图汗抵抗失败，部众仓皇溃逃，南下迁入漠南内蒙古，牛、羊、马、驼、帐幕被准噶尔部抢掠一空，残存的牲畜在途中大批倒毙。进入内蒙古时，喀尔喀穷困已极，饿殍载道，濒于死亡的边缘。有的部落，“死亡殆尽，或一旗仅存数人”《清圣祖实录》卷一五一。有的台吉，“所属牲畜尽毙，饥荒不能度日”《清圣祖实录》卷一四二。对此，清廷及时给以赈济，从内蒙古各盟旗运去仓粮、牲畜补充。喀尔喀各部在内蒙古沿边各旗境内安定休息，汇集离散的人口，牧放牛羊。8年以后，喀尔喀蒙古各部返回漠北故土，重新振兴畜牧经济。
经过数十年的辛勤劳动，18世纪中叶至19世纪中叶，漠北蒙古的畜牧业经济发展到了一个较高的水平。
根据蒙古国家档案馆所藏资料统计表明，这一时期漠北蒙古畜牧业已有很大发展，如哲布尊丹巴呼图克图所属大沙毕纳尔的牧户及牲畜数目就相当可观，详见下表。蒙古科学院历史所存档案XH149—170号，转引自德策德布：《大沙毕》，乌兰巴托，1964年版年代户人口驼马牛羊牲畜总数
（头）1764851361286111171020132032011175334338641782239518217851872941178814670776542974728989630948413773420068611800156308240334743268365269482123564418082341821161958222433788202837197991107681115114271825166538367834630204179118530109237914467181852144247604115993120527167770537869842159另外，喀尔喀车臣汗部的户数、人口和牲畜数目也保存得比较完善，从中亦可看出该部畜牧业的发展概况。请见下表：年代户人口马

驼牛羊牲畜总数
（头）182810311925458933102179469107866015459981835285101298711724152500922729989430513190281841157327264792037908371451224741（其中，1828年数字引自蒙古国家档案馆：车臣汗部人口，牲畜统计汇编，φM—3。XH—2085，XH—2120，ΦM—42，XH—5，ΦM—47，XH—6，ΦM—55，XH—15；1835年数字引自M·纳楚克多尔济：《苏木·随丁·沙毕·阿拉特》，126页，乌兰巴托，1972年版；1841年数字引自蒙古国家档案馆所藏道光二十一年车臣汗部牲畜档。）
从上述统计数字可以看出乾、嘉、道时期蒙古地区牲畜繁衍、牧业经济发展的概貌。这在《乌里雅苏台志略》中也有记述：“富者驼马以千计，牛羊以万计，即赤贫之家亦有羊数十只，以为糊口之资。”（《乌里雅苏台志略》，《风俗》）可见，这里的描述与上述档案资料的记载是大致相符的。
清代，官办牧厂的设立是推动蒙古地区畜牧业经济发燕尾服的重要措施。
历史上，北方天然草原以盛产良马闻名天下，辽金时代就在边外设立官方牧场，设群牧官，管理“内外牧场之事”。蒙古靠马上得天下，成吉思汗及其后人十分重视马政，至元代，忽必烈创设太仆寺，设置群牧所，掌管马政。清朝也是从马上得天下的，故入关后，承袭历代北方民族政权的做法，重视马政，而“马政之得失，首视乎牧场”（《皇朝文献通考》卷一九三，《兵考》一五）。
清朝设置牧厂，更多的是从军事需要上考虑。清初虽然已经建立了对全国的统治，但是统一任务尚未完成。清廷需要强大的军事力量，以完成统一全国和镇压反清起义的任务，因此，马政更显得格外重要。此外，清统治者为巩固其统治，还要借助蒙古王公的政治力量和军事力量，为了不损害蒙古王公的经济利益，而由朝廷设立牧场，牧放牲畜，以满足军队及宫廷对牲畜的需求。这样做，既解决了清廷对牲畜的需要，也减轻了蒙古的经济负担，有利于蒙古地区经济的恢复和发展。
清朝在宣化以北察哈尔地区设立牧场也是经过深思熟虑和，精心策划的。察哈尔一带历史上曾做过牧场，金代袭辽代马政，在这一带设“牧所”。而且，察哈尔离京师较近，易于控制，且水草丰美，适于牛、羊、马、驼四畜繁息。布尔尼反清失败后，清朝正可以借开设官办牧场之机，拆散察哈尔部众，取消世爵制，以总管制控制察哈尔王公和部众，以此一举多得。
清朝在蒙古草原设置的牧场分为两种：太仆寺和内务府。
第一种属太仆寺。太仆寺的前身是顺治年间的兵部大库口外种马厂。康熙九年1670年，大库口外种马厂改属太仆寺。设察哈尔左、右翼牧厂。太仆寺牧场只牧放马驼，不养牛羊，分左、右翼。太仆寺左、右翼牧场各养骒马80群，骟马16群，按规定，每群马不能超过400匹。两翼牧厂在厂的马群数目最多不能超过4万匹。太仆寺左、右翼牧厂，平时的主要任务是繁殖和训练马匹，当军事上或运输上需用时，挑选出来去差用。骒马群经管马群的孳息生长，骟马群则经管训练生马，使马匹纯熟堪骑。
第二种属内务府。内务府又分上驷院和庆丰司。
上驷院牧放马驼，不养牛羊。上驷院的马，专供御用和皇子们骑乘。上驷院牧场分布在盛京大凌河、察哈尔上都达布逊诺尔和达里冈爱地方。
上都达布逊诺尔牧场又称御马厂，在独石口东北145里处的博罗城，有骒马134群、骟马46群，走马1群，驼6群。马群一群200—500匹，驼群一群l00一200峰不等。
达里冈爱牧场在多伦诺尔西、察哈尔东北部。达里冈爱地方虽属喀尔喀蒙古部，但一切牧务同属上都达布逊诺尔总管统领。达里冈爱牧厂有骒马60群，走马1群，驼16群，乌梁海骒马3群，畜群头数同上都达布逊诺尔牧场。
庆丰司的牧厂，专养牛羊群，不牧放马驼。主要用于祭祀的牺牲、飨赐、廪饩和御膳房的乳油、乳酒、乳品、公主嫁礼，武备院所需的羊毛、牛皮等。庆丰司的牧厂有3处：
察哈尔八旗牧厂，依其驻牧方位又分东、西二翼，即镶蓝旗四旗牧厂和正黄旗四旗牧厂。其中，镶黄旗、正黄旗、正白旗三牧厂又合称上三旗牧厂。上三旗牧厂每一场有牛95群，羊180群，牛以120头为一群，共3万余头，羊以400只为一群，共216 000只。
达里冈爱牧厂有羊群110群，以500只为1群。牛群5群，以120头为1群，属上都达布逊诺尔总管兼辖。
养息木牧厂，建于顺治初年，牛羊各10群，后又增设马群。康熙年间又新增牛羊群各10群，牛每群50头，羊每群500只。养息木牧厂专养红牛、黑牛。
除上述牧场外，还设有礼部牧厂、八旗兵牧厂属兵部牧厂、诸王臣的小牧厂。
乾隆朝以后，牧场牲畜发展很快，据《清实录》所载，乾隆十九年1754年，“查庆丰司三旗牧厂，现有羊二十一万五千余只，达里冈爱牧厂现有羊八万三千二百余只”；乾隆二十五年1760年，“查上都达布逊诺尔、达里冈爱牧厂，总计马驼十二万八千有奇，牛三万九百有奇，羊三十四万九千八百有奇”；乾隆二十六年1761年，“达里冈爱牧厂，现除照额存留外，尚余羊五万一百余只，马二干九百六十七匹，驼五百八只”；乾隆四十四年1779年，“据车布登札布等奏，牧放驼群之官兵，于三年内孳生驼驹二千三百十一只”。可见，上述清廷官办牧厂中牲畜繁殖的数目几乎是与日俱增的。
再看乾、嘉时期太仆寺左、右翼牧厂马群群数统计：年代骒马骟马总计乾隆二十六年16032192二十九年9416110三十一年9416110三十五年9422116三十八年10430134四十一年10830138四十四年11630146五十年11624140五十九年12026146嘉庆十八年12228150十九年9820118（引自陈安丽：《清代太仆寺左右翼牧厂初探》，载《内蒙古大学学报》1988年2期）
从上述统计数字可以看出，乾隆二十六年（1761年）以后，清廷较大幅度裁汰了官牧厂的马群数目，骒马裁减66群，骟马裁减16群。尔后，官牧厂马群数目相对稳定，变化不大。
（四）、 商业贸易的发展
蒙古族以畜牧为生，单一粗放的畜牧业经济占主导地位。生产的这种单一性决定了他们对其他民族和其他地区各类物资需要的迫切性。清代“蒙古风俗随水草畜牧而转移，无城郭，常居耕田之业，以肉为饭，以酪为浆，无五谷菜蔬之属，衣皮革，处毡庐，凡中国茶叶则宝之，而金银非其好也”张鹏翮：《奉使俄罗斯日记》，载《小方壶斋舆地丛钞》第三帙。蒙古的贸易活动，多为以物易物，“蒙古自昔未尝通货币，商业以是而困。然其以货易货，习以为常”姚明辉：《蒙古志》卷三。
清代，随着蒙古地区社会经济的发展和边疆开发活动的逐步深入，蒙古与周边地区和其他民族的商业贸易活动发生了很大的变化。这种变化的特点主要表现在：一、除了蒙民内部的贸易活动外，与其他民族的贸易，尤其同中原内地汉民族的产品交换日益扩大，既有同清官方的贸易，也有民间的互换有无。二、在蒙古地区出现了内地“旅蒙商”。清中叶以后，旅蒙商贸易扩展到蒙古草原的各个地方，其经营在蒙古地区具有举足轻重的地位。三、由蒙俄贸易发展到恰克图互市，中俄贸易发展到了一个新的阶段。
清朝统一蒙古各部后，为蒙古族地区与内地进行商业贸易活动开创了有利条件。蒙古族与内地的贸易活动主要通过“通贡”与“官市”两种形式。所谓“通贡”，即蒙古各封建主在值年班、朝觐或其他事情来京时，向清廷“朝贡”，贡品有牲畜、猎物和各种手工业品。清廷通过“赏赐”回赐以各种丝织品、棉织品、农产品、佛经、佛器、银钱等。“通贡”所得到的“赏赐”数量有限，因而，贡使一般都随带人数众多的商队，携带大量的畜产品和土特产品，以从事另一种通商活动，即“官市”贸易。
“官市”贸易又分京师互市和边口互市。
京师互市。清初规定，蒙古台吉每年进贡一次，四季均可，进口时由地方官查明人数、贡物，亦用印文差绿旗步兵护送。以后，进贡的时间和方式虽有变化，但随贡使而来的商队贸易变化不大，商队人数约为二三百名。清廷在北京御河西岸的南部，设有“里馆”，在安定门内外，设有“外馆”，专供来京贸易的蒙古王公及商队居住。
边口互市。清廷承袭历代王朝“马市”贸易的传统，在清初就颁令设立边口互市，“凡外藩各蒙古来贸易者，俱令驻于边外，照常贸易，勿得阻抑。其喀尔喀部落来市马者令驻于口外，申报户部”《皇朝政典类纂》卷一一六。蒙古各部把边口作为与内地贸易的主要场所，主要的边口有张家口、古北口、杀虎口、八沟、塔子沟、三座塔、乌兰哈达、归化城、定边、花马池、东科尔、肃州、西宁等地。蒙古商队虽以来京师贸易为最主要目的，但因清朝对入京人数有所限制，所以于沿途或边口进行交易。当时蒙古商人多以马、牛、羊、驼和皮张为大宗，此外，还有皮毛、蘑菇、药材等，以换取生活必需品。
蒙古地区的集镇和集市贸易在蒙民中影响很大。初期的集镇贸易点如归化城、多伦诺尔、库伦、乌里雅苏台后来都发展成为商业城市，如归化城“居民稠密，行户众多，一切外来货物先汇聚该城囤积，然后陆续分拨各处售卖”《军机处录副奏折》，巴廷三《查明归化城税务情形》。当时“牲畜交易约有数处，其马市在绥远城，曰马桥；驼市在副都统署前，曰驼桥；牛市在城北门外，曰牛桥；羊市在北茶坊外，曰羊桥；其屠宰牲畜，剥取皮革，就近硝热，分大小皮货行，在城南门外十字街，俗呼为皮十字”《古丰识略》卷二十。
定期集市贸易，是蒙古地区的一种重要贸易形式。这种贸易是以寺庙和兵营为中心进行的定期交易活动，每逢集市之期，牧民和商人驱赶牲畜，驮载货物，不辞辛苦前来进行贸易。比较有名的集市、庙会有甘珠尔庙呼伦贝尔、大板巴林右旗、经棚喇嘛庙克什克腾旗、贝子庙锡林郭勒盟、准噶尔庙鄂尔多斯、百灵庙乌兰察布盟、南寺阿拉善旗、额尔德尼昭外蒙古、丹噶尔寺西宁口外、王呼勒外蒙古等。
内地商人到蒙古地区经商，蒙古人称其为“买卖人”，内地则称之为“旅蒙商”。旅蒙商出现于17世纪末18世纪初，并在18世纪中叶以后得到较快的发展。
康熙中叶清廷用兵卫拉特蒙古时，内务府皇商及一些小商贩随军做营中贸易以供军需，“行营进剿时亦必尾随前进”。在随军贸易过程中，商人们还与沿途所遇的蒙古人进行交易。商贩们“所带货物，以茶布为主”，布匹是蒙民服饰必需品，而茶叶更是蒙民日常生活所必需的。商贩们“借名运粮”，甚至“货多粮少”，携带砖茶、散茶等，卖给蒙古人，“归则易赢马、毡裘，捆载雾集”。《万全县志》卷十由于有利可图，旅蒙贸易由此便发展起来。尔后，山西、河北等地的一些商人纷纷来到草地与蒙古人做生意，随着资金的增多、规模的扩大，贸易的范围也日渐广阔。
康熙中叶以后，清廷对进入草地的商人采取了鼓励和保护的政策，发给他们部票龙票，其上用满、蒙、汉三种文字写有保护商人生命财产的条文，同时还给部分商人封官授爵。内蒙古商业厅编：《多伦旅蒙商》另外，由于边口互市贸易的开展，蒙古王府、寺庙附近的集市贸易也逐渐增多，这更极大地鼓舞了深入草地的内地商人。尤其是赴蒙经商所获取的高额利润对他们具有很强的吸引力。蒙地交通闭塞，市场缺乏，旅蒙商利用地区差价，进行不等价交换，靠着以物易物的落后交换形式，获取了相当丰厚的利润。在强烈发财欲望的驱使下，越来越多的商人相继来草地经商。
