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原文标题：严泉：国民政府监察院：真的是“只拍苍蝇，不打老虎”吗？

1928年6月国民党完成形式上的统一后，宣布国家结束军政、进入训政阶段。同年8月召开的国民党二届五中全会决定“训政时期之立法、行政、司法、考试、监察五院，应逐渐实施”。10月8日，五院制的《国民政府组织法》公布。依据孙中山“五权宪法”的原理，国民政府由司法、立法、行政、考试、监察五院组成。
在训政时期，监察院名义上是国民政府的最高监察机构，于1931年2月正式成立，职能为监督国民政府各机关及其公务人员，在性质上属于准司法机关。监察院院长、副院长各1人，下设有专职监察委员及审计部。院长的任命由国民党中央执行委员会选任。1947年《中华民国宪法》颁行后，则规定监察委员由地方议会选举产生，正副院长由监察委员互选决出，均任期6年。
一、融合中西智慧的监察院体制
孙中山在设计“五权宪法”时，其指导思想就是融合中西政治智慧，秉持一种开放的政治立场。正如他在提到监察权时所说：“中国古时举行考试和监察的独立制度，也有很好的成绩，像满清的御史，唐朝的谏议大夫，是很好的监察制度。举行这种制度的大权，就是监察权，监察权就是弹劾权。外国现在也有这种权，不过把他放在立法机关之中，不能独立成一种治权罢了。”为此，孙中山特别强调要集合中外的精华，采用外国的行政权、立法权、司法权加入中国的考试权和监察权，连成一个很好的完璧，造成一个五权分立的政府，成为世界上最完全最良善的政府。
根据孙中山的设想，训政时期的监察院主要权力包括弹劾、审计等权力。1947年《中华民国宪法》又增加了监察院对总统任命的司法院、考试院的正副院长、大法官和考试委员会委员的人事同意权。
1、弹劾权。《国民政府组织法》第46条规定，监察院弹劾权的行使对象为公务员的违法与失职行为。《国民政府组织法》中所指的公务员包括南京国民政府的一切官吏，无官阶大小之分，亦无中央与地方之分。每个监察委员可以单独提出弹劾案，但必须以书面为之，并应该详述事实，附列证据。
2、审计权。审计部隶属监察院，独立行使审计权，负责审核全国财政，具体包括：监督预算的执行；核定收支命令；审核预算决算；稽查财政上不法或不忠于职务的行为。审计中如果发现紧急情况需作出处理，可通知该机关长官从速执行，拒绝执行者负连带责任。审计部不仅有权进行事后监督，而且有权进行事前监督。在其行使审计权时对监察院也有相当的独立性，监察院院长无权任命审计长，也不干涉具体审计业务，只是负责其人事、经费及一般行政事务，审计事务均由审计部自行处理。审计部在各省（市）所在地设审计处。
3、调查权。调查权是监察院为了解有关情况而对各级机关的行政事务进行调查和质询的权力。对于监察机关的调查，“各机关部队或团体主管人员及其他关系人不得拒绝”，并提供监察院所需要的一切材料，如果需要临时封存有关物品，除妨害国家利益的外，也应予以配合。监察院的调查权有两种方式：其一是代查。代查是监察院以书面形式委托其他机关代为调查，被委托机关在做出调查后，以书面形式做出答复。其二是派查。派查是指监察院为调查国民书状所诉的事项，由监察院直接委派监察委员或监察使单独调查，或遇到重大案件时，依据院令或各委员会决议临时组成调查组调查。
4、纠举权。抗战时期，根据《非常时期监察权行使暂行办法》的规定，纠举权主要是指监察委员或监察使对于公务员违法或渎职行为，认为应迅速免职或者其他紧急处置的，可以超越原来的弹劾公务员的办案程序进行书面纠举，以书面形式单独呈请监察院院长审议，院长同意纠举的，则送交该公务员的主管机关长官或上级机关长官。如公务员的行为涉及到刑事法律或军法的，应交审判机关审理。监察院对于主管机关或上级机关长官不依规定处理的，可将其作为弹劾案交惩戒机关。
