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原文标题：雍正帝整治陋规（2014年第7期）

所谓“陋规”，简单地讲，是指清朝各级政府官员、幕友、吏役通过收受贿赂、浮收征派等途径敛取的俸禄外收入。这些收入虽然于法不合，但因相沿日久，遂演化为一套不成文的规制，泛滥于清代官场。清代的陋规名目繁多。从行政层次看，有中央和地方陋规之分；从陋规占有者身份看，有官员、幕友、吏役陋规之别；从行业分殊看，又有漕规、盐规、河规、关规诸名色等等。
中央陋规又称“京官陋规”，大体可分为放差和坐京两种。放差陋规是指京官奉派出京办事时，由沿途或办事地点官员馈赠的盘费，雅称“钦差程仪”。每逢钦差大臣莅临本土，地方官为了联络感情，经常趋迎馈送，而钦差大臣也往往来者不拒。由于这种行为习以为常，地方官有时索性进行集体馈赠。如雍正朝时，两广总督孔毓珣奏报：凡钦差前至广西，不论官职大小，皆有“公送”路费。
坐京陋规，则是京外官员以各种名目向中央政府官吏进奉的钱物，大体分“部费”和“礼费”两类。部费是指地方官向中央申报某些待审批的项目、待报销的经费、待核准的政务时，奉送给主管部门的“辛苦”费。如果不按成例致送部费，主管官吏往往藉端作梗，百般刁难。雍正初年，有地方官奏报：浙江布政司每年向户部解送部费两万两，直隶布政司在人丁编审时交部费两千二百两，浙江按察司每年向刑部解送部费四千五百余两。所谓礼费，是京外官员向京官馈赠的礼物，主要有别敬、冰敬、炭敬等名目。清代官员奉派出京或到中央述职时，一般要向京官或“关系户”送礼，称别敬。据清人张集馨所言，道咸年间，他在就任陕西粮道、四川按察使、贵州布政使、河南布政使时，曾分别致送各级京官及同年世好“别敬”银1.7、1.4、1.1、1.2万余两。冰敬是地方官向京官们“孝敬”的“消暑费”，炭敬是“御寒费”，分别在夏至前、冬至后不久派专人持问安函奉赠。
地方陋规的名目则更为繁多，从州县到督抚各衙门，从盐政、漕运到河工、海关等各行业，因官阶大小、职权范围不同，各有自己的陋规收入途径。
州县官获取陋规的主要渠道，是借公务之名向百姓收取各种费用。其大者，一是在征收田赋时额外加征“耗羡”。雍正年间，山西正项钱粮每两加征火耗三、四钱，四川加征三钱，而山东竟加征八钱。二是征派公务费用。按照清代财政制度，地方官并无专门公务费，诸如修缮城垣、衙署、监狱、仓库、道路等费，皆需征之于民。这就为州县官肆意私派滥征开了方便之门。时任陕甘总督的岳钟琪说，陕西百姓头上有三十多项私派费，“各省莫不皆然”。
州县以上地方官所得陋规，主要来自下属上缴的“公务费”和方方面面的馈赠。州县官收纳陋规后，不能全部据为己有，其中一部分要以“公务费”的名义随税银税粮奉送给上司。雍正年间，山东各州县每年解司钱粮一千两要另加解费银十余两、运费银五六两、饭银七两以及其他杂费若干两，归布政使、巡抚使用。同京官一样，地方官也收受下属或有业务关系衙门官员的馈赠，名目多不胜数。按照惯例，上官入京或升调，各属官理应奉送“程仪”；下属初次谒见上官，应恭送“贽见仪”；上官家有喜、丧事，下属要送“贺仪”、“奠仪”；上官下来例行检查，下属要奉送“过山礼”、“盘查规礼”、“出结规礼”等；每逢元旦、端午、中秋等节日和上司的寿辰，下属还要向上司送“节寿礼”。
至于地方各行业衙门，也有自己独特的陋规收入。盐政衙门有闸规、引规、场规、坝费、配费等；漕运衙门有漕粮规、运规、截贴规等；河道衙门有河工规、闸规；海关衙门有关规、验规、船只出入规；陆卡有卡规、站规等名目。这些衙门将所得陋规一部分用于公务，其余则揽入私囊或馈赠其他官员。
