东汉的地方官,仍沿袭西汉旧制,分封王、侯与州、郡、县双轨並置。
一、州(郡)官
东汉划天下为十二州,每州置刺史1人,其首都所属之州,设司隶校尉1人。《后汉书·百官志》云:
外十二州,每州刺史一人,六百石……成帝更为州牧,秩二千石。建武十八年(公元42年),复为刺史,十二人,各主一州,其一州属司隶校尉。
东汉地方官之权力比西汉要大得多,例如司隶校尉,不仅部领三辅、三河、弘农七郡,主察举非法,而且“无所不纠,唯不察三公”。顺帝时,中常侍王甫、曹节弄权,太尉段颎谗附佞幸。当时阳球为司隶校尉,奏请收执王甫和段颎,送洛阳狱,阳球亲自拷问。王甫父子皆死杖下,段颎自杀。李膺当司隶校尉,中常侍张让之弟张朔为野王县令,贪残无道,枉杀孕妇,闻膺到任,藏于张让住宅合柱中,李膺亲率从事破柱取朔,即杀之于洛阳狱。当此之时,诸黄门常侍休沐(假日),不敢擅出宫。桓帝问其故,皆说怕李校尉。司隶校尉能出席中央的“廷议”,並且他的坐位在九卿之上。《后汉书·宣秉传》云:
光武特诏御史中丞(宣秉)与司隶校尉、尚书令会同並专席而坐,故京师号曰“三独坐”。
司隶校尉属吏有从事史12人;都官从事,主察举百官犯法;功曹从事,主州部选署官吏及一应事务;别驾从事,凡校尉巡察州部时,则奉引,并录众事;簿曹从事,主财谷簿书。如有军事,则置兵曹从事,掌兵事。此外,还有郡国从事,每郡国各1人,主督促文书,察举非法。皆由州自行辟除,通为百石。又有假左25人,主簿录阁下事,省文书。门亭长掌州正门。门功曹书佐掌选用。《孝经》师主监试经。《月令》师主时节祠祀。律令师主平法律。簿曹书佐主簿书。每郡国各有典郡书佐1人,各主一郡文书,以郡吏补用,每年换一次。
司隶校尉所部之外的十二州,建武十八年(公元42年)改州牧为刺史。刺史常以每年八月巡察所部郡国,录囚徒,课殿最。西汉的刺史,本是中央派遣的一种视察官,他们的任务是周行郡国,刺探政情,年终回京复奏,原非固定的行政官吏。但到东汉时,刺史已有一定的治所和自己的衙门,每年遣吏向司徒府汇报。西汉旧制,州牧奏二千石长吏不称职者,皆先下三公,三公遣掾史案验,然后黜退。东汉光武不任三公,权归刺史,有所劾奏,便加黜退,刺史权威愈重。其属吏皆有从事史,假佐,人员与司隶略同,但无都官从事,以功曹从事为治中从事。灵帝中平五年(公元188年),又改刺史为州牧。自此以后,刺史就由中央派遣的视察官,一变而为地方行政官。东汉的地方行政,也由郡县的二级制,一变而为州、郡、县三级制了。
二、郡国官
东汉有郡国105个,除司隶所部七郡外,有王国27个,列郡71个。其中豫州部郡国6,冀州部9,兖州部8,徐州部5,并州部9,幽州部11,青州部6,荆州部7,扬州部6,益州部12,凉州部12,交州部9。
《后汉书·百官五》云:
皇子封王,其郡为国,每置傅一人,相一人,皆二千石……相如太守,有长史,如郡丞。
还有中尉1人,皆二千石,职如郡都尉,主盗贼,郎中令1人,仆1人,皆千石。郎中令是掌王、大夫及郎中等宿卫官,还有仆1人,仆主车及驭。又有治书,六百石,如尚书。谒者,四百石,随王所使。又有礼乐长、卫士长、医工长、永苍长、祠祀长,皆比四百石。《百官志》又云:“列侯所食县为侯国……功大者食县,小者食乡、亭。”侯国置相1人,如县令长,不臣于侯,但须纳租于侯,以户数为限。食封千户以上者,置家丞、庶子各1人,不满千户者,不置家丞。县侯、乡侯、亭侯之封,为东汉所创设,但东汉侯王不过徒拥虚号,权力已远远不如西汉了。其所属封国的政治,皆由中央所派之傅相主持,而所谓王侯傅相其实就是中央派遣的地方官。