康熙末年至乾隆中叶，旅蒙商贸易得到较大的发展。首先，由于贸易额的增大、资金的积累，旅蒙商逐渐改变了春入秋归的“雁行”贸易方式，不仅归化城、张家口、多伦诺尔等城镇变为其贸易的根据地和货物屯聚地，而且有许多行商小贩因资本扩大而在王府、寺庙附近居住下来，一面进行固定的交易活动，一面深入草原腹地流动经商。在漠南、漠北、漠西蒙古乃至中俄边境线及乌梁海地区都有旅蒙商的足迹及其设立的贸易点。
旅蒙商贸易扩大的同时，也带来了一些新的问题。一方面，扩大经营满足了当地蒙民日益增长的消费需要，而另一方面也加深了对蒙民的经济剥削，年久日长，旅蒙商人与蒙古牧民及王公贵族、寺院喇嘛之间因利害冲突，讼诉案件日益增多。尽管如此，清朝仍然认为旅蒙商深入蒙地贸易，有利于蒙古生计，继续鼓励内地商人赴蒙古开展商业贸易，提出：“嗣后凡有领票前赴乌里雅苏台贸易人等，所过喀尔喀各旗，仍照旧随便交易，俾内地及各部落商货流通，以俾生业”《清高宗实录》卷五三三。
随着旅蒙商贸易的发展，清廷陆续制定了一系列条规，对旅蒙商的人数、时间、出入关口、物品、居住地方等作了规定。
雍正五年1727年，清廷规定喜峰口、古北口、独石口、张家口、归化城、杀虎口、西宁等地为出入蒙地经商贸易的孔道。凡赴内外蒙古和漠西卫拉特贸易的旅蒙商人，须经驻张家口的察哈尔都统、归化城将军、多伦诺尔同知衙门和西宁办事大臣的批准，颁发准入蒙地的部票，在指定的蒙旗境内经商贸易。
旅蒙商人在登记领取部票时，必须注明人数、姓名、货物的品种和起程日期。在蒙地，须在当地盟旗札萨克衙门监督下进行贸易。旅蒙商人不准在蒙地建筑房屋，不准携眷定居，不准娶蒙古妇女为妻。
清廷对旅蒙商携入蒙地的商品种类也有限制，商品中除粮食、布帛、茶叶、烟酒、生活用品、佛器、铸铁锅等外，严禁武器和铜铁等金属输入蒙地。凡违反清廷规定者，分别处以罚金，没收货物，逐出蒙地并严禁再进入蒙古经商，甚至依法治罪。
清代对旅蒙商贸易的种种规定，有限制其发展的一面，也有保护和鼓励其发展的一面。蒙古牧民和王公贵族对旅蒙商的贸易，虽憎恶其对蒙人的重利盘剥，但对其沟通并发展民族经济联系所起的作用又有所依赖。可以说，旅蒙商贸易是农牧两种生产方式互相补充的桥梁。在蒙古地区经销的商品由少至多，直接满足牧民生活的各方面需要，牧民因此对旅蒙商的依赖程度越来越大。当发生清廷驱逐旅蒙商人时，在牧区却出现“蒙民仍复私行交易”《录副民族》，那彦宝折的行为。道光年间，杜尔伯特盟长札萨克奏报：“蒙民等数十年来服食已惯粮烟茶布日用所必需。今禁止，在蒙古有牲畜之家尚可往他处运贩，其穷苦之人，既无牲畜转运，而烟粮茶布皆为养命之源，一经断绝，益形坐困”《录副民族》，那彦宝折。由此可见，蒙民对旅蒙商依赖之程度。
旅蒙商最初以行商形式出现。有山西、直隶等地来的小商贩“以车载杂货，周游蒙境”《蒙旗志》卷下，《商业》，或用骆驼驮些杂货，甚至肩挑货物蒙民称之为“丹门钦”，前往草地与蒙民交易。后来，随着资本的日益扩大，旅蒙商人在张家口、归化城、多伦诺尔等地定居下来，开设铺面，由行商转为坐商。行商和坐商成为旅蒙商在蒙古地区经营的两种形式。
旅蒙商有晋帮、京帮、河北帮、陕帮等，尤以晋帮居多，“塞上商贾，多宣化、大同、朔平三府之人”纳兰常安：《行国封土记》，转引自李华：《试论清前期的山西商帮》。他们经营的物品十分丰富，从绸缎到五谷茶酒，凡蒙人日常生活用品、消费品无所不备，无所不销。行商把派店员下蒙地叫“出拨子”，出拨子的伙计也叫“外营”或“外路”。出拨子每到春季开始出动，他们将蒙民需要的商品装在牛车或驼背上，普通是以三四人或十几人为一组，携带旅途所需食品、寝具、帐幕及炊具等，沿途不做零售买卖，一直到目的地。到达王府或寺庙附近的目的地后，便支帐挂牌，陈列货物，招徕蒙民。过几天再移往他处，如生意兴隆，也有长期停留一处的。初冬之后，出拨子的商品几乎已全部售完，然后他们把从蒙民手中购入的畜产品装上牛车，或用马驮，并雇佣蒙民为他们赶送牛、羊、马、驼，到达贸易市场，把所购得的畜产品、皮毛卖给皮毛栈、皮店或皮铺，牛、羊、马、驼卖给牲畜栈，或卖给收购牲畜的商人，至此遂完成一次贸易周转。
旅蒙商行走的路线大致有以下几条：以张家口为出发点的有：（1）张家口一库伦一恰克图或乌里雅苏台、科布多；2张家口一多伦诺尔一贝子庙一北部旗；3张家口一四子王旗等。以归化城为出发点的有：1归化城一库伦一恰克图；2归化城一乌里雅苏台一科布多一古城；3归化城向西横亘沙漠到新疆。此外，还有满洲一赤峰一经棚和卜魁到海拉尔等路线。
坐商是以开设各式各样货栈的形式出现的，在张家口、归化城、多伦诺尔等贸易中心有杂货行、皮毛栈、牲畜栈、布栈、粮栈、茶栈等，在草原小铺、王府或寺庙附近，有商铺、烧锅、粮栈、杂货栈等。在张家口、归化城、多伦诺尔等贸易中心，大小商号林立。以多伦诺尔为例，“多伦诺尔皆铺民聚集，以贸易为事，逐末者多，逐本者寡”《口北三厅志》。到咸、同年间，“商号增至四千余家，且多殷富”《察哈尔口北六县调查记》。而张家口旅蒙商的经营范围则更加广阔，内外蒙古、青海、天山北路、乌梁海，几乎整个北部、西北部地区都有他们的足迹。“茶以张家口为枢纽，货物辐辏，商贾云集。”《蒙古志》卷三
在蒙古经商的旅蒙商商号林立，多以归化城为基地，并出现了有名的三大号：大盛魁、元盛德、天义德，稍小的有一善堂、三合永、庆中长、天裕德、大庆昌、永德魁、元升永等商号。
归化城流行着“三大号走货，带动各行各业”的说法。如大盛魁商号，当时就有“大盛魁，上自绸缎，下至葱蒜，无所不走”的说法。大盛魁商号年代久远，资本雄厚，到光绪年间，资本积累已达2000万两银以上。大盛魁初期，总号设在外蒙古的乌里雅苏台，科布多和归化城只是它的重要分庄。乾隆后期、嘉庆初年，大盛魁经营扩大，以乌里雅苏台为基地，为清朝军政人员服务，进行军需供应，并以高利贷形式为前去北京纳贡、值班、朝觐的蒙古王公提供所需的一切费用。凭借着与清廷及外蒙古王公的密切关系，它甚至取得了代表清廷在外蒙古收税的业务。道光年间，又得到了征收驿站费用的业务。这样，大盛魁既是经营蒙古商业贸易的商号，又是清廷在外蒙古地区的税收代理人，成为亦商亦官双重身份的高利贷巨商。
在蒙古的贸易活动中，早期的蒙俄贸易占有重要的地位。早期蒙俄贸易，大致是指由1607年俄国第一次向蒙古派遣使团开始，至康熙二十八年1689年订立中俄《尼布楚条约》为止。在这段80余年的时间里，蒙古诸部在该地区的力量较为强大。“蒙古人力求同俄国人保持马匹和牲畜的贸易来往，他们要求开设类似明朝在中国边境城市与他们建立的那种马市。”沙斯季娜：《十七世纪俄蒙通使关系》，商务印书馆，1977年随着俄国人在西伯利亚领土的扩大，移民的增加，急需役畜和菜畜，急切需要通过贸易方式，从托木斯克、托博尔斯克、塔拉、伊尔库茨克、色楞格斯克等西伯利亚城市或蒙古游牧地，换取牛、马、羊和各种畜产品。同时，通过与蒙古保持经济联系，也可使俄国探明去北京的商路，以期同中国建立直接的贸易关系。
总的说来，早期的蒙俄贸易是在双方和平友善的正常贸易基础上进行的。双方主要围绕使团商队的交易活动开展边境贸易、民间贸易和集市贸易。
17世纪80年代以后，俄国殖民势力到达精奇里江、黑龙江上游地区，对当地游牧民进行了不择手段的搜刮掠夺。俄国殖民势力蚕食大片的喀尔喀领土，其侵略行为不仅引起喀尔喀部众的不满，也影响了蒙俄贸易的正常进行。为了遏止俄国扩张势力对我国蒙古地区的侵略野心，清廷遂下令停止中俄边境贸易活动。康熙二十年1681年，黑龙江将军阿达哈马喇向清廷疏报：“臣等至索伦屡行密询罗刹情况……喀尔喀巴尔虎人时贩牲畜等物至尼布潮，尼布潮人亦捕貂与之交易，得以生存。臣等敕喀尔喀车臣汗，收其所部附近尼布潮者，并禁止交易。”《清圣祖实录》卷一一—五
康熙二十八年1689年，清廷与俄国签定了中俄《尼布楚条约》，条约明确划分了中俄两国东段边界，同时对中俄贸易也有所规定：中俄两国人民持有护照者，可以过界往来，贸易互市。由于该条约的规定，中俄双方确立了初步的贸易关系。这时，俄国商队贸易的兴趣已由蒙俄边境转向北京。康熙二十八年至四十二年1689—1703年，俄国商队由尼布楚经额尔古纳堡来北京贸易者共有7次，因而使蒙俄贸易相对削弱，贸易重点逐步向我国北部的喀尔喀蒙古与东西伯利亚沿边地区转移。清廷任命土谢图汗总理对俄贸易事宜。康熙五十九年1720年，又经理藩院议准在库伦设立中俄贸易市场，允许喀尔喀各部蒙古与俄国进行直接的商品交易。
雍正五年1727年，中俄两国签订了《恰克图条约》。条约划定了中俄在西伯利亚地区的边境线，并规定：“按照所议，准其两国通商，现已通商，其人数仍照原定不得超过二百人，每三年进京一次；除两国通商外，有因在两国交界处所零星贸易者，在色楞额之恰克图、尼布潮之本地方，择好地建盖房屋，情愿前往贸易者，准其贸易，周围墙垣栅子酌量建造，亦毋用取税。”《中俄条约始末记》中俄边关互市根据条约的规定主要集中在两个地点，即额尔古纳河的库克多博一祖鲁图海和色楞格东岸的恰克图。
恰克图原属喀尔喀蒙古土谢图汗部左翼末旗管辖，康熙初年渐成聚落，雍正年间规模略具。《恰克图条约》缔结时，由于它地处适中，交通便利，被确定为双方互市之地。旧市街归入俄领地，中方商贾在其南另建新市街，形成一个跨处两国疆界的边界贸易区，中俄两国市圈隔界相望，统称恰克图市场。
恰克图市场上的中国市圈，清代史书通称“恰克图”，内地汉商则俗称“买卖城”，恰克图贸易也可以叫做“买卖城——恰克图贸易”。
《恰克图条约》签订以后，中俄两国商人蜂拥而至，在恰克图、色楞格斯克、伊尔库茨克和库伦等城市建造永久性商店，从事贸易活动。何秋涛在《俄罗斯互市始末》中写道：“内地商民至恰克图贸易……初时俗尚俭朴，故多获利，嗣是百货云集，市肆喧阗，恰克图遂为漠北繁富之区。”《朔方备乘》卷三七而姚允之的《竹叶亭杂记》中对当时恰克图贸易情况记载得则更为详细具体：“恰克图，我国与俄罗斯交界之所，库伦大臣所辖。库伦土谢图汗地，商民皆居毳帐……交易即在恰噶尔，设监督。彼俄国亦遣人于恰噶尔总其事，以我之茶叶、大黄、磁器瓷器、棉等物，易彼之哦噔绸、灰鼠、海龙等物。恰噶尔地最高，至其地如登岭……我之货往，客货由张家口出票，至库伦换票，到彼缴票，库伦者，圈子之谓也，今有喇嘛圈子，圈内皆喇嘛，买卖圈子，圈内皆买卖人，客货俱载以骆驼，俄罗斯人每以千里眼镜窥之，见若干驼，即知所载若干物。”
恰克图贸易兴起后，几乎全部变成内地汉商与俄国商人的交易，蒙俄贸易由此相对日益萎缩。恰克图“对俄贸易最盛时，约居十分七八，对蒙贸易居十分三四” 王金绂：《现代外蒙之概观》，173页，商务印书馆，1935年。
咸丰元年1851年，中俄签订《伊塔通商章程》，俄商获得在新疆合法贸易的权利，从而分割了恰克图的货物流量。同治元年1862年《中俄陆路通商章程》的缔结，使俄商得以自行赴中国内地采茶、运茶，严重影响了恰克图市场华商的生计。19世纪80年代以后，俄国扩大了对华海路贸易，恰克图贸易每况愈下，逐渐走上了下坡路。
（五）、 城镇的兴建和交通的发展
清人林谦纂曰：“鞑子蒙古乃诸游牧国总称，无城郭宫室，驾毡帐逐水草而居，谓之行国。”《国地异名录》，见《小方壶舆地丛书》第一帙林氏所言基本上概括了历史上北方蒙古高原城镇建设不发达的状况。因地理环境和生产方式与内地不同，蒙古的城市和交通发展缓慢。以呼和浩特城为例，几兴几废，明代后期俺答汗时代才有所发展。到了清代，蒙古地区的城镇建设才稍具规模。
蒙古地区城镇的兴建是与当时的政治、经济、文化发展相适应的。
清朝统一的国家建立以后，对蒙古实行军府制度。在漠南蒙古设绥远城驻防将军、呼伦贝尔副都统、察哈尔都统、热河都统，在漠北喀尔喀蒙古设乌里雅苏台将军定边左副将军、科布多参赞大臣、库伦办事大臣，这些将军、都统、大臣的衙署所在地，逐渐发展成为该地的政治、经济、文化中心。此外，依蒙人习俗，蒙古地区广建藏传佛教寺院。寺庙多选择在依山傍水，交通便利，蒙民集中的地区。寺院规模宏大，僧人众多，前往朝拜的蒙民络绎不断，手工业者和商人也在附近造屋建房，从事手工业作坊和商业贸易活动，以寺庙为中心的小城镇也逐渐发展起来。17世纪末、18世纪初叶之后，内地汉民大量流入蒙古，从事农耕、手工业和商业贸易。内地移民的迁入，促进了农业的发展和牧业的兴旺，也为城镇聚集地补充了必要的人口。
