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原文标题：嘉庆朝矿业限制与禁止民人出关
嘉庆时期，由于社会政局急剧动荡，具有浓厚农本思想的嘉庆皇帝，为防止出现更多的不稳定因素，采取了较诸前代更为保守的经济政策，限制矿业生产与禁止民人出关垦荒谋生即是其中的典型。嘉庆推行这一政策的目的，无非是为了加强对流动人口的控制来减少动荡源，然而，因其逆潮流而动，不仅没有取得预期效果，而且最终必然流于破产。（一）对矿业生产的限制
在中国传统社会，以农为本的经济观念根深蒂固，工商业始终处于受排斥、受压制的从属地位。作为工商业的一部分，矿业生产同样不受重视，但因其与军需、日用密切相关，关系国计民生，使得统治阶级不得不采取较为宽容的容忍政策，即，既不严厉禁止，也不鼓励政策。
历史发展到清代嘉庆时期，随着王朝衰微，社会经济凋敝，民生拮据，政治腐败等问题的日益严重，整个社会政局急剧动荡不安，从而使以嘉庆帝为首的清廷，误以为矿业生产的发展，势必影响农业生产，特别是派生出更多的动乱因素，因而对矿业生产采取明显的封禁政策，尤其是对金银铜锡铅等矿的开采更是如此。
嘉庆四年（1799）三月，两广总督吉庆奏称：广东采挖黎地石碌铜斤，试办一年，额已短缺，而且该处滨海临洋，多人前采，恐致滋生事端，似应亟行停止；广东省局鼓铸，仍请运用滇铜。这是嘉庆亲政后第一次接触有关矿业问题的请示，他立即批复说：“所办甚妥，所见极是。仍用滇铜，不必开采。”[①]话虽不多，但观点鲜明，态度也很坚决，可见他对待开矿，一开始就摆出了极其严峻的态度，因为他所害怕的就是“滋生事端”。
如果说，嘉庆停开广东石碌铜矿只是寥寥几句批语，具体想法还未有充分披露的话，那么事隔不到一月，他禁开邢台银矿的上谕，讲得就十分具体了。嘉庆四年四月，宛平县民潘世恩、汲县县民苏廷禄，通过宗室、给事中明绳，呈请在直隶邢台境内开采银矿，遭到嘉庆的断然拒绝，他特发上谕，阐述了他要采取的矿业政策及其理由说：
“朕恭阅世宗皇帝朱批谕旨，于开矿一事，深以言利扰民为戒，圣训煌煌，可为万世法守。朕每绎思庄诵，志之于心，因无人以此陈请未经明谕。今有宛平民潘世恩、汲县民苏廷禄，呈请在直隶邢台等县境内开采银矿，给事中明绳辄据以入告，故特降旨宣示，使知朕意。
夫矿藏于山，非数人所能采取，亦非数月所能毕事，必且千百为群，经年累月，设立棚厂，凿砂煎炼，以谋利之事，聚游手之民，生衅滋事，势所必然，纵使官为经理，尚难约束多人，若听一二商民集众自行开采，其弊将无所不至，此在边省犹不可行，而况近依畿辅！他府犹不可行，而况地近大名！各该处向有私习邪教之人，此时方禁约之不暇，顾可听其纠集耶！且国家经费，自有正供常赋，川陕余匪指日即可殄平，国用本无虞不足，安可穷搜山泽，计及锱铢！潘世恩、苏廷禄自因现在开捐，揣摩迎合，觊觎矿苗，思擅其利，乃敢藉纳课为词，以小民而议及帑项，实属不安本分。俱着押递本籍，交地方官严行管束，毋许出境滋事。
至给事中明绳，若系巡城，只当听断词讼，遇有此等呈词，亦应饬驳，况伊并非巡城，且系宗室，今以开矿事冒昧转奏，明系商人嘱托，冀幸事成分肥，殊属卑鄙。朕广开言路，非开言利之路也。聚敛之臣，朕断不用。”[②]
结果，倡议者潘世恩和苏廷禄以“不安本分”押送回籍，交地方官严加管制，不许出境滋事，代递奏折之给事中明绳以“冀幸事成分肥”，冒昧转奏，交部议处。
应该说，雍正时期确曾下过许多有关禁矿的朱批谕旨，而且是愈来愈严厉。但即使这样，雍正也并没有把事情完全做绝，有时也采取某些灵活性的态度。如，雍正六年（1728）十二月，广西巡抚金鉷奏请于桂林府属涝江等处矿区，召本地段实商人，自备资本开采，所得矿砂，三分归公，七分给商；梧州府之芋荚山产有金砂，请另委妥员办理；粤西贫瘠，铜器稀少，如开采得铜，并请价买，以供鼓铸。部议“均应如所请”，雍正也没有反对，毅然批准了金鉷的请求[③]。乾隆即位后，曾更大大修改了雍正的禁矿政策，在两派官员关于矿业问题的论争中，往往支持开矿派的意见，甚至主动表示，即使在皇陵、行宫附近也应准许开矿。他曾下谕说：“古北口外、三道沟等处请开煤窑，朕只期于地方兵民实有裨益。至于行宫，不过暂时巡幸之所，有无妨碍，不必议及”。乾隆九年（1744）七月，那苏图受命任两广总督，乾隆曾在他到任的奏折里批示说：“两粤开采一事，颇为目下急务。若不开采，铜斤何由得裕”？[④]总之，鼓励开矿的“圣训”并非没有，只是在嘉庆看来，雍正的“圣论”更符合自己的想法和需要，于是顺手拿来，作为厉行禁矿的一个法宝罢了。
嘉庆四年十二月，他还以“西山煤窑最易藏奸”为名，要求顺天府会同步军都统衙门查封西山等地的私开煤窑[⑤]。五年闰四月十七日，云贵总督书麟奏请禁止采矿，他说：“窃查边外夷倮，虽族类本殊，易于梗化，若无内地奸民暗中唆使，尚不敢妄起衅端，是以汉民向有不许擅入夷寨之例。况历来厂丁，皆系无籍游民，一经开采，动集数千，不但阅年既久，矿砂衰息，若辈无可依归，势必散而为匪，且以甫经勘定夷境，骤然聚集多人，亦恐黑倮闻风惊怯。”嘉庆阅后大为欣赏，批示说：“所见甚是，依议。”[⑥]
嘉庆六年三月，伊犁将军保宁等奏请开采新疆塔尔巴哈台所属各处金矿。军机大臣根据嘉庆一贯的禁矿宗旨，即行议驳。嘉庆认为“所驳甚是，”并下谕指斥说：该处金砂，过去严行禁采，尚恐不免有偷挖之弊。今若官为开采，势必招集多人，奸良莫辨，并恐内地甘凉一带游民，纷纷踵至。而此等无籍之徒，聚之甚易，散之则难，于边地殊有关系。因此仍令保宁将产金处所严行封禁，避免游民偷挖滋事[⑦]。
嘉庆六年九月，大兴县民张士恒等，呈请开采四道沟等处铜矿，遭到嘉庆断然拒绝，他指出的理由是：开采铜矿俱系无业游民，矿苗渐竭时不易遣散；此地与蒙古山场相连，示以牟利有失国体；户工二部鼓铸所需铜斤充裕，不需另外开采。因此下令将此处铜矿“永远封禁，不准开采”，并且“责成地方官严加查察，毋许再有私行偷挖之事”。随后，代奏之步军统领明安被革职留任，兼管事务俱被免去[⑧]。
