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原文标题：清末关于地方自治的一次大讨论

20 世纪初, 地方自治成为晚清政府的一项基本国策, [1(] P123) 在确定及推行这一国策的过程中, 地方督抚、将军也发挥了一定的作用。1906 年11 月至1907 年2 月, 他们以电文形式围绕地方自治问题而进行的一次大讨论, 就是其中一个重要的方面。本文拟对这一次讨论的起因、内容和影响进行梳理、分析, 以期有助于我们对清末的地方自治运动有一个更全面的认识, 并希望能给我们今天的基层民主自治建设以一定的启发。
一、事情起因
1900 年, 列强借口清政府“排外”, 组织八国联军侵略中国。清政府无力抵御, 被迫求和。这时, 清朝统治者在各帝国主义国家的威胁、勒索下, 感到数十年来, 中国徒学“西艺之皮毛”,“积弊相仍, 因循粉饰”, 已难以为继。为了巩固大清王朝的统治,安抚统治阶级内部各派系和资产阶级上层人物,还在逃亡西安期间, 慈禧便发布“罪己诏”和“改革”谕旨,“决心”刷新政治, 实行新政。数年以后,新政虽然“初具规模”, 但“实效未彰”。清廷认为造成此种局面的原因是“承办人员向无讲求, 未能洞达原委”, 一味“因循敷衍”[2(] P1) , 不思振作。为改变这种局面, 1905 年, 清政府派载泽、端方、戴鸿慈等五大臣分两路出使东西洋各国, 考察政治。次年考察政治大臣陆续归国后( 时李盛铎已赴清国驻比国使臣任, 未回) , 均向清廷陈述实行立宪的好处, 说立宪能促使“皇位永固”、“外患渐轻”、“内乱可弭”。这就更坚定了清廷实行立宪的决心。1906年9 月1 日( 光绪三十二年七月十三日) , 清廷颁布上谕, 宣布:“时处今日, 惟有及时详析甄核, 仿行宪政”, 才能“立国家万年有道之基”。并认为: 欲“廓清积弊, 明定责成”, 只能从“官制入手”[2]( P44) 。于是, 就有了清政府改革中央和地方官制的举措。
在中央官制改革稍有头绪后, 11 月6 日, 清廷发布上谕, 声称:“现在国民资格尚有未及, 地方自治一时难以遽行, 究应如何酌覆办理, 先为预备。”令庆亲王奕劻等“会商各省督抚并妥为筹议,必求斟酌尽善”[3(] P5580) 。随后, 奕劻等厘定官制大臣在地方官制改革大纲中提出了关于地方自治的初步设想:“每府、州、县各设议事会, 由人民选举议会, 公议本府州县应为之事; 并设董事会, 由人民选举会员, 辅助地方官办理议事会所议决之事。俟府、州、县议事会及董事会成立后, 再推广设城镇乡各议事会、各董事会及城镇乡长等自治机关”;“以上均受地方官监督”[4(] P52) 。并通电各省督抚、将军, 征求他们的意见。于是, 各省督抚、将军围绕地方自治问题公开表露态度, 展开了一场大讨论。
二、态度分析
从1906 年11 月厘定官制大臣征求各省意见的电文发出, 至1907 年2 月, 除直隶总督袁世凯和两江总督端方外, 各省复电先后到齐。[4(] P51) 综观这些封疆大吏对地方自治的态度, 大致可以分为两种:
第一种: 认为应当缓行, 这也是上谕及大多数地方督抚将军的意见。持这种意见的有吉林将军达挂、新疆巡抚联魁、调任贵州巡抚庞鸿书、陕甘总督升允、河南巡抚张人俊、四川总督锡良、署闽浙总督福州将军崇善、云贵总督丁振铎、广西巡抚林绍年、浙江巡抚张会敭、湖南巡抚岑椿萱、署贵州巡抚兴禄、两广总督周馥、山东巡抚杨士骧、江西巡抚吴重熹、安徽巡抚恩铭、湖广总督等张之洞。为了表明自己意见的合理性, 这些封疆大吏大都陈述了自己的理由。细加分析, 主要有:1.认为教育未普及, 国民程度尚低, 地方自治一时难以办理。持这种理由的人多以自己管辖之地为例, 如: 吉林将军达挂就认为, 吉林“边隅僻处, 开化较迟, 国民程度未高, 骤语以乡镇自治机关, 恐多退谢不敏”,“只有等到人人有国民资格,而后能推行尽利”。[4(] P53) 调任贵州巡抚庞鸿书则断言:“吾国教育尚未普及, 未必人人有政治思想,其能具选举人、被选举人资格者, 不少概见”。至于“贵州风气, 向来扑塞, 苗、民杂处, 自治之程度更恐末易骤达”。[4(] P55)
