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原文标题：载沣摄政与清朝灭亡（清史参考2012年第7期）

“摄政王兴，摄政王亡，清国兴亡两摄政。”两摄政是指辅佐开国之君顺治帝的多尔衮和辅佐亡国之君宣统帝的载沣，这虽是巧合，却不无道理。但也有人认为，载沣摄政加速了清末新政的施政步伐，并将预备立宪大大提前，有利于消弭革命、巩固统治。那么，清王朝近三百年的基业，为什么会在载沣手里，只用短短三年就走向覆亡了呢？1908年（光绪三十四年），年过古稀的慈禧太后不得不谋划身后之事，尽快明确皇储人选。由于同治、光绪帝无子，咸丰帝也仅有一子（即同治帝），因而皇储只能从道光帝的嫡系曾孙（溥字辈）中选择。经过比较，只有道光帝第七子奕譞的孙子溥仪最符合接班需求。由于溥仪年幼，其父载沣（奕譞第五子）随即站到了历史的前台。
慈禧太后对此早有预见。1902年，她指定载沣与荣禄之女成亲。通过政治联姻，不仅控制载沣，更要让载沣未来的儿子有荣禄的血统。荣禄是后党中坚，戊戌政变的执行者。有这层关系，载沣断不会为戊戌政变翻案。
在清末政争中，载沣没有倒向任何一派，而是给人以谦恭和神秘的印象。1901年，载沣代表清廷赴德“谢罪”，在外事礼仪上据理力争，将这项屈辱的任务转变为访问和考察，“受到德国皇室的隆重礼遇”。在满洲贵胄中，载沣见识广，人气高，得到堂兄载泽和胞弟载涛、载洵的支持。
1906年溥仪的降生，不仅开启了慈禧太后身后的政治布局，而且改变了载沣的政治命运。就在这一年，载沣开始执掌京城警卫部队健锐营，兼任正红旗满洲都统；次年，他受命在军机大臣上学习行走，进入朝廷中枢。1908年11月，光绪帝和慈禧太后先后去世。按照慈禧太后遗命，在溥仪冲龄（幼年）即位、隆裕太后无能的情况下，载沣以摄政王身份监国，代幼子履行皇权，成为清朝实际统治者。载沣摄政十分勤勉。一般早上4点就赶到紫禁城南三所批阅奏折，5点开始召见大臣，8点又到上书房，花1个多小时展读臣僚进呈的讲义（学习材料），然后再回南三所休息并看奏折，直至中午才离开皇宫回醇王府。此外，重要奏折随到随批，绝不拖沓。
面对革命暴动此起彼伏、立宪运动风起云涌的形势，载沣顺应潮流，以宪政改革为核心，推动清末新政。
（一）搭建近代化政治体制框架。上台伊始，载沣提出“国是已定，期在必成”（《清末筹备立宪档案史料》），对预备立宪很有信心。他对“部臣、疆臣因循敷衍，放弃责任”（《清史稿·宣统皇帝本纪》）的做法予以训诫；裁撤军机处，为筹组责任内阁做准备；默许各省谘议局扩大影响，甚至与督抚对抗。1910年，经他允准，资政院在京成立。其议员半数“钦定”，半数“民选”。尽管参选门槛较高，但已经具备了初步的民主选举程序和议政氛围。资政院的议政内容涉及财政预算、国库收支等重大问题，甚至敢于不顾载沣“毋庸议”的谕旨，对首席军机大臣奕劻多次弹劾，抑制了行政权独大的局面。可以说，资政院及各省谘议局，成为相对独立且拥有一定立法权、监督权的国是咨询机构，限制了君主专制，是西方代议制政治在中国的最早尝试。
（二）制订接近时代潮流的法律文件。载沣上台前夕，清廷颁行《钦定宪法大纲》，以日本宪法为蓝本，赋予皇帝最高权力。1911年11月，载沣接受奏请，颁行《宪法重大信条十九条》，虽继续强调“皇帝神圣不可侵犯”，但授权资政院代行国会职能，赋予宪法议决及修改、选举及弹劾内阁、缔约、审议预算和皇室开支等权力，扩大内阁行政权，组织国务裁判机关，初步构建了三权分立的英国式君主立宪政体。载沣还主持颁布了《大清现行刑律》、《大清新刑律》、《各级审判厅试办章程》、《法院编制法》、《刑事诉讼律草案》、《民事诉讼律草案》以及《大清民律草案》等多部专业性法律，实现了实体法和程序法的有效分离，勾勒出以宪法为本，刑法、民法、诉讼法独立的法律体系，配套陪审员和律师制度，设立专门审判机构，推动了司法与行政分离以及中国司法体制建设的近代化进程。