嘉庆十二年正月，宛平民杜茂封，呈请开采顺德府属邢台等地银铅各矿，遭到嘉庆严词拒绝，指责说：山场开采，例禁甚明，商民违例营求，不但事不准行，俱有应得之罪。开采矿山不独有妨地脉，且雇夫刨挖，均不过游手好闲之徒，将来日聚日多，互相争竞，所获之利有限，而流弊无穷。杜茂封无知牟利，冒昧渎请，实属大干例禁，”为此，他下令地方官，将杜茂封押往邢台、内邱一带所称有矿山场，面加驳讯，使其无可置辩，再治以应得之罪[⑨]。
嘉庆十四年八月，直隶提督薛大烈等人，查获民人路成章私运大批生铜，据称系购自八沟地方，准备赴京售卖。此事居然也惊动了日理万机的嘉庆帝，竟将此列为要案，亲自进行处理。他立即指示薛大烈，即日赶赴八沟，尽快查明该地是否确有铜矿？是否有人违禁私挖？抑或是贩自别地。薛大烈倒也聪明，他很快就联想到，嘉庆六年平泉州四道沟曾呈请开采铜矿而未获准之事，随即查实这批私运生铜，确系在四道沟私挖所得，并将私采铜砂之徐振等人拿获。薛大烈受到嘉庆的表扬，“能于多年旧案记忆明确，办理不致费手，尚属能事”，命交部议叙，参与查缉有功的李学周等人，亦命优先升补；另一方面，对缉获各“犯”，嘉庆命解赴热河，交军机大臣会同行在刑部审拟具奏，对在逃的沈平各“犯”，则令热河道、平泉州严缉归案审办。同时重申禁令：“所有四道沟铜矿，着该地方官出示严禁，随时查察，毋再任奸民偷挖，致于咎戾。”[⑩]
嘉庆十六年四月十九日，湖南巡抚景安奏称，辰州等地“逼近苗疆，而地接黔蜀，每有积惯矿徒潜来煽惑，倘不实力查禁，势必勾结生事，实属利小而害大，所关匪细，”因而请求设关盘查，受到嘉庆的称赞，嘉庆并要求景安“时刻留心查禁，勿令滋事。”十月二十六日，两广总督松筠等奏请严禁开采矿厂，嘉庆谕批：“所办甚是。”[11] 嘉庆二十年四月，长龄奏报新疆都兰哈拉铅场试采情况，也受到嘉庆称许，批示说：“新疆地方，总以镇静为本，不宜轻易更张。都兰哈拉开采铅厂，所得课银不过一万余两，于经费实属无裨，该处与土尔扈特等处接壤，恐聚集多人，或致越境偷挖金砂，滋生事端，”因而令长龄将都兰哈拉铅场“永远封闭。”[12]
对于关系民生日用的煤碳的开采，嘉庆实行的也是有条件的许可。嘉庆五年八月十九日，直隶总督胡季堂奏开古北口煤窑，嘉庆表示同意，但指示胡季堂：“此等事，总宜地方官随时留心弹压，勿令聚众滋事。”[13]嘉庆六年五月二十三日，直隶总督姜晟奏开京畿煤窑，由于京城基本依靠京畿煤窑供应燃煤，嘉庆不得不勉强同意，但仍指示说，要“妥协经理，勿启事端。”[14]嘉庆十一年十一月，科布多参赞大臣恒伯奏，洪果尔托洛海山产煤甚旺，民人有情愿前往开采者，请旨限30人前往，嘉庆立即批驳说：“口外蒙古地方，向无开挖煤窑之例。洪果尔托洛海山在扎哈沁牧界以北，伊等平日虽不在彼住牧，如准民人挖煤，相沿日久，民人积众，难免不滋生事端。”[15]恒伯的建议被驳回。嘉庆十五年十月二十六日，江西巡抚先福奏请试煎煤磺说：元都县出产煤碳，俱有土磺煤蛋夹杂，若竟封禁不许采煤，则于民间日用有碍，如任刨挖，必致私煎透漏，自应妥议章程，官为收买煎熬以备营用。嘉庆勉强表示同意，但要求先福等人务必加强管理[16]。嘉庆二十三年十一月十六日，直隶总督方受畴奏开张家口外海拉坎煤窑，“张家口一带地方，本属山穷地瘠，柴薪甚少，兼之逼近边口，气候寒冷，民间日用燃火较胜他处。”结果获得批准[17]。
对于旗人申请采煤，嘉庆从宽裕旗人生计出发，虽曾网开一面，有所宽容，但仍有诸多限制。如嘉庆二十年正月，吉林地方奏开煤矿以为旗丁生计：从前土沃人稀，岁多大有，近因生齿日繁，糊口维艰，能支持演习弓马挑差者甚少，而且国家经费有常，不能添设兵额，只可相度地产之生。前时即有人呈请采煤无果（赛冲阿时遭拒），现在各协领、参领等出具甘结，屡经恳请，以林山渐远，砍运不易，若得烧煤度日，即可节省云云。尽管部议认为“近边聚众，流民潜踪滋事，防察难周，”予以拒绝，但嘉庆认为，“求治之道，全在大吏留心，不得因噎废食；裕生之谋，务使群黎均利，斯无此绌而彼嬴。吉林边禁素严，现请采煤之地仅止一处”，而且此地“距边相近，承平日久，名之曰边，究其实，边外蒙古仍有租种流民。该管大员既系地方官，果能实心防范稽查，何致滋事！吉属官兵旗地，大半雇民帮种，断难尽行驱逐。如西山一带最近京都，在在煤窑，多系旗人山场，商民租采纳课，迄今利益靡穷！”[18]因而恩准开采。然而，过了一年，因营盘沟一处煤源短缺，将军富俊奏请准于在毗连的西南山坡换给执照开采，即遭嘉庆驳回，认为“营盘沟换照之事，易启影射朦混之弊，着即封闭”[19]将执照撤销，毫无商量的余地。
嘉庆推行这种消极倒退的禁矿政策，在廷臣中并非无人反对，只不过是人数较少，又不敢与他作正面冲突罢了。嘉庆十六年十月三日，云贵督抚伯麟、孙玉庭奏：“各厂抽收课银，前经部议定以总额，原属慎重课款，防范弊端之意，但银矿产自山腹，忽有忽无，旋丰旋啬，原非人力所能强求，且厂民开采，旺则不招自集，衰则不驱先散，既不领官工本，来去可以自由，是以地方官抽收课银毫无把握。”[20]也从侧面对官营银矿业政策的批评。嘉庆十九年（1814），因河工费用浩繁，财政日形拮据，吏部尚书英和等人受命筹划节流之策，英和等在节无可节的情况下，主张开矿以裕财。他在《开源节流疏》中指出：“理财之道，不外开源节流”，在节流方面，“历年增出各款，可裁则裁，可减则减，积久行之，国计日裕”。在开源方面则直指矿禁政策：“开源之计，不得以事涉言利概行斥驳”。他举新疆为例说：“新疆岁支兵饷百数十万，为内地之累，其地金银矿久经封闭，开之而矿苗旺盛，裕课足民，固属全美；如办理有效，足敷该地兵饷，则内地经费日见宽舒。其他各省矿厂亦久经封闭，弃同泥沙，应请毋庸封闭，或官为经理，或任富商经理，无论所得多少，取之于天，并非取之于民，取弃置之物，实属有益无损。且可赡养贫民，虽聚集多人，而多人借以谋生，人有谋生之路即无滋事之心，虑其滋事，不令谋生，未免因噎废食。”对矿禁政策提出批评并要求开禁[21]。
嘉庆虽然表示拒绝，但并没有象当年处理明绳和明安那样严厉处置英和，甚至没有太多的指责，这虽然与他对英和素来宠信有关，但也不能不说是他态度发生些许改变的体现。原被封禁并派兵驻守的新疆伊犁达尔达木图金矿，也于十八年经将军松筠奏准听民领票采挖，二十年春始按名纳课[22]。嘉庆十九年（1814）闰二月十四日，长龄等奏请将陕西南山铁厂官为经理，嘉庆表示同意，令其详定章程。四月十九日长龄等议定章程：开厂商民发给执照，限时汇报；铁厂设用工循环簿两本以便稽查；贩卖铁斤应行稽查以防用于违禁器械；领照商人酌量交课以免讹索[23]。随即获嘉庆批准。