清代发展起来的城市．在漠南蒙古比较有名的有归化城、多伦诺尔、热河、丰镇等，漠北有库伦、乌里雅苏台、科布多等。
归化城，蒙古语“库库河屯青城”，汉名“呼和浩特”，明代赐名“归化城”。它在清初系一重要的储运站，西北各族部众及喀尔喀蒙古来往贡使，都要在归化城停留，清廷限定200人入京，其余都留在归化城或张家口贸易。到康熙中叶，“外藩贸易者络绎于此，而中外之货亦毕集”，“货物齐全，商贾丛集”，“马驼甚多，其价亦贱”《清圣祖实录》卷一七七。乾隆二年1737年，归化城新城建成，城内建有衙署官房3083间，土房1653间，兵士土房1．2万间，商业铺面房1530间。同年四月开始，在归化城东北营建绥远城，两年后建成，规模与归化新城相当，建有兵丁房1．2万间，四街市房1530间。归化城与绥远城通称“归绥”。新城建成后，迁入了大批满、汉、回、蒙、鄂温克、鄂伦春、达斡尔人，随之兴建起与各民族宗教信仰和生活习俗相关的建筑物。规模宏大的藏传佛教召庙，林立于城内各处，到乾隆朝已建有大小召庙40余座，当地流传着“七大召，八小召，七十二个命名召”的说法。这些召庙“殿宇雄伟，比拟佛国”，大的召庙僧人达数百名，小召也有几十人。归化城内的清真寺，按伊斯兰教的宗教要求，有大殿、讲经堂、淋浴室和望月楼等，位于呼和浩特旧城北门外的清真大寺就是康熙二十三年1684年建立的，该寺外观宏伟，风格独特，至今仍旧保存完好。此外，还兴建了与汉族习俗相关的建筑物，如孔庙、神农坛、关帝庙、文昌庙等。
乾隆朝以后，归化城商业发展较快，位居塞外诸城榜首。声名显赫的大商号大盛魁、元盛德、天义德、义和敦等年贸易额分别达500万～1000万两白银；另外，一善堂、三合永、庆中长、天裕德、大庆昌、永德魁、元升永等商号的年贸易额也达10万一25万两白银。在归化城还有12家专营运输拉脚的驼行，每年可出租骆驼7000～7500峰。驼队外运的主要货物是布匹、茶叶、杂货，换回驼、马、牛、羊和皮毛制品。马匹运往内地南方各省，羊群运往北京、河南、山西。各省在归化城设有收购站，北京的几家收购站每年从归化城收购50万只羊，归化城本地购买和消费的羊达20万只，牛4万头。波兹德涅耶夫：《蒙古及蒙古人》汉译本，第三章：归化城归化城内分别设立4处税卡栅栏，其“南栅系杀虎口孔道；北栅通山后部落喀尔喀札萨克等处；东栅通察哈尔蒙古八旗；西栅通乌拉特、鄂尔多斯地方”《古丰识略》卷四O，《税课》三。来自草原四面八方的蒙古商队，通过各处税卡栅栏进入归化城与汉商贸易，而“内地商民持布币往者，轮蹄万计”《清朝文献通考》卷二六，《征榷》。蒙汉商人“番语侏离译不明，相看都用手传情”《口北三厅志》卷一五，《艺文志》三。可以看出，当时的商业贸易呈现出一片繁荣景象。
多伦诺尔城镇的兴建，是在康熙中叶“多伦会盟”之后。清廷敕建汇宗寺，吸引了周围的蒙古部众，多伦诺尔又是漠北、漠南东四盟蒙古等蒙古部众通往京师的交通要道，这些得天独厚的条件为城镇发展提供了机会，商人渐多，“商务渐盛，居民亦众”《蒙古志》。至康熙五十二年1716年，已是“居民鳞比，屋庐望接，俨然一大都会也”《汇宗寺碑文》。雍正八年1730年，设多伦诺尔理事同知，十年1732年设多伦诺尔厅，成为直隶口北三厅之一。康熙四十九年1710年，多伦诺尔建成了东西宽2里、南北长4里的买卖营。乾隆六年1741年又建新营，南北长1里，东西宽半里，有街道5条。城镇的建设促进了多伦诺尔的商业发展，嘉、道年间买卖最盛时约有3000多家店铺。咸丰元年1851年，在多伦诺尔从事蒙古贸易的商铺已达4000户。《察哈尔口北六县调查记》
汇宗寺和普因寺的修建对多伦诺尔的城镇建设和商业发展起了促进作用。每年三月、七月庙会期间，蒙古各部王公和牧民从四面八方汇集而来，一方面参加庙会，一方面从事交易活动。据载，光绪十四年1888年七月的一次庙会，商贾云集，马市如流，会期5天，参加庙会的竟达3万人之多妙舟：《蒙藏佛教史》第五篇。又据《蒙古志》记载，“岁自蒙古进口，以千万计，有牛马羊猪骆驼等，而羊马驼尤多。秋冬间，市肆喧阗，街衢拥挤”，买卖十分兴隆。
除上述几个大城镇外，在蒙古地区还出现了一些中小城镇。
首先应该提到的是热河，它是随避暑山庄的营建而兴起的。主要街道有西大街的头道牌楼、二道牌楼、三道牌楼，这是热河的主要商业区或称买卖街。此外，还修建了二仙居街、旱河沿街、土地祠、皮袄街、马市街、草市街等等。这些街市，热闹繁华，乾隆年间，买卖街“最称繁富”，“左右市廛，连亘十里”朴趾源：《燕岩集》卷五，《漠北行程录》，“商贾辐辏，酒旗茶旌，辉映相望，里闾栉比，吹弹之声彻夜不休”朴趾源：《燕岩集》巷一，《热河》，宛如内地的闹市。
此外，在漠南蒙古地区还有包头、丰镇、平泉州等城镇也先后兴建起来。至于漠北地区的库伦、乌里雅苏台、科布多等地的城镇建设，在清代都有所发展。这些地区有许多内地汉族商人开设的商店、货栈等，如库伦城蒙汉分区居住，汉族商人不顾清廷的限制，在库伦建造房屋、货物仓库、铺房，“把库伦变成整个蒙古商业批发和零售中心”《蒙古人民共和国通史》，184页，科学出版社，1957年。
清代蒙古地区的交通也有所发展，主要表现在建立了四通八达的台站。台站即驿站，因区域不同，可分为漠南蒙古、漠北蒙古和漠西蒙古三部分。
清朝最初在蒙古地区设置驿站，是因平准战争的军事需要。大规模、长距离、固定的官方台站成为蒙古地区转运物资和传递军报的主要交通设置。
康熙三十一年1692年，清廷开始筹划在漠南蒙古设立5路台站，即喜峰口外设15站，古北口外设6站，独石口外设6站，张家口外设8站，杀虎口外设12站。以后又对各站台站驿道作了调整，但5路的规划基本未变。
康熙三十五年1696年，清朝议设漠北蒙古地区驿站，至雍正五年1727年，各路台站已基本确定。漠北蒙古地区官设驿站，亦称北路驿站，又名阿尔泰军台，主要线路有：由赛尔乌苏至库伦，由库伦至恰克图，由赛尔乌苏至乌里雅苏台，由乌里雅苏台至科布多。
漠西蒙古地区的台站，亦称天山北路台站，主要包括：从巴里坤到乌鲁木齐，从乌鲁木齐到伊犁，从库尔喀喇乌苏到塔尔巴哈台。
清廷在蒙古地区设置台站的主要目的是“宣传命令，通达文移”《清朝通典》卷二六。尤其当边疆用兵的紧张时期，台站不仅要传报公务，而且负有押送军饷、钱粮、军械，以及押解发遣人犯，护送投顺人员等任务。台站既是交通站，又是兵站。随着清朝统一多民族国家的发展与蒙古地区安定统一局面的出现，蒙古地区的台站不仅具有国防上的意义，而且成为边疆与内地物资交流和人民往来的重要交通设置。
蒙古部众商人，前往内地纳贡或贸易，大都通过驿道南行，沿途以台站为休息场所，而台站对其安全亦有捍卫之责任。内地商人到蒙古地区贸易，经多伦诺尔可以到漠南蒙古东部各盟旗及漠北车臣汗、土谢图汗部；经张家口可以到漠南蒙古北部、西部各盟旗及漠北蒙古各地；经归化城可以到漠南蒙古西部各盟旗、漠西蒙古伊犁、塔尔巴哈台和漠北蒙古。商路即是台站，商人沿驿道而行，沿途经商贩卖。清廷还根据需要调整驿道、台站，使整个北部、西北地区的台站相通连，形成了一个“四通八辟，星罗棋布”的交通网钟广生：《新疆志稿》卷一。
蒙古地区的城镇，往往是各条驿道的中心，是交通台站的枢纽，如归化城、多伦、库伦、恰克图、乌里雅苏台、科布多、乌鲁木齐、伊犁、巴里坤等，都成为该地区政治、经济、文化、宗教的中心及交通枢纽。
地区驿路名称、所辖台站名称、设施概况、通达地点：
漠南蒙古张家口驿道：张家口、察汉托罗海、布尔哈苏台、哈留台、鄂罗依琥图克、奎苏图、札哈苏台、明垓、察汗尔图、庆岱、乌兰哈达、木巴、锡拉哈达、布鲁图、鄂伦琥图、察罕琥图、锡拉穆楞、敖拉琥图克、吉斯黄郭尔。共额设官马497匹，驼180只，廪羊450只，马甲150名，乌拉齐180名，军夫、马夫各24名，兽医1名。四子部落旗，苏尼特右翼旗、左翼旗，喀尔喀右翼旗，茂明安旗。
喜峰口驿道：喜峰口、宽城、浩沁塔宾络尔、克依斯呼、托郭图、伯尔克、黄郭图、沙尔诺尔、库库车勒、三音哈克、希纳郭勒、奎苏布拉克、博罗额尔济、诺木齐、哈沙图、阿勒坦克埒苏特依、伸堆、哈岱罕。共额设官马920匹，廪羊960只，马甲968名，马夫46名，当差壮丁50名，兽医2名。喀喇沁右翼旗，中旗、左翼旗，土默特右翼旗、左翼旗，喀尔喀左翼旗，敖汉旗，奈曼旗，札噜特左翼旗、右翼旗，科尔沁左翼后旗、中旗、前旗、右翼中旗，郭尔罗斯后旗、前旗，科尔沁右翼前旗、后旗，札赉特旗，杜尔伯特旗。
古北口驿道：古北口、鞍匠屯、王家营、红旗营、什巴尔台、坡赖村、美尔沟、希尔哈、阿美沟、卓索、陈博图、赉散琥图克、色拉木伦、噶察克、海拉察克、阿噜噶木尔。共额设官马495匹，乌拉齐974名，兽医6名，马夫28名，壮丁80名，轿夫48名。翁牛特右翼旗、左翼旗，札噜特右翼旗、左翼旗，巴林右翼旗、左翼旗，阿噜科尔沁旗，乌珠穆沁右翼旗、左翼旗。
独石口驿道：独石口、奎腾布拉克、额楞、额墨根、卓索图、锡林郭勒、胡鲁图。共额设官马329匹，兵丁300名，马夫43名，兽医1名。克什克腾旗，阿巴噶右翼旗、左翼旗，阿巴哈纳尔右翼旗、左翼旗，浩齐特右翼旗、左翼旗。
杀虎口驿道：杀虎口、八十家、二十家、萨勒沁、归化城、杜尔格、栋素海、吉克苏台、巴彦布拉克、阿噜乌尔图、巴尔素海、察罕札达垓。共额设官马280匹，兵丁528名，马夫20名。乌喇特旗，鄂尔多斯6旗。
漠北蒙古奇拉伊穆呼尔至赛尔乌苏路：奇拉伊穆呼尔、苏吉布拉克、托里布拉克、图古里克、赛尔乌苏。共额设官马164匹，驼110只，廪羊150只，马甲36名，乌拉齐60名，领催1名，副参领l员。向南承接漠南蒙古张家口驿道，向北以赛尔乌苏为枢纽，分达漠北蒙古各地。
赛尔乌苏至库伦路：和尼奇、哈扎布巴、卓搏里、库图勒多兰、他拉多兰、苏鲁海、托克达、套里木、莫敦、那蓝、佛都尔多布、吉尔噶兰图、布哈、图拉。共额设官马648匹，驼224只，章京14名，拨什库14名，兵丁140名，总管图萨拉克齐2名。
库伦至恰克图路：库依、搏罗诺尔、呼齐千、伯特格、库特勒那拉苏、努克图。共额设官马469匹，驼188只，章京11员，拨什库11名，兵丁48名。
赛尔乌苏至乌里雅苏台路：和尼奇、哈札布巴、卓博里、库图勒多兰、他拉多兰、莫端、叉布齐尔、遮林、什保太、老萨、吉里、翁金、乌努格特、哈喇呢敦、塔楚、推河城、推河、鄂罗海、都特库土勒、札克、乌兰班巴图、鄂博尔托斋、呼吉尔图、特木尔图、察罕瘦尔。共额设官马1580匹，驼1240只，乌拉齐200名，马甲120名，兵丁240名，领催20名，骁骑校40员，章京40员。
乌里雅苏台至科布多路：呼都克乌兰、珠尔库珠、阿尔噶灵图、巴罕淖尔、札哈布拉克、哈喇乌苏。共额设官马672匹，驼308只，兵丁140名，骁骑校14员，章京14员。
乌里雅苏台至津吉里克卡伦路：楚布哩雅、柯尔森赤楼、鄂博尔乌拉克沁、阿鲁乌拉克沁、察普担、珠尔库珠、察罕托罗海。共额设官马216匹，兵丁45名，章京9员。
科布多至索果克卡伦路：沙拉布拉克、辉觉博尔济尔、哈透乌里雅苏台、乌鲁格依、索果克。共额设官马160匹，驼40只，兵丁32名，章京8员。
科布多至搜吉卡伦路：察罕布尔噶苏、达布索图淖尔、纳林博罗齐尔、依什根托罗该、札哈布拉克、布谆哈喇、西博尔图、那兰布拉克。共额设官马364匹，驼160只，兵丁72名，章京8员。达于西路，以及喀尔喀、杜尔伯特、旧土尔扈特、和硕特、乌梁海、札哈沁等处游牧。
漠西蒙古巴里坤至乌鲁木齐路：肋巴泉、套赖泉、梧桐窝、盐池、齐克腾木、苏鲁图、辟展、里雅木沁、胜金、吐鲁番、根忒克、哈必尔罕布拉克、喀喇巴勒噶逊、昂吉尔图。共额设官马346匹，车30辆，兵丁56名，回回兵136名，跟役22名，字识14名，把总4名，外委10名。
乌鲁木齐至伊犁路：洛克伦、呼图壁、图古里克、玛纳斯、乌兰乌苏、安吉海、奎屯、库尔喀喇乌苏、布尔噶济、墩木达、固尔图、托多克、精河、托里、托霍木图、胡素图布拉克、鄂尔哲图博木、博洛济尔、塔尔奇阿满、乌哈尔里克。共额设官马875匹，车60辆，兵丁270名，字识15名，跟役40名，笔帖式20名，外委15名。
蔼库尔喀喇乌苏至塔尔巴哈台路：库尔必喇、沙拉乌素、鄂伦布拉克、沙尔札克、乌尔图必拉克、坤都伦乌苏、雅玛图、托里布拉克、沙喇霍罗素、阿布达尔莫多、色德尔莫多、于齐罕莫多。共额设官马170匹，牛55只，车17辆，兵丁135名，字识3名，笔帖式4名，外委3名。
三、19世纪下半叶蒙古地区开发政策的变化
（一）、资主义列强对蒙古地区的入侵