5、建议权。同样根据《非常时期监察权行使暂行办法》的规定，各机关公务员对于非常时期之应办事项有奉行不力或失当者，监察委员或监察使有权以书面形式提出意见或建议，呈给院长审批后，送交各该主管机关或其上级机关处理。有关机关接到建议或意见后，应迅速作出处理。
二、时任监察院长的于右任
从1931年2月2日在南京国民政府礼堂宣誓就任监察院长开始，于右任长期主持监察院。1948年6月，以蒋介石为总统的“行宪”政府产生后，训政时期的监察院依法终止工作，于右任继续当选为“行宪”时期监察院院长。他是国民党政府五院院长中任职时间最长的人，为民国时期的监察制度的运作殚精竭虑，作出了不小的历史贡献。
于右任上任后不久，就发表谈话指出：“一个蚊虫，一个苍蝇，一个老虎，只要他有害于人，监察院都给他以平等待遇，并不是专打掉小的而忘了大的，也不是专管大的而不管小的。”对此，于右任特别强调监察权的独立行使，曾明确申明“弹劾权之行使，系由监察委员单独行使，院长只能依法送达惩戒机关。”1933年发生弹劾铁道部长顾孟余事件后，有记者问于右任对顾案的看法时，他表示：“监察委员弹劾官吏，乃其固有职权，院长本人不能干涉，更无所谓政治动机”，“主张一切依法进行，其个人无任何成见。”
于右任就任监察院长时，已成立两年的监察院还没有一名监察委员，他的当务之急就是物色监察委员提请国民政府任命。在民主国家，对政府官员的监察应当由民选议员担任。但在国民党训政时代，人民没有权利选举民意代表，监察委员只能由政府任命，性质上属于官吏而不是民意代表。不过，于右任还是网罗了一批国民党元老或有声望的社会名流担任监察委员，如刘成禺、朱庆澜、高一涵、吕志伊、于树法、杜重远、沈尹默等。曾长期担任监察院秘书长的杨亮功后来回忆说:“右老为国家网罗人才时，都从国内的各大学中去物色。许多人与右老根本不相识，但右老往往因为看了他们的文章或听到了他们的才名而去找他们。”每一位监察委员均有权单独向违法失职官员提出弹劾，经过三名监委审查，只要其中有两人认为应付惩戒，这名被弹劾的官员就要被移送至惩戒机关。
为克服调查案件所遇阻力，于右任颇为重视制度建设。《监察委员保障法》规定，监察委员一经宣誓就职，非经其本人同意不得调转其他工作,，监察委员除了被开除国民党党籍（训政时期监察委员均系国民党员）或受刑事等处分外，不得免职停职或罚俸，监察委员不受逮捕或监禁（除现行犯外）。这些特殊保障，使监察委员可以不受干扰地从事监察工作。《监察院调查证及其使用规则》强调调查人员进行调查时，各机关主管人员不得拒绝或者藏匿被调查之案件，行使职权时既可以针对具体的人，又可以针对具体的事。可以获得具体的人证、物证，遇必要情况，凭调查证还可以得到警察协助等。
1933年2月22日，于右任决定将全国初步划分为14个监察区，并依法在各个监察区设立监察使署，委派监察使。同年4月，随着中央势力的不断扩大，监察院增设为16个监察区。4月29日，于右任在《监察使之设置与国家政治之推进》一文中阐述了设置监察使的意义与任务，指出监察使监察权的行使应该是“内外并重”，鉴于“监察委员集中中央，不易周知各地方吏治得失，而民间疾苦由于地方官吏之贪污失职，或滥用权力者，亦复难于周悉”，所以国民政府特派监察使巡回监察各地，使得中央政策的制定与实行能够顾及到全国各地的具体情况。依据巡回监察规程，于右任还赋予了各地监察使三种职权，分别是“得向所派监察区内各官署及其他公立机关查询或调查档案册籍”、“对于所派监察区内公务人员之违法失职，认为情节重大，须急速救济者，得迳行通知该官长官”、“得接受人民举发公务员违法失职之书状,但不批答”。