当然，民间私采活动并没有因官府的严禁政策而完全消失。嘉庆十四年八月，直隶提督薛大烈等查获民人路成章私运生铜案就说明了这一点。嘉庆十五年，有人奏报：“达尔达木图金厂山身广大，路径纷杂，向来偷挖金砂奸民每届官兵进山搜查，往往闻风辗转藏匿，难以弋获，此次搜查因两路会同堵截，奸民不能趋避”，结果捕获百余人[24]。嘉庆十六年闰三月，台湾总兵武隆阿等也奏说，淡水山场向产磺土，久经封禁，但仍有人私挖私贩[25]。嘉庆二十二年六月三日，山东巡抚陈预奏：济南周围民人，在山下私开窑座，凿石烧灰，前经地方官禁止，旋闭旋开，近复延至山南北两面，大加开采，绅士禀官阻止，窑户撞钟聚众，几成械斗；城南千佛山亦有奸民开采石块之事[26]。嘉庆二十三年八月二十七日伊冲阿奏称：“承德府属烟筒山出产铅砂，匪伙聚有数百人，盗挖开炉煎炼，纠众械斗，争占硐口，拒捕伤差。”[27]嘉庆二十五年三月二十一日，盛京将军松筠等奏称：盛京开原县，于嘉庆十二年曾办理私挖荒金一案，因该处有碍风水，行饬该县将各坑平毁封禁，近年来，虽无聚集多人挖金情事，但旧有坑坎尚未一律填平，该处男妇老幼下坑随手挖砂，日复一日，坑坎处所小者愈大，浅者愈深，似于地脉有碍，建议严禁[28]。这些都说明，嘉庆朝推行的矿禁政策，并没有杜绝矿业生产的发展，标志着嘉庆朝矿禁政策的破产。
更有意思的是，嘉庆的儿子道光却与其父的态度截然相反，坚决支持和鼓励民间开矿事业，他曾讲过：“自古足国之道，首在足民，未有民足而国不足者。天地自然之利，原以供万民之用，惟经理得宜，方可推行无弊。即如开矿一事，前朝屡行，而官吏因缘为奸，久之而国与民俱受其累。我朝云南、贵州、四川、广西等处，向有银厂，每岁抽收课银，历年以来照常输纳，并无丝毫扰累于民，可见官为经理不如任民自为开采，是亦藏富于民之道。因思云南等省，除现在开采者外，尚多可采之处，”因令四川总督宝兴、云贵总督桂良、云南巡抚吴其濬、贵州巡抚长龄、广西巡抚周之琦体察地方情形，根据情况，民间情愿开采者，准照现有各厂模式办理，不可假手书吏等人，致有侵蚀滋扰阻挠诸弊[29]。这种态度的改变，反映了大部分官员和商民的意愿，也是迫于民生艰难的现实，对嘉庆时期执行矿禁政策后果的认真总结。
由于皇帝态度积极，不少官员纷纷奏请准于开采矿藏。道光元年正月，富俊第三次奏请开采吉林营盘沟煤矿，获得批准。同时，富俊还奏请迁移京城八旗到吉林垦荒，受到道光的赞赏：“八旗生齿日繁，而甲饷设有定额，虑经筹议加增，于旗人生计仍未能大有裨补，惟因地利以裕兵食，乃万年之长策。富俊筹办开垦阿勒楚喀、双城堡、三屯地亩九万数千晌，现已渐有成效……自道光四年为始，每年移驻二百户，分为四起送屯该处。”[30]三月四日，直隶总督方受畴奏称：热河都统松筠咨，“口外地方生齿日繁，各山柴薪砍伐殆尽，民间炊爨不敷，开采煤窑便宜民用，且外来流寓托足之辈亦可藉此谋食。尤家沟平台子等地均据委员勘明无碍风水事，在该地方督率保甲稽查，以期兴利无患。”[31]松筠本是坚决支持民间开采矿藏的，后在嘉庆的严厉批评下，对禁矿政策执行颇力，现在又成为道光朝开放矿禁政策的积极鼓吹者。
（二）限制民人出关
在封闭矿山、禁止矿业生产的同时，嘉庆朝还推行限制民人出关耕种的保守经济政策，并把它作为保护东北旗人生计，维护当地旗人传统习俗，减少动乱因素的重要措施来实施。
嘉庆八年（1883）五月，嘉庆下令兵部酌定稽查关口出入民人章程时，详细地提出了他对这个问题的一些基本认识，那就是：山海关外东三省地方，系满洲根本重地，原不准流寓民人杂处其间、私垦地亩，致碍旗人生计，例禁有年，必须严格贯彻执行；嗣后民人出入，除只身前往之贸易佣工，就食贫民，仍令呈明地方官给票、到关查验放行、造册报部外，其携眷出口之户，概行禁止。即使关内地方偶遇饥荒之年，贫民极思移家谋食，出口营生，亦应由地方官禀明督抚据实陈奏，候旨允行后，始准出关。他同时指责说，乾隆五十七年（1792），因京南偶被遍灾，仰蒙皇考格外施恩，准令无业贫民出口觅食，此本属一时权宜抚绥之计，事后即应停止，但近年以来，民人仍多有携眷出关，各口官员并不分别查验，概准放行，至今春尚有携眷出关者数百户之多，这是一种严重的失职行为[32]。为此，嘉庆除饬令直隶、山东各督抚，将上述旨意向辖区民人通行晓谕外，还将前段时期执行禁令不严的副都统韦陀保等人交部议处，以做效尤。
嘉庆九年二月，那彦成奏请准民人及旗人在齐齐哈尔定居，种地为生，并称此事旗、民两便，理应同意。嘉庆阅后大为不满，指责那彦成说：“事不可行。东三省为根本重地，原不准民人杂处，致碍旗人生计，是以内地贸易之人不许在彼居住谋生，如有私自逗留，尚当驱逐出境，”如今又如何能同意让其在该地居住？他告诫说，满人本“以弓马为本务，每日勤加演习，及打捕牲畜，兵力自当骁健”，如果与民杂处日久，“必致沾染气习，渐流懦弱”[33]。结果，那彦成的建议被驳回。
但关外流民仍在不断增长。嘉庆十一年（1806）七月，嘉庆又因关外流民人口大增而谕示内阁说：“郭尔罗斯地方，从前因流民开垦地亩，设长春厅管理，原议章程，除已垦熟地及现居民户外，不准多垦一亩，多增一户。今数年以来，流民续往垦荒，又增至七千余口之众”。因此他指责说：“国家设立关隘，内外各有限制，该处流民七千余人，非由一时聚集，总由各关卡平日不行稽查，任意放行，遂至日积日多。”同时要求各边门守卡官弁，嗣后务遵例严行查禁，“不得听任成群结伙相率流移。若仍前疏纵，定按例惩处不贷。”[34]这种情况的出现，正说明嘉庆的禁令，既不得人心，亦不合时宜，因而它对于广大流民群来说，并不那么灵，即使是各守卡员弁及关外各地官员，亦得难切实执行。所谓“新增七千余口”，若相对于整个流民群来说，自然不算多，但在短短的几年里，聚集到同一个地方来，这个数目确实不算少。