2.担心遽行地方自治, 会出现诸如妨害地方行政, 引起暴乱, 甚或招致外国干涉等弊端。如: 安徽巡抚恩铭结合办学经验抱怨道:“办学务者类皆乡党自爱之流, 而争利争权, 日日构讼, 几于十县而九, 甚或藉自治之名, 把持丁漕, 蔑视官长, 干司法、行政之权”。此时“若欲选举议员、会员, 势必若辈厕迹其间, 藉便私图”。[4(] P79- 80) 四川总督锡良宣称:“四川州县除审判、缉捕、征收钱粮外, 其财赋上之征收津捐及三费、肉厘、烟酒捐、铁路租股各事, 行政上之管理学务、劝工、农商、团练各事, 自来均归绅办”,“已非州县专有其权”, 认为不必立即设议事会和董事会, 如果“徒标会名, 必有偏颇牵制之弊”。此时只应该储“议事、董事之才”,而设“议事、董事之员不可急”。[4(] P64) 湖南巡抚岑春萱认为: 在民智未开的情况下, 若遽行地方自治, 则“蚩蚩之氓但听豪右之嗾使, 恂恂之士动为黠猾所抵排, 众正猬缩, 党会蜂起, 始则膻慕, 继且狺争”。[4(] P69) 江西巡抚张会敭结合当时国内革命形式, 忠告当局:“长江哥老会、闽越孙逆党潜布赣境, 武营尤多, 正须镇慑料简”, 如果不缓行地方自治, 而使“民权大振”, 可能导致“谣诼滋起, 匪徒生心, 则办理愈形棘手”。应该“长顾远虑”, 缓设议事会和董事会。[4(] P78) 山东巡抚杨士骧则指出:“强邻咫尺, 本无治外法权”, 但凡中国“筹备各项新政稍不如法, 指摘随之”。在他看来, 中国如果立即实行地方自治, 必将“增添交涉”。因而, 即使是对于“议事会、董事会之预备”, 也只能“略如科学分数,统至几分成数再行试办”。[4(] P74)3.认为经费支绌, 一时尚难兼办地方自治。署闽浙总督福州将军崇善就声称:“目下财政因难”,增设议事会和董事会,“薪费无着”, 只有等到经费有着落后“方能举办”。[4(] P65)第二种态度比较积极, 认为可以当即实行。这其中包括江苏巡抚陈燮龙、山西巡抚恩寿和盛京将军赵尔巽等。陈燮龙认为:“现在各处商学等会,风气已开, 而冲突抵牾往往不免”, 但“程度以渐而进”, 不应该“因噎废食”, 目前就可以实行地方自治, 设立议事会及董事会。[4(] P56) 恩寿结合本省情况宣称:“晋省本有乡社董事名目, 拟即就此基础推行议、董各会”, 实行地方自治。[4(] P66) 赵尔巽在此前厘定奉天地区官制时, 已经“参用乡官以为自治基础”, [4(] P70) 因而可以断定, 他对当即实行地方自治是赞同的。
至于时任直隶总督的袁世凯, 虽然他在这期间没有对地方自治问题明确表态, 但从其前后的言行中, 我们可以断定, 他不但赞同立即实行地方自治, 而且身体力行。如: 1906 年3 月, 他在代奏已故游历绅士潘宗礼的条陈时, 就希望清廷对潘宗礼提出的包括“宜设市镇区役所( 指自治机构) ”在内的13 条建议“采择施行”。[5(] P1261) 而1907 年8月28 日在“奏报天津试办地方自治情形折”中, 更表明了这一倾向。他在回顾一年以来天津办理地方自治的情形后, 声称自己“已督饬自治局计划全省地方自治办法, 期以三年一律告成”。[5(] P1522)三、简要评价从以上分析中, 我们可以看出当时大多数督抚、将军对实行地方自治是不甚积极的, 他们对这一新事物的认识也是比较浅显的。如, 他们也和厘定官制大臣一样, 没有意识到府、州、县级地方自治若不以城镇乡一级地方自治为基础, 是根本无法实现的。尽管如此, 这次以电报形式进行的地方与中央间的沟通, 本身却具有一定的积极意义。