在各级官员大吃陋规的同时，其身边的幕友、吏役也不甘寂寞。据记载，中央六部书吏（办事员）每每利用职权，借端向各省索取“规费”，稍不如意即百般刁难，肆行讹诈。粤海关各口吏役每年以“挂号”为名，向各府货船索取陋规，动辄数万两。广东福建有的地方械斗成风，每逢械斗之后，吏役们竟去收取“斗规”，如不交纳，当即拿送官府。在各级监狱里，狱官和牢头往往相互勾结，收取“监规”，不交纳者便会被百般凌辱。陋规体制的形成，固然与传统的“做官为财”思想有关，但主要是由当时不健全的财政体制造成的。首先，清代官俸之薄“亘古未有”，官员所得不足以维持基本的日常用度。雍正时，有人奏报，在京汉官，自一二品以至八九品，每年所得俸米，人口少者或足四个月之用，人口多者仅足两个月，生活无法自给。因此，收受贿赂、额外苛索势所难免。其次，清代中央政府对地方公务未做经费安排，地方政府要举办各项公务，皆需设法自筹，而自筹的基本途径不外是向百姓额外加征各种费用。由是，陋规无形中成为对官员俸禄不足与地方无公费用度的一种财政补充。正是由于陋规在弥补财政缺陷上有一定的“合理性”，所以康熙朝以前对陋规基本持宽纵态度。康熙帝曾说，额外征派，其势不得不如此，只要取之有度，即是“好官”。至于节礼、馈赠，康熙帝也持默许态度。他曾说，“外面汉官有一定规礼，朕管不得”。康熙五十六年（1717），有人奏报江西巡抚衙门陋规收入，其中有“每年盐商规礼银一万两”，康熙帝竟批：“此项该收。”
然而，因陋规的收受缺乏制度约束，其发展必然泛滥成灾，最终引发一系列弊政。首先，陋规的流行败坏了吏治。在你赠我馈中，整个官场编织成一张张关系网，盘根错节，牢不可破，腐败成风。被康熙帝称为“好官”的江苏巡抚吴存礼为官期间，曾给京内外二百多名官员送礼，其中绝大部分为朝廷重臣，礼银总额达四十四万余两。其次，陋规的流行使百姓不堪重负。不拘何种渠道进入官员私囊，陋规均是百姓的血汗钱。为了饱己私欲、巴结上司，官吏们横征暴敛，“私派倍于官征，杂项浮于正额”。再次，陋规的流行侵蚀了国家的钱粮。为筹得规费，官吏们经常不择手段，甚者不惜侵蚀挪用官库钱粮，导致国帑亏空。至康熙六十一年，各省亏空近千万两白银，户部共亏空黄金近五百两、白银二百五十九万余两。
到康熙末年，陋规已发展到不得不加以整治的地步。因此，雍正帝登基伊始，便着手整改。
其一，禁革部费。雍正元年（1723）正月，雍正帝降旨禁止收受部费，并下令组建“会考府”衙门，专门负责清理户部部费。他说，各省奏销钱粮，积弊甚大。若无部费，虽册档分明，也以种种借口加以驳诘；一有部费，即使糜费钱粮百万，也一概予以奏销，“朕今不得不加整理”。
其二，禁革节礼。雍正帝认为，“节礼一事万万使不得”，“属员之贿赂断不可收受”，下令禁革一切节礼。从当时地方官的汇报看，取得了良好的效果。如年希尧就任广东巡抚后，概行拒收下属例行节礼；广西巡抚孔毓珣上任伊始，也将衙门节礼“尽行不收”；广西布政使刘艇琛对各属所上节礼也“分毫不敢收受”。
其三，禁止捐俸助工。清代官员薪俸本来微薄，但有些官员为了博取好官声，每每借兴建公务之名，率领属下捐俸兴办。此举不过是挪东补西，到头来各官捐出之俸还得分派在百姓头上。因此，雍正帝下令：“凡遇有公事奏请捐助俸工之处，永远停止。”甘肃巡抚石文焯奏报捐俸为万不得已之计，“势难停止”，雍正帝斥其“无耻之极”！