嘉庆十三年（1808）九月，为了进一步严格控制内地民人出关耕垦，由盛京将军富俊负责制定了新的章程，规定关内民人出山海关至奉天所属各地，除必须有原籍发给的关照一张，填写姓名及所住处所，到关验明放行外，还应有随身护禀一张备查。若出山海关至威远堡法库边门外，则应有原籍关照两张，一照交山海关存留，一照交边门存留。经户部议覆，准予施行。至于章程规定，从嘉庆十四年正月开始，将该处民人户口、地亩，责成通判、巡检、地保等分别详细报告，以防续有流民前往，籍户增加情弊。但户部则认为，是项规定尚不严密，该将军应每一季度派员清查一次，将有无增加情况，具结盘查。嘉庆立即批准了户部议覆的章程，同时指出，盛京地方设立边门，原所以稽查出入，用昭慎重，若听任流民纷纷出口，并不力为拦阻，殊非严密关禁之道。嗣后着该部将奏定章程，交该将军严饬守口官兵实力稽查，并出示晓谕各处无业贫民，不得偷越出口私垦，致干例禁[35]。这在嘉庆一朝禁止流民出关私垦章程中，属内容最为详尽、措施最为严密的一个。
嘉庆十五年二月，他又鉴于“内地民人生齿日繁，出口谋生者益复加增”，下令户部对各口外寄居种地之民，现在作何稽查？民人出口，各关是否记档？每年年终是否造册报部情况全面检查，迅速上奏。同时规定：商贩往来，俱由都统衙门发给照票；其余双身出入民人，均应取具关内铺保，方准放行出口，有关情况交山西造册报户部，各关口造册报兵部查核[36]。仅过去两月，嘉庆又认为，吉林、盛京、直隶、山西口外，过去设有一府一州五县、十二厅，分别隶属吉林将军、奉天府、山西巡抚和直隶总督统辖，地方辽阔，管理不便，对执行禁令也常出漏洞，因而决定专设热河都统一员，对这一地区实行统管。同时再次申明，“除原先经开地亩外，不准再有私招民人开垦之事”，“现在该处聚集民人，已有十万八千六百余户，应责成理事司员州县等严查，勿今再添外来流民”[37]。
至于蒙古地区，在过去也曾经是关内流民群首选的流向之一，流民人数之多，并不亚于东北三省，仅康熙五十一年“山东民人出口种地者多至十万有余”。雍正也鉴于“伊等皆朕黎庶，既到口外种地生理，若不容留，令伊等何往？”遂于雍正元年（1723）、二年、三年分别设置了古北口、张家口、归化城三同知进行管理[38]。这些情况，嘉庆是深知的，但他不以为是，反而认为是个大漏洞，千方百计予以堵塞。早在嘉庆八年（1803）八月，他就以“蒙古地方容留民人租种地亩，日久必致有碍游牧”为理由，下令将齐巴克扎布等处种地游民强行驱逐。只是由于该部首领蕴端多尔济等，以该地蒙古人等“多有欠民债者，今若概行驱逐，则负欠之蒙古措偿拮据，而贫民亦无所归”，主动恳请容留，嘉庆才不得不暂时收回成命，恩准“免其驱逐”。但仍明确规定，“嗣后不准另垦地亩，添建房屋”，而且要求，“其聘娶蒙古之女为妻者，于该民身故后，将伊妻子给与该处扎萨克为奴”；“所有该处居民，着库伦办事官员按人给予执照，每年由蕴端多尔济派人检查，造册报院。倘经此次办理之后，再有无执照民人任意栖止，不特将该民人从重治罪，必将该盟长扎萨克等一并治罪。”[39]由此可见，“强行驱逐”虽说是免除了，但控制措施却较前大大地强化了。
同年十一月，吉林将军赛冲阿奏报，吉林厅查出新来流民1 459户，长春厅有新来流民6 953户，嘉庆帝阅后大吃一惊，又使他对有关官员的查禁不力大为恼火。他不得不严旨切责说：流民出口，节经降旨查禁，各该管官总未实力奉行，以致每查—次，辄增出新来流民数千户之多，又总以该流民等业已聚族相安、骤难驱逐为词，仍予入册安插，再届查办复然。是查办流民一节，竟成具文。试思此等流民多致数千户，岂一时所能聚集？！该地方官，若能于入境之始，认真稽察，何难即时驱逐？！且各该流民经过关隘处所，若守口员弁果能严密稽查，何能挈族偷越？！各该管官员种种废弛，于此可见”因此要求，“嗣后责成该将军督率厅员，实力查禁，勿许再增添流民一户。如再有续至流民，讯系从何关口经过，即将该守口官参处。他同时指出，“长春厅民人，向系租种郭尔罗斯地亩。着理藩院饬知该盟长扎萨克等，将现经开垦地亩及租地民人，查明确数，报院存案。嗣后无许招致一人，增垦一亩。如有阳奉阴违，续招民人增垦地亩者，即交该将军咨明理藩院参奏办理。”[40]
从整体上来看，嘉庆禁止民人出关垦荒的政策是严格的，严禁内地民人出关垦荒的命令，一次比一次强硬，所采取的措施，也一次比一次严密。但由于这种封禁是与历史发展背道而驰的，因而也是行不通的，终嘉庆一朝，在出关耕垦这个问题上，依然是禁者自禁，流者自流。据统计，盛京地方，嘉庆十七年（1812）民人942 003口，较乾隆前增加152 910口，到道光初年，流民在辽东“安居乐土，不但不肯回籍，抑且呼朋引类，日积月多，驱逐不易”。吉林地方，到嘉庆十六年（1811）民人33 025户、307 781口，较乾隆朝增加1．5倍。黑龙江地方，嘉庆十三年（1808）有民人26 207户、136 228口，比乾隆朝增加 99 820口，是雍正朝的16．7倍。从人口升降率情况看，奉吉两境以乾隆三十一年（1786）至五十六年（1791）为100％，嘉庆十七年（1812）奉天上升为114．65％，吉林上升为201．3％。自嘉庆朝以后，东北的人口密度有显着变化。嘉庆十七年奉天地方每平方公里为7．53人，吉林地方为0．41人。另据嘉庆二十五年（1820）东北四城人口密度计算，奉天府为12．93人，锦州府为28．94人，吉林乌拉城为5．21人，黑龙江城内为0．73人[41]。
实际上，这种限制政策也遭到地方官员和当地人民的反对。嘉庆十九年五月，古北口提督文宁奏折中就说：“国家生齿日繁，无业贫民出口佣趁谋食，势难一概禁止，但于关口严设禁令，不过使贫民多罹于法，其绕道偷越者仍所不免，既于民生有碍，亦于关政无益。”“口外各厅，境壤相连，若商民来往均须领票报查，是使胥吏日饱囊橐，商民被累，必群相裹足不前，其弊岂可胜言！”对禁止民人出关政策提出批评，建议将之废止，结果遭到嘉庆的断然拒绝，指责他：苛细浅陋，皆断不可行之事，无庸再行置议[42]。但不久，直隶总督胡季堂也对驱逐流居蒙古地区汉民的做法表示异议，奏请停止驱逐敖汉垦地民人，说该地“数十年来，生齿日繁，人烟稠密，实有数千名口之多，盖房凿井俱系民人自出之资，而铺户贸易亦久已通商未业，蒙古民人本属相安无事。”认为驱逐民人没有必要，而且被逐民人迁无居地，兼无生业，蒙古欠资难于即时归还，势必造成不必要的麻烦[43]。这都表明，嘉庆推行的这种封禁政策是与时势相背离的。嘉庆励行封禁，不仅未能达到自已预期的目的，与此相反，却使本来已经相当糟的经济进一步恶化，使本来已十分紧张的阶级关系难以缓和，不管嘉庆自己是否意识到这一点，实际上他是作茧自缚自食苦果。