（三）推进政治宽容和社会改良。载沣批准设立游美学务处，选派优秀学子留美学习，后来的知名学者竺可桢、胡适等即在其中。他还将皇室赐园清华园拨作留美预备学堂（今清华大学前身），鼓励地方资助自费留美学生。在革命党人汪精卫谋刺载沣案中，由于载沣的干预，汪精卫免于死罪，只以“扰害治安”罪被“永远禁锢”，且一年后即遇赦开释，得到社会舆论的积极评价。他下令禁止买卖奴婢，并立法允许奴婢赎身。对于无力赎身的奴婢，则“盖以雇工人论”（《大清现行刑律·户役》，转引自韦庆远等《清代奴婢制度》），从法律上废除了实行几千年的奴婢制度。此外，载沣采用西方式的军衔制度，推动军队编制近代化；颁布《国币则例》，明确银元计算单位和成色、重量，设立币制专管局，回收铸币权，推动货币管理近代化。
载沣讷于言，而敏于行。他真心希望推进改革，借以拯救大厦将倾的帝国。表面看来，他的改革使清王朝回光返照，但事实决非这么简单。20世纪初，影响力与日俱增的各省督抚和士绅要求地方自治的呼声很高。要想规避这一离心倾向，就必须加强中央集权。载沣的着眼点正在于此。然而，新政和预备立宪在他的领导下，表面上轰轰烈烈，实际上漏洞百出。在清末险恶的政治经济环境中，他的腾挪空间所剩无几。由于缺乏从政经验，导致改革用力过猛，效果适得其反。
（一）政治高度集权导致统治集团高度孤立。
载沣摄政伊始，立宪派曾对其寄予厚望，多次组团请愿，为“开国会，立内阁”奔走呼号。然而，千呼万唤推出的首届责任内阁，13名阁员竟有7名皇族，成为名副其实的“皇族内阁”。名单一经公布，舆论哗然。立宪派指责“皇族组织内阁不合君主立宪公例”，但仍幻想能“明降谕旨另行组织，以重宪政而固国本”。不料，清廷宣称“黜陟（zhì，晋升）百司，系君上大权”，“尔臣民等均当懔遵钦定宪法大纲，不得率行干请”。这番冰冷的回应令立宪派大失所望，各省谘议局联合会发表《宣告全国书》，痛陈曰：“新内阁如此，吾人民之希望绝矣。议员等一再呼号请命而不得，救亡之策穷矣。”（《国风报》1911年第14期）清廷顿失以地方士绅和民族资产阶级为基础的立宪派支持。
载沣摄政前，清廷就借助官制新政扬满抑汉。中央11个部的满汉大臣比例为7:4，满人控制了诸多要害部门。曾有11名汉官同时被免，代之以11名满洲贵族官员的事件，这一做法被视为“明目张胆，以私示天下而不少顾忌也”（《辛亥革命前十年间时论选集》）。载沣摄政后并无改观。1909年，江苏巡抚陈启泰病逝，继任者为满员瑞澂；直隶总督杨士骧病逝，继任者为满员端方。1910年，河南巡抚吴重熹免职，继任者为满员宝棻。有言官警告载沣：“一切悉委诸宗潢贵胄”，“以天下为一家私物”，势必造成“国家渐成孤立之势”。康熙以来形成的满汉共治局面瓦解，清廷逐渐失去了汉族上层人士的支持。
李鸿章、张之洞等洋务派元老故去后，作为力推新政的旗手，袁世凯的能力和实力在全国无出其右。正因如此，使他成为载沣集权的潜在威胁。载沣如想杀他，可定两罪：一是在戊戌变法中向荣禄告密，导致光绪帝被囚，维新失败；二是伙同庆亲王奕劻贪腐，数额特别巨大。然而，荣禄是载沣的岳父，奕劻是满洲贵族第一重臣，杀袁会引发政局动荡。面对利益纽带盘根错节的袁世凯集团，载沣下不了根除的决心。杀不得，留不得，思忖良久，载沣决定以袁患足疾为由将其解职还乡。其党羽赵秉钧、徐世昌等或贬或调，遗缺多由满员填补。这似乎“体面地”解除了袁的政治威胁。然而，归隐垂钓的袁世凯，依旧遥控着北洋新军及其将领。载沣非但没有削弱袁在朝野的影响力，反而失去了北洋将领的支持。