鸦片战争后，英国以武力打开了中国的南部门户。第二次鸦片战争以后，沙俄与英法的侵略势力日渐伸入中国北部边疆。至19世纪90年代，西北至帕米尔，东北至库页岛，在广袤的东北、西北、北部边疆地带形成了以列强侵占领土为中心的边疆危机。在这场危机中，清帝国丧失了150余万平方公里的国土，清朝的边疆统治秩序遭到破坏，边疆地区的物产资源横遭掠夺，经济开发受到严重的影响。
位于我国北部边疆的三北西北、正北、东北地区，早就是沙皇俄国觊觎的目标。自17世纪初，沙俄扩张势力就把它的侵略魔爪伸向我国蒙古地区，但由于康熙二十八年1689年和雍正五年1727年中俄签订的《尼布楚条约》和《布连斯奇条约》，正式确定了中俄东段和中段边界，在一定程度上遏止了沙俄对中国领土的侵略扩张。因而在鸦片战争以后，沙俄对我国北部蒙古地区侵略的特点表现为以经济侵略为主。此外，外国传教士的宗教侵略活动和民族分裂活动也对蒙古地区造成了极大的危害。
列强之中，沙皇俄国是最早对我国北方蒙古地区进行经济侵略的国家。咸丰八年1858年六月十三日，沙俄代表诱逼清廷代表签订了中俄《天津条约》，据该条约的规定：俄国商人经陆路蒙古地区到北京贸易，其人数、货物及资本额均不受限制；由中俄合办恰克图到北京的邮政、公文、信函以及驿站传递等，费用由中俄各出一半。咸丰十年1860年，俄国使臣又迫使清朝代表签订了中俄《北京条约》，其中有关蒙古地区的条款要点为：俄国商人在中俄交界的蒙古地区享有免税和自由贸易权，从恰克图至北京的俄商，途中可在库伦、张家口经商，中国方面不得阻拦；俄国在库伦等地增设领事馆，并享有领事裁判权，俄国人犯法，交回俄国治罪，不受中国法律约束，两国人员发生争讼，亦由两国官员会同查办，不受中国法律裁决；扩大从恰克图经蒙古地区到北京的邮政线路特权，详订了俄国使用蒙古驿路交通的具体办法和细则。
同治元年1862年三月，中俄又签订了《陆路通商章程》。该章程涉及蒙古地区的细则更为具体：中俄交界各处百里以内为免税贸易区，准许俄商在蒙古各盟免税经营小本生意，俄商可以在清朝没有派设官员的蒙古地区经商，中国当局不得阻拦，俄商不仅可以在中俄交界百里以内免税经商，也可以在蒙古地区自由贸易；俄商可将运往天津等地的货物在张家口酌留2／10，在当地行销，俄商还可以在张家口等地收购土特产，运回国内；俄国货物经蒙古地区运往天津，或在张家口行销，只纳各国税则2／3的进口税，俄国商人在张家口等地收购土特产出口时，只纳2．5％的出口税。
该章程试行3年后，俄国又提出扩大贸易特权的要求。同治七年1869年四月，中俄签订《改订陆路通商章程》，章程取消了俄商在蒙古各地免税经营小本生意的限制，使大小俄商可以随意在蒙古地区免税经商，取消了俄商货物在张家口酌留2／10行销的限制。
通过上述一系列不平等条约，俄国彻底从北方打开了侵略中国的大门。
继俄国打开中国北方门户、侵入蒙古地区之后的是英美等国，这些列强也是通过《天津条约》打开了经济侵略蒙古地区的通道。咸丰十年1860年以后，西方列强通过种种途径在蒙古地区开设买办商行，收购驼毛。到19世纪70年代，驼毛的输出贸易已完全控制在外商手中。光绪五年1879年，经天津出口的蒙古驼毛近万担每担约合50公斤，光绪十五年1889年，出口量又增到25 000多担，相当于50万峰驼的年产毛量。与此同时，西方列强从事羊毛出口贸易的数量也在逐年增加，光绪二年1876年经天津出口的蒙古羊毛为4l担，到光绪八年1882年已达到2300担，光绪十一年1885年增加到2万担，光绪二十年1894年又激增到20余万担。
到19世纪末叶，蒙古地区已经纳入国际资本主义市场，成为俄、英、美等西方列强掠夺畜产品、工业原料的基地及倾销其近代工业产品的市场。
西方列强国家对蒙古地区进行经济掠夺的同时，还大肆进行宗教侵略活动。
第二次鸦片战争以后，通过强迫清廷订立不平等条约，西方列强国家进—步扩充外国传教士在华从事传教的特权，根据咸丰八年1858年的《天津条约》规定，清廷允许外国教会进入内地传教，购地建立教堂，允许中国人信奉洋教。同治三年1864年，罗马教廷将蒙古教区划归比利时圣母圣心会，次年12月，圣母圣心会创始人南怀仁偕韩默理等教士来到内蒙古察哈尔南部的西湾子村今河北省崇礼县接管原来的遣使会教务。同治十年1871年，随着蒙古地区教堂、教民增多，将蒙古教区划分为东、中、西三个分教区，光绪九年1883年，正式析为东蒙古、中蒙古、西南蒙古三个独立的教区。
东蒙古教区总堂设在土默特右旗境内的松树嘴子今属辽宁省朝阳县，管辖昭乌达、卓索图盟及热河一带教务，发展大小教堂百余所，教徒万余人。
中蒙古教区总堂设在西湾子，管辖今乌兰察布盟东部、锡林郭勒盟南部、张家口以北地区教务，发展大小教堂近百所，教徒2万余人。
西南蒙古教区总堂设在阿拉善旗三盛公今属磴口县，后移至萨拉齐以南的二十四顷地今土默特右旗，管辖归化城以西的教务，发展了较大的教堂30所，教徒数万人。
外国教会势力的扩张，明显具有殖民侵略的性质，一方面通过宣扬传播西方宗教文化来麻痹人们的心灵，另一方面通过经营土地等剥削压迫教内外蒙汉人民。教会庄园以低价购田，薄租佃地来掠夺霸占土地，还通过占有的土地引诱贫苦农民入教，凡信奉天主教者均可种堂地，住堂房，向教堂借口粮，以出佃方式经营农业，以牟取高达收获量70％左右的地租。
教会、传教士在所在地拥有特权，称霸一方，无所不为，自设“教民村”，自行任命村长，私设公堂，滥施刑罚，建立教会武装，修筑围墙、碉堡，不受中国地方官员的管束，成为不受中国法律约束的“国中之国”。
义和团反帝运动高潮中，蒙古地区成为当时中国反洋教斗争最激烈的地区之一。义和团反帝运动失败后，外国教会反攻倒算，一些清朝官员被处死或革职查办，蒙古各地也付出了巨大的教案赔款。教会趁索赔款之机，强占成群的牛羊牲畜和大片牧场，掠夺农民房屋和土地等财产。有些传教士借机武装袭击村民，杀掠无辜非教民群众。
20世纪初，外国教会势力在蒙古地区迅速发展，尤其在西部地区，教堂林立，教会庄园田连阡陌，形成了外国教会势力割据区。
列强国家还制造种种民族分裂的阴谋活动，妄图把蒙古族地区从中国分裂出去。
由于中俄《尼布楚条约》和《布连斯奇条约》的限制以及清朝前期在蒙古地区实行的稳定的边疆民族政策，俄国割占中国蒙古地区领土的阴谋一直未能得逞。但是，俄国并不甘心，一直在利用边疆地区各民族地理分布的特点，制造民族分裂，以达到分割并吞并蒙古地区的目的。
最早向沙皇提出吞并蒙古地区建议的是俄国东西伯利亚总督穆拉维约夫。咸丰四年1854年，他就提出将蒙古纳入俄国保护之下的建议。第二次鸦片战争爆发之后，穆拉维约夫又积极策划武装入侵我国东北和蒙古地区。穆拉维约夫的建议得到了俄国政府的重视，只是条件尚不成熟，未能立即付诸实施。19世纪末，巴德玛耶夫又提出了以策动民族分裂，实现“兼并蒙古—西藏—中国东方”的计划。沙皂高度赏识巴德玛耶夫的计划，拨款200万卢布的巨额“货款”为其活动经费。光绪二十年1894年，巴德玛耶夫以这笔资金成立了“巴德玛耶夫商业公司”，陆续派遣各种人员潜入内外蒙古、青海、西藏等地，进行颠覆性阴谋活动。此后十余年间，巴德玛耶夫及其属下人员终年周游各蒙旗，从事拉拢收买蒙古王公等侵略活动。清末民初内外蒙古发生的一系列“独立”、“自治”事件，以至西藏的民族分裂活动，几乎都有巴德玛耶夫及其属下人员参与。光绪三十一年1905年，内蒙古札萨克图旗札萨克郡王乌泰蓄谋发动武装暴乱、制造民族分裂，投靠俄国的阴谋活动，就是由俄国特务分子暗中操纵的。
日本为了同俄国争夺在中国的势力范围，先后派遣了大批特务分子深入东蒙古各旗，调查搜集各方面情报资料，拉拢收买蒙古等各族上层统治者。据载，当时“日人经营之机关则在长春，其东亚测地会则以辽源为行部……徒属八十余人，皆系陆军学生改装易服，学习蒙语，市集村屯所在散处……专事结纳，刺探内政”。日本派遣特务分子以教师身份到喀喇沁地区从事间谍活动，又派出大批以学者、游客、商人、僧人等身份为掩护的特工人员，深入蒙古地区调查搜集有关政治、经济、文化、地理、宗教风俗等情报资料，为其策动、制造民族分裂作准备。
（二）、 沙俄对蒙古地区的经济掠夺
中日甲午战争后，割地赔款、丧权辱国的《马关条约》使中国加速了殖民地半殖民地的进程，帝国主义列强趁着中国战败都想为自己捞取领土和特权，掀起了瓜分中国的狂潮。俄国乘机加紧侵略扩张活动，把蒙古地区抢占为其势力范围，肆无忌惮地进行经济掠夺。
俄国在蒙古地区的经济掠夺和资源破坏是极其严重的。咸丰八年1858年的《中俄天津条约》签订后，俄国获得前来蒙古贸易的优惠政策。据不完全统计，咸丰十一年1861年俄蒙贸易额为218 000余卢布，咸丰五年1885年增至171万余卢布，光绪二十六年1900年又增至1599万余卢布，40年间增长了近80倍。同时俄蒙贸易的重心由东逐渐西移，俄国把科布多和乌里雅苏台作为其扩张的重点，摆脱了恰克图中俄贸易对俄国的制约，俄蒙贸易额急剧上升，光绪二十一年至三十一年1895—1905年的8年间增长了10倍。随着贸易额的大幅度增长，来蒙古经商的俄国人人数显着增加。咸丰十年1860年，库伦出现了第一家俄国商号，到19世纪末，在蒙俄商已达三四百人，并有不断增长之势。俄商深入蒙古草原，奔走于各盟旗之间，“以致喀尔喀四旗，无一旗无贸易之俄商”《理藩院档案》光绪二十八年十一月。
俄商运销蒙古的几乎全是工业制品，包括棉织品、呢绒、皮革、食品、铁器、日用杂品等。由于俄货倾销，蒙古西部地区的市场逐渐被俄商控制。至20世纪初，“自乌城以迄新疆，俄货充斥，狡不完税，折算居奇，以致财用暗消，漏卮难塞”朱启钤：《东三省蒙务公牍汇编》第五卷，5页。俄商每年又从外蒙古掠夺几十万普特的各类毛皮和十万头牲畜，局面极其严重《蒙古族简史》，264页。
俄商对蒙古的贸易，大多实行以货易货和以畜产品为抵押、由蒙民联保的赊销贸易。俄商往往趁蒙民急需货物将商品原价提高100％至250％出售。进入20世纪后，俄商直接向蒙民发放的以土地财物作抵的高利贷款也在日益增多，致使蒙民负债累累，不堪其苦。1902年?月，土谢图汗部盟长揭露，蒙民“没有考虑后果，以自己的财产作抵购买俄国商人的商品……由此负债一千两的占绝大多数”桑达克：《19世纪末20世纪初外蒙古的政治经济状况》，载《蒙古经济、历史和考古文集》，128、129页，莫斯科1959年版。
这种局面的形成具有其必然性。长期以来，清廷实行封禁政策，蒙古地区基本上仍是一个封闭的社会，没有改变其传统的游牧经济。这一地区虽加强了同国内其他地区的交换，但也只是固定的贡市贸易，交换则是以以物易物为主。严格意义上的商品经济尚未出现。俄蒙贸易的发展，工业品的倾销，是建立在对当地居民的原始掠夺基础之上的。由于处于不同社会发展阶段，蒙古地区无法与之公平竞争。
除贸易掠夺外，沙俄以开发为名对外蒙地区的矿产资源大肆掠夺。光绪二十二年1896年，俄国华俄道胜银行与俄国采金公司等资本集团，在彼得堡成立了以开发中国矿藏为目的的中国矿藏勘测公司。光绪二十四年1898年，俄国获得在库伦以北、恰克图以南，土谢图汗、车臣汗两盟地域范围内开采金矿25年的权利。光绪二十六年1900年，上述勘测公司决定成立“蒙古土谢图汗盟和车臣汗盟矿业股份公司”亦简称“外蒙图车二盟金矿公司”，大肆掠夺外蒙古地区的黄金资源。俄国人还仗恃其军事之威，越境强占了额尔古纳河东岸的奇乾河和吉拉林两处金矿。
铁路和银行，是俄国肆行侵略扩张和掠夺的重要工具。自19世纪初，俄国就一直把修筑沟通西伯利亚和中国内地、贯穿蒙古大草原的铁路，借以实现对蒙古的控制，作为它的一项重要战略目标。俄国曾提出建造由贝加尔湖向南穿越蒙古直至兰州及由恰克图经库伦、张家口至北京的铁路，以加强其在蒙古地区的竞争地位和控制权。光绪二十九年1903年，中东铁路全线通车，由满洲里入境，经过呼伦贝尔杜尔伯特旗和郭尔罗斯后旗，这段铁路线长约600公里。铁路修成后，俄国人大量往这里移民并强占了铁路沿线的土地牧场40余万亩，大兴安岭绰儿河、火燎沟等处的2500多平方里林场，以及扎赉诺尔煤矿。通过铁路运输，俄国人大肆掠夺蒙古和东北地区的森林和矿产资源。
华俄道胜银行在满洲里设立分行，在库伦和乌里雅苏台设立代理处，直接控制呼伦贝尔地区和外蒙古的金融市场和货币流通。俄币大量流入蒙境，且流通范围日广，竟成为当地商民贸易的主要媒介，而中国大清（户部）银行发行的银元和纸币，反而受到排挤。
（三）、 清廷对蒙古政策的转变——移民实边
19世纪后期，清朝对蒙古的封禁逐步松弛。19世纪末，延续清前期200余年的封禁政策终于被打破，由封禁到开放，清廷经历了艰难的转变过程，移民实边政策的形成正是这一转变的结果。