应该说，限制民人出关耕种是清代的一项基本政策，并非嘉庆所独有。清统治者认为，东北地区是他们的“龙兴之地”，为了确保“龙兴之地”的稳固，阻止满人日益汉化的进程，确保旗人在东北的权益，制止汉民出关垦荒争地，所以开始三令五申禁止汉民进入东北，保持千方百计阻止内地民人出关。
早在顺治年间，清统治者就在明代辽东边墙的基础上，“修浚边濠，沿濠植柳”，建立了所谓“柳条边”以阻止内地民人出关。顺治十八年（1661年）完竣的盛京边墙（俗称“老边”），是对局部地域实行封禁的重要措施。这条边墙南起凤凰城，东南至海，向东北经兴京折而西北到开原威远堡，由威远堡折向西南到山海关接长城，周长九百华里，沿边设门16个。康熙二年将边内的蒙古，移居边外蒙古领地。“边内”的人不准自由入出“边外”。
自康熙十六年（1677）以后，将边外长白山地区定为“发祥圣地”，规定：“盛京以东，伊通州以南，图们江以北，悉为封禁。移民之居住有禁，田地垦辟有禁，森林矿产之采伐有禁，人参东珠之掘捕有禁”[44]。实际上，对柳条边内外局部地域，诸如福陵所在地的天柱山、昭陵所在地的隆业山、永陵所在地的龙岗山，以及长白山区和松花江流域，实行了一定的封闭。康熙十九年（1680）在柳条边内划定旗界、民界，已经落居旗界内的民人，限令全部迁往民界内，旗人一律居于旗界之内，民旗不得杂居，民人受治于民署，旗人受辖于旗署，两不混淆。康熙二十年（1681）又完成了“新边”的修筑，南自开原威远堡边门起，北到吉林北法特东亮子山止，由法特边门再往北以松花江为天然界限，全长690华里，沿边设门4个。老边的西段和新边与内蒙古游牧地接壤，“插柳结绳以界蒙古”；盛京边墙以内称“边内”，以外称“边外”；盛京边墙的“边外”又是新边的“边内”。
封禁东北最严厉的是乾隆以后。为阻止北方省区人口向东北移动，乾隆二年（1737）特在山海关设临榆县，严查汉人出关事宜。“带地投充”的汉人、汉军八旗等出入关，统由县衙门发给路票，票面上注明本人籍贯、职业、旅行目的，并征收制钱70文做手续费。旅行期届满，将路票缴回山海关守吏。无路票而出入者，依法惩处。各柳条边门亦验路票。乾隆五年谕令奉天沿海地方官：“多拨兵役稽查，不许内地人民私自出口，山海关、喜峰口及九边门，亦令一体严禁”。已经居住或到达奉锦两属各地的移民，令其限期入籍或回籍。寄居于奉天的流民令其入籍，“不愿入籍者定限10年，令其陆续回籍；情愿居留者，“准令取保入籍”；届满不走者，“查出遣回”[45]。商贾工匠可不入籍，但须向官府申请执照。乾隆六年（1741）清理盛京将军境内户籍和民地，同时通令山东、直隶：除大灾之年“允许饥民出关就食”外，不准民人潜向东北。乾隆十五年（1750），令山东、江苏、浙江、福建及两广督抚，严禁商船私带汉民前往东北，奉天等地沿海地方应严禁流民上岸。尤其是吉林地区，封禁更严，原则上流民一个不留，全部逐出[46]。
乾隆二十七年以前，清廷还曾将阿勒楚喀和拉林的242户流民驱逐至伯都讷垦种[47]。在黑龙江也采取驱逐政策，实在驱逐不了的，则实行旗人、民人分界居住，禁止民人垦种荒地和耕种旗地，不准旗人典买房屋田地给出关汉民，不准旗人与汉民通婚等。当时划定各旗署负责查禁地段，阿勒楚喀副都统之拉林协领，查禁双城堡和夹信沟两处禁荒。乌拉总管查禁凉水泉禁荒。伯都讷副都统查禁珠尔山禁荒。四处“奏定永禁”，约占地218 700墒，今后“倘有流民阑入、潜匿、偷垦等弊，即将该将军严议，副都统及派查员弁、总管、协领等官革职”[48]。乾隆三十四年前（1769）已经潜入该处的流民约242户，“定限一年尽行驱逐”到伯都讷地方，每户拨给空甸一具，令其入籍垦种，二年后纳粮[49]。还发现潜入吉林地方的单身民人，有与旗人之女、家奴之女通婚事例，清政府认为，民人如此娶妻生子“有碍旗人生计”，影响驱逐民人离境，不利于保持满洲“纯朴风俗”，故于乾隆三十五年（1770）颁布禁止旗民通婚例。乾隆四十一年（1776）十二月，全面封禁吉林，不许流民入境[50]。鉴于流民驱逐不尽的情况，清廷还采取诸多限制措施，其一是禁止满汉通婚；其二，不许旗人出租土地给汉人耕种；其三，自乾隆四十六年起，增加当地民田的地丁钱粮，而且说，“并非计钱粮之轻重，惟此地乃满洲之根本，所有之田若皆为流民占有，实关旗人生计”[51]。谕军机大臣：“盛京、吉林为本朝龙兴之地，若听流民杂处，殊与满洲风俗攸关。但承平已久，盛京地方与山东、直隶接壤，流民渐集，一旦验余必致各失生计，是以设立州县管理。”但是，吉林地方与盛京地方不同，“吉林不与汉地相连，不便令流民居住”，因此，传谕吉林将军傅森“永行禁止流民，不许入境”[52]。
然而，清初禁止民人出关政策并非一个严格的政策。顺治初年，由于八旗官兵和旗人举宅内迁，从龙入关，以致东北地区大量旗地和庄田抛荒，而关内战争正酣，丁亡土荒，经济凋敝，无法支撑其财政供应。为保证军粮和赋税收入，轻徭薄赋、奖励垦荒政策因此产生。顺治元年（公元1644年），清政府曾要求各地官署，劝农开垦：“州县衙所荒地无主者，分给流民及官兵屯种，有主者令原主开垦，无力者官给牛具籽种。”[53]“招徕流民，不论籍别，使开垦荒田，永准为业。”顺治六年（公元1649年）还规定：“州县以劝农之多寡优劣，道府以督催之勤惰为殿最，每岁终载入考成”。号召随军入关的辽东人“还乡”。顺治八年（公元1651年）谕令：“民人愿出关垦地者”，令山海关造册报部，“分地居住” [54]。顺治十年（公元1653年）颁布《辽东招民开垦例》，鼓励北方省区人口移居东北，开发东北农业。“招百名者，文授知县、武授守备；百名以下60名以上者，文授州同、州判，武授千总；60名以下50名以上者，文授县丞主簿、武授百总；若数外多招者，每百名加一级”[55]。有把头劝其愿到东北地方垦荒落户者，填写名册呈报户部，率引出关，投送辽东官署呈验。官署印发给收领证件。把头持证件返京，欲为文官到吏部呈验，即授文职官。欲为武官者到兵部呈验，即接武职官。被招之民到辽东后，每人每月贷给口粮一斗，每地一墒给籽种6升，每5人给牛一头。秋后归欠。根和籽种[56]。顺治十一二年（1655年）又规定，以土地面积开垦多寡作为授官加级的条件，或赐匾额，或赐族表门闾。