首先, 它使越来越多的地方大吏开始正视地方自治问题。地方自治作为西方资产阶级反对封建专制的武器, 对绝大多数中国人( 包括官僚士绅) 来说, 是相当陌生的。中国古代的“乡里”制度中虽然孕育着丰富的自治思想, [6(] P1) 如秦时, 乡就有“三老、有秩、啬夫、游徼”。“三老掌教化。啬夫职听讼, 收赋税。游徼徼循禁贼盗”。[7(] P618- 619)这以后, 尽管封建专制逐步加强, 然而,“虽欲以一手独揽其权, 而势有所不能全”。“是故, 善堂也、团防也、书院也, 皆地方事也。而未尝不任绅董之自治。乡董也、里长也、保正也, 皆地方人也, 而不能不用土人以分治。”“是故, 就表面上言, 固无所谓地方自治也。就实际上言, 则此组织已成之事业,未始非自治萌芽”。[8(] P211) 但, 这毕竟与作为宪政基础的、近代意义的地方自治制度有重大区别。地方自治后来成为晚清政府的一项基本国策, 它在皇权专制思想根深蒂固的中国要想获得有效实施, 必须得到地方官吏的理解与支持, 尤其是获得地方督抚、将军的认可。而这次讨论正好向着这一方向迈出了重要的一步。虽然各封疆大吏并非都是实心任事的, 但为了回复朝廷, 他们也不得不对这一问题给予一定程度的关注, 进行一定的研究。
从而, 为日后执行这一国策作了初步的思想准备。
其次, 这次复电为中央政府提供了许多值得重视的建议, 有助于日后地方自治的预备和实行。
较有价值的建议主要有:
首先, 应普及教育, 训练人才, 提高国民素质。
由于中国长期遭受皇权专制思想的压制, 广大民众普遍缺乏“自主”、“自治”意识。为了达到自治目的, 绝大多数地方督抚都认识到推广教育、训练人才的迫切性。如调任贵州巡抚庞鸿书就认为要使“人人有自治思想”, 应当“首重教育”。他并为解决眼下自治人才短缺的窘境献了一策, 认为可以“于省会及各府州县陆续增设法政研究所, 选年龄若干、纳税若干、其品行瑞方、有名誉者入所肄习, 并饬官方官派出曾习法政之人, 随时宜讲”。[4(] P55)其次, 必须解决财用问题。“天下事非财不举,地方而欲自治, 必有财以为实行自治之支费, 而后乃可以收效。否则, 虽日讲自治利益, 日颁自治制度, 亦犹海市蜃楼, 终归乌有而已。”[9(] P26) 当时的督抚也有深切的同感, 如湖广总督张之洞即曾指出:“既设议事、董事之绅”,“则州县应议应办之事日多”,“凡一切厚民生、捍民患之事, 非财不济”。
为解决此难题, 他建议决策者应仿照其他国家之例, 将原归中央政府统一支配的税收酌量分为“国家税、地方税两端”, 允许地方政府在原有的税收内“划分酌留”, 而不应无限制地另增新税,“竭泽而渔”。[4(] P85)
最后, 应考虑各地风土民情的差异。由于中国地域广大, 各地风俗习惯不尽一致, 因而地方自治的推行也不可能千篇一律。当时的一些督抚就认识到了这一点, 并提请清廷注意。如广西巡抚林绍年认为设立自治机构,“须视程度, 民知濬开之地,自宜速设; 民知未开之地, 设之转阻进步。因时因地, 当有变通, 势难一律。”[4(] P60) 新疆巡抚联魁则请求“拟俟新制颁行后, 再为详察地方情形, 将人民选举、地方自治各节略请变通”, 才能“ 推行尽利。”[4(] P54)总之, 这次地方督抚、将军的复电, 有助于清廷了解地方大吏对地方自治的态度, 并能从中得到一些有益的建议, 同时也为日后清廷推行地方自治作了初步的思想动员。此外, 在推行基层民主自治建设的今天, 它对于我们如何解决经费、人才及照顾各地风土民情问题, 有一定的启发意义。
参考文献:
[1]马小泉. 国家与社会: 清末地方自治与宪政改革[M]. 开封: 河南大学出版社, 2000.
[2]故宫博物院明清档案部. 清末筹备立宪档案史料(上)[M]. 北京:中华书局, 1979.
[3]朱寿朋. 光绪朝东华录(五)[M]. 北京: 中华书局, 1958.
[4]中国社会科学院近代史研究所近代史资料编辑部编. 近代史资料(总76 号)[M]. 北京: 中国社会科学出版社, 1989.
[5]天津图书馆. 袁世凯奏议(下)[M]. 天津: 天津古籍出版社, 1987.
[6]赵秀玲. 中国乡里制度[M]. 北京: 社会科学文献出版社, 1998.
[7]顾炎武. 日知录集释(外七种)(上)[M]. 黄汝成, 集释. 上海: 上海古籍出版社, 1985.
[8]论地方自治有专制立宪之别[J]. 东方杂志第3 年, 第11 期. 上海: 商务印书馆, 1906.
[9]论今日宜徵地方税以为实行地方自治之用[J]. 东方杂志第4 年,第2 期. 上海: 商务印书馆, 1907.
（资料来源：《乐山师范学院学报》2007 年8 月）