清朝-清代处分制度与官员的规避

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原文标题:清代处分制度与官员的规避


孟姝芳
奖惩是清代吏治的重要组成部分,处分制度是其中的重要环节。
一、处分制度、类别与程序
为加强吏治,早在雍正十二年(1734)和乾隆二十三年(1758),清政府即分别制定了《吏部处分则例》和《兵部处分则例》。随后至光绪朝,本着五年一小修,十年一大修的原则,清政府对《处分则例》进行了数十次修订,具体规定了处分机构、处分程序等,同时按照吏、户、礼、兵、刑、工六类,将处分按照事由分类纳入。处分制度不断完善,成为清代处分文武官员的直接法律依据。
清代的官员处分主要指朝廷对在职官员在行政过程中所犯的过失、过错给予的一种行政制裁,不牵涉刑事治罪。吏部的考功司专掌文官的处分,兵部职方司专掌武官的处分,都察院作为清代最高的中央监察部门,专掌吏部和兵部各级官员的处分。
清代的官员处分分为罚俸、降级、革职三大类。罚俸是处分中最轻的一级,以罚取官员所得的俸禄为目标,有罚俸一个月、二个月至二年共七个等级。其上是降级,分为降级留任和降级调用。降级留任的官员按照所降之级支取俸禄,但可保留现有职位,从降一级留任到降三级留任共三个等级。降级调用是给予官员实降,俸禄和职位都要实降,有降一级调用到降五级调用五个等级,是较重的一类处分。最重的是革职处分,官员一旦被革职,即永不叙用。
清代处分官员的程序一般有五个环节。一是处分的提出,由本人或其相关的上司机构提出,官员品级不同提出方式也会有所区别。二是对处分的议定,先由享有处分权的部门根据处分法规,对官员的过失、过错进行初议,再由皇帝对初议结果进行最终裁定。三是处分的执行,根据处分最终裁定结果,由吏部、兵部分别负责执行。四是处分的解除,官员在法定的处分期满(一般为三四年)之后,由本人或其上司向吏部、兵部提出解除处分的申请,一般在此期限内没有再受处分,则其处分就可按时解除。五是处分的救济,主要体现在官员的自行检举权和官员对处分的申诉权。这样既保障了官员的权利,又防止了督抚的滥参和处分机构的滥议。
封建社会的专制特征决定了皇权要得到强化,必须加强对官员的有效控制。为了实现对各级官员的控制,皇帝借助于各种权术手段,尤其注重对各级官员过失、过错的处分。隔一段时间就对官员过失进行检查,加以谴责,使其心存戒惧,必要时予以处分,但是却仍用其办事,日后再据实提拔,由此造成官员的处分也不可避免。在这样严格的处分制度的威慑下,清代官员在仕途、生活乃至精神上都受到一定程度的约束。
二、官员对处分的规避
大多数官员不会甘心接受处分,“处分重,则人思规避”。官员规避处分的方式主要有:
以“无为”规避处分。这是当时官场中颇为盛行的一种规避方式。官员为避免处分,对于各种政务不愿实心办理,常常抱着多一事不如少一事的心理,遇事尽量化大为小,化小为无。对于吏治民生也不着急,只求保住官位。对于政事不求有功,但求无过。这种规避,危害很大。
以篡改文书规避处分。清代曾经出现过很多教会,最有影响的是天地会。天地会最初在福建、台湾等地陆续出现,是清代官府严厉打击的对象。清政府认为,“从来倡教立会,最易煽惑人心,为地方之害”,因此而规定的失察处分较重。地方官员为避免因失察而导致罢爵丢官,就想尽一切办法来规避,如在上报文书中把“天地会”改名为“添弟”二字,希图化大为小,规避处分。
以记过替代处分。记过是将官员的失职行为在地方记录注册而不直接劾参上报吏部,因此有过失的官员不会受到真正的罚俸或降级。这种记过是对其处分的一种弹性处理,并没有实质性的政治和经济影响,随后又可改可消,致使这种风气在全国各省盛行,成为地方督抚回护下属、规避处分的一条途径。
以讳匿不报规避处分。乾隆年间曾有一案,湖北江陵县有一民妇蒋竺氏,其家中衣物被劫,由于历任知县讳盗匿详怕担处分,此案直到10年后才被发现。可见,为了避免处分对其切身利益造成损害,官员不顾民意,竟连小小盗案也要刻意隐瞒。
以加级记录规避处分。《处分则例》规定,官员功过可以相抵,可以凭借获得的加级纪录来减轻处分。因而,各级官员都想尽一切办法取得加级纪录,“赶捐加级”(利用财物获得加级),即为其一。如乾隆十九年(1754)安徽巡抚尤拔世,因为没有按时上报本省马匹疲瘦状况,被降二级调用。本可加恩从宽留任,但因尤拔世试图以赶捐加级以抵消处分,乾隆帝见其用心取巧,反不准其抵消,并加重了对他的处分。
三、清政府对官员规避的应对
处分本是清政府维护其有序统治的手段,却不料出现了种种规避行为,且造成不良后果。为维护朝廷和制度的威严,清廷从三个方面对规避行为予以应对。
第一,不断完善处分条例。为有效约束官员的治政行为,达到“官司有所守,朝野有所遵”,清代曾系统地制定了多部处分法规,并不断对疏失、不当之条进行删改。先是乾隆年间,将“事涉具文、无关政治”的条例大加删改。后在嘉庆年间,又将“烦苛无当”的条例进一步删减。在一定程度上精简条例,从而减轻、纠正了对官员的不恰当处分。
第二,调节从重处分。清代吏部、兵部处分官员,基本上是按照处分条例予以定议,处分往往较重,官员不是被实降数级,就是被革职。但是,如此众多的官员或降调或革职,对于封建统治者而言,也会造成人事调配上的困难。在这种情况下,皇帝往往会加以干预,对涉事官员从轻发落。一方面维护了制度的合理性,另一方面又显示了“皇恩浩荡”。乾隆帝的做法是,对于官员的处分,依据情节的轻重、过失的性质斟酌而行,给予适当从宽,对制度的僵化、不完善予以调节,把人治与法治相结合。
第三,加重处分规避官员。有的官员出现失职、渎职、溺职,却不愿为这些行为负责。对于这类官员的规避,则依据“以法治吏”的原则,加重对其规避的处分。《处分则例》中规定,“规避降革处分者革职”,“该管官降二级调用”,将原有的降级处分提升为革职处分,以警戒那些敢于规避处分的官员。如当某地区发生案件时,主管官员假装出差或者谎报出差时间,查实后将被革职永不任用。本来是降调的处分却招致革职,对那些投机取巧、规避处分的官员而言,其面临的是更为严厉的制裁。
清代是古代封建专制集权统治的最后一个王朝,朝廷试图通过制度来约束管理各级官吏,而官员们为避免因处分危及其切身利益,往往利用制度的漏洞,采取种种手段进行抵制和规避。因此,处分制度的实施效果受到一定影响。
作者简介
孟姝芳,1974年生,内蒙古丰镇市人,内蒙古大学历史与旅游文化学院副教授。专着有《乾隆朝官员处分研究》,论文有《蔡珽与年羹尧案关系初探》、《多尔衮入关之初是否取消了“三饷”加派》等十余篇。
(转引自中华文史网,《清史镜鉴》04期)