推行招垦令之后，辽东地区汉族人口逐渐增加。顺治十七年（1660）辽阳、海城两地，新增人丁3 723名，顺治十八年（1661）金州新增人丁229人。锦县、广宁、宁远地方，迁来流民数千家，1 605丁。逃往登州、广鹿岛、长山岛的汉人，纷纷返回辽东，仅回金州原籍者700多人。顺治十八年奉天锦州两府人丁总数为5 557人，占全国人口总数的0．03％，主要分布据在辽阳、海城等地，占辽东人丁总数的94％。奉锦两属的人口密度为每平方公里为0．04人[57]。康熙七年（1668）编定人丁，奉天府属7 953人，锦州府属8 690人。两府人丁较顺治朝增加３倍多。顺治十年（1653）首设辽阳府、辽阳县、海城县，这是清朝开国后在东北地方设置的第一批管理民人的地方政权机构。顺治十四年（1657）罢辽阳府，置奉天府，定为京府置府尹。康熙三年（1664）辽阳县改升辽阳州，添设承德县、开原县、铁岭县、盖平县，广宁城改为广宁府，设广宁县、锦县、宁远州。康熙四年（1665）广宁府改为锦州府。顺治十年至康熙四年的十五年间，东北安官设治二府二州六县，均为“州县新设，户无旧籍，丁鲜原额，俱系招民”。正如《绥中县志》所说：“康熙三年招民垦田令下，汉族迁移日繁，或经商，或落户，或流寓入籍”。尽管这时府州县的规模都比较小，人口不多，但却为以后的发展奠定了基础。这些州县的长官，有一些出身于“把头”，被授予文职官。浙江人陈达德曾把民140户到辽东，“卓有成绩，授官辽阳知县”[58]，到任二月病故，其子陈瞻远奉旨承辽阳知县。辽阳知府张尚贤，“因招民开垦，卓有成效，升叙奉天府尹”。
康熙七年（1668）废止了招垦令，主要是为了罢除授官的规定，同时开始禁止汉民前往东北垦荒：山海关、喜峰口及九处边门，皆令守边旗员、沿边州县禁行禁止，庶此后流民出口可以杜绝。奉天境内汉民要取保入籍，不愿意入籍的，限期十年返回原籍。为什么要封禁东北呢？原因不外乎二点。其一是，“盛京、吉林为本朝龙兴之地，若听流民杂处，殊与满洲风俗攸关”，也即担心满洲受到汉人同化；“山海关外，系东三省地方，为满洲根本重地，原不准流寓民人杂处其间、私垦地亩，致碍旗人生计” [59]。其中仍以第二个因素为主。因为东北为清王朝的根据地，要保住这块根据地，就要大力扶持旗人在当地的主导地位。当时东北有驻防八旗四万人，都在当地拥有土地，且大都租给汉民耕种。由于旗人不善经营，加之其他因素，至康熙初年，即有不少旗人将田地典卖给汉民，因而清廷认为，满汉杂居，有碍当地旗人生计，故禁止内地民人前往。出于同样的目的，康熙九年（1670）还明令禁止旗地越旗交易，吉林和一些产参、貂、东珠的地区更被定为禁中之禁的范围。
应该指出，当时的禁令还不够严格。对于北方省区人口东来问题，自废除辽东招垦令后，并未颁发禁止出关谕令，但亦未允许民众自由往来，基本处于消极的放任自流的状态。康熙三十年（1691）规定，流民出关去东北要事先“起票”，过关记档。“旗人须本旗固山额真送牌子至兵部，起满文票；汉人则呈请兵部，或随便印官衙门，起汉文票”。过关时，“旗人赴和敦北大街记档验放；汉人赴通判南衙门记档验放”[60]。这种办法对民人出入关门，起到了一定的限制作用，但基本没有影响流民东来。关内汉族流民仍旧违禁前往，特别是在发生灾荒的情况下，更是如此。如乾隆九年（1744）直隶总督高斌奏称：古北口外零星余地，请仍听民耕种。因自雍正十年奉旨听民认垦输粮，从此民人安立家室，悉成土着，如一旦拨给旗人，恐民糊口，难于别处安置。是旗人未受得地之益，而民人先有失业之累。经大学士等议覆“应如所请”，乾隆也准予“从之”[61]。乾隆二十九年（1764），直隶等地发生灾荒，流民聚集京师，清廷不得不密谕边口，放流民出关，前往丰收之地如关东、盛京、土默特、喀拉沁、敖汉、巴沟、三座塔等地谋生[62]。乾隆中期以后，随着民生危机的不断加剧，清政府不得不改变传统的封禁政策，允许百姓自由出入该地。乾隆五十七年的一道上谕就说：“盛京等处虽号旗民杂处，而地广土肥，贫民携眷出口者自可籍资口食，即人数较多，断不致滋生事端，又何必查验禁止？”[63]可见在嘉庆以前，历朝虽屡颁禁令，但在执行过程中，具有一定的灵活性。
正因为此，加之关外旗人和蒙古牧民，对于内地民人流离垦殖大多持欢迎的态度，一些地方官员从发展当地生产、增加收入出发，或公开实行招徕政策，或对落户流民采取睁一眼、闭一眼的态度，总以“该流民等业已聚族相安，骤难驱逐”为词，仍予入册安插[64]。因而康、雍、乾三朝出关垦殖的人仍源源不断。所以在康熙、雍正时期，流落东北的汉人和民地还在不断增加。康熙二十四年（1685），奉天丁口增至26 227人，民地面积增加至3 117顷余；康熙五十一年（1712）就有10万山东人来关外垦荒[65]。嘉庆也曾承认，“口外沿边地方，自康熙年间已有内地民人在彼耕种居住，百余年来，流寓渐多，生齿日众”，以至在雍正时不得不承认既成事实，分别在吉林、盛京等地设府置官进行管理[66]。吉林将军境内，乾隆二十七年（1762）规定，伯都讷地方垦地流民有愿纳粮者，可将地亩花名入册交纳粮钱；愿回籍者，将地亩交与现纳粮民人并附近民人纳之”[67]。吉林地方至乾隆三十六年，平均每年增加364．6人。
自乾隆以来，人口急剧增加，人均耕地不断减少，已经处于警戒线以下，加之严禁开采矿业，人民生活困苦，劳动力剩余，出路何在？就在于出关垦种，这既是社会经济发展的必然要求，也是边疆开发的需要。而嘉庆亲政后却完全无视现实，不仅多次重申禁令，而且执行格外严厉，毫无松动的余地，这说明他的关外垦荒政策，与他的禁矿政策一样消极和僵化。
（三）矿禁、关禁与民生
嘉庆矿业政策无疑是一种倒退。