移民实边是指经济较发达、人口相对密集地区的人们向人烟稀少、土地荒僻的边疆地区迁徙，和当地各民族人民共同进行开疆拓土，发展经济，保疆卫国的历史活动。清代前期，清廷三令五申，禁止内地农民流入蒙古，但移民的潮流难以遏制，赴“关外”、“口外”就食者愈聚愈众。清廷虽曾在某一时期放松禁令，允许移民，但“系属一时权宜抚绥之计，事后即应停止”。直至近代，清廷对待移民的基本态度并没有大的变化，即“禁止一局部开放一禁止一暂时开放一再禁止”，往复循环，始终坚持封禁政策。
近代以后，特别在清末时期，促使清朝改变政策，实行移民实边的因素，可从内、外两方面进行分析。
就国内而言，人口压力是一个极重要的原因。清代以前，中国的人口一般都没有达到1亿，大约在6000万上下，最多时达到7000万人左右。到了清代，我国的人口迅速增长。康熙二十四年1685年，全国人口为1l 000多万人，乾隆三十年1765年，人口发展到2亿，到乾隆五十年1790年，人口突破3亿。
鸦片战争以后，人口仍呈持续增长的趋势。咸丰元年1851年，全国人口达到43 189万人，成为清代人口增长的最高点。
中国的国土虽然辽阔，但内地适宜农业的土地资源有限；人口增加，必然导致人均耕地面积减少，从而产生人口增加和粮食供应不足的矛盾。早于雍正帝时就感到因“户口日繁”对社会经济的影响，至乾隆帝时，人口“较之康熙年间，计增十余倍”，因而使乾隆帝“甚忧之”。乾隆末年以后，人口猛增，社会供养能力已经到了“天地之力穷矣”的程度。处于饥寒界线以下的破产农民，一遇饥荒或社会变动，就要爆发“民变”，成为无法平息的社会动乱。面对近代中国人口的压力，一些有识之士曾大声疾呼“人满为患”。汪士铎说：“人多之害，山顶已殖黍稷，江中已有洲田，川中已辟老林，苗洞已开深箐，犹不足养，天地之力穷矣，即使种植之法既精，糠核亦所吝惜，蔬果尽以助食，草木几无孑遗，犹不足养，人事之极殚矣。”吴申元：《中国人口思想史稿》，238页，中国社会科学出版社，1986年
近代中国的边疆人口也出现了不平衡的状态，东北的黑龙江、吉林、北部蒙古、西北新疆和西藏、川边地区的人口，虽然经过清代前期的移民流动而有所增加，但与内地相比，差距仍然很大。以光绪十六年1890年为例，吉林的人口为48万人，黑龙江为67万人，蒙古地区为160万人，新疆为145万人。按人口比率计算，吉林人口占全国的0．13％，黑龙江人口占全国的0．18％，蒙古人口占全国的0．42％，而同期的河南人口占全国的6．75％。以每平方公里人口密度计算，河南省为153．90人，而吉林为2．57人，黑龙江为1．45人，蒙古仅为1．29人。赵文林、谢淑君：《中国人口史》，人民出版社，1988年可见，近代中国内地和边疆地区人口分布的差异是显而易见的。人们为了谋生，开始向人口稀少的地区流动。
从外部原因来说，清朝实行移民实边政策主要是为了抵制帝国主义列强对蒙古地区的侵略。应该说，甲午战争后，中国边疆地区面临着被帝国主义瓜分、蚕食的险恶形势，是清廷决定移民实边以加强边防的直接原因。而签订《马关条约》后，清廷为解决库款奇缺的财政危机，藉移民开垦筹款则是加速实施移民实边政策的重要因素。
中日甲午战争前后，沙俄“相逼日甚”，在黑龙江对岸修筑了各种军事设施，“岁迁民数十万”，并有“已招妥愿居远东之民五十万，拟陆续护送东来，日本亦有限定每年移民一万以上来满之说”。然而，在黑龙江省边疆地区，由于长期实行封禁政策，“江省密迩强邻，地广而荒，启人觊觎”，“自呼伦贝尔越瑷珲兴东辖境，皆与俄境毗连，弥望榛芜，无人过问”。《黑龙江志稿》卷八当时有人叹道：“彼则居民栉比，屯堡相望，我则野旬荒凉，人烟绝迹，就黑龙江两岸观之，已不无强盛兴衰之感。”《东三省政略》，《财政》
蒙古与黑龙江省毗连，情况大致相同。针对蒙古形势，边疆大吏纷纷呈请清廷改变对蒙政策，建议“筹边殖民”、“恤蒙实边”。胡聘之奏云：“迩来互市日增，强邻所逼，形胜所在亟宜预为之防。”沈桐生辑《光绪政要》卷三三张之洞则指出：“蒙古强则我之侯遮也，蒙古弱则彼之鱼肉也。出入之间，利害不可以道里计矣!”张之洞：《张文襄公全集·奏议》卷二
对于如何“恤蒙实边”，当时的朝野人士大致提出了两个方面的意见。
其一，移民。继龚自珍提出移民西北的主张后，康有为在其名的《公车上书》中又阐述道：“西北诸省土旷人稀，东三省、蒙古、新疆疏旷益甚，人迹既少，地利益以不开，则谋移徙，可以辟利源，可以实边防，非止养贫民而已。”中国近代史资料丛刊《戊戌变法》第二册，146～147页稍晚些时候，光绪三十三年1907年发表在《东方杂志》上题为《论移民实边之不可缓》的文章，则对移民的重要性作了详尽的分析，该文指出：“自西伯利亚铁路之成，吉黑两省商业乃尽入俄人囊括，重以日军战胜，竭全国之力，设两大会社以经营制造土货，且设立银行，发行钞币，以操纵金融机关。西北一面，则东起库伦，西托伊犁，名城巨镇，无虑数十，而皆恃俄商为转运之枢。”在这种形势下，“徙民实边为今日第一要计。盖……移内地之羡民，以实边方之旷土，既可省筹边之费，且可减内地人满食寡之虞，一举而三善备焉”《东方杂志》卷四，第7期。
其二，开垦。山西巡抚岑春煊在《请开晋边蒙地屯垦折》中，就开垦做了说明。“臣维现在时局艰难，度支竭蹶，兵费赔款之巨，实为历来所未有……其言救贫者，则或议裁节饷费，或拟振兴工商，然汰兵省官，所节无几，矿路制造，效难骤求。以糜财河沙之时，而规取锱铢之入，是虽理财之常理，仍无应急也。查晋边西北乌兰察布、伊克昭二盟蒙古十三旗，地方旷衍，甲于朔陲。伊克昭之鄂尔多斯各旗，环阻大河，灌溉便利……以各旗幅员计之，广袤不下三四千里。若垦十之三四，当可得田数十万顷，二十五年，前黑龙江将军恩泽请放扎赉特旗荒址，计荒价一半可得银四五十万两。今鄂尔多斯，近晋各旗论之，即放一半，亦可得三四倍……何可胜言，是利于国也。”《光绪谕折汇存》，光绪二十七年十一月二十六日岑春煊折国子监司业黄思永也主张开垦蒙地，提出：“内蒙古伊克昭、西乌兰察布二盟牧地，纵横数千里，土田沃衍，河套东西尤属膏腴。山西缠金牧地，如今民多私垦，不如官为经营，请饬筹办。”《清德宗实录》卷四O四
上述主张与清朝传统的治蒙政策是格格不入的。清王朝保留蒙古贵族封建领主的统治特权，实行蒙古王公札萨克制度，给予“年班朝觐”、“封王联姻”等形式的优厚待遇，对蒙地实行封禁政策，严格限制蒙汉民族正常经济文化交往，其目的都是一个，即稳定蒙古地区社会秩序，巩固清朝统治。鸦片战争以后，蒙古地区的形势也和全国一样发生了重大变化，一系列重大变化的结果，使蒙古地区已不再是清王朝安定的后方和稳固的边疆。
在政治动荡、内外危机日趋严重的情况下，清廷的种种“蒙禁”政策，早已不合时宜，呈现出逐步松弛的趋势，传统的治边政策必然要受到强烈的冲击。
移民实边政策的讨论，标志着清廷由虚边向实边政策的转变。移民实边，作为清廷近代以来重要的边疆政策，涉及范围很广，包括东北三省、蒙古、新疆、西藏、川边等地区。自问题的提出，由局部地区的探索到全面推行，由小范围实践到大规模实行，经历了一个较长的时期。清朝统治者不肯主动放弃旧的边疆政策，在全面实施移民实边政策问题上裹足不前。20世纪初，在全国人民反帝爱国救亡运动的推动之下，才在各个边疆地区全面展开。蒙古地区与其他地区不同，推行时间较晚，没有组织大量的移民，主要的形式是“放垦蒙地”，通过“筹款”以弥补官府财政困难。
移民实边政策实施前后，正是清末“新政”改革的高潮。后来，清廷把移民实边纳入“新政”的轨道，推动了移民实边活动的深入开展，因而也使移民实边政策变得多样化、复杂化。实际上，移民实边是清朝在实行“新政”的同时实行的治边政策，它与“新政”的共同之处，都是在中国面临被帝国主义肢解和瓜分的严重时期，为抵御外敌、改革政治、挽救国家而实行的政策。但是移民实边只适用于部分边疆地区，而“新政”则涉及全国18个省和所有边疆地区。移民实边是有其具体内容的，其主要目的是移民边疆，开垦种植，筹款还债，加强边防。
四、 20世纪初清朝对蒙古的全面开放政策
（一）、 新政在蒙古的全面实施
清末新政是在中华民族面临又一次严重危机的情况下产生的。洋务活动的破产，甲午战争的惨败，尤其是八国联军的入侵与《辛丑条约》的签订，进一步加深了中国社会的半殖民地化，清廷统治日见动摇。以慈禧太后为首的最高统治集团为了缓和与民族资产阶级以及广大人民之间的矛盾，延缓其统治寿命，不得不实行以练兵筹饷为主要内容的“新政”。正如清统治者所说：“国势至此，断非苟且补苴所能挽回厄运。”故宫博物馆明清档案部编《义和团档案史料》下册，1327～1328页，中华书局，1959年光绪二十六年1900年十二月二日，在西安避难的清廷发布变法上谕说：“变法一事，关系甚重……朝廷立意坚定，志在必行”，“着军机大臣、大学士、六部、九卿、出使各国大臣、各省督抚，各就现在情形，参酌中西政要，举凡朝章国政，吏治民生，学校科举，军政财政，当因当革，当省当并，或取诸人，或求诸己，如何而国势始兴，如何而人才始出，如何而度支始裕，如何而武备始修，各举所知，各抒所见，通限两个月，详悉条议以闻。”《义和团档案史料》下册，914一915页清末“新政”由此开始。
清末新政可以分为两个阶段，即光绪二十七年1901年开始的第一阶段和光绪三十二年1906年清廷宣布仿行宪政以后的第二阶段。第二阶段，人们又通常称之为“预备立宪”阶段。上述两个阶段中，清廷的政策一脉相承，预备立宪仍属变法新政的范畴。
在新政的第一阶段，清廷采取的措施主要有以下几个方面：在政治上，裁减冗衙，改革刑律；经济上，设立商部，主管工、矿、交通等行业，鼓励工商业的发展，通令各省设立商会，公布商务、铁路、矿务、银行等章程；军事上，改革军政、扩编新军；文化教育上，设立学部，主管全国教育，兴办学堂，废除科举，选派留学生出洋等。
新政的内容与戊戌维新无多少差别，是戊戌变法和洋务运动的继续和发展，并和当时朝野内外边疆大吏们呼吁的移民实边思想大致吻合，因而很快得到边疆大吏和蒙古王公的响应。
在新政的第一阶段，清朝官员和蒙古王公针对蒙古地区的实际情况，提出一系列新政措施。如光绪二十九年1903年，提出在蒙古地区改制设省的讨论。光绪三十年1904年，新疆蒙古土尔扈特郡王帕勒塔提出“筹拟蒙古新政事宜十四条”，主张在蒙古各部兴办学堂，开发矿产，兴办近代技术工业等。
光绪三十年1904年，清朝朝野上下普遍出现了主张“君王立宪”的舆论。光绪三十一年1905年，清廷派五大臣到国外考察宪政。光绪三十二年1906年九月，清廷参阅国外经验，颁布“预备仿行宪政”谕旨，开始了新政的第二阶段。预备立宪时期的新政，最主要的是政治体制方面的改革或改革筹划工作。清廷把中央官制的改革作为中国实行宪政的条件之一，针对中国官制的弊端，提出改革对策。如改“权限之不分”、“职任之不明”、“名实之不副”的状况，将朝廷各部门分为外务部、陆军部、法部、农工商部、邮传部，将巡警归民政部，户部更名为度支部，兵部更名为陆军部，理藩院改为理藩部；在地方设立审判、检察等新厅署，在中央作为议院预备，设立资政院，在各省设立谘议局。
清末中央官制改革对边疆地区影响很大，同时，也由于边疆危机更加深重，朝野上下又出现了改变传统的治蒙政策、全面筹边改制的舆论和奏议。
筹边改制之策是自上而下的一项改革政策。针对蒙古情况，一些大臣继光绪二十九年1903年之后，又一次提出改设行省的主张，热河都统廷杰议改设内蒙古为“热河、绥远二省”，察哈尔都统诚勋“拟将察哈尔及绥远城、热河三处改为行省”，归化城都统三多拟将蒙地分建四部，内蒙古设二省，外蒙古设二省。筹边改制的核心，是改蒙古地区王公札萨克统领下的盟旗制度为郡县制，对此，姚锡光有较明确的说明：“窃唯封建与郡县，二者不能并存，而封建之法，尤不宜于今日之世界，势分力薄，不相统一，不足捍御外侮，势不能其久存。自非易封建，而郡县不能为治。然欲易为完全无缺郡县制度，非收回札萨克土地、人民之权不可。”姚锡光：《筹蒙刍议》卷上改设行省，实行郡县统治的变革，必然削弱蒙古札萨克王公的权益，也事关清朝对蒙古200多年的统治政策，从而引起蒙古封建王公的强烈反对，清廷只得暂作罢议。
清廷筹边改制的核心内容，是在蒙古地区遍设州县，改建行省，变原有间接统治为直接统治。由于蒙古王公的反对及辛亥革命的爆发，清廷遍设州县、改设行省的计划未能实现。但是，随着垦务的推行，在新政期间，清廷还是设置了26个府厅州县治所。府治有：洮南、胪滨；厅治有：五原、陶林、武川、兴和、东胜、大赉、肇州、安达、呼伦；州治有：辽源；县治有：开鲁、阜新、建平、林西、绥东、安广、镇东、开通、醴泉、靖安、彰武、长岭、德惠、拜泉。