1901年赴德“谢罪”期间，德皇向载沣透露了其稳定统治的“真经”——使亲贵典兵（即枪杆子要抓在自己人手里）。摄政之后，为绕开党争漩涡，载沣不再信任督抚大员，而是借鉴德国经验，另起炉灶，任人唯亲。他成立海军部，安插载洵为海军大臣；成立军谘府作为全军总参谋部，由载涛担任军谘府大臣，并负责训练禁卫军；自封全国陆海军大元帅。自此，醇王府的少壮派集中控制了军权。这些亲贵并非纨绔子弟，其政治立场相对开明，改革锐气十足。在各地督抚手握重兵，中央对地方影响力削弱的背景下，集中军权有助于控制内斗烈度，束缚强人野心，避免局面失控，但也让满洲贵族内部的其他权贵离心离德。恭亲王溥伟因位居皇族近支，有可能君临天下而屡遭贬官；陆军部大臣铁良虽军事才能较高，也得为载洵和载涛腾地方。倒是年逾古稀的奕劻，因其孙辈并非皇族近支，无法威胁溥仪的皇位，加之高调贪腐，以道德上的自污韬光养晦，反而深得载沣信任和重用。
至此，载沣集团的基础被严重削弱，原先的支持力量迅速倒向对立面，充满猜忌和戒备。加之废除科举后读书人或入仕无门，丧失上升渠道，或出洋留学，断绝君臣信仰，清廷赖以统治的阶级基础彻底动摇了。
（二）经济高度集权引发地方利益集团反弹。
赔款和偿债是清末财政支出的主要项目。甲午战后，清廷举借外债共12亿两，其中偿付赔款的比重高达60%。光绪末年全国年均财政收入保持在9000万两左右，半数以上用于偿付外债和赔款。要想摆脱这种捉襟见肘的窘境，为办理新政筹集更多资金，载沣集团惟有四处搜刮、广开财路，将全国经济资源尽可能集中到中央使用。1909年，全国财政收入达到2.6亿两。其中的增量，除加税外，主要来自铁路、矿山、公债、股票等四个渠道。
20世纪初，通过举借外债、商股集资等方式，国内一些铁路干线的修筑和经营权相继赎回。在清廷开放民族资本进入铁路领域并提供政策保护的大形势下，商办铁路公司如雨后春笋般出现。然而，民族资本“见小、欲速、势散、力微”，“资本难集，心志不齐”，资金缺乏监管，腐败与内讧盛行等问题凸显，“不与他路联”和“不通江海”的以邻为壑现象抬头。1908年起，清廷痛感商办铁路“奏办多年，多无起色，坐失大利，尤碍交通”，下令将无法竣工的商办铁路一律收归国有，并注销商办公司。
然而，清廷无力偿还商办铁路公司的股本、股息积欠，众多集资入股者血本无归。尤其是四川，投资者多为中小工商业者，甚至是山城“棒棒”（搬运工），反应尤其强烈。同时，铁路国有政策损害了地方督抚谋求自治的利益。于是，当财政拮据的清廷不得不举借外债来维持收归国有的铁路之时，一场由督抚默许、士绅掀起、众多小生产者参与的“保路运动”迅速爆发，并敲响了清王朝的丧钟。
与此同时，由于清廷连续失策，用人不当，开滦煤矿等矿山利权一再流失。继1894年“息借商款”和1898年发行“昭信股票”之后，1909年清廷再度发行公债，且鼓励官员捐款“报效”，默许地方摊派暴敛，激起官民对抗。1910年，受伦敦股市暴跌影响，一度走势看好的上海橡胶股票全线崩溃，商民损失惨重。清廷干预不力，导致金融市场失控，而众多“红顶”商人从中疯狂套利。
载沣集团集中经济资源的初衷是为了削弱地方分离势力的财力，筹措更多资金推进新政。这固然促进了全国财政收入的成倍增长，短期内勉强维持了清廷病态的财政收支格局，但满洲权贵借机大肆敛财，中小商民因利益严重受损而强烈不满，各阶层间资源配置失衡的矛盾更加突出。载沣非但没有摆脱财政困局，反而陷入进退两难的境地。
1911年10月，载沣重用的湖广总督瑞澂举措失当，按照查获的革命党名单大肆搜捕，迫使湖北新军中的革命党人低级军官提前起事，结果取得了武昌起义的胜利。其后，清朝在各省的统治，犹如多米诺骨牌一样纷纷倒塌。立宪派、新军将领、商人和资本家，甚至地方督抚，凡被载沣集团伤害过的群体，无一不成为辛亥革命的重要推手，而为清廷殉节的高官却是凤毛麟角。“用力过猛”，使得新政变恶政，局面失控，导致载沣集团众叛亲离，加速了清朝的崩溃。