列郡,每郡置太守1人,二千石。因东汉建都洛阳,河南郡为京畿所在地,故称河南尹。其地位高于太守。河南尹奉朝请如九卿,秩中二千石。每郡置丞1人,掌治民,郡在边地的,又有长史1人,掌兵马,皆六百石。又有郡司马,在长史之下(都尉下也有司马,二者不可混同)。王国之相、列卿太守皆掌治民,进贤能,除奸猾,春行所属县,劝民农桑,赈救贫乏。秋冬遣文无害吏(公平正直,无所枉害),审讯囚犯,使罪当其法,无所冤滥。对属官课其殿最。西汉有郡都尉,比二千石,治郡兵,备盗贼,据《后汉书·百官志》载:“建武六年(公元30年),省诸郡都尉,並职太守。”东汉以郡都尉并于太守,可见东汉太守不仅听郡政,並且典郡兵了。所以东汉的太守又称“郡将”。但在边郡往往置都尉或属国都尉,且有分县,掌治其民,比于小郡。如和帝永元元年(公元89年),置西河,上郡属国都尉。十五年(公元105年)又置辽东西部都尉。安帝以西羌数犯三辅,复置右扶风都尉、京兆虎牙都尉。
郡太守置诸曹掾、史。有功曹史,主选署功劳(即掌任用迁转与记录功过);有五官掾署,理功曹及诸曹事;有五部督邮书掾,以监督所属各县;有门亭长1人,主府门;有主记室史,主录事和发出通知。阁下和诸曹各有书佐、幹,主文书。
三、县邑道官
郡国之下为县,皇后、公主食邑为邑,在少数民族聚居之地为道(“道”在西汉已有)。大县置令1人,千石,其次置长,四百石,小者置长,三百石。侯国的相,其官阶如县令或县长,皆掌治其民,劝善惩恶,理讼狱,禁盗贼。秋冬各计其户口垦田、钱谷出入、盗贼多少,然后向所属的郡国汇报。在县令、长之下,置县丞1人;县尉,大县2人,小县1人。丞主文书,典管仓狱,尉主盗贼,秩四百石至二百石,是为长吏。百石以下,有斗食佐史之秩,是为少吏。诸曹掾、史,大致如郡掾。皆有主簿、功曹、狱掾,有县三老,掌教化。
县以下为乡,大率十里为乡。乡置有秩、啬夫、三老游徼。凡大乡,由郡任命有秩1人,秩百石。小乡,由县任命啬夫1人。皆主一乡之事,了解民间善恶,定其徭役先后。了解民间贫富,定其赋税多少。三老掌教化,凡忠孝节义,足为法式者,皆旌表其门,以倡导从善去恶。游徼掌巡察,禁止奸盗。又有乡佐,主收赋税。
乡之下为亭,亭置亭长,主求捕盗贼。尉、游徼、亭长皆习五兵,即弓弩、戟、楯、刀剑、甲铠。
亭之下为里,里置里魁,掌一里百家。里之下为什,什有什长,主十家事。什之下有伍,伍有伍长,主五家以相检察;民有善恶,以告监官。伍之下就是最基层的人民群众。
边郡有障塞尉,守卫边塞,以防外敌侵犯。近塞县皆置尉,百里1人,士史、尉史各2人,巡行边塞。
凡县出盐多的,置盐官,主收盐税。出铁多者,置铁官,主鼓铸,手工业者多的,置工官,主工税,有水池渔利多者,置水官,主平水收鱼税。随事置吏,不在县吏名额之内。
总之,东汉官制的特点是:(一)中央集权加强,从“尚书台”之组织可以看出;(二)地方形成州、郡、县三级之制,以强化对各级地方的控制。但由于“州牧”事权过重,形成东汉末年军阀割据的局面;(三)重视少数民族的事务,设专官以统治少数民族地区。这不但对少数民族地区加强了控制,而且对发展边区也起了一定的作用。