其四，实行耗羡归公，建立养廉银制度。耗羡归公是雍正帝推行的一大财政改革。如前所述，耗羡是州县陋规的主要来源，按康熙帝看法，其征取“原特以州县官供应甚多，故于正项之外，略加些微，以助常俸之不足，原属私事”，与国家税收无干。但事实上，这种做法严重损害了百姓利益，直接影响到国家正项钱粮的征收。因此，雍正初，下令将耗羡收归公有，作为国家正税上解官库，统一管理使用。耗羡归公后，清政府除将这笔收入用于弥补亏空外，还用于补贴公务费和官俸的不足。一方面，耗羡收入归于各省藩库，“遇有不得已之公费，即可随便支应，而不分派州县。上司既不分派，则州县无由借端科索里甲”，私派由此可以“禁绝”。另一方面，清政府利用耗羡建立起养廉银制度，自总督至州县各级官员，根据事务繁简给予数额不等的养廉银，比正俸多数十至上百倍。养廉银的推行，一定程度上改变了长期以来各级官府公私费用无所出的状况，收受贿赂、私征滥派现象有所节制。雍正帝对陋规的整治，一定程度上弥补了清代财政体制的缺陷，整饬了吏治，为国家机器的运行排除了故障。但这次改革只是局部的修修补补，不是全方位的配套改革，注定难以取得长久效果。乾隆帝即位后，随着时间的推移，陋规又日渐泛滥成灾。
透过雍正帝整治陋规这段历史，我们或可得到如下几点启示：
其一，谨防“潜规则”。这种虽不成文但被广泛认可的制度虽然是隐性的，但在社会上的影响力有时甚至比正式的国家政策还要深、还要广。清代的陋规就是一种典型的潜规则，其存在不为国家律文认可，影响却遍及官场各个角落，成为官吏心中奉行不二的“定理”，牵引着官僚机器的运转。无论古今，此等潜规则若不加以遏制，国家的法令就是一纸虚文。
其二，改革要配套。从根本上讲，清代陋规的存在是由体制性弊病造成的，不对体制全面诊疗，只对枝节进行修补，终归是治标不治本。宋代以后，一直奉行强干弱枝政策，中央权力日渐集中，地方权力日渐萎缩。以财政管理而言，清代的赋税收入大体分为“起运”与“存留”两部分，起运部分归中央，存留部分归地方。照理清廷在起运与存留的比例上不应畸轻畸重，但事实上并非如此。清代地方存留少得可怜，各种行政事务和中央交办的事项往往缺乏相应的财政安排，形成很大的经费缺口。如果不解决这一问题，各项私征滥派实难禁绝。雍正帝改革虽然在一定程度上弥补了地方财政，但未对整个财政体制做手术，也就是说未从源头上消除滋生陋规的土壤，其改革成效必然不能持久。
其三，防止滥用“公权”。清代敛取陋规的过程，就是官吏们利用手中的“公权”谋取私利的过程。从一定意义上讲，陋规的存在不在于个人私欲，也不是“法制不健全”，而在于“公权”存在的场合太多，且缺乏高效的监督机制。假如官员们“公权”的运用范围有限或者受到严格监督，其收受陋规的可能性会大大减少。
其四，要处理好税、费问题。雍正帝实行耗羡归公，其实质是化费为税。在中国历史上，这种改革搞过多次，如唐代的“两税法”、明清时期的“一条鞭法”、“摊丁入亩”等等。一般来说，这些改革大都可以在短期内使“向来丛弊为之一清”，但因地方财政不足，所以过一段时期又会出现“正税”之外的各种杂派，结果掉进“黄宗羲定律”的陷阱：每搞一次费税改革，就会催生出一次新的杂派。由于雍正帝对陋规的整治只是这种改革的再版，只对财政体制做表层修补，没有在国家财政预算上对中央与地方进行合理安排，因此“费”仍是地方财政的主要来源。当地方税收无法应付公务支出以及各项“建设”所需经费时，必然会另行谋求生财之道。要解决这一问题，除了精简“吃皇粮”的人外，进行合理的财政改革也是非常有必要的。
作者简介
郝秉键，1964年生，内蒙古四子王旗人。中央财经大学教授，主要从事清代社会经济史研究，着有《清通鉴》（嘉庆卷）、《19世纪晚期中国民间知识分子的思想》、《思想的突破》等。