清朝筹边改制、实行新政的另一重要内容就是顺应当时变革图强的潮流，对蒙古进行全面的开发，因而，在清末的10年间，清廷一些大臣与蒙古王公贵族，提出了一些有关加强蒙古地区开发的建议。如光绪三十二年1906年，耆善巡视考察了内蒙古东部各盟旗，提出“经营蒙古之策八条”；光绪三十四年1908年，喀喇沁札萨克多罗都楞郡王贡桑诺尔布奏新政八条；宣统元年1909年，阿拉善和硕亲王特色楞呈请西蒙新政三条；科尔沁亲王阿穆尔灵圭“整顿蒙疆宜先勘修铁路”的奏折等。
上述筹划蒙古新政的条陈、奏议多达数十条。主要内容包括：1开放边禁，移民垦殖；2开设银行、邮政，兴办厂矿、交通；3兴办学校，注重教育；4加强警政、司法等。这些条陈、奏议上致中央，下达旗县，风靡一时，推动了蒙古地区的新政。作为实施新政改革的重要步骤，清廷首先整顿了理藩院，改称为理藩部，增设调查、编纂两个附属局，着手筹办“藩部”新政事宜，开始组织对蒙古社会政治、经济、文化教育、军事地理、资源等方面的调查，列出包括牧政、开垦、铁路、矿产、森林、渔业、盐务、学校、兵制、商务、织造等多项内容的调查提纲。
（二）、 “放垦蒙地”与农业区的扩大
新政的最主要内容之一即放垦蒙地。
全面开垦蒙地的讨论，由来已久，但事关清朝对蒙古原有统治政策的改变，而开垦蒙地又多次遭到蒙古盟旗王公的反对，因而清廷迟迟没有采纳全面放垦蒙地的政策。直到光绪二十八年1902年慈禧太后和光绪帝决意实行新政后，在由西安返回北京途中，才正式批准放垦蒙地，并任命兵部左侍郎贻谷为督办蒙旗垦务大臣，前往内蒙古西部推行垦务。
清廷决定全面放垦蒙地，原因有三：
其一，近代列强入侵蒙古，主要以经济侵略为主要形式出现，不同于其他边疆地区以侵占领土为主的侵略方式。针对蒙古地区的特殊情况，清廷既不安排大量移民进入蒙古，也不在北部边防聚集大量驻军，而是以放垦蒙地的方式“筹款”实边。对此，有关蒙旗垦务的文献中有较明确的反映。譬如，岑春煊在呈请开垦蒙地奏折中提出：“近则俄人之势，日益强盛，蒙古之众，日就贫弱”，“诸臣注意蒙防……皆知蒙兵宜练，而苦于无饷；蒙长皆欲自练其兵而苦于无力。是则欲练兵，非筹练费不可，欲筹练费，非开蒙土不可。”转引自安斋库治：《清末绥远垦务》，载《蒙古史研究参考资料》第6辑可见，清廷全面放垦蒙地的目的主要在于练兵筹饷。
其二，由于庚子赔款，清朝“度支竭蹶”，“库款支绌”，庚子赔款达45 000万两，而当时国库空虚、财政困难，为了支付大量赔款，清廷加紧搜刮白银，把赔款的重大负担转嫁给各省各地。放垦蒙地，筹集巨款，以弥补财政之不足，是作为开辟财源的措施之一，这在岑春煊的奏折中亦有说明。
其三，清代前期，蒙古地区的垦务已有一定规模的发展，尤其是私垦由来已久，亟须清查并制定政策统一管理。借官办垦务，统一丈量土地，征收地价，既完成了筹款的目的，又可以制定统一管理的办法。
清廷放垦蒙地措施主要是在内蒙西部和东部推行的，先以西部垦务来说。
贻谷被任命垦务大臣后，在内蒙古西部全面推行放垦蒙地的措施。他在绥远城设立了垦务大臣行辕和督办蒙旗垦务总局，又在丰镇、张家口、包头分设察哈尔右翼的丰宁垦务局宁指宁远厅，今凉城县、察哈尔左翼垦务总局和西盟垦务总局等垦务机构，全面放垦并清丈了乌兰察布、伊克昭两盟、察哈尔左右翼、归化城土默特旗等地站地和官私牧厂土地。
贻谷还在各旗建立垦殖机构，派官管理，如设立了办理后山八旗牧厂垦务事宜的绥远城八旗牧厂垦务总局，在西盟垦务总局下设准噶尔、郡王、鄂拓克旗三个垦务分局。乌审、札萨克两旗合设一个垦务分局，在归化城设立“清丈土默特地亩总局”，在河东、河西十二台站地设杀虎口站地垦务局，在乌兰察布盟垦务总局下设办理四子王、达尔罕、茂明安三旗垦务的乌盟垦务分局。
光绪二十八年六月1902年，察哈尔左、右翼的清丈清理旧垦、升科征租和开放新垦开始实施。察哈尔八旗是内属蒙古，土地是清廷的直辖领地。自乾隆初开始垦殖，光绪初年又设立押荒局，到贻谷接办垦务时，两翼先后共放垦2万顷，且多系垦熟之地，所以，垦务的推行较为顺利。察哈尔两翼的清旧垦，实际上就是清私垦，由垦局派员会同各旗、“总管参佐各官，同赴地所核实勘办。其要尤在查其约证之虚实，出价之多寡，与耕种之后先，公同理断”，贻谷：《垦务奏议》，载《近代中国史料丛刊续辑》第102页并限期‘‘交纳押荒银两”。《垦务奏议》放新垦，就是由各旗总管“报明共有苏木若干，分详绘图，注明纵横里数，及已垦未垦大致数目，一面派员查勘，勘留随缺及公共牧厂外，余均一律交出开放，该旗不得过问。”《垦务奏议》察哈尔蒙地的押荒、升科章程，基本沿用了直晋两省各边厅所制定的旧章，“以三百六十弓为一亩，每亩应交押荒银一钱，其升科正项无论王公马场及官荒空闲地，每亩均征银一分四厘，遇闰每亩加银三分，每正银一两随征毫银五分；王公马场每亩随征私银四厘，由该地亩向官领取；至官荒空闲地，每亩亦加征归公租银四厘，以充口外七厅捕盗营弁兵经费……”．《垦务奏议》
至光绪三十一年1905年末，除一些原有牧群、旗群北移，给旗丁划留定额随缺地、牧场地外，察哈尔八旗及其境内官私牧厂土地，无论旧垦新丈已大体丈放完毕。
归化城土默特的垦务，是以“清丈”形式出现的。清丈土默特地亩总局成立之后，制定了《清丈土默特地亩试办章程》21条。经过清末这次放垦清丈，归化城土默特地区内凡属可耕地几乎垦辟殆尽。
河套地区的垦务与水利兴修密切相关。到光绪二十八年1902年，后套已修成大小河渠几十条，贻谷督垦期间，下令各渠户将河渠报效国家，所报河渠包括五加河、塔布河、刚目河、缠金渠、长胜渠、老郭渠、丰济渠等大小河渠几十条。之后，贻谷组织人力对已收各渠进行了较大规模的疏浚开通，到光绪三十一年1905年，光修渠就耗资近l0万两银。到光绪三十四年1908年四月用于后套兴修水利的款额达50余万两银。贻谷此间，大规模兴修水利，促进了河套地区水利网的形成及农业的发展。
贻谷放垦蒙地的计划，从一开始就遭到乌伊两盟盟长及各旗札萨克的反对。清廷撤消了带头反对放垦蒙地的杭锦旗札萨克阿尔宾巴雅尔的盟长职务，一再谕令两盟王公札萨克迅速报垦。光绪三十一年1905年，贻谷调各地清兵武力镇压伊盟各旗的“独贵龙”抗垦斗争，并于次年初捕杀了准噶尔旗协理台吉、武装抗垦首领丹丕尔。
由于清朝皇帝严饬和钦命查办蒙古事宜御前大臣肃亲王的直接干预及武力高压，伊克昭盟各旗被迫报垦。至光绪三十四年1908年，伊盟大部分旗报垦地亩已基本丈放完毕。
清末新政10年中，清廷在内蒙古西部放垦土地计约88700余顷。据不完全统计，在贻谷放垦蒙地期间，在西部地区共征得273万两的巨额押荒银两。
内蒙古东部的开垦主要是在东蒙南部地区，尤其是沿边地区。这些地区早在甲午战争前就已出现了典型的农业区，之后的东北严重局势及迅猛的移民实边潮流刺激了蒙古东部各盟旗的人口迁移和土地开发。新政时期，清廷宣布解除东北蒙地除呼伦贝尔外禁令，准东北三将军设官局，主持各蒙旗出荒，形成了清末l0年东部官放蒙地及其他官垦、屯垦的土地开发高潮。
光绪二十八年1902年，黑龙江将军奉旨成立“总理黑龙江扎赉特等部蒙古荒务总局”，主持扎赉特、杜尔伯特和郭尔罗斯后旗的垦荒事务。从当年开始丈放嫩江两岸土地至光绪三十一年1905年，共丈放土地45万余垧。清廷在该垦区设立大赉直隶厅今大安县，管辖承垦汉民。
郭尔罗斯后旗丈放土地始于光绪二十九年1903年，因东清铁路穿越该旗辖地，为了防备帝俄向松花江左岸“扩张利源”，垦务官员丈放了铁路沿线、松花江以北的土地，至三十四年1908年，共放垦土地63万余垧。清廷设置肇州直隶厅治理该地区的垦务。
杜尔伯特旗位于郭尔罗斯后旗西侧，东清铁路修竣后，杜尔伯特位于铁路两侧的土地“渐为东清铁路公司占领”。为抵制沙俄的蚕食，该旗于光绪三十年1904年开始放垦，至三十四年1908年，该旗共放垦铁路沿线及沿江土地25万余垧。清廷设置安达直隶厅治。
哲盟蒙地官局主持丈放的垦务，始于扎赉特旗，接踵而行的是科右三旗。
光绪二十八年1902年，科尔沁右翼前旗设蒙荒行局，制定《领荒招垦章程》、《蒙荒更定章程》，开始丈放土地，至光绪三十年1904年，已丈放了洮儿河、交流河等地带62．5万余垧。到光绪三十四年1908年，又陆续丈放土地30万余垧。清廷在垦区设置洮南府今洮安县和靖安今白城市、开通今通榆二县。
光绪三十二年1906年，科尔沁右翼中旗设行局，制定《放荒章程》，丈放了北自茂改吐山，南至得力四台，西北到阿力加拉一线，共丈放毛荒648 000垧。光绪三十四年1908年，又丈放了霍勒河、阿木台河之间的高力坂荒。宣统元年1909年，在交流河南岸置醴泉县，归洮南府属。
科尔沁左翼三旗土地在19世纪末以前，已经进行了大规模的垦殖，至清末基本上无地可放了。光绪三十四年1908年，清廷为加强防务，开辟科尔沁左翼中旗洮南府与辽源州之间的官道，制定厂《洮辽站荒规则》，放垦官道两旁各l0里土地8．3万余垧，另加其他地带丈放的8．6万余垧土地，以上两处共丈放16．9万余垧土地。
除上述旗外，还有郭尔罗斯前旗。该旗自清中叶以来，其南部已垦辟殆尽，清末又丈放了其西南部长岭子地区土地2l万余顷，并新设了长岭县。
热河都统统辖的卓索图、昭乌达两盟与哲里木盟不同。清末新政以前，大部分地区已成为农业区。新政时期的放垦主要是在昭乌达盟中部和东部进行的，共计放垦1．6万余顷。
综上所述，清末新政10年间，清廷在哲里木、昭乌达两盟共放垦土地约360余万垧另1．6万余顷。
新政后期，在放垦蒙地的高潮中，清廷又开始筹划在外蒙古和呼伦贝尔地区逐步推行移民开垦。光绪二十八年1902年，外蒙古科布多参赞大臣已在科布多属布伦托海、阿尔泰一带陆续兴办了5处官垦，1911年，库伦办事大臣三多在外蒙古设立了垦务总分局，拟办垦务。光绪三十四年1908年，呼伦贝尔副都统宋小濂设局放垦铁路沿线土地。次年，又奏请清廷，于呼伦贝尔、满洲里两城设立边垦总分局，试办沿边长伦屯垦。
（三）、 近代工矿实业的出现
蒙古地区矿藏资源极其丰富。19世纪以前，由于清廷的矿禁令，很少得到开采利用。19世纪中叶以后，受近代工业的影响，清廷也倡导各地招商，开采金矿等矿，蒙古地方官吏纷纷响应，奏报开采当地矿藏。至咸丰五年1855年，蒙古境内已有5处金矿得到开采，如：易棠奏报阿拉善地界哈勒库察山产有银矿，且矿苗丰旺，拟定开采银矿章程，招人开采；翁牛特旗境内的红花沟金矿，喀喇沁中旗境内的长杭沟银矿，喀喇沁右旗境内的土槽银矿、锡蜡片银矿等都由清廷分别制定开采升科章程，规定“征课每金一两作十成计算：五成归商人工本，以三成六分为正课，三分为耗金、一分为解费、余一成为阿拉巴图当差之资”《清宣宗实录》卷一八四。此外，清廷还派人到各地勘察矿藏，发现蒙古境内有铅、煤等矿，也曾招商开采，但规模不大，后因工艺落后，经营管理不善，多数停采。
新政时期，蒙古地区又兴起开矿办实业的热潮。清廷再次谕令各地制定章程，以官办、商办或民办的形式开办矿业。由于受外商的影响，当时出现了三种办矿方式，即独自开办，聘洋商作指导和中外合办。一些矿厂还购买外国机器，请外国技术人员，采用西方技术开采，采矿业一时风靡蒙古各地。
内蒙古东部的煤矿蕴藏量大、质量好、煤层厚、离地表浅，易于采掘。阜新县新邱煤矿、扎赉诺尔煤矿、嫩江支流甘河南岸的甘河煤矿，扎赉诺尔煤矿西部的察汗敖拉煤矿都是当时比较有影响的大矿。开采量较大、招募矿工较多的中小型煤矿还有翁牛特右旗井子沟煤矿，归化城土默特的大青山万家沟煤矿。
东部蒙古的金矿在蒙古地区是首屈一指的。新政时期，历任黑龙江将军、热河都统都重视金矿的开采，积极督办，筹划勘查和开采。比较有名的有昭盟的金厂沟梁、转山子、红花沟、水泉子沟金矿，呼伦贝尔盟北部奇乾河金矿和奇乾河西南的吉拉林金矿。
清廷还在张家口设立察哈尔矿务总局，管理察哈尔辖内旗地的采矿业。
外蒙古科布多所属宝尔吉银矿，土谢图汗、车臣汗两部属下鄂尔河等5处金矿，矿源充足，有实用价值，引起清廷重视，制订章程10条，长期开采。
上述所列的是一些比较有影响的矿厂，此外，还有各旗县地方办的小厂、小矿。这些小厂矿和其他地区的矿业相比，规模小，开采方式落后，有的经营不善，中途废弃，但是，在我国的边疆开发史上，尤其是蒙古地区开发史上占有重要的地位。
近代资本主义的新型企业在蒙古地区出现得较晚。1906年以后，蒙古地区也曾试办过一些带有近代资本主义性质的新式企业、实业，大都规模小、时间短，很快便破产停业，但作为蒙古地区开发历史上的新事物，仍具有一定的进步意义。