全面抗战爆发后，监察制度有某些修正，以适应瞬息万变的战争情况。1938年底，国民政府公布了《非常时期监察权行使法》，主要是扩大监察委员的职能范围，对于违法失职官员，如按平时弹劾程序可能贻误时机，因而授权监察委员得向被弹劫人的主管官员或其上级机关提出“纠举”，由主管官员或其上级机关作出紧急处置。此外，采取集体监察方法，派出战地巡察团对军风纪、伤兵救护以及战区行政等进行专项监察。
三、不忘“打虎”初心的于右任
于右任上任后不久，就发生了弹劾行政院长汪精卫案。1932年5月，在汪精卫主持下，中日签订了《淞沪停战协定》。根据各国宪法，凡签订条约必须经议会批准，《国民政府组织法》亦规定宣战、媾和及其他重要国际事项均须经立法院议决。但汪精卫借口《国民政府组织法》中未包括条约案在内，因而不送交立法院审议，擅自与日本签约。对此，监察院对汪精卫提出弹劫。但当时正是“蒋汪合作”时期，蒋介石支持《淞沪停战协定》的签约。这样即使于右任以辞职表示抗议亦无济于事。事隔一年，汪精卫又一次不经立法院通过，径直与日本政府签订了《塘沽协定》。
虽然弹劾行政院院长受挫，但是翌年（1933）却是于右任“打老虎”较为风光的一年。在中央政府，颇受舆论关注的是铁道部长顾孟余被弹劾案。事情起因是监察委员刘侯武指控顾孟余在向外国采购大潼路铁道器材的订约中，存在“丧失国权、违反国法、损害国益渎职营私情节”。
根据《弹劾法》等法律规定，经多数审查委员认为被弹劾人应付惩戒时，“监察院应即将被弹劾人移付惩戒”。而《公务员惩戒法》又规定，监察院应根据被弹劾人的不同分类将弹劾案移送不同的惩戒机关。顾孟余作为政务官，所对应的惩戒机关是国民政府政务官惩戒委员会。1933年6月2日，监察院呈文国民政府，提出弹劾顾孟余案，并将弹劾案移送国民政府政务官惩戒委员会。监察院弹劾权的运用是到移付惩戒为止，以后便是惩戒机关进行裁决，监察院可以在认为惩戒机关迟迟不予办理的情况下向惩戒机关质问，但无权干涉惩戒机关的决定。
依据《公务员惩戒法》的相关规定，国民政府政务官惩戒委员会在收到监察院弹劾顾孟余案后应及时进行调查、审核和裁决。但是，政务官惩戒委员会对此案竟然一拖再拖，延时四个月之久。直到10月11日，国民政府政务官惩戒委员会才通过了顾孟余不受惩戒之决议。其理由是据查合同各条款均属购买材料及分期付款等事项，与借款契约不同，不能认为是借款合同。而真实原因则是顾孟余作为时任行政院院长汪精卫的亲信，得到后者有意的袒护。不仅于此，汪精卫还利用自己是国民党中央政治会议主席的职权，在第416次“中政会”常会上通过了对《弹劾法》的补充办法，主要是限制监察院的职权，规定非经惩戒机关决定，监察院不得披露案情。为此于右任愤而出走陕西老家，但补充办法已经正式公布并实行。
历时7个多月的“顾孟余案”以这样的结局结束，自然引起监察院哗然，监察委员纷纷表示忍无可忍，坚决呈请免职。社会舆论也普遍以违法失职官吏未受应有惩戒来证明监察院无能和无作为，
但这种看法对监察院来说是不公平的。
从世界各国的监察制度和实践看，绝大多数国家是监察机关介入惩戒程序的。如美国宪法规定，国会众议院有权提出针对总统、副总统与合众国的有文职官员的弹劾案，而参议院独自拥有审理一切弹劾案的权力。在“顾孟余案”中,尽管监察院对国民政府政务官惩戒委员会的裁决不满，但是却无法改变它的决定，因为国民政府实行的是弹劾和惩戒完全分离的制度。监察院被排斥在审理与惩戒程序之外，造成了监察院弹而不惩，监察权失去了完整性、强制性和权威性。