从嘉庆以前的情况来看，朝廷内外一直围绕矿业的开与禁进行着反复的讨论，矿业政策也因而时禁时弛。总体说来，康熙朝是以禁为主，禁中有弛。康熙五十二年谕：“有矿地方，初开时禁止乃可，若久经开采，贫民藉为衣食之计，忽然禁止，恐生事端。总之，天地间自然之利，当与民共之，不当以无用弃之，要在地方官处置得宜耳。”结果是未经开采者仍行严禁[68]。雍正时期则顽强推行禁矿政策，如雍正十三年七月两广总督鄂弥达等奏请开矿，雍正就批到：“广东近来年谷顺成，米价平减，盗贼渐少，地方宁谧，与从前风景迥异，今若举行开采之事，不免聚集多人，其中良顽不一，难于稽查管束，恐为闾阎之扰累，况本地有司现在劝民开垦，彼谋生务本之良民，正可用力于南畋，何必为此侥幸贪得之计，以长喧嚣争兢之风？”九月十五日，广东提督张溥奏请开矿，雍正仍坚持说：“开矿乃扰累地方之事，断不可行者，已蒙皇考圣鉴停止。”[69]等等。乾隆年间则是以开为主，开中有禁。禁矿的理由无非是：开矿有碍龙脉风水；开矿扰民，易滋事端；矿徒易聚难散，难以控制，而其思想根源则是几千年来沿袭不变的农本思想观念。嘉庆继承了这种思想和政策，并执行得更为严格认真，而这种政策无疑是违背时代潮流的，也是极端保守的。
应该承认，嘉庆时期确实存在社会动荡的问题，不少农民起义反抗活动也正是在偏僻地方形成和发展的，最明显的例子就是嘉庆前期的川楚陕白莲教大起义，参加起义的主要成分就是流居三省交界地区的流民，与官军周旋的地区也是在偏僻的三省交界地区，给统治阶级留下了深刻的印象。经过长达九年的时间，调兵十几省，费白银一亿余两，始得平定，几乎耗尽了清廷的积蓄和元气，使嘉庆等人感到再无力经历此事，禁矿弭乱也就成为嘉庆的一大主导思想。当然，正如朝廷中的有识之士英和等人所说，弭乱的根本方法还在为百姓广开生路，保证他们的衣食之需（见前引英和《开源节流疏》），可惜嘉庆并没有认识到这一点，而是在传统的农本思想支配下，采取了保守的禁矿政策。
实际上，在科技水平相对落后和经济结构相对单一条件的制约下，封建社会经济发展的相对停滞，无法承受异常迅速增长的人口压力，物质财富增长速度与人口增长速度之间的关系严重失衡，造成严重的民生问题[70]。这种问题就连喜欢粉饰太平的乾隆皇帝也不得不承认：“国家承平日久，生齿日繁，物产只有此数，而日用日渐加增。康熙年间，朕在冲龄时，即闻乳保等因物价昂贵度日艰难之语，今又七十余年，户口滋生，较前奚啻倍蓰？是当时一人衣食之需，今日且供一二十人之用，欲使家给人足，比户丰盈，其势断所不能”，因而对“生之者寡，食之者众”，民生拮据的问题深为担忧[71]。也正是严重的民生问题和政治上的严重腐败问题导致了乾嘉时期的社会大动荡。要解决当时非常严重的民生问题，就必须对传统的经济和人口政策进行改革或调整，打破传统的重农抑末政策的束缚，通过大力开发工矿资源，吸收消化愈来愈多的剩余劳动力，并创造更多的社会财富，从而恢复物质财富增长速度与人口增长速度之间的关系平衡。
客观地说，嘉庆也清醒地认识到了当时民生问题的严重性，如嘉庆七年四月的一首诗《鉴德书屋述志》中就写到：“皇考治世六十年，薄海苍生沐厚德。小子凛承大业艰，鉴观心法勉君职。守成不易念长存，一人莅政抚邦国。黎庶繁增物力昂，地之所产难足食。”[72]诗词中，嘉庆深为帝国人丁迅猛增加，而农耕土地难于增加，造成民生拮据，难于筹划的焦虑心情。但他却顽固坚持传统的农本思想，错误地认为，解决民生问题的根本出路，仍在于发展农业生产，多产出粮食，同时使全社会形成躬行节俭的好习惯，所以他轻视工商、矿业的发展，继续而且是更为严格地推行重农抑商政策。如嘉庆二十二年一月，嘉庆谈到治国思路时就说，“崇本业，去浮靡，躬行节俭，怀保惠鲜，遇丰年务使家有余粮，逢歉岁则宜力筹接济，从欲以治，胞与为怀，同甘共苦，藏富于民，理财之道备矣，继以文辞教之……辨上下，定民志，正五伦，宗正学，先养后教之诚尽矣。”[73]嘉庆在文中尽管认识到“先养后教”的重要性，但过分强调“崇本业”的重要性，这种思想无疑是落后的，也是有害的，某种意义上说，嘉庆的落后经济政策对社会的动荡起到了推波助澜的作用，这是嘉庆帝本人所始料不及的。
禁止民人出关政策的推行也很典型。
嘉庆帝禁止民人出关的目的，如前所述，不外乎二点：一在于保证东北地区旗人的优势地位，保持当地满人的传统尚武、纯朴习俗；另一方面，则是阻止关内流民这一动乱因素波及其根本之地。然而，清中期以后的经济形势是，随着社会安定局面的长期影响，社会人口的快速增长，人口与经济发展严重失衡，在内地更表现出人口与耕地矛盾异常突出。而实际上，内地早在康熙末年就已出现“生齿日繁，田土仍旧，……虽遇丰年，米价亦不甚减”的情况。乾隆以后，由人口激增诱发的生计问题更为普遍。中原地区如《商水县志》就说：“近年以来，十室九空，温饱之家日渐消乏，大有之年尚多饥馁，一遇欠岁，流离载道，甚至作奸犯科，陷于刑戮”[74]。《温县志》也说：“惟是生齿日繁，艰于衣食”[75]。嘉庆以后，即使比较富庶的河南河内县也出现了“岁多丰稔，而竭其地之所产，不足供土着之食”的问题[76]。
正是由于耕地紧张，生计艰难，内地不少失去土地的农民被迫背井离乡，前往边疆及内地相对落后的山区寻找生计。如，四川在明末经历过长期战乱，成为少数几个地多人少的地区之一，自然成为重要的移民积聚地，加之清政府也积极招徕民人开垦，因而赴川人口增长很快，至雍正年间当地即已出现人口饱和的趋势，雍正《四川通志》就称：“向之川土荒芜者，今皆已垦辟，向之川民凋瘠者，今皆已生聚”[77]。故到乾隆中叶，地方官开始明确要求采取措施限制流民入川。至乾隆中期以后，人多地少的矛盾更加突出，“不但汉民生齿日众，即苗民丁口亦渐蕃庶，所种山土不能宽然有余。”[78]这从另一个方面反映出由于人口的大量迁入而诱发的当地生活环境的日趋恶化。
因为有不少内地居民因无地可耕而到口外陕甘等地寻找生计，有的官僚便建议将其迁回内地，康熙则不同意，说：“今天下太平已久，生齿甚繁，而田土未增，且士商僧道等不耕而食者甚多，或有言开垦者，不知内地实无闲处。今在口外种地度日者甚多，朕意养民之道亦在相地区划，处之而已。陕西临洮、巩昌等地方，虽不可耕种，若于有水草之地，效蒙古牧养，则民尽可度日。”[79]雍正时期，清廷鉴于田土不能满足百姓从事生产的现实，曾大力推行垦荒政策，“劝农之诏屡下，各边外皆以次招垦”[80]。