新政时期建立的“蒙古实业公司”是清末新型企业中比较突出的一个。该公司创办于北京，得到清廷的支持，清朝军政官员、买办资本家和蒙古王公共同计划、共同筹款，预计筹集100万两白银作为兴办实业的费用。公司以“开发蒙古”为基本宗旨，从兴办蒙古地区的交通运输入手，待交通运输卓有成效以后，再以此为基础向其他行业扩展。公司成立之初，就筹集股金50余万两，立即筹办了张家口至库伦的汽车运输，内蒙古西部的黄河航运，哲里木盟郭尔罗斯后期的垦务以及筹划经营乌珠穆沁的盐务等。武昌起义爆发后，该公司宣告停业。另有祥裕木植公司，这是一家官商合办的公司。光绪三十一年1905年，蒙人阜德胜筹集资金1．6万两创办了“黑龙江祥裕木植公司”。该公司主要经营开发大兴安岭中部索伦山木材，公司招募伐木工，办理采伐、外运、销售，官方设木税局，征收木材经销税。在官商合办的公司中，还有归化城毛纺工艺局，这是光绪三十一年1905年归绥兵道胡孚宸筹集股金5000两创办的。公司招募工艺匠人从事织造和染色毛布，工艺手段仍然是手工操作的木制织机，但是产品销路好，较受欢迎。
郭尔罗斯前旗的大布苏造碱业，也是内蒙地区一家新型企业。它是由长春天惠造碱实业公司联合郭尔罗斯前旗札萨克齐默特色木丕勒合股创办的。该厂曾雇用工人1000余名，聘请化学专业技术人员，把天然碱用土法熬成灰碱，装袋运销东北各地。
光绪三十年1904年创立的喀喇沁右旗综合工厂，也是值得提出的，这个厂是由贡桑诺尔布在该旗坯厂子村创办的，内有织布、染色、造绒毡、肥皂、洋烛、染料等门类。在王府西八家村开设“三义洋行”，销售综合工厂的产品及各种“洋厂杂货”。综合工厂派本旗青年到天津学习技术，又聘请天津等地的技术员和师傅来厂培训、指导徒工。综合工厂和“三义洋行”的生产和销售兴旺发达，在当时很有影响。
（四）、 近代邮电、交通与文化教育事业的兴办
清末，蒙古地区也出现了近代邮政、交通与文化教育事业，并在一定程度上有所发展。
邮电通讯、交通运输的发展是边疆开发的重要步骤和前提。清末新政以来，筹划边疆开发、变法维新的官员和蒙古王公们开始意识到发展邮电通讯、交通运输业对“实边”和发展边疆经济的重要意义，积极倡导并着手筹办。
1 9世纪末，蒙古地区开没了两条电报线路，—条出张家口，经滂江、乌得、叨林至库伦、恰克图；另一条是东北干线，中继线经过东部蒙古盟旗。新政时期，又陆续在昌图、辽源、洮南、赤峰、归化城、乌里雅苏台、科布多、阿尔泰等城镇新设了电报局所，开通了电报联系业务。
由于北部边防和经济开发的需要，清廷十分重视蒙古地区的邮政线路。原来设立的驿路台站传递已不能适应近代社会的发展，边疆大吏和蒙古王公屡屡呼吁改变北部边疆邮递的落后状况，加速开办邮政业务。光绪二十二年1896年，东部蒙古设立了属于牛庄邮政总局的昌图、朝阳局所。新政时期，清廷设立邮传部，邮政事业在蒙古地区得到逐步推广。蒙古地区的邮政线路，多是由原来的驿站台站改建而成的，并在一些重要城镇、通衢设立了邮政局、所，如归化、绥远、萨拉齐、包头、和林格尔、托克托、五原、武川、库伦、恰克图、洮南、辽源、赤峰、昌图、朝阳等地的邮政局。这样，遍布蒙古地区的邮政线路形成了近代蒙古社会邮政事业的新格局。
除了清廷筹办的电报、邮政业外，东部蒙旗也自办了电传业。光绪三十一年1905年前后，喀喇沁王公贡桑诺尔布创办了以本旗与围场县联合经营的电报、邮政业务。贡桑诺尔布亲自督工架设电杆，由旗内选精壮蒙人，分3班往返北京与喀喇沁，递送邮件，并设立邮政代办所和电报收理处。
此外，俄国中东铁路也在沿线的海拉尔、满洲里等地开设了电报通讯。
近代蒙古地区开始出现了筹办长途汽车运输与筹划修建铁路的近代交通运输业。“蒙古实业公司”筹划张家口至库伦的汽车运输，库伦办事大臣三多详拟了购进外国汽车、勘设沿途站点的计划。新政时期，修建蒙古与其他地区的铁路，成为当时的热门话题，当时拟议修建5条干线：①锦瑗线，以锦州为起点，经朝阳、小库伦、辽源、洮南等地抵瑗珲；②张恰线，由北京至张家口铁路展修到外蒙古库伦，再至恰克图；③张家口至乌鲁木齐、伊犁线，由张家口经绥远、归化、包头、兰州、凉州、乌鲁木齐到伊犁；④张锦线，由张家口经多伦、赤峰、朝阳至锦州；⑤库伊铁路，由库伦横穿外蒙古至伊犁。《宣统政纪》卷四五～四七
上述铁路线只是在筹划当中，实际完成的路段很少，迄清亡，只有京张、京奉两线修通，这两条干线对改变塞外僻远闭塞状态、疏通内地与蒙古地区的交通起到了一定作用。
清末蒙古地区也出现了一些新式的文化、教育事业。
新政期间，几乎所有的边疆大吏、仁人志士都把开办新式学堂、“兴学以迪蒙智”作为开发边疆、筹蒙之策的主要措施之一。
这个时期创办的新式学堂可分为三种类型，一种为清廷和边疆大吏主持兴办的学堂，一种为蒙古地区或邻近的府厅州县兴办的学校，还有一种为蒙旗自办的新式学堂。
清廷在北京设立了培养蒙藏专门人才的各类学校，如学部创办的“满蒙文高等学堂”、“贵胄陆军学堂”、“贵胄法政学堂”，招收蒙古王公及其勋旧子弟，学习满蒙文、满蒙地理、满蒙近代史及军事等课；理藩院在北京创建的“蒙古学堂”；蒙藩王公在北京创建的“殖边学堂”，这些都是当时北京很有影响的新式学堂。
在绥远城，将军信格创办了“绥远城武备学堂”，贻谷创办了“绥远中学堂”由原有启秀书院改建和五所初等小学堂。归化城的“古丰书院”改建成为“归绥中学堂”，该学堂开设了史地、数学、理化、外文等课程，配备了理化实验室，其新式的课程设置和教学方法使人耳目一新。归化城土默特旗的“启运书院”改建为高等小学堂，高等小学堂的学生毕业后可升入归绥中学堂。
在外蒙古，由库伦办事大臣、乌里雅苏台将军在库伦和乌里雅苏台二城创办“蒙养学堂”、男女小学堂和初级师范学堂，招收土谢图汗部和车臣汗部蒙古王公子弟和寺庙的沙毕幼童入学，“专习满、蒙、汉语言文字，以兴办新政”。《清史稿》卷一四二
东北地区的齐齐哈尔、奉天也兴办了招收蒙人的专门学校。齐齐哈尔有“满蒙师范学堂”，专收该省驻防八旗和扎赉特、郭尔罗斯、杜尔伯特等蒙旗子弟。奉天设“蒙文学堂”，后改称“蒙文高等学堂”，招收哲里木盟各旗子弟。
除上述京城及大城市外，各府厅州县也纷纷创办新式学堂，包头、察素齐、毕克齐、丰镇、洮南、辽源、开通、靖安、肇州、大赉、安达等地纷纷办起高等、中等、初等或半日小学堂，这些学堂主要招收汉族子弟，也有少量的蒙人子弟。
在蒙旗王府和农区、半农半牧区创办的新式学堂是新政时期很有影响的一件大事。光绪二十八年1902年，贡桑诺尔布在喀喇沁右旗王府西院创办了崇正学堂，设备有宿舍、饭厅、图书馆，课程有蒙文、汉文、日语、俄语、算术、地理、历史、书法、绘画、音乐、体育等。学校从国内外聘请教师，以新式的教育方式教学，并选拔优秀毕业生到北京、上海、南京及日本学习，该校被称为蒙古社会的第一所近代新式学校。光绪二十九年1903年，贡桑诺尔布又创办了“毓正女学堂”和“守正武学堂”，还在学校附设了报馆，出版石印蒙文报纸《婴报》，在北京、奉天等地设立分馆，报纸讨论时事，鼓励革新。蒙旗自办新式学堂的还有科尔沁左翼后旗的“蒙古学堂”、“蒙汉小学堂”，呼伦贝尔海拉尔办的小学堂，赤峰乌丹公立初等小学堂，赤峰高等小学堂等。
五、 余论——清代蒙古地区开发的若干问题
清代，大一统局面的奠定，结束了历史上形成的游牧民族与农业民族南北对峙的局面，消除了北方草原单一游牧经济与内地综合经济之间以武力开市的贸易形式，蒙古的社会经济逐步纳入了全国相互依赖的经济体系之中，单纯的官市、民市贸易已不能满足蒙古地区政治经济发展的要求，北部边疆的开发势在必行，蒙古地区的开发是历史发展的必然过程。清代268年间，倾注很大力量于北部边疆的经营与开发，使蒙古在传统的畜牧业经济基础上，出现了较发达的农业，其他行业如手工业、商业贸易和城镇交通业也都比前一代有了较大的发展，开发的规模和深度，远远超过了汉唐盛世，其开发的成就是应该予以肯定的。
清王朝是满族贵族集团建立的封建专制国家，其开发活动就必然带有时代和阶级局限性，在蒙古地区则表现为封建压迫和剥削、民族歧视和奴役、武力征伐和镇压。另外，由于当时科学知识的贫乏和垦殖政策的失控，大量的流民盲目开垦所造成的草原沙化，则又形成流弊至今的历史遗害，这也是值得我们汲取的教训。
下面仅就蒙古地区开发的几个重要问题略加评述。
（一）、 开发与人口迁移
人口不断的迁移流动是中国历史发展、中华多民族国家形成的大趋势。几千年来，正是由于人口流徙，才使不同的部族、民族得到交往、分化与合并，彼此之间的关系变得越来越密切。汉民族在形成和发展过程中，吸收或融合了大量其他民族成分。同样，其他民族的形成和发展也都有过多次迁徙。满洲贵族率数十万人口南迁，和其他民族相交往、争斗、融合，才成功地建立了统一多民族的国家。
蒙古民族的形成和发展也吸收和融合了大量其他民族成分。这些民族有的只是部分，有的则是整个民族融入到蒙古族之中。在融合过程中，或者是和平的，或者是经过流血的，或者是自愿的，或者是被迫的，但都是通过人口的迁移形成和发展的。一个地区的社会进步、经济发展，同样离不开人口的迁移，像蒙古这样的边疆地区，内地人口的迁入，不仅会带来一定数量的人力，也会带来比较先进的科技文化、生产技术和比较活跃的思想，这些都有利于当地的经济开发。
清朝统一多民族国家的建立，客观上打破了民族封闭的壁垒，为各民族之间的交往，为人口更大范围的流动，创造了极为有利的条件。但是，清廷面对日益发展的民族间往来，如潮涌般的人口流动趋势，既无明确的指导思想，又缺乏必要而积极的对策。清朝统治者认为“蒙古安，则边疆靖”；大量的汉族人口流入草原，“民人蒙古杂居一处”，易造成蒙古地区的不稳定，以致整个边疆地区“不靖”。为防止边疆地区民族关系的复杂化，清廷采取了简单化的处理方法，断然实行了与人口流动大趋势格格不入的人口封禁政策，禁止内地人口流入蒙古地区，不准蒙古部落之间人口任意移动。
清朝的人口封禁政策曾在一定时期和一些地区抑制住了蒙古地区的人口流动，尤其是利用盟旗制度，把各旗人口固定在一定的范围内，隔断了蒙古族之间的任意往来。但封禁政策并没有挡住内地人口迁移浪潮的冲击。内地农民迁入北部边疆，主要是因为这里的土壤、雨水、气候有些地方适宜垦殖，而蒙古王公为解决食粮问题也主动招引内地农民垦殖，这是封禁政策不能彻底实行的原因。
清廷对人口迁移潮流和人口封禁政策之间产生的矛盾和冲突喜忧参半，喜的是民人赴边外垦殖之后，“年来五谷丰登”，可以解决蒙民的食粮和军粮，又能藉蒙古土地行“借地养民”之政策，缓解内地日益膨胀的人口压力，但是，更多的是忧虑和担心，恐汉民移入太多，“将来俱为蒙古”，难为管理。另外，随着蒙汉杂居而来的“盗贼词讼”容易造成难以处理的民族矛盾和民族冲突。清廷在边疆民族问题上的矛盾心理和徘徊瞻顾的态度，往往表现在人口迁移政策上的摇摆不定，即当边外开发取得成效，蒙汉民族关系融洽时，封禁松弛，并制定出相应政策，鼓励开发；而当有的开垦损害蒙民牧场或蒙汉民因故发生冲突时，则断然宣布“禁令”，驱逐汉民，或制定禁止汉民出边的严厉措施。
清代，蒙古地区日益发展的人口迁移有以下的作用和特点：
人口迁移一定程度上改变草原人力不足与人烟稀少的局面，使人口达到相对均衡，分布趋于合理。这不仅有利于缓和内地因人口急剧增长与耕地减少而造成的人地矛盾，而且移民流入开发程度较低的荒原，也促进了荒山僻野的开发进程。同时，人口迁移对草原城镇的兴建起着不可估量的作用。一般说来，城镇的急剧扩展无不以外来人口的大规模迁入为前提，若仅仅依靠本地原有人口的自然增殖形成一定规模的城镇是不可能的。人口的迁移对蒙汉民族文化的共同提高也是有利的。汉民要在迁入地生存下来，尤其要在生产方式、生活习俗、宗教信仰、语言文字差异较大的少数民族地区生存下来，就不仅要保持和发挥原有的文化优势，还必须吸收当地民族文化中的先进或有利的因素，以适应当地生产与生活条件的需要。作为土着的蒙古民族，在与汉族共同杂居、共同生产过程中，也必然受到汉族的生产技术与生活习俗影响，因而使蒙汉民族在互相融合、互相吸收的情况下，形成你中有我、我中有你、共同发展、共同提高的局面。
清朝封禁政策被迫松弛后，局部地区向内地农民开放，但受封禁政策影响，所制定的人口迁移政策不同于一般的移民政策。流入的农民春去秋归，不以定居为目的，当地称之为“雁行”人。从人口学角度看，他们不能算做是真正的移民。按照移民的定义，具有一定数量，一定距离，在迁入地居留一定时间的移动人口，才算做移民。清廷在蒙古地区的这种候鸟式的特殊的人口迁移方式，持续了近一个世纪，至18世纪中叶，靠近长城的蒙古游牧区开始出现一定数量的农业村户，而后到19世纪中叶，农业区和半农半牧区迅速扩大，定居的农户越来越多，至设厅县管理制度，移民才逐渐固定下来。