这种监察权力的制度设计，其实是与当时的党国体制有关。在这种体制下，党的决议高于一切，在法律之上并具有法律效力，党权大于政府权力，监察院必须接受国民党的监督与指挥。1928年10月，国民党中央颁布《训政纲领》，明确规定政治委员会“领导国民行使政权，国民政府总揽治权”，即由国民党指导和监督国民政府的重大国务活动，并负有议决、修正与解释国民政府组织法的权力。对监察权力而言，国民党中央监察委员会可以控制国民政府监察院的权力，监察院所决定的应付惩戒事件，如果被弹劾的是国民党中央高官，就必须将弹劾案连同证据物件移送中央监察委员会请求惩戒。
在地方政府层面，同样在1933年，一批省主席因违法违纪而被监察院弹劾。江西省主席鲁涤平因南昌商人郭青庭承办的谷物逾期未交，便将郭送公安局扣押达一年，拒不根据法律移交法院，因而被监察院弹劾，后受“申诫”处分。继鲁涤平之后的江西省主席熊式辉，违法在全省征收“清匪附加捐”，虽被行政院下令停止但仍继续征收，被监察院弹劾后受“申诫”处分。浙江省主席张难先，当杭县公安局根据监察院命令在一批依法封存的机器上贴监察院的封条时，竟由省政府下令将该公安局长免职。监察委员周觉提出弹劾案，经审查通过，张难先受“申诫”处分。热河省主席汤玉麟，面对日军进犯不战而逃，监察委员高一涵等提出弹劾。据此，国民政府下令通缉。江苏省主席顾祝同，违法包庇已被监察院弹劾的该省民政厅长赵启騄，被监察院弹劾，迫使国民政府对江苏省政府进行改组。新疆省主席金树仁，擅自与苏联私订“新苏商约”，被监察院弹劾，其触犯刑律部分交刑事机关查处。
抗战结束后，于右任领导下的监察院，较为突出的表现是弹劾行政院院长宋子文。1947年2月，发生了震撼全国的“黄金风潮”，直接责任者是行政院长宋子文与中央银行总裁贝祖贻。1947年3月2日，监察委员对宋子文、贝祖贻等提起弹劾。弹劾书指出，日本投降时，中央银行有库存黄金500余万两，外汇美金6亿余元，还有接收敌伪银行的存金，金融状况不谓不丰。但宋子文指挥贝祖贻等人运用黄金政策不当，欲以抛售黄金收缩通货，却泄漏国库黄金的存数，使几家钱业机构大量收购黄金，结果黄金日少而通货日多，横溢泛滥永无回笼之望。弹劾书尖锐指出：“宋子文的财政政策无一不与民争利，无一不在培植官僚资本，无一不为洋货张目，人们讥为买办政权。”弹劾书的观点反映了人们对当局财政政策的强烈不满。虽然弹劾书是在3月2日提出，而前一日（3月1日）宋子文已经主动辞去行政院长职务，监察院的弹劾没有直接导致宋子文的下台。所以有论者认为监察院对于宋子文这样的高官显爵，只有打打“马后炮”的勇气，正如监察院在审查弹劾书时所说:“该宋子文于金钞风潮后既经自请去职，应毋庸再付惩戒。”但是对行政院院长提出弹劾，不可能是一时冲动之举，事先必须耗时搜集证据，从这个意义上讲，于右任主持下的监察院还是有“打老虎”勇气的。
据统计，从1931年2月至1937年6月，监察院共提出弹劾案877件，被弹劾的公务员有1543人；1937年7月到1947年底，共提出弹劾案855件，被弹劾的公务员为1515人。仅1947年监察院就弹劾144人，其中包括行政院长1人、中央银行总裁1人、省主席3人、省高等法院院长2人等。虽然监察院的实际成效有限，但是能够在艰难中前往，当然与时任监院院长于右任的努力有关。
资料来源：杨曙光《国民党训政时期监察制度评析》（《云南行政学院学报》2006年第1期）、刘云虹《从“顾孟余案”看监察院的弹劾制度》（《民国档案》2010年第4期）、徐矛《于右任与监察院—国民政府五院制度掇要之二》（《民国春秋》1994年第2期）
（部分内容以《除了写字，于右任还做过什么》为题发表于澎湃新闻2017年1月20日） (责任编辑：admin)

原文出处：http://his.newdu.com/a/201711/10/533775.html

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