而移民蒙古的活动早在清初即已开始，“明末鼎革之际，籍逮山陕之官绅，起兵抗拒清军，兵败后无所为，则挈家至塞外避祸，荒山僻野，耕稼其中。”[81]到康熙时，塞外遂成为北方各省移民的重要去处。康熙四十六年巡幸塞外时就看到喀拉沁“各处皆有山东人，或行商或力田，至数十万之多。”[82]乾隆时，政府虽禁止流民移居蒙古，但仅古北口外“内地民人前往耕种者”就“不下数十万户”[83]整个蒙古地区的数量自然相当可观。
也是出于对上述事实的认识，我们认为，嘉庆朝解决民生问题、缓和社会矛盾的关键，就在于发展工商业经济，鼓励人民广开谋生渠道，以缓和内地人口压力；嘉庆朝严格禁止民人出关耕种政策的推行，是违背历史潮流的倒退之举，注定其破产的历史命运，也势必产生适得其反的社会效果。
资料来源：《清朝通史》嘉庆朝分卷 北京紫禁城出版社, 2003.版
[①]《清仁宗实录》卷四一，第503页。
[②]《清仁宗实录》卷四三，第519-520页。
[③]《清世宗实录》卷七六，第1131一1132页。
[④] 转引自韦庆远、鲁素：《清代前期矿业政策的演变》。
[⑤]《清仁宗实录》卷五六，第726页。
[⑥]《宫中档朱批奏折》（工业类），第4卷1417号。
[⑦]《清仁宗实录》卷八0，第37—38页。
[⑧]《清仁宗实录》卷八七，第156页。
[⑨]《清仁宗实录》卷一七三，第266页。
[⑩]《清仁宗实录》卷二一七，第912－913页。
[11]《宫中档朱批奏折》（工业类），第4卷1630号。
[12]《清仁宗实录》卷三0五，第45页。
[13]《宫中档朱批奏折》（工业类），第4卷1417号。
[14]《宫中档朱批奏折》（工业类），第4卷。
[15]《清仁宗实录》卷一七一，第225、6页。
[16]《宫中档朱批奏折》（工业类），第4卷。
[17]《宫中档朱批奏折》（工业类），第4卷。
[18] 北京大学影印本《国朝名臣奏议》第1册，第265-6页；《宫中档朱批奏折》（工业类），第4卷。
[19]《清仁宗实录》卷三一一，第211页。
[20]《宫中档朱批奏折》（工业类），第4卷1637号。
[21]《经世文编》卷二六《户政·开源节流疏》；《清史稿》卷三六三《英和传》。
[22]《宫中档朱批奏折》（工业类），第4卷1821号。
[23]《宫中档朱批奏折》（工业类），第4卷。
[24]《宫中档朱批奏折》（工业类），第4卷1616号。
[25]《宫中档朱批奏折》（工业类），第4卷第1621号。
[26]《宫中档朱批奏折》（工业类），第4卷1747号。
[27]《宫中档朱批奏折》（工业类），第4卷1783号。
[28]《宫中档朱批奏折》（工业类），第4卷。
[29]《清宣宗实录》卷四0四，第57页。
[30]《起居注》，胶片133第16号。
[31]《宫中档朱批奏折》（工业类），第4卷。
[32]《清仁宗实录》卷一一三，第496—497页。
[33]《清仁宗实录》卷一二六，第700页。
[34]《清仁宗实录》卷一六四，第137页。
[35]《清仁宗实录》卷二0一，第685页。
[36]《清仁宗实录》卷二二六，第36页。
[37]《清仁宗实录》卷二二八，第60页。
[38]《清世宗实录》卷二二六，第35页。
[39]《清仁宗实录》卷一一八，第573页。
[40]《清仁宗实录》卷二三六，第175页。
[41] 蔡方仲：《中国历代人口土地田赋统计》，第262页．
[42]《上谕档》，胶卷第122号，十九年五月三日谕。
[43] 北京大学影印本《国朝名臣奏议》，第3册第2153页。
[44]《海龙县志》卷二，转自《清代东北地区经济史》第155页。
[45]《清朝文献通考》卷一九，《户口》。
[46]《三姓副都统衙门档》卷四二，第8页。
[47]《皇朝文献通考》卷一九《户口》，第12页。
[48]《户部则例》卷八《田赋》。
[49]《大清会典事例》卷一五八《户部》。
[50]《东华续录》，乾隆四十一年，第12页。
[51]《满洲发达史》，第228页，转自许淑明《清代东北地区土地开垦述略》，《清代边疆开发研究》，中国社会科学出版社1990年。
[52]《东华录》（乾隆朝），卷三二。
[53]《大清会典事例》卷一六六《户部》。
[54]《大清会典事例》卷一四一《吏部》。
[55] 刘献廷：《广阳杂记》卷三；《盛京通志》卷三五《户口》。
[56]《盛京通志》卷三五，《户口》。
[57] 蔡方仲：《中国历代人口土地田赋统计》，第272页。
[58]《辽阳州志·职官志》，《沈故》，“父子继任条”。
[59]《清仁宗实录》卷一一三，第496—497页。
[60] 杨宾：《柳边纪略》卷一，转自许淑明《清代东北地区土地开垦述略》。
[61]《清高宗实录》卷二一八，第698页。
[62] 转自许淑明《清代东北地区土地开垦述略》。
[63]《乾隆朝上谕档》第17册，五十七年十一月十八日。
[64]《清朝续文献通考》卷二五《户口一》。
[65] 转自许淑明《清代东北地区土地开垦述略》。
[66]《清仁宗实录》卷二二八，第59页。
[67]《榆树县乡土志资料》，转自《清代东北地区经济史》第155页。
[68] 王云庆：《石渠余纪》卷五《纪矿政》。
[69]《宫中档朱批奏折》（工业类），第4卷0083号。
[70] 当然，导致清代的民生问题严重的因素是多方面的，除人口与生产力发展不平衡外，尚有经济结构比较单一，缺乏强有力的贸易调剂手段、人口增长本身对耕地的侵占等；乾隆年间高产作物玉米、甘薯等的推广，曾对缓解人口高速增长与生产力相对低下之间的矛盾起到一定的作用，但相对人口的膨胀，其积极作用几乎被湮没掉。
[71]《清高宗实录》卷一三七0，第377页；卷一四四一，第249－50页。
[72]《清仁宗御制文初集》卷三五。
[73]《清仁宗实录》卷三二六，第305页。
[74] 乾隆《商水县志》卷九《除累足民条例》。
[75]《温县志》卷六《风俗》。
[76] 道光《河内县志》卷八《疆域》。
[77] 雍正《四川通志》卷首序。
[78]《宫中档乾隆朝奏折》第13册，第90页。
[79]《康熙起居注》，点校本，第3册第2440页。
[80]《石渠余记》卷四《纪劝垦》，第176页。
[81] 民国《绥远通志稿》。
[82]《清圣祖实录》卷二三0，第303页。
[83]《清高宗实录》卷六0四，第786页。