清代，内地移入蒙古地区的人口数量是有限的，即使是清末推行“移民实边”政策以后，也没有出现大量移民涌入蒙古的现象。从清末蒙古地区的人口统计中可以得知，19世纪初，内蒙古地区的总人口为215万，其中蒙古族为103万，汉族100万，其他民族12万。根据1912年所颁布的宣统年间民政部的调查数目，内蒙古蒙古族人口为87万，汉族人口约为155万。100年间，汉族人口增加了55万，平均每年增加55 000人。这个统计数字表明，由于种种限制，清末汉族移民增加不多，并未形成影响蒙民生计的人口压力。
人口的增长，应以“既不破坏生态平衡，又能使经济效益达到最高点”为标准。蒙古地区虽然地域广阔，但人烟稀少，人口明显不足，分布不合理，再加上草原生态脆弱，生产力落后，有限的牲畜，只能养活有限的人口。迁入的内地人口过多、过速，必然会加剧人口对脆弱的游牧经济和草原资源的压力。此外，蒙古牧民和内地农民在生产方式、生活习俗、宗教信仰和语言文字方面都不尽相同，长期的南北对峙及封建统治者制造的民族隔阂，也并非短期内所能消除。而大量无组织的无业流民盲目涌入草原，不但达不到开发的目的，反而会因生态的破坏、蒙民的抵触而引起民族隔阂和矛盾，从而使开发力量变成内耗力。清廷对人口流动产生的进步作用缺乏远见，对因人口盲目流动所出现的破坏性也没有更深的认识，因而未能有计划、有指导地组织内地各行各业人口进入蒙古地区，从事开发活动，影响了蒙古地区开发的进程。
二、 经济开发
中华民族的历史是在消除各民族原始闭关自守的状态中迈步向前的，不管在它的最初阶段步履是何等的蹒跚，随着各民族文明的历史进程不断加快，全国性的政治、经济、文化以及其他方面的关系日趋紧密。在当时大一统的清帝国里，几乎没有一个地区的政治经济可以脱离全国的政治经济变动而独自运转，也没有一个领域的发展不受其他领域变动的影响。在中国历史上，民族疆界的分割，把自然资源的有机分布割裂开来，导致了各民族、各地区之间资源分布的不均匀。从生产力的发展来看，清代统一多民族国家的形成，打破了国内区域的隔离，是对社会生产力发展的一大解放，即生产和交换向全国性发展，使生产力的发展得到更为广阔的活动空间。因此，全国各民族、各地区经济的相互依赖关系成为一个体系，由各个分散、不同的因素构成一个相互影响、相互依存的有机整体。
蒙古无论在经济还是贸易上都更依赖于其他地区和外部市场。没有一个开放的、不断扩大的外部市场，，其经济就会停滞下降。但是，如果把该地区放在中华民族相互依存的体系里来考察，那么，该地区所提供的牲畜、矿藏、木材及各种技术就都作为整个体系中的有机构成内容发挥作用了。
清代，基本上消除了历史上长期形成的游牧民族与农业民族的南北对峙局面，清朝统治者也在某种程度上认识到大一统局面对蒙古地区政治经济发展的意义，以及蒙古的政治经济与全国其他地区结合起来的必要性，屡次强调“内外之民，俱属一体”。蒙古地区优越的自然条件和蒙汉民族强烈的开发愿望加深了统治者对开发必要性的认识，也坚定了制定开发措施的决心。首先是蒙古王公、牧民要求打破蒙古与其他地区的封闭状态，对蒙古地区进行经济开发。蒙民首先要求的是发展农业，以农业来弥补游牧经济的不足，减少自然灾害的威胁。清廷顺应了当地人民的开发愿望，制定了遣民赴边外垦殖的措施。
垦殖北疆的最主要力量是来自内地的农民，这些人披荆斩棘，艰苦创业，经过近百年的开发，至18世纪中叶，已形成了归化城土默特、察哈尔和热河三个有一定规模的农业、半农半牧区。至20世纪初，农业已逐渐成为蒙古地区一个重要的经济部门。东部的松花江、辽河、大、小凌河上游，中部的土默川平原，西部的河套地区，都进行了一定程度的开发，有些地方成为产粮较多的生产基地，为蒙古地区比较集中的农业生产区域的形成和发展奠定了基础。同时农业带动了商业和手工业发展，从而使蒙古地区的经济结构，由原来比较单一的游牧经济，发展成为农、商、手工业等多种经济形式，蒙古族也由原来只从事畜牧业，开始转向牧、农、商、手工业的多种经营。在一些垦殖发展较快的地区，尤其是长城沿边一带，形成了许多蒙汉杂居的农业区和半农半牧区。在这些农业区和半农半牧业区，蒙古原有的土地关系和阶级关系都发生了变化，租佃关系和土地变相买卖的关系发展迅速，原有的封建领主制经济已转化为封建地主经济。
从有清一代蒙古地区的开发进程来看，可以分为三个时期两个高潮，即清初至雍正朝为初期，乾隆朝至同治末年为中期，光绪初至清亡为后期。乾隆中叶至嘉庆朝为第一个高潮，光绪二十八年1902年至宣统三年1911年为第二个高潮。清代前期，国力强盛，财力充足，蒙古社会相对稳定，清廷顺应蒙汉人民的开发要求，制定的开发政策得当，人口迁移、经济开发与蒙古地区的自然条件、社会承受能力大体吻合，因而开发成效显着。晚清以后，为了抵制帝国主义入侵，虽然实行了移民实边政策，但由于社会动乱，国势衰弱，财政拮据，政治腐败，指导不力，开发活动往往演变为统治者谋私敛财、掠夺人民的措施，从而导致民族矛盾、阶级矛盾尖锐化，生态环境恶化。前后两个开发高潮，表现出这样一种规律：当国家安定，民族团结，政府指导得当时，开发的成就显着；而当遭受外敌入侵，社会动乱，政府指导不当时，开发则变成了掠夺和破坏。
从清代蒙古地区以垦殖为主导的开发活动中，我们可以得出如下启示：
首先，蒙古地区的经济发展需要有农业、手工业、商业等其他行业作补充，没有农业的单一游牧经济，经不住任何自然灾害的袭击，也束缚畜牧业、手工业和商业的发展。清廷的封禁政策及其在开发上的摇摆不定，挫伤了广大蒙汉人民的积极性，也造成开垦的盲目性，最终导致蒙古地区的经济发展长期停滞不前。
其次，受封禁政策影响，蒙古地区没有彻底打破民族经济封闭的体系，没有根本改变自有资源决定生产的格局，贸易、市场的规模和格局只能限制在较小的范围，牧民只为自身的消费而生产，没有和全国市场联系起来，最终导致蒙古经济发展不平衡，致使在近代以后，拉大了与全国其他地区经济发展的距离。
（三）、 开发与生态环境
马克思、恩格斯曾指出：“历史的每一个阶段，都遇到有一定的物资结果，一定数量的生产力总和，人和自然以及人与人之间的历史上形成的关系，都遇到有前一代传给后一代的大量生产力、资金和环境，一方面，尽管这些生产力、资金和环境为新一代所改变，但另一方面，它们也预先规定新的一代的生活条件，使它得到一定的发展和具有特殊的性质。由此可见，这种观点表明：人创造环境，同样环境也创造人。”马克思、恩格斯：《德意志意识形态》，《马克思恩格斯选集》第1卷，43页草原牧民祖祖辈辈劳动生息在蒙古高原上，逐步创立和发展了这个地域的生态经济系统，历史上每一代人所遇到的生态环境状况和经济发展状况，都是前一代人留给他们在这方面状况的继续。一定的放牧时期，划分不同季节利用草场、划区轮牧，淘汰劣等牲畜，培养优良牲畜等等，都是牧民历代沿袭下来的生产技术和保护、利用草原，保持草原生态系统平衡的方法。历史上这一代人治理生态环境和发展经济的状况又要对其下一代人的生产和生活环境的状况产生深远的影响。每一代人在发展经济和治理生态环境时，既要考虑当代人的眼前利益，又要考虑子孙后代的长远利益。清代蒙古盟旗制度治理下的社会环境，为蒙古牧民合理利用草场，划区轮牧，分季节放牧，确定合理的载畜量创造了条件。有了较好的生态环境，也带来了较好的经济效益，18世纪至19世纪中叶，蒙古畜牧经济的兴旺发达就是草原生态效益和经济效益统一的表现。
人类的经济活动，是通过生态系统的能量转化和物质循环过程来达到预期经济目的的。因此，保持生态平衡与发展经济是对立的统一。一般说来，在生态平衡与经济平衡之间，前者是主导，生态平衡失调必然导致国民经济各部门之间产生不协调而造成巨大损失。清人对生态平衡的认识不可能达到现代人类对自然界认识的高度，因此，在制定经济政策时，并没有考虑生态因素。但是，从封禁政策的一些内容来看，反映出清廷对蒙古地区自然环境特点也有一定程度的认识，有些封禁条例，是针对大批流民迫于生计涌入蒙古地区后，无组织地任意流动，无计划地盲目开垦，与牧民争夺优良牧场，造成牧场狭窄，草原沙化，生态环境恶化等情况制定的，有些封禁条例符合畜牧业的特点以及草原生态的客观要求。
近300年来，蒙古高原生态环境变化证明，人类的生产活动，尤其是在草原地带的土地开发一定要适度。
内蒙古的沙漠和沙地干旱草原地区的沙漠，称为沙地，自东而西有：呼伦贝尔沙地、科尔沁沙地、小腾格里沙地、毛乌素沙地、库布齐沙漠、乌兰布和沙漠和巴丹吉林沙漠。根据历史记载和考古资料，这些地区原来大多是肥美的草原，但是由于这一生物带的特点是生物有机体与它周围的无生命环境处于较脆弱的相对平衡状态，自然因素本身又潜伏着引起沙漠发生的物质条件，如干燥少雨、日照强烈，冷热剧变、风力强等，因此，人类不合理的生产活动，主要是滥垦、滥牧，极易造成对植被的严重破坏，引起就地起沙或流沙移动，沙漠化扩大。如科尔沁一带原是河川交错、水草丰茂、林木葱郁的草原，辽金两代，这里进行了大规模的垦荒，砍伐森林和迁徙人口，植被遭到破坏，沙漠蔓延十分严重。鄂尔多斯高原的毛乌素沙漠和库布齐沙漠，也曾有河流湖泊分布，草木茂盛，野兽繁衍，适于人类生存，沙漠范围较小。但秦汉以来，人们过度的垦伐使原本脆弱的生态系统失去平衡，沙漠化逐渐扩大。毛乌素沙漠地区的古代遗址，以汉代遗址深入沙漠内部最远，唐代遗址次之，明代遗址已退缩到沙漠东南边缘地区，呈现出西北、东南向的时代顺序性，正是沙漠逐步扩大的有力证据。朱震达、吴正、刘恕等着：《中国沙漠概论》，24页，科学出版社，1980年明人描述当时鄂尔多斯沙漠化的情况时说：沿边墙一带“四望黄沙，不产五谷”《明经世文编》卷一八九，唐龙：《大虏住套乞请处补正数粮草以济紧急支用疏》。陕西以北，“龙沙漠漠，亘千余里……大风扬沙，瞬息万丈。”《明经世文编》卷二三八，曾铣：《总题该官条议疏》面对鄂尔多斯东南及陕西神木至定边以北长城沿线日趋恶化的生态环境，清初曾制定了严格的封禁条例，规定边墙外50里为禁留地。康熙二十一年1682年，始允许蒙古牧民在近40里外游牧。康熙五十八年（1719年又规定界址，有沙者以30里立界，无沙者以20里立界。雍正八年1730年在旧界外再展20里或30里，以原禁留地50里为界。严格的划界封禁对蒙古西部地区植被的恢复、沙化的抑制起到了一定的作用。
清代前期，对蒙古地区森林的封禁也是很严格的。清廷规定，不准任意砍伐林木。如康熙朝设立木兰围场，在围场四周各个隘口，以木栅和柳条为界，明令“蒙古、民人毋得阑入”。在清代前期，内蒙古地区有森林面积2万平方公里，外蒙古有6万平方公里，这些森林得到相当的保护，出现了林木茂盛、牲畜繁殖的景象。如围场内，“树木繁盛，内多千年古松，木兰秋弥，所获禽兽不可亿计。”《围场厅志》卷二
清代前期，草原生态的恢复，原因是多方面的，从草原生态学角度看，对某一草原地带进行一定时间的封闭，可以使这块草场得到保养，逐渐恢复原来繁茂的生态。封禁政策恰恰适应了草原的这个特点。但就其本质而言，清朝制定封禁政策，并不是要创造新的生态环境，封禁之后草原生态的恢复是清廷所未能料到的。
清末“放垦蒙地”期间，滥伐滥垦对草原的生态造成一定的破坏，但并不是近代以来蒙古地区草原沙化的主要原因。中国北部草原的沙化，是在民国以后北洋军阀和国民党统治时期造成的。1949年以后，人们对自然资源利用不合理，也造成了草原大面积沙化。以鄂尔多斯为例，1948年以前，沙化面积为1515万亩包括毛乌素沙漠和库布齐沙漠，1977年沙化面积增加到5250万亩，1981年又猛增到1亿亩。再如1958年至1973年全内蒙古开垦土地1400万亩，造成了1800多万亩的土地沙化。清末10年，蒙古西部地区共丈放土地900多万亩，大部分是适宜农业种植的地区，河套农垦区占有27 000余顷，察哈尔两翼4万余顷，归化城土默特1万余顷。到1949年，全内蒙古的耕地面积为6497万亩，清末10年西部开垦面积只占1／7。可以说，把草原沙化的主要责任推给清末的垦丈是不客观、不公正的。
即使如此，对清末10年，放垦蒙地所出现的问题也是引人深思的。农业开发是人类认识自然和利用自然的结果。在古代生产力和科学技术水平都十分低下的情况下，人类难以正确全面地认识和掌握自然规律。清末内地农民进入草原，正是清代前期实行封禁政策后，草原生态良好，沙化现象并不严重的时期，人们并未认识到大面积开垦、无限度向自然索取将会造成严重的后果。清廷错误地以农业经济取代牧业经济，在草原地区大办垦务，这一错误的指导思想被后人沿袭下来。清亡以来，盲目的、掠夺性的土地开垦愈演愈烈，终于遭致了大自然对人类的惩罚。
（资料来源：成崇德：《清代西部开发》，山西古籍出版社，2002年出版。）